Oberverwaltungsgericht NRW, 14 A 2043/16

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten über die Ahndung einer dem Kläger vorgeworfenen Berufspflichtverletzung durch eine Geldbuße und eine ihm in diesem Zusammenhang erteilte Weisung.

Der Kläger ist Öffentlich bestellter Vermessungsingenieur und führt sein Büro in N. . Er hat von August 2012 bis Januar 2013 in der Gemarkung N. , Flur und , Teilungsvermessungen durchgeführt, die der Erstaufteilung der Flächen im Bereich des Bebauungsplans Nr. 85 der Stadt N. , „N1. “ 2. Änderung (N1. II), in der Ortslage N2. im Rahmen einer privaten Baulandumlegung dienten. Der Kläger hat dabei sowohl die rückwärtigen neuen Grenzpunkte als auch die neuen Grenzpunkte in den zukünftigen Straßenbereichen mit Grenzzeichen gekennzeichnet (Abmarkung). Der Notarvertrag zur privaten Baulandumlegung im Plangebiet wurde am 22. Oktober 2012 zwischen der Stadt N. und den betroffenen Grundstückseigentümern abgeschlossen. Die (zweite) (Nachtrags-)Grenzniederschrift zum Abschluss der Vermessungsarbeiten wurde am 18. April 2013 vom Kläger aufgenommen.

Dem Kläger war durch eine an ihn in Kopie zur Kenntnisnahme versandte Email der Stadt N. bekannt, dass diese von einem Beginn der Erschließungsarbeiten im Bereich des genannten Bebauungsplans im Frühjahr 2013 ausging. Tatsächlich begannen die Arbeiten jedoch erst Mitte Juli 2013 und waren – entgegen der Prognose der Stadt, die vom Ende des Jahres 2014 ausging – schon Ende April 2014 abgeschlossen. Im Mai/Juni 2014 wurden schließlich erste Baugenehmigungen für Vorhaben im Plangebiet erteilt.

Aufgrund einer Beschwerde führten Mitarbeiter der Bezirksregierung Köln im Februar 2014 eine Ortsbesichtigung durch und stellten fest, dass die vom Kläger im Rahmen der Abmarkungen gesetzten Grenzzeichen in der Örtlichkeit teilweise nicht mehr aufgefunden werden konnten, da diese durch Bauarbeiten zerstört oder aufgrund von Erdbewegungen nicht mehr sichtbar waren. Teilweise lagen die vorgefundenen Grenzzeichen im Straßenbereich unter dem Höhenniveau des zukünftigen Straßenausbaus. In den Bereichen der rückwärtigen Grenzpunkte war noch mit einer Änderung des Erdniveaus durch Bauarbeiten zu rechnen.

Mit Bescheid vom 12. Juni 2014 - dem Kläger am 16. Juni 2014 zugestellt - setzte die Bezirksregierung Köln gegen den Kläger nach dessen Anhörung eine Geldbuße in Höhe von 1.500 Euro fest. Ferner erteilte sie dem Kläger die Weisung, zeitnah nach Wegfall der Hinderungsgründe im Bereich des Plangebietes „N1. II“ die Abmarkung der Grenzpunkte, welche im Zuge der Vermessungsarbeiten von August 2012 bis Januar 2013 dort erbracht worden sind, zu wiederholen bzw. erneut abzumarken. Der Kläger habe die Soll-Bestimmung in § 20 Abs. 3 VermKatG NRW missachtet. Es sei naheliegend gewesen, dass im Zeitraum der Liegenschaftsvermessung von August 2012 bis Januar 2013 die vom Kläger eingebrachten Abmarkungen in Kürze durch die in einem Neubaugebiet üblicherweise anfallenden Bauarbeiten, insbesondere anstehende Erdbewegungen beim Straßenausbau, gefährdet gewesen seien. Eine dauerhafte Kennzeichnung der Grenzpunkte sei daher nicht möglich gewesen.

Dagegen hat der Kläger am 15. Juli 2014 Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen: Für ihn seien keine unmittelbar folgenden und zur Zerstörung der Abmarkungen führenden Bauarbeiten offensichtlich gewesen. Zum Zeitpunkt der von ihm eingebrachten Abmarkungen sei ihm nicht mehr bekannt gewesen, als dass die Stadt N. davon ausgehe, mit den Erschließungsarbeiten für das Baugebiet „N1. II“ im Frühjahr 2013 beginnen zu können. Diese auf einer bloßen Vermutung gründende Aussage der Stadt N. habe jedoch keine Grundlage für eine Zurückstellung der Abmarkung darstellen können, zumal die Stadt auch bei weiteren Umlegungen den in Aussicht genommenen Zeitplan nicht eingehalten habe. Außerdem habe keine Gewissheit darüber bestanden, dass die von ihm gesetzten Abmarkungen bei den möglichen Bauarbeiten tatsächlich verloren gehen würden. Nach seinen Erfahrungen würden in der weitaus überwiegenden Zahl der Fälle seitens der bauausführenden Unternehmen die gesetzten Abmarkungen gesichert. Hinsichtlich der Höhe der Geldbuße und der erteilten Weisung sei zu berücksichtigen, dass sich für ihn bei einer „Wiederholung“ der Abmarkung ein erheblicher, Dritten gegenüber nicht abzurechnender Aufwand in Höhe von insgesamt ca. 40.000 bis 80.000 Euro ergebe.

Der Kläger hat beantragt,

den Bescheid der Bezirksregierung Köln vom 12. Juni 2014 (Az.: 31.2/2412/076/14) aufzuheben.

Das beklagte Land hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Es hat die Ansicht vertreten, § 20 Abs. 3 VermKatG NRW setze voraus, dass unmittelbar bevorstehende Maßnahmen, die zur Zerstörung der Abmarkung führen, offensichtlich seien. Die „Unmittelbarkeit“ in diesem Zusammenhang müsse im Verhältnis zu den insgesamt länger andauernden Arbeiten sowohl bei der vermessungstechnischen Aufteilung der Baugebiete als auch bei deren bautechnischer Erschließung gesehen werden. Im Normalfall würden im Rahmen der Aufteilungsvermessungen regelmäßig und notwendigerweise die Abmarkungen zurückgestellt. Aufgrund einer Email der Stadt N. vom 26. September 2012 sei dem Kläger bekannt gewesen, dass unmittelbar nach Abschluss der eigenen Vermessungsarbeiten die Erschließungsarbeiten bereits im Frühjahr 2013 beginnen sollten. Es sei unerheblich, dass die Arbeiten tatsächlich erst im Juli 2013 begonnen hätten.

Das Verwaltungsgericht Köln hat die Klage durch das angefochtene Urteil vom 16. August 2016, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, abgewiesen.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung vertritt der Kläger die Auffassung, die in § 20 Abs. 3 VermKatG NRW geregelten Voraussetzungen der Zurückstellung einer Abmarkung eröffneten als unbestimmte Rechtsbegriffe einen Prognosespielraum, der nur eingeschränkt zu überprüfen sei. Einen solchen Beurteilungsspielraum habe ihm aber das Verwaltungsgericht nicht zugestanden. Richtigerweise sei seine Entscheidung nur darauf zu überprüfen gewesen, ob sie methodisch einwandfrei erarbeitet gewesen sei, nicht auf unrealistischen Annahmen beruht habe und einleuchtend begründet worden sei. Unter Berücksichtigung dessen sei kein rechtswidriges Verhalten feststellbar. Dies gelte auch, wenn man die Nummer 7.4 des Fortführungsvermessungserlasses berücksichtige, wonach eine Abmarkung bei „in Kürze“ anstehenden Erdbewegungen zurückgestellt werden könne. Abgesehen davon hätten zwischenzeitlich auch andere im Baugebiet tätige Vermessungsstellen dort endgültige Abmarkungen vorgenommen. Hervorzuheben sei auch, dass die beteiligten Grundstückseigentümer verbindliche Aussagen zur Lage der Grenzen mit der Angabe dauerhafter Grenzzeichen gewünscht hätten. Hinzu komme, dass allenfalls im Straßenbereich mit der Beseitigung von Grenzmarkierungen im Fall von Bauarbeiten zu rechnen gewesen sei. Dies berücksichtige der angefochtene Bescheid nicht, zumal in anderen Fällen andere Vermessungsstellen nicht zur Wiederholung der Abmarkung im Hinterland angewiesen worden seien.

Der Kläger beantragt,

das angegriffene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.

Das beklagte Land beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Es verteidigt das angefochtene Urteil und verweist zum einen darauf, dass Interessen der Beteiligten an einer Klarstellung der Grenzverhältnisse auch durch provisorische Grenzmarken Rechnung getragen werden könne; im Übrigen komme es auf ihre Wünsche nicht an. Zum anderen sei im Anschluss an die Aufnahme der Erschließungsarbeiten auch mit dem Beginn der Erdarbeiten auf den Baugrundstücken und damit grundsätzlich auch mit der Zerstörung von Grenzmarken im Hinterland zu rechnen. Eine diesbezügliche Prüfung habe der Kläger aber nicht vorgenommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, da diese unbegründet ist. Der Bescheid der Bezirksregierung Köln vom 12. Juni 2014, mit dem dem Kläger eine Geldbuße in Höhe von 1.500 Euro auferlegt worden und eine Weisung zur Wiederholung der Abmarkung der Grenzpunkte im Gebiet des Bebauungsplans N1. II in N. erteilt worden ist, ist rechtmäßig.

1. Die Festsetzung der Geldbuße in dem angefochtenen Bescheid ist nicht zu beanstanden. Ihre Rechtmäßigkeit beurteilt sich gemäß § 17 Abs. 3 des Gesetzes über die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure in Nordrhein-Westfalen (ÖbVIG NRW) noch nach Maßgabe der Regelungen über die Berufspflichten der Vermessungsingenieure in der am 11. April 2014 außer Kraft getretenen Berufsordnung für die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure/Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurinnen in Nordrhein-Westfalen (ÖbVermIng BO NRW), da eine Berufspflichtverletzung in Rede steht, die vor dem Inkrafttreten des erstgenannten Gesetzes begangen worden sein soll. Nach § 15 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW kann die Bezirksregierung gegen Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure, die ihre Berufspflichten schuldhaft verletzen, nach deren Anhörung durch schriftlich begründeten Bescheid eine Warnung oder einen Verweis aussprechen oder eine Geldbuße bis zu zwanzigtausend Deutsche Mark festsetzen. Die insoweit maßgeblichen Berufspflichten ergeben sich aus den §§ 9 ff. ÖbVermIng BO NRW. Das Ahndungsverfahren ist im Übrigen in der ebenfalls hier noch anwendbaren Dritten Verordnung zur Durchführung der Berufsordnung für die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure in Nordrhein-Westfalen (3. DVOzÖbVermIngBO) geregelt.

a) Die Festsetzung der Geldbuße ist formell ordnungsgemäß. Der Kläger ist insbesondere nach § 15 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW und § 1 Abs. 3 Satz 1 3. DVOzÖbVermIngBO angehört worden.

b) Die Festsetzung ist auch materiell nicht zu beanstanden. Das Vorgehen der Bezirksregierung steht in Einklang mit der Ermächtigungsgrundlage in § 15 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW.

aa) Der Kläger hat seine Berufspflichten objektiv verletzt, indem er im Zeitraum August 2012 bis April 2013 im Gebiet des Bebauungsplans N1. II in N. die Abmarkung, d. h. die eindeutige, dauerhafte und sichtbare Kennzeichnung (vgl. § 20 Abs. 1 Satz 1 des Vermessungs- und Katastergesetzes - VermKatG NRW), der von ihm im Rahmen der durchgeführten Teilungsvermessung festgestellten Grundstücksgrenzen zumindest im Straßenbereich vorgenommen hat. Zu den insoweit maßgeblichen Berufspflichten der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure gehört die in § 10 Abs. 2 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW normierte Verpflichtung, ihre Arbeiten unter Beachtung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften in einer der Sachlage und Zweckbestimmung entsprechenden wirtschaftlichen Weise sorgfältig und gewissenhaft auszuführen. Hiergegen hat der Kläger verstoßen, weil die von ihm durchgeführte Abmarkung nicht im Einklang mit § 20 Abs. 3 Satz 1 VermKatG NRW in der hier maßgeblichen bis zum 11. April 2014 geltenden Fassung steht, und der Kläger daher bei seinen Arbeiten nicht die maßgeblichen Rechtsvorschriften beachtet hat.

(1) Nach § 20 Abs. 3 Satz 1 VermKatG (a.F.) soll die Abmarkung zurückgestellt werden, wenn und soweit Grundstücksgrenzen, zum Beispiel wegen Bauarbeiten, vorübergehend nicht dauerhaft bezeichnet werden können.

Der Sinn und Zweck dieser Regelung besteht darin, unnötigen Aufwand für Abmarkungen zu vermeiden, wenn Grenzzeichen absehbarerweise infolge künftiger Umstände zerstört oder verändert werden und damit ihren Zweck, die festgestellten Grenzen dauerhaft zu bezeichnen, nicht erfüllen können. Dies geht mit dem Willen des Gesetzgebers überein.

Vgl. Mattiseck/Seidel, VermKatG NRW, 3. Aufl. 2015, § 20 Nr. 4; LT-Drs. 10/4435, S. 31 zur seinerzeitigen Reglung in § 13a Abs. 3 Satz 1 sowie LT-Drs. 13/6183, S. 43.

Dieser Zweck hat im Gesetzeswortlaut hinreichend Ausdruck gefunden. Insbesondere mit dem Begriff „können“ verweist der Gesetzgeber auf ein Prognoseelement, das der Gefährdung der Dauerhaftigkeit der Abmarkung eine erhöhte Wahrscheinlichkeit abverlangt. Ihre Dauerhaftigkeit muss angesichts der jeweiligen Umstände ausgeschlossen sein, es muss also ernsthaft mit einer Beseitigung oder Veränderung der Grenzzeichen wegen bestimmter Umstände zu rechnen sein. Nicht jeder denkbare Umstand, der die Fortexistenz der Abmarkung – in zeitlicher und sachlicher Hinsicht entfernt – in Frage stellt, schließt die dauerhafte Abmarkung aus. Mit der Verwendung des Begriffs „vorübergehend“ wird zudem deutlich gemacht, dass die maßgeblichen Umstände, die einer Abmarkung entgegenstehen, von zeitlich begrenzter Dauer sein müssen. Dies bedeutet nicht notwendigerweise, dass es sich um Ereignisse handeln muss, die in kurzer Frist abgeschlossen sind. Denn wie das vom Gesetzgeber verwendete Beispiel der Bauarbeiten zeigt, kommen auch Umstände in Betracht, die sich über längere Zeiträume erstrecken können, solange sie ihrem Wesen oder dem Einzelfall nach nur nicht von unbestimmter bzw. unbestimmbarer Dauer sind.

Anhaltspunkte dafür, in welchem zeitlichen Abstand die drohende Zerstörung oder Veränderung der Grenzzeichen zum Zeitpunkt, in dem die Abmarkung vorgenommen werden soll, zu stehen hat, enthält der Wortlaut von § 20 Abs. 3 Satz 1 VermKatG NRW (a.F.), insbesondere mit der Verwendung des Begriffs „vorübergehend“, indes nicht. Sie können jedoch dem Sinn und Zweck der Vorschrift entnommen werden. So liegt einerseits schon kein Hindernis für eine Abmarkung – und erst recht kein lediglich zeitlich begrenztes - vor, wenn eine Zerstörung der Grenzmarken bei deren beabsichtigter Setzung gänzlich unabsehbar ist. Umgekehrt kann ein solches ohne weiteres dann angenommen werden, wenn die hierfür maßgeblichen Umstände zum Zeitpunkt der in Aussicht genommenen Abmarkung bereits begonnen haben oder ihr erkennbarerweise unmittelbar, d. h. ohne eine weitere oder eine nur sehr kurze zeitliche Verzögerung, folgen werden.

Vgl. zu Letzterem Mattiseck/Seidel, VermKatG NRW, 3. Aufl. 2015, § 20 Nr. 4.

Eine Beschränkung des Anwendungsbereichs des § 20 Abs. 3 Satz 1 VermKatG NRW (a.F.) auf solche bereits begonnene oder unmittelbar bevorstehende Hindernisse lässt sich jedoch weder dem Wortlaut der Regelung noch dem vom Gesetzgeber verwendeten normativen Beispielsfall für ein Abmarkungshindernis entnehmen. Vielmehr hat der Gesetzgeber trotz der auch ihm bekannten zeitlichen Unwägbarkeiten beim Beginn von Erschließungs- und sonstigen Bauarbeiten in keiner Weise erkennen lassen, dass diese bei der Vornahme der Abmarkung im o. g. Sinne unmittelbar oder auch nur „in Kürze“ bevorstehen müssten. Soweit sich aus Nummer 6.41 FortVErl etwas anderes ergeben sollte, wäre dies für die Auslegung der Gesetzvorschrift nicht von ausschlaggebender Bedeutung. Inwieweit erst nach einer gewissen Zeit eintretende Umstände im Rahmen der Anwendung von § 20 Abs. 3 Satz 1 VermKatG NRW (a.F.) als (vorübergehende) Abmarkungshindernisse von Bedeutung sein können, ist daher unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Norm zu entscheiden. Maßgeblich ist insoweit, inwieweit eine Zerstörung der Grenzzeichen absehbar und damit eine Vornahme der Abmarkung zum gegenwärtigen Zeitpunkt als unwirtschaftlich anzusehen ist.

Vgl. zum Kriterium der Absehbarkeit auch LT-Drs. 13/6183, S. 43.

Eine weitergehende abstrakte Eingrenzung der Voraussetzungen, unter denen Grundstücksgrenzen absehbarerweise vorübergehend nicht dauerhaft bezeichnet werden können, ist nicht möglich, da die Entscheidung hierüber maßgeblich von der Bewertung der Verhältnisse im Einzelfall sowie einer Prognose künftiger Entwicklungen abhängt.

(2) Dies zugrundegelegt lagen im hier zu entscheidenden Fall die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Zurückstellung zumindest von Teilen der hier vorgenommenen Abmarkung vor. Der Kläger hätte sie deshalb - jedenfalls so - nicht vornehmen dürfen.

(a) Selbst wenn man die in § 20 Abs. 3 Satz 1 VermKatG NRW (a.F.) enthaltenen Voraussetzungen für die Zurückstellung von Abmarkungen wegen ihrer Abhängigkeit insbesondere von einer Prognose künftiger Entwicklungen als unbestimmte Rechtsbegriffe einstufen will, unterliegen sie doch der vollen gerichtlichen Kontrolle. Ein Beurteilungsspielraum der Vermessungsstelle bei der Anwendung der Norm besteht nicht. Die Überprüfung des Handelns des Klägers ist daher auch nicht – wie dieser meint – darauf zu beschränken, ob es methodisch einwandfrei sei, nicht auf unrealistischen Annahmen beruht habe und einleuchtend begründet sei.

Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG überträgt die Letztentscheidungsbefugnis für die Auslegung und Anwendung normativer Regelungen den Verwaltungsgerichten. Ein Beurteilungsspielraum der Verwaltung mit der Folge einer nur eingeschränkten gerichtlichen Kontrolldichte muss zum einen normativ angelegt sein, d. h. sich durch Normauslegung ermitteln lassen. Zum anderen muss die Bestimmung des Bedeutungsgehalts einer Rechtsnorm so vage oder ihre fallbezogene Anwendung so schwierig sein, dass die gerichtliche Kontrolle wegen der hohen Komplexität oder der besonderen Dynamik der geregelten Materie an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stößt. Es reicht nicht aus, dass eine rechtliche Würdigung auf der Grundlage eines komplexen Sachverhalts zu treffen ist. Hinzu kommen muss, dass die Gerichte die Aufgabe, die entscheidungsrelevanten tatsächlichen Umstände festzustellen und rechtlich zu bewerten, selbst dann nicht bewältigen können, wenn sie im gebotenen Umfang auf die Sachkunde der Verwaltung zurückgreifen oder sich auf andere Weise sachverständiger Hilfe bedienen.

BVerfG, Beschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81 und 213/83 - BVerfGE 84, 34; Urteil vom 20. Februar 2001 - 2 BvR 1444/00 - BVerfGE 103, 142; BVerwG, Urteile Urteil vom 25. Juli 2013 - 2 C 12.11 -, BVerwGE 147, 244 und vom 28. Mai 2009 - 2 C 33.08 - BVerwGE 134, 108; stRspr.

Danach steht der Vermessungsstelle bei der Anwendung des § 20 Abs. 3 Satz 1 VermKatG NRW (a.F.) kein Beurteilungsspielraum zu. Den gesetzlichen Bestimmungen kann keine Ausnahme vom Grundsatz der uneingeschränkten Nachprüfung von Verwaltungsentscheidungen entnommen werden. Dies gilt auch mit Blick auf § 17 Abs. 6 Satz 1 DVOzVermKatG NRW. Diese Vorschrift weist der Vermessungsstelle die Entscheidung über die Zurückstellung – anders als im Fall etwa der Grenzfeststellung (vgl. § 17 Abs. 2 Satz 1 DVOzVermKatG NRW) – noch nicht einmal im Sinne einer sachverständigen Beurteilung (der Tatsachen) zu, sondern enthält allein die Regelung des bei der Anwendung des § 20 Abs. 3 Satz 1 VermKatG NRW zu beachtenden Verfahrens einschließlich der Regelung der Zuständigkeit. Für ersteres bestünde auch kein Anlass, weil keine Rede davon sein kann, dass die Entscheidung über das Vorliegen der Zurückstellungsvoraussetzungen einen besonderen vermessungstechnischen Sachverstand voraussetzt. Erst recht ist sie nicht vergleichbar mit Entscheidungen im Zusammenhang mit Prüfungs- oder prüfungsähnlichen Entscheidungen, die sich einer Steuerung durch ein abstrakt-generelles Regelwerk weitgehend entziehen, weil sie zwangsläufig von individuellen Einschätzungen und Erfahrungen geprägt sind. Auch im Übrigen ist nicht erkennbar, dass die Verwaltungsgerichte außer Stande sind, die für die Einordung eines Umstands als „vorübergehendes“ und auch sonst in zeitlicher Hinsicht maßgebliches Abmarkungshindernis erheblichen tatsächlichen Verhältnisse zuverlässig zu ermitteln und festzustellen.

(b) Vorliegend war zum Zeitpunkt der Vornahme der Abmarkungen durch den Kläger mit dem Beginn der Erschließungsarbeiten auf dem Baugebiet in absehbarer Zeit zu rechnen. Dies ergibt sich zum einen aus dem bestehenden Baurecht in planungsrechtlicher Hinsicht und zum anderen aus der Konkretisierung der Vorbereitung der Erschließungsarbeiten. In Bezug auf Letzteres lässt sich dem Akteninhalt entnehmen, dass die Planung der Tiefbau- bzw. Straßenarbeiten durch die Stadt N. im Gebiet des Bebauungsplans N1. II schon zu Beginn der vom Kläger vorgenommenen Vermessungen im Gange und bei deren Abschluss im Frühjahr 2013 einschließlich der Vergabe weitgehend beendet war. Bei diesem Stand der Konkretisierung war bei objektiver Betrachtung erkennbar, dass die diesbezüglichen Arbeiten innerhalb von wenigen Wochen oder Monaten, zumindest aber noch im Lauf des Jahres 2013, beginnen würden. Ein derartiger zeitlicher Abstand stellt jedenfalls in Bezug auf Arbeiten, die eine Gemeinde zur Erschließung eines Baugebiets durchführen lassen will und die sich in einem derart weit fortgeschrittenen Vorbereitungsstadium befinden, grundsätzlich nicht die Annahme eines absehbaren vorübergehenden Abmarkungshindernisses in Frage. Auch in einem solchen Fall ist hinreichend absehbar, dass Abmarkungen ihren Zweck, die Grundstücksgrenzen dauerhaft zu markieren, nicht erfüllen können und ihre Anbringung deshalb unwirtschaftlich ist. Dies gilt zumindest dann, wenn in einer Gemeinde eine hinreichende Nachfrage nach Baugrundstücken besteht und deshalb angenommen werden kann, die Gemeinde habe ein hinreichendes Interesse daran, ihre Planungen auch umzusetzen. Auch hiervon kann nach der Stellungnahme der Stadt N. im Verwaltungsverfahren zur Nachfrage nach Baugrundstücken ausgegangen werden. Unergiebig ist insoweit der Einwand des Klägers, ihm sei für das Baugebiet N1. I zum Zeitpunkt der Abmarkung bekannt gewesen, dass etwa ein Drittel der Grundstücke noch nicht verkauft gewesen sei, obwohl er dort die Grenzniederschrift bereits Ende 2004 erstellt habe. Eine hinreichende Nachfrage nach Baugrundstücken im o. g. Sinne liegt nämlich nicht erst dann vor, wenn sämtliche anderen Baugebiete im Gebiet einer Gemeinde bereits „vollgelaufen“ sind. Denn der Umstand, dass auch eine größere Anzahl von Grundstücken in einem Baugebiet auch nach längerer Zeit noch nicht vergeben sind, kann verschiedene Ursachen haben, die nichts mit einer fehlenden entsprechenden Nachfrage zu tun haben müssen; beispielhaft genannt seien hier spekulative Motive der Eigentümer oder auch eine ungünstige Lage der Grundstücke. Der absehbare Beginn zumindest der Erschließungsarbeiten wird auch sonst nicht, wie der Kläger meint, dadurch in Frage gestellt, dass in anderen Baugebieten noch nach Jahren viele Grundstücke weder verkauft noch bebaut sind; das eine hat mit dem anderen nichts zu tun.

Im Übrigen war vorliegend wegen der zumindest anstehenden Kanalarbeiten sowie der Anlegung jedenfalls von provisorischen Baustraßen im hier in Rede stehenden Zeitpunkt auch damit zu rechnen, dass im Zuge dieser Arbeiten zumindest im Bereich der geplanten Verkehrsflächen gelegene Grenzmarkierungen zerstört werden würden; dass eine solche Zerstörung mit Gewissheit zu erwarten ist, ist nicht erforderlich. Dass sie nicht immer eintritt, weil – wie der Kläger vorträgt - bei der Errichtung von Baustraßen seiner Erfahrung nach ein Abstand von etwa einem halben Meter zu den Grundstückgrenzen eingehalten wird oder Abmarkungen von den Baufirmen gesichert werden, ist deshalb nicht von ausschlaggebender Bedeutung. Wie der vorliegende Fall zeigt, ist mit ihr dennoch stets zu rechnen, was angesichts des umfangreichen Baumaschineneinsatzes in einem neu zu erschließenden Baugebiet auch nahe liegt. Deshalb ist es ebenfalls unerheblich, ob seinerzeit schon der endgültige Ausbau der Erschließungsanlagen oder auch nur derjenige der verkehrsflächenbezogenen Teileinrichtungen absehbar war. Erst recht ohne Belang ist, ob und wann auch mit dem Endausbau der Straßen oder gar der (endgültigen) Abrechnung der Erschließungsbeiträge gerechnet werden kann.

Ohne dass es für die Frage des Vorliegens eines Verstoßes gegen § 20 Abs. 3 Satz 1 VermKatG NRW an sich noch darauf ankäme, weil dieser sich schon (allein) aus der Abmarkung im Straßenbereich ergibt, hat der Kläger nicht plausibel dargelegt, dass er ausnahmslos für alle Baugrundstücke bzw. Grundstücksblöcke davon ausgehen durfte, sie seien absehbarerweise im rückwärtigen Bereich nicht von Bauarbeiten betroffen gewesen. Es steht zwar mit dem Sinn und Zweck von § 20 Abs. 3 Satz 1 VermKatG NRW in Einklang, wenn auch in Baugebieten einzelne Grenzpunkte abgemarkt werden, wenn feststeht, dass sie von den Bauarbeiten nicht berührt werden.

So Nr. 6.41 Satz 2 FortVErl.

Gleiches kann gelten, wenn eine Aufnahme oder Fortsetzung von Bauarbeiten in Teilen des Baugebiets überhaupt nicht absehbar ist, weil etwa ein Eigentümer erklärtermaßen entschlossen ist, mit einer Bebauung oder einem Verkauf noch bis auf weiteres zuzuwarten. Grundsätzlich wird aber anzunehmen sein, dass bei hinreichender Nachfrage nach Baugrundstücken und einem deshalb absehbaren Beginn der Erschließungsarbeiten regelmäßig auch alsbald mit einem Beginn der Arbeiten auf den Baugrundstücken selbst gerechnet werden kann. Auf die Zahl der tatsächlich in diesem Zeitpunkt gestellten Bauanträge kommt es hierfür nicht entscheidend an; auch muss nicht unbedingt mit einer „regen Bautätigkeit“ oder einer „zügigen Abwicklung des Baugebiets“ zu rechnen sein. Sind insofern im Zeitpunkt der beabsichtigten Abmarkung Arbeiten auf den Baugrundstücken absehbar, die etwa durch Erdbewegungen die Dauerhaftigkeit auch von Grenzmarken, die im rückwärtigen Grundstücksbereich gesetzt werden sollen, in Frage stellen, liegt auch insoweit ein vorübergehendes Abmarkungshindernis nach § 20 Abs. 3 Satz 1 VermKatG NRW vor. Soweit der Kläger mit der Berufungsbegründung für bestimmte Bereiche behauptet, sie seien absehbarerweise im rückwärtigen Bereich nicht von Bauarbeiten betroffen gewesen, ist jedenfalls nicht in jeder Hinsicht nachvollziehbar, worauf diese Einschätzung beruht. Beachtlich kann insoweit allerdings etwa sein, dass nach seinen Angaben einzelne Grundstückseigentümer (auch solche zahlreicher Grundstücke) ihm gegenüber (glaubhaft) erklärt hatten, Grundstücke erst nach Ablauf von zehn Jahren veräußern oder jedenfalls längerfristig nicht bebauen zu wollen.

(c) § 20 Abs. 3 Satz 1 VermKatG NRW (a.F.) sieht vor, dass bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen die Abmarkung zurückgestellt werden soll. Der Gesetzgeber bringt damit zum Ausdruck, dass von einer Abmarkung grundsätzlich abzusehen ist, sofern nicht besondere Umstände des Einzelfalls eine Ausnahme nahelegen. Diese sich bereits aus allgemeinen Grundsätzen ergebende Auslegung,

vgl. zur Bedeutung von Soll-Vorschriften BVerwG, Beschluss vom 3. Dezember 2009– 9 B 79/09 –, juris,

entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers, der mit der Umstellung der Regelung von einer Kann- zu einer Soll-Vorschrift der Praxis entgegentreten wollte, dass Abmarkungen auf Wunsch der Auftraggeber aus Kostengründen vorgenommen wurden, obwohl ihre Zerstörung absehbar war.

LT-Drs. 13/6183, S. 43.

Dies zugrundgelegt hätte der Kläger die Abmarkung nach den vorstehenden Ausführungen zumindest im Straßenbereich zurückstellen müssen. Gründe, die eine Ausnahme hiervon hätten rechtfertigen können, sind nicht ersichtlich. Soweit sich der Kläger darauf beruft, die Vornahme der Abmarkungen sei auf ausdrücklichen Wunsch der Auftraggeber und in deren Interesse vorgenommen worden, ist dies nach dem expliziten Willen des Gesetzgebers gerade nicht als hinreichender Grund für die Annahme eines Ausnahmefalls anzusehen.

bb) Der Kläger hat auch schuldhaft gehandelt. Maßgeblich ist mit Blick auf den hier gegebenen rechtlichen Zusammenhang insoweit das allgemeine disziplinarrechtliche Begriffsverständnis (vgl. § 47 Abs. 1 BeamtStG). Verlangt ist demgemäß ein zumindest fahrlässiges Verhalten. Ein solches liegt hier vor. Der Kläger hätte die Pflichtwidrigkeit seines Verhaltens erkennen können und müssen.

Dem Kläger war durch eine an ihn in Kopie zur Kenntnisnahme versandte Email der Leiterin des Fachbereichs 61 (Stadtplanung, Liegenschaften) bei der Stadt N. vom 26. September 2012, die an einen Bauinteressenten gerichtet war, bekannt, dass diese von einem Beginn der Erschließungsarbeiten für das Baugebiet N1. II im Frühjahr 2013 ausging. Insofern war auch für ihn jedenfalls erkennbar, dass zum Zeitpunkt der von ihm vorgenommenen Vermessung die diesbezüglichen Arbeiten innerhalb von wenigen Wochen oder Monaten, zumindest aber noch im Lauf des Jahres 2013, beginnen konnten. Schon mit Blick darauf, dass seine Kenntnis von diesen Absichten unmittelbar von der hierfür zuständigen federführenden Mitarbeiterin der Stadtverwaltung stammte, durfte er diese weder für eine bloße unsubstantiierte Vermutung noch einfach unter Rückgriff auf tatsächliche oder vermeintlich andere Erkenntnisse oder Erfahrungen aus der Vergangenheit einfach für unerheblich halten. Vielmehr hätte er sich im Zweifel bei der Stadt N. über den Stand der Vorbereitung der Erschließungsarbeiten vergewissern müssen. Selbst wenn die Aufsichtsbehörde, wie der Kläger angibt, in der Vergangenheit in tatsächlich vergleichbaren Konstellationen von ihm vorgenommene Abmarkungen nicht beanstandet hat, stellt das die subjektive Pflichtwidrigkeit nicht infrage; dass sie ein solches Verhalten ausdrücklich gebilligt hätte, behauptet auch er nicht. Im Übrigen vermag auch die Fassung von Nr. 6.41 Satz 1 FortVErl die subjektive Pflichtwidrigkeit nicht in Frage zu stellen. Sie führt zwar als zusätzliche Variante ein, dass eine Zurückstellung in Betracht kommt, „wenn feststeht, dass Grenzzeichen bei Bauarbeiten in Kürze wieder beseitigt werden“. Im Übrigen wiederholt sie jedoch im Prinzip den Wortlaut von § 20 Abs. 3 Satz 1 VermKatG (a.F.). Eine Beschränkung auf „in Kürze“ bevorstehende Abmarkungshindernisse ist ihr also gerade nicht zu entnehmen. Nicht von Bedeutung in diesem Zusammenhang ist, wenn in dem Standardkommentar zum Vermessungsrecht,

vgl. Mattiseck/Seidel, VermKatG NRW, 2. Aufl. 2009, § 20 Nr. 4,

davon die Rede ist, dass Bauarbeiten im Gesetz als Beispiel genannt seien, weil „der Aufteilung von Baugebieten durch Teilungsvermessungen unmittelbar die Errichtung von Gebäuden“ folge. Eine solche Auffassung in der Literatur, auch wenn es sich um einen sog. Referentenkommentar handelt, ohne Verweis auf Rechtsprechung zu dieser Frage kann die Schuldhaftigkeit von vornherein nicht in Frage stellen. Anhaltspunkte dafür, dass die Vorwerfbarkeit seines Handelns aus anderen Gründen auszuschließen wäre, sind nicht ersichtlich.

cc) Schließlich ist auch die Festsetzung der Ahndungsmaßnahme nicht zu beanstanden.

§ 15 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW (a.F.) eröffnet der Aufsichtsbehörde hinsichtlich der Auswahl der dort genannten Ahndungsmaßnahme Ermessen. Dabei ist die Ahndungsmaßnahme nach der Schwere der in Rede stehenden Pflichtverletzung auszuwählen. In den Blick zu nehmen ist dabei, dass für grobe Pflichtverletzungen als Ahndung im Sinne einer Höchstmaßnahme nach § 16 Abs. 2 Buchstabe c ÖbVermIng BO NRW (a.F.) die Aufhebung der Zulassung vorgesehen ist (vgl. nunmehr auch § 15 Abs. 1 ÖbVIG NRW). Mit den in § 15 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW (a.F.) vorgesehenen Maßnahmen werden daher Pflichtverletzungen von mittlerem und minderem Gewicht zu ahnden sein, wobei es sachgerecht erscheint, die mittleren Pflichtverletzungen ihrerseits je nach Schwere dem Verweis oder der Geldbuße zuzuordnen.

Das beklagte Land hat seine Einschätzung, eine Warnung oder ein Verweis seien nicht in Betracht zu ziehen, mit dem eindeutig feststehenden großen Umfang der widerrechtlich vorgenommenen Abmarkungen begründet. Zutreffend ist das beklagte Land damit der Sache nach davon ausgegangen, dass ein Verstoß des Vermessungsingenieurs gegen die Pflicht nach § 20 Abs. 3 Satz 1 VermKatG NRW (a.F.) grundsätzlich nicht mehr nur als Pflichtverletzung minderen Gewichts einzustufen ist und im vorliegenden Fall ihr zahlenmäßiger Umfang auch die Verhängung einer Geldbuße rechtfertigt. Dies gilt selbst dann, wenn man zugunsten des Klägers in Rechnung stellt, dass die Abmarkungen im Hinterland der Grundstücke nur zum Teil unter Verstoß gegen § 20 Abs. 3 Satz 1 VermKatG NRW (a.F.) erfolgt sind.

Schließlich hat das beklagte Land auch das weitere Ermessen, das ihm bei der Ausfüllung des Rahmens für die Geldbuße zusteht, zutreffend ausgeübt. Es hat die Geldbuße am unteren Rand des Rahmens festgesetzt und dabei zugunsten des Klägers berücksichtigt, dass es in der Vergangenheit verbreitet zu ähnlichen Verstößen auch bei anderen Vermessungsstellen gekommen ist, die nicht geahndet wurden. Außerdem hat es in Erwägung gezogen, dass der Kläger durch die Behebung der Mängel der Abmarkung wirtschaftlich belastet wird. Insofern musste sie jedoch nicht deshalb ganz von der Erhebung einer Geldbuße absehen, weil der Kläger durch die Mängelbehebung, wie er vorträgt, einen Aufwand hat, der den Bußgeldrahmen nach § 20 Abs. 3 Satz 1 VermKatG NRW (a.F.) überschreitet. Allein der Umstand, dass der von dem Kläger durch die Pflichtverletzung verursachte Schaden diesen Rahmen übersteigt, kann ihn bei der Ahndung nicht privilegieren.

2. Auch die dem Kläger in dem angefochtenen Bescheid unter der Nr. V erteilte Weisung ist nicht zu beanstanden. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 14 Abs. 2 ÖbVIG NRW. Danach kann die Aufsichtsbehörde allgemeine oder besondere Weisungen erteilen, um die recht- und zweckmäßige Erfüllung der (dem Vermessungsingenieur zugewiesenen) Aufgaben zu sichern.

Das beklagte Land hat den Kläger angewiesen, zeitnah nach Wegfall der Hinderungsgründe im Bereich des Plangebiets „N1. II“ die Abmarkung der Grenzpunkte, welche im Zuge der Vermessungsarbeiten von August 2012 bis Januar 2013 dort erbracht worden sind, zu wiederholen bzw. neu abzumarken. Dies bezieht sich nach der Klarstellung in der mündlichen Verhandlung nur auf diejenigen Grenzzeichen, die nicht mehr vorhanden oder erkennbar in ihrer Lage verändert worden sind.

Die Voraussetzungen des § 14 Abs. 2 ÖbVIG NRW liegen vor. Der Kläger hat seine Aufgaben noch nicht recht- und zweckmäßig erfüllt. Er hat nämlich seinen Arbeitsauftrag, die Abmarkungen im Bereich des Plangebiets „N1. II“ unter Beachtung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften in einer der Sachlage und Zweckbestimmung entsprechenden wirtschaftlichen Weise sorgfältig und gewissenhaft auszuführen (§ 10 Abs. 2 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW), bislang noch nicht erfüllt. Wie oben ausgeführt, wurden die Abmarkungen verfrüht vorgenommen, so dass die Grenzzeichen zum Teil im Rahmen der absehbaren Bauarbeiten verloren gegangen sind oder sich erkennbar nicht mehr an ihrer ursprünglichen Stelle befinden. Insoweit ist der Kläger also verpflichtet, die Abmarkungen nunmehr rechtskonform, das heißt nach Wegfall des vorübergehenden Abmarkungshindernisses, vorzunehmen.

Die Befugnis zur erneuten Durchführung der Abmarkung ergibt sich jedenfalls aus dem in § 20 Abs. 6 VermKatG NRW enthaltenen Rechtsgedanken, wonach eine Abmarkung erneut durchzuführen ist, wenn dies aufgrund eines gesetzeswidrigen Verhaltens erforderlich ist.

Vgl. Mattiseck/Seidel, VermKatG NRW, 3. Aufl. 2015, § 20 Nr. 7.

Ein solches gesetzeswidriges Verhalten ist hier in dem Verstoß des Klägers gegen § 20 Abs. 3 Satz 1 VermKatG NRW (a.F.) zu sehen.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711, § 709 Satz 2 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2 VwGO) nicht vorliegen.