Oberverwaltungsgericht NRW, 12 A 2440/16

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid des Beklagten, mit dem sie zur Zahlung eines Härteausgleichs zwischen kreisangehörigen Gemeinden im Zusammenhang mit den ihnen übertragenen Aufgaben nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch herangezogen wird.

Die Klägerin ist kreisangehörige Gemeinde des Beklagten. Bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Ausführung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch für das Land Nordrhein-Westfalen vom 16. Dezember 2004 (AG SGB II NRW a. F.) wurden bestimmte Sozialleistungen, insbesondere Unterkunft und Heizung für Bezieher von Arbeitslosengeld II sowie Sozialgeld, über die Kreisumlage finanziert. Mit § 1 Abs. 1 der Satzung über die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitssuchende nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch im Kreis N. vom 16. Dezember 2004 (Durchführungssatzung 2004) übertrug der Beklagte der Klägerin und den anderen kreisangehörigen Städten und Gemeinden die Durchführung dieser Aufgaben zur Entscheidung im eigenen Namen. Mit § 5 Abs. 5 Satz 1 AG SGB II NRW in der ab dem 8. Juli 2006 gültigen Fassung (n. F.) wurde für diesen Fall geregelt, dass die kreisangehörigen Städte und Gemeinden - wie die Klägerin - 50 % der entsprechenden Aufwendungen trugen. Zudem war in diesem Zusammenhang nach § 5 Abs. 5 Satz 2 AG SGB II NRW n. F. die Möglichkeit einer vom Kreis zu erlassenden satzungsmäßigen Härteausgleichsregelung vorgesehen, wenn infolge erheblicher struktureller Unterschiede im Kreisgebiet die Beteiligung kreisangehöriger Gemeinden an den Aufwendungen für diese zu einer erheblichen Härte führte. Eine solche Ausgleichsregelung traf der Beklagte zunächst nicht.

Auf Klage der kreisangehörigen Beigeladenen stellte der Senat mit rechtskräftigem Beschluss vom 11. Januar 2012 - 12 A 958/10 - fest, dass der Beklagte verpflichtet sei, in die Durchführungssatzung 2004 eine finanzielle Härteausgleichsregelung für das Jahr 2006 zum Ausgleich bestehender erheblicher struktureller Unterschiede im Kreisgebiet aufzunehmen.

In der Sitzung des Kreistages des Beklagten vom 17. Dezember 2012 beschloss dieser eine neue Satzung über die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitssuchende. Der dort in § 8 Abs. 2 und 3 geregelte Härteausgleich sollte rückwirkend ab dem 8. Juli 2006 nach näheren Vorgaben berechnet werden. Im Übrigen trat die Satzung (im Folgenden: Durchführungssatzung 2013) am 1. Januar 2013 in Kraft, sie wurde am 17. Januar 2013 ortsüblich bekanntgemacht.

Mit Bescheid vom 27. März 2013 zog der Beklagte die Klägerin zum Härteausgleich für die Jahre 2006 und 2007 heran. Der Härteausgleich wurde dabei für das Jahr 2006 auf 28.536 € und für das Jahr 2007 auf 119.139 € festgesetzt. Wegen der Berechnung im Einzelnen wird auf die Begründung des Bescheides Bezug genommen. Die beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung verwies auf die Erhebung eines Widerspruchs.

Mit Schreiben vom 19. Dezember 2013 wies der Beklagte die Klägerin darauf hin, dass der von ihr eingelegte Widerspruch als erledigt betrachtet werde, da die Rechtsbehelfsbelehrung unrichtig sei und innerhalb eines Jahres Klage erhoben werden könne.

Die Klägerin hat am 26. März 2014 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt, die Satzung sei wegen der Anordnung einer echten Rückwirkung der Härteausgleichsregelung rechtswidrig, eine Ausnahme im Sinne der von der Rechtsprechung entwickelten Fallgruppen sei nicht ersichtlich. Zu einer rückwirkenden Regelung sei der Satzungsgeber angesichts des Wortlauts des § 5 Abs. 2 AG SGB II NRW ("zur Durchführung der ihnen als Trägern der Leistungen … obliegenden Aufgaben") auch gar nicht befugt gewesen, da Verpflichtungen für die Vergangenheit von dieser Formulierung nicht erfasst seien. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen aus 2012 beziehe sich auch ausschließlich auf die für das Jahr 2006 anzuwendende Satzung, nicht auch auf das Jahr 2007. Jedenfalls könnten der Durchführungssatzung 2013, die rückwirkend zum Jahresanfang 2013 in Kraft getreten sei, keine Rechtswirkungen für davorliegende Zeiträume zukommen. Der Beklagte habe zudem beim Erlass der zugrundeliegenden Satzung das ihm zustehende Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Der Kreistag habe sich hinsichtlich des vorgeschlagenen Berechnungsmodells offenbar gebunden gefühlt, andere Modelle seien nicht vorgestellt worden. Ferner verletzten die für den Härteausgleich festgelegten Berechnungsgrundlagen das Bestimmtheitsgebot. Die Zugrundelegung der Ist-Einnahmen nach der amtlichen Kassenstatistik berücksichtige weder die Einführung der Doppik in der Haushaltsführung noch lasse sie erkennen, ob es sich um Einnahmen der laufenden Rechnung handele oder auch um Einnahmen der Kapitalrechnung. Im Übrigen habe der Beklagte für die Jahre 2006 bis 2008 die amtliche Kassenstatistik zugrunde gelegt, danach jedoch die amtliche Finanzstatistik. Selbst bei grundsätzlichem Bestehen eines Ausgleichsanspruchs könne der Beklagte diesen in analoger Anwendung des § 111 Satz 1 SGB X nicht mehr geltend machen.

Die Klägerin hat beantragt,

den Heranziehungsbescheid des Beklagten vom27. März 2013 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte ist dem Klagevorbringen entgegengetreten.

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 28. Oktober 2016 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Härteausgleichsregelung verstoße nicht gegen das Rückwirkungsverbot. Dieses Verbot trete zurück, sofern sich kein schützenswertes Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts habe bilden können. Eine Behörde könne sich aber einer anderen Behörde gegenüber nicht auf Vertrauensschutz berufen. Anhaltspunkte für fehlerhaften Ermessensgebrauch bzw. Ermessensausfall des Beklagten seien hier bereits nicht ersichtlich. Den Mitgliedern des Kreistags seien verschiedene Berechnungsmodelle, insbesondere hinsichtlich des Ansatzes der Einnahmen, vorgestellt worden. Der Einwand sei unabhängig davon auch unerheblich. Untergesetzliche Rechtsnormen - wie die vorliegende Satzung - seien erst dann unwirksam, wenn die darin enthaltene Regelung selbst gegen höherrangiges Recht verstoße, wofür hier nichts ersichtlich sei. Auf deren Begründung oder die diesbezüglich tragenden Motive des Satzungsgebers komme es insofern nicht an. Die Härteausgleichsregelung verletze auch nicht das Bestimmtheitsgebot. Der dargestellte Rechenweg lasse keinen Zweifel an der Art der Berechnung zu, zumal sich die Norm an die mit der Materie vertrauten Behörden richte. Sowohl die amtliche Kassenstatistik als auch die nach Einführung des kommunalen Finanzsystems im Jahr 2009 eingeführte Finanzrechnungsstatistik beruhe auf den von den jeweiligen Kommunen selbst angegebenen Ist-Ausgaben. Diese Größe sei von anderen als Einnahme in Frage kommenden Werten mit hinreichender Bestimmtheit zu unterscheiden. Schließlich sei die Vorschrift des § 111 SGB X hier weder direkt noch analog anwendbar, da es sich nicht um einen Erstattungsanspruch im Sinne dieser Norm handele.

Zur Begründung ihrer durch das Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung trägt die Klägerin im Wesentlichen vertieft vor, die Durchführungssatzung verstoße hinsichtlich der Härteausgleichsregelung gegen das Rückwirkungsverbot. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen habe im Beschluss vom 11. Januar 2012 keine Ausführungen zur Rechtmäßigkeit einer solchen Rückwirkungsbestimmung gemacht, darauf habe auch gar nicht der Fokus der Betrachtung gelegen.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und den Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 27. März 2013 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Beigeladene stellt keinen Antrag.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung hat Erfolg. Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Der angefochtene Heranziehungsbescheid vom 27. März 2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Der Beklagte kann von der Klägerin nicht gemäß § 8 Abs. 2 und 3 der Durchführungssatzung 2013 die Zahlung eines Härteausgleichs für die Jahre 2006 und 2007 verlangen. Die Satzungsregelung verstößt aufgrund ihrer Rückwirkungsbestimmung gegen das in Art. 20 Abs. 3 GG enthaltene Rechtsstaatsprinzip und ist daher unwirksam. Es handelt sich vorliegend um den Fall einer sogenannten "echten" Rückwirkung, die auch nicht ausnahmsweise zulässig ist (A.). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann sich die - als juristische Person des öffentlichen Rechts nicht grundrechtsfähige - Klägerin gegenüber dem Beklagten auch auf Vertrauensschutz und damit auf das Rückwirkungsverbot berufen (B.).

A. Bei der Regelung des § 8 Abs. 2 und 3 der Durchführungssatzung 2013 handelt es sich aufgrund der dort bestimmten rückwirkenden Berechnung des Härteausgleichs ab dem 8. Juli 2006 um den Fall einer "echten" Rückwirkung (I.), die auch nicht ausnahmsweise zulässig ist (II.).

I. Es handelt sich hier um den Fall einer sogenannten "echten" Rückwirkung. Eine Rechtsnorm entfaltet "echte" Rückwirkung, wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung (1.) schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung (2.) für bereits abgeschlossene Tatbestände (3.) gelten soll ("Rückbewirkung von Rechtsfolgen").

1. Die Regelung des § 8 Abs. 2 und 3 Durchführungssatzung 2013 hat für die Klägerin belastende Wirkung, wie es für die Annahme einer Rückwirkung stets erforderlich ist.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Oktober 2015 - 2 BvR 459/15 -, juris Rn. 19, und vom 30. Oktober 2010 - 1 BvR 1993/10 -, juris Rn. 16, m. w. N.

Als belastende Gesetze sind nicht nur die Abgabengesetze und andere Gesetze, die Ge- oder Verbote enthalten, sondern alle eine bestehende Rechtsposition verschlechternde Normen anzusehen.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Oktober 2015 - 2 BvR 459/15 -, juris Rn. 20 ff., und vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66 u.a. -, juris Rn. 72.

So liegt es hier. Der Klägerin steht gegenüber dem Beklagten eine prinzipiell geschützte Rechtsposition im Sinne eines subjektiv-öffentlichen Rechts aus § 5 Abs. 5 Satz 2 AG SGB II NRW n. F. zu. (a). In diese Rechtsposition wird hier mit dem Erlass der Härteausgleichsregelung nach § 8 Abs. 2 und 3 Durchführungssatzung 2013 auch belastend eingegriffen (b).

a) § 5 Abs. 5 Satz 2 AG SGB II NRW n. F. vermittelt der Klägerin einfachgesetzlich ein subjektiv-öffentliches und Vertrauensschutz begründendes Recht gegenüber dem Beklagten. Eigene subjektiv-öffentliche Rechtspositionen können sich aus dem einfachen Gesetzesrecht ergeben, soweit die betreffende Bestimmung auch dem Schutz der juristischen Person des öffentlichen Rechts zu dienen bestimmt ist.

Vgl. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 42 Rn. 127, 138 a. E., 139.

Die Voraussetzungen für das Bestehen eines solchen subjektiv-öffentlichen Rechts sind hier unter Heranziehung der Schutznormlehre erfüllt. Dazu muss ein Rechtssatz des öffentlichen Rechts bestehen (aa), der dem Staat oder einer seiner Untergliederungen das begehrte Verhalten auferlegt oder ermöglicht (bb), der Rechtssatz muss - auch - der Verwirklichung der Individualinteressen desjenigen zu dienen bestimmt sein, der sich auf die Vorschrift beruft (cc) und dem Begünstigten muss die Rechtsmacht zustehen, das Verhalten verlangen zu können (dd).

Vgl. Wysk, in: Wysk, VwGO, 2. Aufl. 2016, § 42 Rn. 111; siehe auch Happ, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 42 Rn. 85 ff., 89; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 42 Rn. 382 ff., 388; Schmidt-Kötters, in: Posser/Wolff, VwGO, 2. Aufl. 2014, § 42 Rn. 143 ff., 151; Gärditz, in: Gärditz, VwGO, 2. Aufl. 2018, § 42 Rn. 52 ff.

aa) Die das Rechtsverhältnis der Beteiligten maßgeblich prägende Norm des § 5 Abs. 5 Satz 2 AG SGB II NRW n. F. (inhaltsgleich zu § 5 Abs. 5 Satz 3 AG SGB II NRW in der aktuell gültigen Fassung) ist nach allen in Betracht kommenden Auffassungen als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren. Sie stellt - i. S. d. Subordinationstheorie - den Erlass einer einseitig verbindlichen Satzungsregelung zum Härteausgleich gegenüber den kreisangehörigen Gemeinden in das Ermessen des insofern übergeordneten Kreises als rechtsfähige Untergliederung des Staates,

vgl. Wysk, in: Wysk, VwGO, 2. Aufl. 2016, § 40 Rn. 95;Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 40 Rn. 293 und 304; Rennert, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 40 Rn. 42,

dient - i. S. d. Interessentheorie - öffentlichen Zwecken, da es um die Finanzierung öffentlicher Gemeinwohlaufgaben nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch geht,

vgl. Wysk, in: Wysk, VwGO, 2. Aufl. 2016, § 40 Rn. 96;Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 40 Rn. 290 ff.; Rennert, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 40 Rn. 43,

und berechtigt - i. S. d. modifizierten Subjektstheorie - ausschließlich den Kreis gerade in seiner Funktion als Hoheitsträger.

Vgl. Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 40 Rn. 302 ff.; Rennert, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 40 Rn. 44; Ruthig, in: Kopp/Schenke, VwGO,25. Aufl. 2019, § 40 Rn. 11.

bb) Die Vorschrift legt dem Staat oder einer seiner Untergliederungen auch generell das von der Klägerin begehrte Verhalten auf. Gemäß dem hier für den Erlass der rückwirkenden Durchführungssatzung 2013 einschlägigen § 5 Abs. 5 Satz 2 AG SGB II n. F. wird es dem Kreis zur Erfüllung staatlicher Aufgaben (örtlicher Sozialhilfeträger nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch) ermöglicht, unter Ausübung pflichtgemäßen Ermessens bei Vorliegen der entsprechenden Tatbestandsvoraussetzungen eine Härteausgleichsregelung zu erlassen. Als Kehrseite dieser Berechtigung unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG) ergibt sich, worauf sich die Klägerin hier beruft, die Verpflichtung des Beklagten, eine Härteausgleichsregelung im Fall des Fehlens dieser Voraussetzungen nicht zu erlassen.

cc) § 5 Abs. 5 Satz 2 AG SGB II NRW n. F. dient auch dem Interesse der Klägerin. Voraussetzung ist insofern, dass die Anwendung des Rechtssatzes den Schutz der konkreten Interessen des Klägers bezweckt, was durch Auslegung zu ermitteln ist, und diese Interessen in einer qualifizierten und individualisierten Weise betroffen sind.

Vgl. Wysk, in: Wysk, VwGO, 2. Aufl. 2016, § 42 Rn. 114 f.; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 42 Rn. 388; Schmidt-Kötters, in: Posser/Wolff, VwGO, 2. Aufl. 2014, § 42 Rn. 151 ff.

So liegt es hier. Dies ergibt eine Auslegung nach Wortlaut und Systematik der Norm. Die in § 5 Abs. 5 AG SGB II NRW n. F. enthaltenen Regelungen betreffen kostenrechtliche Beziehungen zwischen Kreisen und kreisangehörigen Gemeinden als eigenständigen rechtsfähigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts für den Fall der Übertragung von Aufgaben nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch. Bereits die zugrundeliegende Aufgabenübertragung hat gemäß Abs. 2 der Vorschrift "im Benehmen mit den kreisangehörigen Gemeinden" zu erfolgen. Nach § 5 Abs. 5 Satz 1 AG SGB II NRW n. F. hatte die Klägerin zunächst (ebenso wie die übrigen Kommunen) in Bezug auf die diesbezüglichen Aufwendungen pauschal einen 50-prozentigen Finanzierungsanteil zu tragen. Sie war demnach nicht verpflichtet, einen höheren Anteil der Aufwendungen zu finanzieren. Dies wird bekräftigt durch § 5 Abs. 5 Satz 3 AG SGB II NRW n. F., wonach eine andere Verteilung der Aufwendungen den Abschluss einer Vereinbarung zwischen Kreis und Kommunen erforderte, also nicht ohne Zustimmung einer Kommune vom Kreis einseitig ihr gegenüber festgelegt werden durfte. Vor diesem Hintergrund stellt die Regelung des § 5 Abs. 5 Satz 2 AG SGB II NRW n. F., wonach die Kreise bei Vorliegen einer erheblichen Härte für kreisangehörige Gemeinden einen Härteausgleich festlegen können, eine Ausnahmeregelung dar. Sie dient unter Berücksichtigung des dem Kreis eingeräumten Ermessens und der normierten (teilweise unbestimmten) Tatbestandsvoraussetzungen in erster Linie dem Schutz der von einer erheblichen Härte betroffenen Kommunen. Bereits aus der Verwendung des Begriffs "Härteausgleich" und dem Verweis auf "erhebliche strukturelle Unterschiede im Kreisgebiet" folgt allerdings, dass auch die Interessen der übrigen kreisangehörigen Gemeinden dabei berücksichtigt werden müssen. Dies ergibt sich im Übrigen generell auch aus dem Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens, den § 1 Abs. 1 KrO NRW („verwalten die Kreise ihr Gebiet zum Besten der kreisangehörigen Gemeinden“) statuiert.

Vgl. zu diesem Grundsatz und seiner Verankerung in der KrO NRW: OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2005 - 15 A 130/04 -, juris Rn. 31 f., m. w. N.

Insofern steht den Gemeinden jedenfalls ein Recht gegenüber dem Kreis zu, dass dieser im Rahmen seiner Ermessensentscheidung ihre berechtigten Interessen achtet.

Vgl. Happ, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 42 Rn. 87; Schmidt-Kötters, in: Posser/Wolff, VwGO,2. Aufl. 2014, § 42 Rn. 145 f.

Diese Interessen der übrigen kreisangehörigen, selbst nicht von einer erheblichen Härte betroffenen Kommunen sind hier also in qualifizierter und individualisierter Weise betroffen. Daher dient die Norm auch dem Schutz der Klägerin vor einer nicht den obigen Schutzinteressen genügend nachkommenden Abweichung von der prinzipiell in § 5 Abs. 5 Satz 1 AG SGB II NRW n. F. geregelten Kostenverteilung.

Die Schutzwirkung zugunsten der Klägerin ergibt sich im Übrigen auch aus Folgendem: In der landesgesetzlichen Ermächtigung der Kreise zur Festlegung eines Härteausgleichs, wenn infolge erheblicher struktureller Unterschiede im Kreisgebiet die Beteiligung kreisangehöriger Gemeinden an den Aufwendungen für diese zu einer erheblichen Härte führt, ist bereits angelegt, dass die Kreise eine Ausgleichsregelung, die einzelne Gemeinden zur Vermeidung einer erheblichen Härte entlastet und diese Entlastung durch eine gleichsam spiegelbildliche Belastung anderer kreisangehöriger Gemeinden kompensiert, zeitnah zu erlassen haben, wenn die Voraussetzungen für ihren Erlass vorliegen. Eine Jahre zurückwirkende Ausgleichsregelung kann die betroffenen, nachträglich zu belastenden Gemeinden - wie der vorliegende Fall anschaulich zeigt - vor erhebliche haushaltsrechtliche Schwierigkeiten stellen. Dies könnte gegebenenfalls nur durch eine vorsorgliche Bildung von Rückstellungen vermieden werden, welche ihrerseits zu Lasten anderer notwendiger Ausgaben gingen und deren notwendiger Umfang kaum verlässlich zu veranschlagen wäre. Eine solche Rückwirkung kann mithin ihrerseits Härten begründen, die zwar in gewisser Hinsicht andersartig sind als diejenigen Härten, die § 5 Abs. 5 Satz 2 AG SGB II NRW n. F. unmittelbar in den Blick nimmt, aber dennoch der Sache nach dem mit dieser gesetzlichen Vorschrift verfolgten Zweck der Ermöglichung eines finanziellen Härteausgleichs und dem bereits angesprochenen Grundsatz gemeindefreundlichen Verhaltens widersprechen. Es sind auch keine grundsätzlichen Hindernisse für einen zeitnahen Erlass einer Härteausgleichsregelung erkennbar. Die tatbestandlichen Voraussetzungen - hier das Vorliegen erheblicher struktureller Unterschiede im Kreisgebiet, aufgrund derer die Beteiligung kreisangehöriger Gemeinden an den Aufwendungen für kommunale Leistungen nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 SGB II für diese zu einer erheblichen Härte führt - sind fortwährend prüfbar, ohne dass es eines (erheblichen) zeitlichen Nachlaufs bedarf. Hätte der Beklagte unmittelbar nach dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Umsetzung von Regelungen des Sozialgesetzbuchs vom 27. Juni 2006 (GV. NRW. S. 292) und der damit vollzogenen Änderung des § 5 AG SGB II NRW erkannt, dass die Voraussetzungen für einen Härteausgleich in seinem Gebiet gegeben sind, wäre der Erlass einer solchen Regelung noch vor Ablauf des Jahres 2006 nicht ausgeschlossen gewesen.

dd) Die Rechtsmacht zur gerichtlichen Durchsetzung dieses subjektiv-öffentlichen Rechts ergibt sich für die nicht grundrechtsfähige Klägerin aus dem Justizgewährungsanspruch (Art. 20 Abs. 3 GG i. V .m. den Normen des Prozessrechts, hier insbesondere der Verwaltungsgerichtsordnung).

Vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 20 Rn. 128 f.

Dass die betreffende Norm hier dem Kreis ein Ermessen einräumt, ist im vorliegenden Zusammenhang unerheblich,

vgl. Wysk, in: Wysk, VwGO, 2. Aufl. 2016, § 42 Rn. 112,

zumal - wie bereits ausgeführt - zumindest ein schutzwürdiges Recht der Klägerin gegenüber dem Beklagten auf Achtung ihrer Interessen im Rahmen der Ermessensausübung besteht.

b) In diese Rechtsposition der Klägerin wird hier mit dem Erlass der Härteausgleichsregelung nach § 8 Abs. 2 und 3 Durchführungssatzung 2013 auch belastend eingegriffen. Der Beklagte hat von der Ausnahmeregelung Gebrauch gemacht, die Berechnungskriterien für das Vorliegen einer erheblichen Härte konkret festgelegt und schließlich in § 8 Abs. 2 Unterabs. 5 Durchführungssatzung 2013 angeordnet, dass der auszugleichende Betrag von den Kommunen aufzubringen ist, deren einnahmeanteiliger Direktaufwand höher ist als der ihnen nach der tatsächlichen Entstehung zuzurechnende Direktaufwand. Bereits dieser Erlass der Härteausgleichsregelung führt zu einer Verschlechterung der Rechtsposition der Klägerin, denn sie ist demnach bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen erstmals rechtlich verpflichtet, abweichend von dem 50-prozen-tigen Finanzierungsanteil einen Ausgleichsbetrag zu zahlen und damit der Möglichkeit einer Nachforderung ausgesetzt, wie es der Beklagte nachfolgend auch mit dem angefochtenen Bescheid verlangt hat.

In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass der Beklagte mit der hier zugrunde liegenden Härteausgleichsregelung ein anderes Finanzierungsmodell gewählt hat als dasjenige, welches der Senat in seiner Entscheidung vom 11. Januar 2012 offenbar im Blick hatte.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Januar 2012 ‑ 12 A 958/10 -, juris Rn. 50: "Die Argumentation des Beklagten, dass durch eine Härteausgleichsregelung zugunsten der Klägerin der jeweilige Kreisumlagenanteil für die übrigen kreisangehörigen Gemeinden beitragsmäßig um den "subventionierten" Anteil vergrößert werde, beschreibt insoweit lediglich die finanztechnische und zwangsläufige Folge bzw. Auswirkung der Implementierung einer Härteausgleichsregelung, …".

2. Die angeordnete Rechtsfolge in § 8 Abs. 2 und 3 Durchführungssatzung 2013 sollte schon vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm gelten. Erst mit der Verkündung (das heißt, mit der Ausgabe des ersten Stücks des Verkündungsblattes) ist eine Norm rechtlich existent.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010 - 2 BvL 14/02u. a. -, juris Rn. 56; BVerwG, Urteil vom 5. August 2002- 9 BN 12.02 -, juris Rn. 2, mit Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, juris Rn. 85;Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 20 Rn. 96 f.

Unerheblich ist insoweit, ob es sich dabei um ein förmliches Gesetz, eine Rechtsverordnung oder eine andere Rechtsnorm (wie hier: Satzung) handelt.

Vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 20 Rn. 96.

So liegt es hier, denn der Beginn der Anwendung der Norm (Berechnung des Härteausgleichs) ist gemäß § 8 Abs. 3 Durchführungssatzung 2013 auf den 8. Juli 2006 und damit auf einen Zeitpunkt festgelegt worden, der vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm (hier: öffentliche Bekanntmachung im Amtlichen Kreisblatt des Beklagten vom 17. Januar 2013) liegt.

3. Die Rechtsfolge der Regelung gilt auch für bereits vor ihrer Verkündung abgeschlossene Tatbestände. Wie aus dem angefochtenen Bescheid ersichtlich, werden vom Beklagten die angefallenen Kosten für Unterkunft und Heizung (§ 22 SGB II) sowie für einmalige Beihilfen (§ 22 Abs. 6 und 8, § 24 Abs. 3 Nr. 1 und 2 SGB II) jährlich abgerechnet, hier für die Rechnungsjahre 2006 (ab dem 8. Juli) und 2007. Demnach waren die der Berechnung zugrundeliegenden Tatbestände mit Ablauf des Jahres 2007 abgeschlossen. Die rückwirkende Regelung des Härteausgleichs war bis dahin aber nicht verkündet worden. Nichts anderes ergibt sich, wenn man in diesem Zusammenhang auf die Vorschrift des § 6 Abs. 2 AG SGB II NRW (in der vom 30. Dezember 2004 bis 4. Dezember 2017 gültigen Fassung) abstellt. Danach waren die Kreise verpflichtet, die im jeweiligen Monat verausgabten Leistungen den Bezirksregierungen zum 15. eines jeden Monats zu melden. Daran dürfte sich insbesondere hinsichtlich des Zeitpunkts der Meldung an die Bezirksregierung durch die Aufgabenübertragung auf die kreisangehörigen Kommunen seit 2004 nichts geändert haben. Insofern waren die Abrechnungszeiträume für die streitgegenständlichen Jahre 2006 und 2007 monatlich fixiert, die Höhe der letzten hier abzurechnenden Leistungen mussten daher spätestens am 15. Januar 2008 feststehen. Zu dieser Zeit waren die der Berechnung zugrundeliegenden Tatbestände also spätestens abgeschlossen, die rückwirkende Regelung des Härteausgleichs war bis dahin aber noch nicht verkündet worden.

II. Eine solche Norm mit "echter" Rückwirkung ist grundsätzlich nicht mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar. Von diesem grundsätzlichen Verbot echt rückwirkender Normen bestehen jedoch Ausnahmen. Das Rückwirkungsverbot findet im Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht nur seinen Grund, sondern auch seine Grenze. Es gilt nicht, soweit sich kein Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte oder ein Vertrauen auf den Fortbestand einer bestimmten Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt und daher nicht schutzwürdig war. Bei den diesbezüglich in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anerkannten, nicht abschließend definierten Fallgruppen handelt es sich um Typisierungen ausnahmsweise fehlenden Vertrauens in eine bestehende Gesetzeslage. Eine Ausnahme vom Grundsatz der Unzulässigkeit echter Rückwirkungen ist gegeben, wenn die Betroffenen schon im Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen wird, nicht auf den Fortbestand einer gesetzlichen Regelung vertrauen durften, sondern mit deren Änderung rechnen mussten. Für die Frage, ob mit einer rückwirkenden Änderung der Rechtslage zu rechnen war, ist von Bedeutung, ob die bisherige Regelung bei objektiver Betrachtung geeignet war, ein Vertrauen der betroffenen Personengruppe auf ihren Fortbestand zu begründen. Vertrauensschutz kommt insbesondere dann nicht in Betracht, wenn die Rechtslage so unklar und verworren war, dass eine Klärung erwartet werden musste, oder wenn das bisherige Recht in einem Maße systemwidrig und unbillig war, dass ernsthafte Zweifel an seiner Verfassungsmäßigkeit bestanden. Der Vertrauensschutz muss ferner zurücktreten, wenn überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen, eine rückwirkende Beseitigung erfordern, wenn der Betreffende sich nicht auf den durch eine ungültige Norm erzeugten Rechtsschein verlassen durfte, oder wenn durch die sachlich begründete rückwirkende Gesetzesänderung kein oder nur ein ganz unerheblicher Schaden verursacht wird (sogenannter Bagatellvorbehalt).

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Dezember 2013 - 1 BvL 5/08 -, juris Rn. 64 f., m. w. N. aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.

Nach diesen Maßgaben lag hier ein Fall, in dem die echte Rückwirkung ausnahmsweise zulässig ist, nicht vor. Ernsthaft in Betracht kommen hier allenfalls die Fälle, in denen ein Betroffener mit einer Änderung der gesetzlichen Regelung hätte rechnen müssen (1.), oder Fälle, in denen das bisherige Recht in einem Maße systemwidrig und unbillig war, dass ernsthafte Zweifel an seiner Verfassungsmäßigkeit bestanden (2.). Beides ist hier aus den nachfolgenden Gründen nicht gegeben. Auch unter Würdigung des Urteils des Verfassungsgerichtshofes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 10. Dezember 2013 - 13/11 - ergibt sich hier nichts anderes (3.).

1. Die von der Rückwirkung betroffene Klägerin musste nicht schon im Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen wird,

vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66 u.a. -, juris Rn. 75,

mit einer Änderung der gesetzlichen Regelung rechnen. Die bis dahin bestehende Rechtslage, nach der die Möglichkeit eines Härteausgleichs nicht vorgesehen war, war zunächst bei objektiver Betrachtung geeignet, ein Vertrauen der Klägerin (und der übrigen betroffenen Kommunen) auf ihren Fortbestand zu begründen. Auf die subjektive Vorstellung und die individuelle Situation der Klägerin kommt es insofern nicht an.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 17. Dezember 2013 - 1 BvL 5/08 -, juris Rn. 64, vom 10. Juni 2009 - 1 BvR 517/07 -, juris Rn. 28, vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 -, juris Rn. 177, und vom 20. Oktober 1971 - 1 BvR 757/66 -, juris Rn. 40; OVG NRW, Urteil vom 28. August 1997 - 16 A 1919/97 -, juris Rn. 42.

Erst durch die gesetzliche Neufassung des § 5 Abs. 5 Satz 2 AG SGB II NRW ab dem 8. Juli 2006 war überhaupt eine rechtliche Möglichkeit für den Erlass einer Härteausgleichsregelung durch den beklagten Kreis geschaffen worden. Bis zum Ablauf des 7. Juli 2006 waren die Regelungen der Durchführungssatzung 2004 auf der Grundlage des § 5 Abs. 5 AG SGB II NRW a. F. bei objektiver Betrachtung in der Rechtsfolge eindeutig und geeignet, ein Vertrauen der Klägerin (und der übrigen betroffenen Kommunen) auf ihren Fortbestand (also ohne die Möglichkeit eines Härteausgleichs) zu begründen.

Daran änderte auch die gesetzliche Neufassung des § 5 Abs. 5 Satz 2 AG SGB II NRW ab dem 8. Juli 2006 nichts. Auch noch an diesem Tag als maßgeblichem Zeitpunkt der angeordneten Rückwirkung lagen bei objektiver Betrachtung keine Anhaltspunkte dafür vor, dass für das Jahr 2006 oder das Folgejahr eine Neuregelung anstand, die ihrerseits im pflichtgemäßen Ermessen des Kreistages des Beklagten lag. Dieser hatte von der ihm eingeräumten Befugnis, einen solchen Härteausgleich i. S. d. § 5 AG SGB II NRW in die Satzung aufzunehmen, schlicht keinen Gebrauch gemacht. Allein aus dem Umstand, dass ihm eine solche Befugnis ab diesem Zeitpunkt zukam und daher die Möglichkeit zu einer Rechtsänderung bestand, kann nicht gefolgert werden, dass die Klägerin schon mit dem Erlass einer solchen Regelung hätte rechnen müssen. Insofern ist auch der Einwand der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung, der Erlass eines Härteausgleichs sei zwischen den Beteiligten bereits vor Einführung des § 5 Abs. 5 Satz 2 AG SGB II NRW n. F. stets thematisiert worden, unerheblich. Würde in diesem Sinne bereits die Möglichkeit einer künftigen Rechtsänderung genügen, um den Wegfall des Vertrauens in die bestehende Rechtslage seitens der Klägerin zu begründen, wäre kaum eine Konstellation vorstellbar, in der das Vertrauen eines Betroffenen in die bisherige Rechtslage geschützt wäre. Mit der bloßen Möglichkeit des Erlasses von belastenden Neuregelungen muss nämlich stets gerechnet werden, denn es besteht die unabdingbare Notwendigkeit für den Gesetzgeber, die Rechtsordnung zu ändern, um etwa Konjunktur-, Sozial-, Bildungs- und Gesellschaftspolitik betreiben zu können, um den Staat handlungsfähig und die Rechtsordnung anpassungsfähig zu halten.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 -, juris Rn. 172.

Das demnach im Ausgangspunkt schutzwürdige Vertrauen der Klägerin in die geltende Rechtslage entfällt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erst dann, wenn mit einer Neuregelung ernsthaft zu rechnen ist. Dies ist beispielsweise beim endgültigen Beschluss des Bundestages über einen Gesetzentwurf der Fall. Darüber hinaus können sich ab der Einbringung eines Gesetzentwurfs im Bundestag durch ein initiativberechtigtes Organ die Betroffenen nicht mehr auf ein schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand der Rechtslage berufen.

BVerfG, Beschluss vom 7. März 2010 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris Rn. 199; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, juris Rn.136 ff.

In Übertragung dieser Grundsätze kann dahinstehen, ob für den hier maßgeblichen Zeitpunkt auf die den Beklagten zum Erlass der Regelung verpflichtende Entscheidung des Senats vom 11. Januar 2012 - 12 A 958/10 -, die erste Beratung des Kreisauschusses "pro Arbeit" des Beklagten (Beschlussvorlage Drucksache Nr. 184/2012 - Sitzung am 7. November 2012) oder die endgültige Beschlussfassung des Kreistags am 17. Dezember 2012 abzustellen ist. Alle genannten Tage liegen weit nach Ablauf des Zeitpunkts, auf den die Rückwirkung bezogen wird (8. Juli 2006).

2. Das bisherige Recht (50 % Kostenbeteiligung der Beigeladenen ohne Regelung eines satzungsrechtlichen Härteausgleichs durch den Beklagten) war im Sinne der höchstrichterlichen Rechtsprechung aus den nachfolgenden Gründen auch nicht in einem Maße systemwidrig und unbillig, dass ernsthafte Zweifel an seiner Verfassungsmäßigkeit bestanden.

Ein Verfassungsverstoß ergibt sich hier insbesondere nicht - was allenfalls in Betracht käme - unter Berücksichtigung des der Beigeladenen aus Art. 28 Abs. 2 GG bzw. Art. 78 f. Verf NW zustehenden gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts.

Der Schutzbereich der Selbstverwaltungsgarantie der Beigeladenen ist hier nicht betroffen. Auf eine Unterscheidung zwischen der Selbstverwaltungsgarantie nach Bundes- oder Landesverfassungsrecht kommt es dafür im vorliegenden Zusammenhang nicht maßgeblich an. Der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen interpretiert und zitiert beide Normen als normative Wirkungseinheit, so dass stets auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zurückgegriffen werden kann.

Vgl. Grawert, Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl. 2012, Art. 78 Nr. 1 (Seite 155).

Die Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 GG (bzw. Art. 78 f. Verf NW) bezieht sich auf alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Eine solche Angelegenheit liegt hier nicht vor. Der Schutz gilt solchen Bedürfnissen und Interessen, die ausschließlich in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen. Auf die Verwaltungskraft der Gemeinde kommt es hierfür nicht an.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83 u. a. (Rastede) -, juris Rn. 59; Schwarz, in: v. Mangoldt, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 28 (Abs. 2) Rn. 168; Grawert, Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl. 2012, Art. 78 Nr. 6 (Seite 157); Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 28 Rn. 23 f.

Die mit der Durchführungssatzung 2004 erfolgte Übertragung der Aufgaben der Grundsicherung für Arbeitssuchende ist insofern nicht Streitgegenstand. Es geht vielmehr in diesem Zusammenhang allein um die fehlende Regelung eines finanziellen Härteausgleichs mit Bezug zu den entsprechenden Aufwendungen. Auf den eigenständigen Charakter solcher Finanzierungsregelungen gegenüber der Übertragung der Aufgaben nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch selbst hat der Senat bereits hingewiesen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. November 2013 - 12 E 1091/13 -, juris Rn. 8 ff.

Ergänzend wird diesbezüglich angemerkt, dass die Aufgabe der Grundsicherung für Arbeitssuchende auch keine Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft im genannten Sinn darstellt. Insofern könnte die Beigeladene diesbezüglich auch nicht in ihrer geschützten Selbstverwaltungsgarantie berührt sein.

BVerfG, Urteil vom 7. Oktober 2014 - 2 BvR 1641/11 -, juris Rn. 165, m. w. N.

Die hier also allein streitgegenständliche Finanzierung der übertragenen Aufgaben hat ebenfalls keinen spezifischen Bezug zum Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der Gemeinde der Beigeladenen. Damit ist auch unter diesem Gesichtspunkt keine örtliche Angelegenheit i. S. d. Art. 28 Abs. 2 GG bzw. Art. 78 f. Verf NW betroffen.

Der Schutzbereich der Selbstverwaltungsgarantie ist auch nicht hinsichtlich der davon umfassten und hier allein in Betracht kommenden Finanzhoheit der Beigeladenen betroffen. Damit ist die Befugnis gemeint, die Einnahme- und Ausgabewirtschaft einschließlich der Haushaltsführung eigenverantwortlich zu regeln. Die Finanzhoheit setzt das Recht voraus, über ein gewisses Volumen eigener Einkünfte steuerlicher oder sonstiger Art im Rahmen einer geordneten Haushaltswirtschaft eigenverantwortlich zu verfügen.

VerfGH NRW, Urteil vom 13. August 1996 - 23/94 -, juris Rn. 20; Schwarz, in: v. Mangoldt, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 28 (Abs. 2) Rn. 166 ff., 178 bis 180.

In dieser Hinsicht ist die Finanzhoheit der Beigeladenen hier bereits nicht betroffen. Eine Betroffenheit dieses Gewährleistungsgehalts liegt insbesondere nicht darin, dass die Beigeladene durch die ab dem 8. Juli 2006 geltende Kostenbeteiligung von 50 % im Vergleich zur vorher erhobenen Kreisumlage eine finanzielle Mehrbelastung zu tragen hatte und dies nachfolgend nicht durch eine von ihr begehrte Härteausgleichszahlung ausgeglichen wurde. Insoweit ist der Schutzbereich der Selbstverwaltungsgarantie hier aber nicht dadurch angetastet, dass der Beigeladenen bei einer saldierten Betrachtung durch den Nichterlass einer Härteausgleichsregelung Finanzmittel entzogen worden sind, die ihr nicht mehr zur Erfüllung ihrer Selbstverwaltungsaufgaben zur Verfügung standen. Die Finanzhoheit garantiert nämlich nur, dass den Kommunen das eigene Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben nicht aus der Hand genommen wird. Ein Aspekt eigenverantwortlichen kommunalen Wirtschaftens ist es, dass die Kommunen ihr Vermögen selbständig verwalten und auch wirtschaftlich nutzen können. Daraus folgt aber kein Schutz jeder einzelnen vermögenswerten Rechtsposition. Die Finanzhoheit ist nicht betroffen, wenn den Gemeinden einzelne, kostenträchtige Aufgaben auferlegt werden - was nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits ist - bzw. einzelne Einnahmen entzogen oder verwehrt werden.

BVerfG, Beschluss vom 7. Januar 1999 - 2 BvR 929/97 -, juris Rn. 43 ff.

Danach wurde die Finanzhoheit der Beigeladenen hier nicht angetastet. Der Beigeladenen wurde durch den Nichterlass der Härteausgleichsregelung allenfalls der Anspruch auf eine einzelne Einnahme zum Ausgleich einer eingetretenen Mehrbelastung verwehrt. Die grundsätzliche Möglichkeit zu eigenverantwortlichem Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben blieb davon unberührt.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht dann, wenn man in Art. 28 Abs. 2 GG eine insgesamt zureichende Finanzausstattung mitgarantiert ansieht (vgl. Art. 79 Verf NW), was das Bundesverfassungsgericht bisher nicht entschieden hat. Das Selbstverwaltungsrecht bietet der Gemeinde gegen die Auferlegung einzelner Ausgabepflichten jedenfalls keinen Schutz, solange diese Finanzausstattung nicht in Frage gestellt wird.

BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -,juris Rn. 79, m. w. N.; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 28 Rn. 35.

Es liegt insofern bereits keineswegs auf der Hand, dass die Beigeladene sich gegenüber dem Beklagten - hinsichtlich des in dessen Entscheidungsbereich stehenden Nichterlasses des Härteausgleichs - (oder gegenüber der Klägerin) auf einen entsprechenden Verfassungsverstoß berufen könnte. Denn Verpflichtungsadressat für den Schutz der Selbstverwaltungsgarantie und einer ausreichenden Finanzausstattung der Kommunen ist nicht der Beklagte (oder die Klägerin), sondern allein das Land Nordrhein-Westfalen.

Vgl. Gravert, Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl. 2012, Art. 78 Nr. 9 (Seite 159); Burgi, Kommunalrecht, 4. Aufl. 2012, § 6 Rn. 9; Geis, Kommunalrecht, 2. Aufl. 2011, § 6 Rn. 26.

Selbst wenn es im vorliegenden Zusammenhang allein auf einen objektivierten verfassungsrechtlichen Maßstab (unter Berücksichtigung der geschützten Interessen der Beigeladenen) ankäme, ist weder vorgetragen noch nach Aktenlage ersichtlich, dass die zureichende Finanzausstattung der Beigeladenen in den Jahren 2006 und 2007 durch Nichterlass der Härteregelung in Frage gestellt gewesen wäre. Auch dabei spielt es keine Rolle, ob die Angemessenheit der finanziellen Grundausstattung der Beigeladenen am Maßstab des nordrhein-westfäli-schen oder des bundesrechtlichen Verfassungsrechts gemessen wird. In einem vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fall zum Länderfinanzausgleich wird in diesem Sinne ausgeführt, die Leistungsfähigkeit eines gebenden Landes werde bei einem aufzubringenden Betrag in Höhe von 7,16 % seiner Gesamtausgaben nicht entscheidend geschwächt.

100

Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 15. Februar 1985 - 17/83 -, juris Rn. 16, mit Verweis auf BVerfG, Urteil vom 20. Februar 1952 - 1 BvF 2/51 -, juris Rn. 45.

101

In der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen wird im Allgemeinen darauf abgestellt, ob dargelegt ist, dass die Kommune durch die angegriffene Maßnahme in ihrer Lebensfähigkeit in finanzieller Hinsicht (vgl. Art. 115c Abs. 3 GG) betroffen wird, dass sie ihre verfassungsrechtlich oder gesetzlich obliegenden Aufgaben nicht mehr erfüllen kann, dass für eine sinnvolle Betätigung der Selbstverwaltung keine finanzielle Grundlage mehr bleibt oder dass die Finanzkraft der Gemeinden entscheidend geschwächt und die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 78 LV ausgehöhlt wird. Danach wird eine unangemessene Einschränkung der Dispositionsmöglichkeiten im Selbstverwaltungsbereich bei ungedeckten Aufwendungen einer Gemeinde im übertragenen Wirkungsbereich auch noch bei einer Höhe von knapp 4 % der Gesamteinnahmen verneint.

102

Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 15. Februar 1985 - 17/83 -,juris Rn. 16, mit Verweis auf VerfGH Rheinland-Pfalz, DVBl. 1978, 802 ff., 806.

103

Nach dieser Rechtsprechung ist auch eine Verminderung von Haushaltsmitteln in Höhe von 1 % bis 2,5 % nicht dazu angetan, die Finanzlage auch finanzschwächerer Gemeinden derartig zu beeinträchtigen, dass dies zu einer Lahmlegung oder Aushöhlung des Selbstverwaltungsrechts führen würde.

104

Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 15. Februar 1985 - 17/83 -,juris Rn. 16, mit Verweis auf Bad.-Württ. StGH, Urteil vom 1. Juli 1972 - Gesch Reg 5/1971 u. a. -, ESVGH 22, 202 ff., 207 und juris (Kurztext).

105

Die im angefochtenen Bescheid geltend gemachten Nachforderungen erreichen die genannten finanziellen Größenordnungen bezogen auf den Haushalt der Beigeladenen nicht ansatzweise. Aktenkundig sind bislang allein die Zahlen für das Jahr 2006. Die der Beigeladenen aufgrund des nicht vorgesehenen Härteausgleichs im Vergleich zur vorherigen Rechtslage auferlegte Mehrbelastung betrug nach den Berechnungen des Senats im Beschluss vom 11. Januar 2012 - 12 A 958/10 - für 177 Tage im 2. Halbjahr 2006 699.527 €. Dies bewegt sich im Bereich von 0,8 % ihrer haushaltsplanmäßigen nicht bereinigten Soll-Einnahmen des Verwaltungshaushalts (178.987.384,95 €, hier im Verhältnis 177 zu 365 berücksichtigt mit 86.796.622,29 €) bzw. 0,63 % ihrer Gesamteinnahmen des Verwaltungs- und Vermögenshaushalts (228.791.520,34 €, hier im Verhältnis 177 zu 365 berücksichtigt mit 110.948.216,71 €). Dass die finanzielle Ausstattung der Beigeladenen aufgrund des nicht geregelten Härteausgleichs im Jahr 2007 nach den oben genannten Maßstäben verfassungsrechtlich unzureichend gewesen wäre, ist weder vorgetragen noch ersichtlich.

106

3. Es sind auch keine Anhaltspunkte dafür vorgetragen oder ersichtlich, dass die Rückwirkung aus anderen Gründen hier ausnahmsweise gerechtfertigt sein könnte. Solche Gründe ergeben sich insbesondere nicht aus dem Urteil des Verfassungsgerichtshofes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 10. Dezember 2013

107

- 13/11 -, dessen Gegenstand die Verfassungsmäßigkeit des rückwirkend zum 1. Dezember 2010 eingeführten § 7a Satz 2 bis 4 AG SGB II NRW war. Diese Regelung sieht eine Vorteilsabschöpfung bei Kommunen vor, die in den Jahren 2007 bis 2009 von einer gleichheitswidrigen Verteilung der finanziellen Entlastung des Landes bei den Wohngeldzahlungen profitiert haben. Während den benachteiligten Kommunen in § 7a Satz 1 AG SGB II NRW ein sofortiger, vom Verfassungsgerichtshof geforderter Nachteilsausgleich gewährt wurde, sollte der den begünstigten Kommunen entstandene finanzielle Vorteil dadurch ausgeglichen werden, dass die gleichheitswidrig überhöhten Zuweisungsbeträge jeweils zu einem Achtel von den künftigen Zuweisungen in den Jahren 2011 bis 2018 abgezogen wurden. Soweit ein vollständiger Ausgleich bis dahin nicht möglich war, sollte im Jahr 2019 eine Schlussabrechnung vorgenommen werden. Der Verfassungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung ausführlich geprüft, ob diese Regelung den rechtsstaatlichen Anforderungen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes, insbesondere des Grundsatzes des Rückwirkungsverbots, genügt. Dieser Umstand deutet zunächst darauf hin, dass der Verfassungsgerichtshof - ohne Näheres dazu auszuführen - davon ausging, dass sich die Beschwerdeführer des Verfahrens - Kreise und kreisfreie Städte, also nicht grundrechtsfähige Gebietskörperschaften wie im vorliegenden Fall die Klägerin - generell in diesem Zusammenhang auf Vertrauensschutz und das Rückwirkungsverbot berufen können (dazu sogleich unter B.). Es hat insofern die Rückwirkung im Einzelfall allerdings für zulässig erachtet, weil die Beschwerdeführer zu keinem Zeitpunkt auf den Fortbestand der für die Anwendung des Verteilungsmaßstabs wesentlichen Daten hätten vertrauen können. Der begrenzte Umfang der zu verteilenden Mittel und die daraus folgenden Auswirkungen einer Änderung des Verteilungsmaßstabes seien vorhersehbar gewesen. Der Gesetzgeber habe nur einen von vorneherein begrenzten, nach feststehenden Sachkriterien ermittelten und jeweils gesetzlich bestimmten Gesamtbetrag jährlich den Kreisen und kreisfreien Städten zur Verfügung stellen wollen, darüber hinausgehende Zuweisungen aus dem allgemeinen Landeshaushalt hätten zu keiner Zeit in Rede gestanden. Unter diesen Umständen führe die Beseitigung eines Fehlers der Verteilungsregelung zu Gunsten verfassungswidrig benachteiligter Kommunen für andere Kreise und kreisfreie Städte zu niedrigeren Zuweisungen. Es gehöre daher zu den in der Natur der Sache liegenden und dementsprechend den betroffenen Kommunen grundsätzlich als vorhersehbar anzulastenden Risiken, dass sich ihre Zuweisungsansprüche bei einer fehlerhaften Mittelverteilung auch für die Vergangenheit verringern könnten. Jedenfalls habe sich ein schutzwürdiges Vertrauen für die Betroffenen nicht bilden können, weil von Anfang an Anhaltspunkte für eine mögliche Verfassungswidrigkeit der ursprünglichen Verteilungsregelung bestanden hätten. Die der Verteilungsregelung zugrunde liegende unsichere Datenlage sei bereits bei Inkrafttreten der Vorgängerregelung aus dem Jahre 2007 bekannt gewesen. Der Verteilungsmaßstab habe an Daten angeknüpft, denen in Form der damaligen Anlage A Gesetzesrang verliehen worden sei, obwohl sie bereits im Gesetzgebungsverfahren im Rahmen einer öffentlichen Anhörung von Sachverständigen als fehlerträchtig bezeichnet worden seien.

108

Vgl. VerfGH NW, Urteil vom 10. Dezember 2013 - 13/11 -, juris Rn. 71 ff. sowie 7.

109

Vergleichbare Umstände liegen hier nicht vor. Weder war hier für die Klägerin von vorneherein vorhersehbar, dass der Beklagte angesichts der Lage der Beigeladenen (deren finanzielle Situation der Klägerin unter gewöhnlichen Umständen nicht bekannt sein musste) eine Härteausgleichsregelung in der hier gewählten Weise zu ihren Lasten treffen musste, noch waren Berechnungsgrundlagen für einen solchen Ausgleich bei Erlass der Befugnisnorm des § 5 Abs. 5 Satz 2 AG SGB II NRW n. F. vorhanden und als fehlerträchtig kritisiert worden.

110

B. Die Klägerin kann sich auf das Rückwirkungsverbot berufen. Die damit angesprochene Frage, ob das Rückwirkungsverbot zugunsten juristischer Personen des öffentlichen Rechts oder juristischer Personen des Privatrechts in öffentlicher Hand wirkt, die sich auf Grundrechte nicht berufen können, oder ob es grundsätzlich nur für Grundrechtsträger gilt, hat das Bundesverwaltungsgericht bisher ausdrücklich offengelassen.

111

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Januar 2019 - 9 C 2.18 -, juris Rn. 34, mit Verweis auf Urteil vom 4. Mai 2006 - 9 C 3.05 -, BVerwGE 126, 14 Rn. 16, sowie unter juris (ohne Randnummern).

112

In der zitierten Entscheidung aus 2006 hat es dazu allerdings ausgeführt:

113

"Es kann dahinstehen, ob - wie der Verwaltungsgerichtshof angenommen hat - die Beklagte sich auf diesen Einwand deshalb nicht berufen kann, weil sie - jedenfalls nach dem derzeitigen Stand der Privatisierung des ehemaligen Staatsunternehmens und Sondervermögens Deutsche Bundesbahn - nicht grundrechtsfähig ist. Dieser Argumentation mag entgegenstehen, dass das Rückwirkungsverbot als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG) eine hiergegen verstoßende Vorschrift aus objektivrechtlichen Gründen auch dann verfassungswidrig macht, wenn der Normadressat keine Grundrechtsfähigkeit besitzt."

114

BVerwG, Urteil vom 4. Mai 2006 - 9 C 3.05 -, BVerwGE 126, 14 Rn. 16, sowie unter juris (ohne Randnummern).

115

Daran anknüpfend hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung im Frühjahr 2019 ausgeführt:

116

"Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts garantieren zwar die Grundrechte und das Rechtsstaatsprinzip im Zusammenwirken die Verlässlichkeit der Rechtsordnung als wesentliche Voraussetzung für die Selbstbestimmung über den eigenen Lebensentwurf und damit als eine Grundbedingung freiheitlicher Verfassungen. Es würde Einzelne in ihrer Freiheit gefährden, könnte die öffentliche Gewalt an ihr Verhalten oder an sie betreffende Umstände ohne Weiteres im Nachhinein belastendere Rechtsfolgen knüpfen, als sie zum Zeitpunkt ihres rechtserheblichen Verhaltens galten. Ungeachtet dieses Zusammenhangs zwischen den grundrechtlich geschützten Freiheitsrechten und dem Rechtsstaatsprinzip beruht das Verbot rückwirkender Gesetze aber auch auf den Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Das Rechtsstaatsprinzip ist ein elementarer Verfassungsgrundsatz. Als objektives Verfassungsrecht ist es unabhängig von den Grundrechten nach Art. 20 Abs. 3 GG sowohl vom Gesetzgeber als auch von Exekutive und Judikative zu beachten. Ein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips lässt eine hiergegen verstoßende Regelung auch dann verfassungswidrig erscheinen, wenn der Normadressat keine Grundrechtsfähigkeit besitzt. Denn das Rückwirkungsverbot schützt das Vertrauen in die Verlässlichkeit und Berechenbarkeit der unter der Geltung des Grundgesetzes geschaffenen Rechtsordnung und der auf ihrer Grundlage erworbenen Rechte. Es beschränkt sich daher nicht auf den Schutz des Vertrauens in den Bestand der durch die Verfassung selbst gewährleisteten Rechte, sondern schützt auch das Vertrauen in die Verlässlichkeit der unter der Geltung des Grundgesetzes geschaffenen einfachgesetzlichen Rechtsordnung und der auf ihrer Grundlage erworbenen einfach-rechtlichen Rechtspositionen."

117

BVerwG, Urteil vom 23. Januar 2019 - 9 C 2.18 -, juris Rn. 35, m. w. N.

118

Insbesondere unter Berücksichtigung dieser Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts geht der Senat davon aus, dass das Rückwirkungsverbot im vorliegenden Fall auf die Klägerin Anwendung findet, obwohl diese nicht Grundrechtsträgerin sein kann. Der das vorliegende Rechtsverhältnis der Beteiligten maßgeblich prägende § 5 Abs. 5 Satz 2 AG SGB II NRW n. F. gewährt ihr - wie bereits ausgeführt worden ist (vgl. oben A. I. 1. a)) - eine im Sinne des obigen Zitats einfachgesetzliche, subjektiv-öffentliche Rechtsposition gegenüber dem Beklagten, die daher auch geeignet ist, ihr Vertrauensschutz zu vermitteln.

119

Dieses Ergebnis steht auch nicht im Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte gegenüber Behörden nach § 48 Abs. 1 VwVfG. Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt:

120

"Zwar kann sich danach die Behörde, die Adressat des Rücknahmebescheids ist, gegenüber der zurücknehmenden Behörde nicht auf Vertrauensschutz berufen, weil die Träger öffentlicher Verwaltung an den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gebunden sind und deshalb nicht den Fortbestand des rechtswidrigen Zustands verlangen können. Im Fall des Rückwirkungsverbots geht es aber nicht um ein konkret schutzwürdiges individuelles Vertrauen in den Bestand eines rechtswidrigen Verwaltungsakts, sondern darum, ob die rückwirkend geänderte Regelung objektiv geeignet war, ein Vertrauen der Betroffenen in ihren Fortbestand zu begründen. Außerdem zielt das Rückwirkungsverbot nicht auf die Aufrechterhaltung eines rechtswidrigen, dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zuwiderlaufenden Zustands, sondern auf die Vermeidung einer rechtsstaatswidrigen Beeinträchtigung bestehender Rechtspositionen. Seine Anwendung auf nicht grundrechtsfähige juristische Personen kann daher mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht in Konflikt geraten."

121

BVerwG, Urteil vom 23. Januar 2019 - 9 C 2.18 -, juris Rn. 38, m. w. N.

122

Diesen Ausführungen schließt sich der Senat an. Entsprechendes gilt in Bezug auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass sich Körperschaften des öffentlichen Rechts gegenüber öffentlich-rechtlichen Erstattungsansprüchen nicht auf den Wegfall der Bereicherung nach § 818 Abs. 3 BGB und den durch diese Regelung gewährten Vertrauensschutz berufen können. Denn auch diese Rechtsprechung beruht auf der Überlegung, dass es der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verlangt, rechtsgrundlose Vermögensverschiebungen zu beseitigen und den rechtmäßigen Zustand wiederherzustellen.

123

BVerwG, Urteil vom 23. Januar 2019 - 9 C 2.18 -, juris Rn. 39, m. w. N.

124

Soweit schließlich das Bundessozialgericht im Urteil vom 22. Oktober 2014 - B 6 KA 3/14 R - ausgeführt hat, auf das Rückwirkungsverbot könnten sich nur Träger von Grundrechten berufen, folgt der Senat dem nicht. Diese Rechtsansicht war für die Entscheidung des Bundessozialgerichts bereits nicht tragend. Denn die betreffende Bestimmung des § 106 Abs. 5e SGB V war ungeachtet der verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit ihrer rückwirkenden Geltung in dem Fall, der dem Urteil des Bundessozialgerichts zugrunde lag, bereits tatbestandlich nicht anwendbar.

125

So BVerwG, Urteil vom 23. Januar 2019 - 9 C 2.18 -, juris Rn. 40.

126

Auch in der Sache folgt der Senat der Auffassung des Bundessozialgerichts nicht. Dieses hat maßgeblich darauf verwiesen, dem Gesamtzusammenhang der Rechtsprechung des BVerfG zum Rückwirkungsverbot sei zu entnehmen, dass sich nur (natürliche oder juristische) Personen hierauf berufen könnten, wenn - bzw. soweit - diese auch Träger von Grundrechten seien. Das Bundesverfassungsgericht habe demnach immer wieder auf die Freiheitssphäre des Bürgers abgestellt, in die durch rückwirkende Gesetze eingegriffen werde. Weiter führt das Bundessozialgericht aus:

127

"Zudem hat das Gericht ausdrücklich betont, dass vorrangiger Prüfungsmaßstab bei einer echten Rückwirkung die Grundrechte sind, und dass "in die insoweit erforderliche grundrechtliche Bewertung die allgemeinen rechtsstaatlichen Prinzipien des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit, aber auch der Verhältnismäßigkeit grundsätzlich in der Weise ein(fließen), wie dies allgemein bei der Auslegung und Anwendung von Grundrechten im Hinblick auf die Fragen des materiellen Rechts geschieht".

128

BSG, Urteil vom 22. Oktober 2014 - B 6 KA 3/14 R -, juris Rn. 31, mit Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 -, juris Rn. 171.

129

Es mag zutreffen, dass das Bundesverfassungsgericht in erster Linie die Freiheitssphäre des Bürgers im Blick gehabt hat. Dass sich vor diesem Hintergrund ausschließlich Grundrechtsträger auf Vertrauensschutz berufen können, kann den Entscheidungen so jedoch nicht entnommen werden. Vielmehr verweist gerade der zuletzt zitierte Satz des Bundesverfassungsgerichts darauf, dass der Prüfungsmaßstab anhand der Grundrechte nach diesen Ausführungen vorrangig (Hervorhebung durch den Senat) heranzuziehen ist. Die Grundrechte bilden daher nicht den alleinigen Maßstab. Vielmehr kann in diesem Rahmen daneben auch dem Rechtsstaatsprinzip eine eigenständige Bedeutung zukommen. Der Senat schließt sich auch diesbezüglich den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts an, wonach das Rechtsstaatsprinzip einen elementaren Verfassungsgrundsatz darstellt, der als objektives Verfassungsrecht unabhängig von den Grundrechten nach Art. 20 Abs. 3 GG sowohl vom Gesetzgeber als auch von Exekutive und Judikative zu beachten ist. Ein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips lässt nach alledem eine hiergegen verstoßende Regelung auch dann verfassungswidrig erscheinen, wenn derNormadressat keine Grundrechtsfähigkeit besitzt.

130

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Januar 2019 - 9 C 2.18 -, juris Rn. 35.

131

Nach alledem kann sich die Klägerin gegenüber dem Beklagten auf den vorliegenden Fall des Verstoßes gegen das Rückwirkungsverbot berufen. Die Durchführungssatzung 2013 ist vor diesem Hintergrund hinsichtlich der rückwirkenden Anordnung der Berechnung eines Härteausgleichs unwirksam und der angefochtene Bescheid mangels wirksamer Rechtsgrundlage aufzuheben.

132

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3, § 162 Abs. 3 VwGO, die Regelung der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

133

Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 VwGO zugelassen, weil den hier aufgeworfenen Fragen hinsichtlich der Möglichkeit der Geltendmachung sowie der Reichweite des Rückwirkungsverbots für nicht grundrechtsberechtigte juristische Personen des öffentlichen Rechts grundsätzliche Bedeutung zukommt.