Oberverwaltungsgericht NRW, 10 B 157/19

Gründe:

Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die in der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 25. September 2018 enthaltene, sofort vollziehbare Untersagung des Hotelbetriebs in den ehemaligen Gästehäusern (Häuser A und B) der evangelischen Akademie „I. d. C.“ auf dem Grundstück V.-weg 49 in N. ebenso abgelehnt wie ihren Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die in dieser Ordnungsverfügung enthaltene Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000,00 Euro.

Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen zu keiner Änderung der angefochtenen Entscheidung.

Die Abwägung zwischen dem Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der Ordnungsverfügung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus, weil ihre Klage gegen die Ordnungsverfügung aller Voraussicht nach erfolglos sein wird. Die Voraussetzungen für den Erlass der Ordnungsverfügung sind erfüllt. Die Antragstellerin nutzt die ehemaligen Gästehäuser formell illegal für einen Hotelbetrieb.

Es spricht nach summarischer Prüfung ganz Überwiegendes dafür, dass der streitige Hotelbetrieb der Antragstellerin in den beiden ehemaligen Gästehäusern nicht von den erteilten Baugenehmigungen vom 10. Dezember 1959 (Gästehaus A mit Glasgang als Wandelhalle) und vom 4. März 1982 (Anbau eines Gästehauses B und Errichtung von 6 Stellplätzen) gedeckt ist. Der Einschätzung der Antragsgegnerin, dass diese ehemaligen Gästehäuser nur für den Betrieb der evangelischen Akademie genehmigt gewesen seien und einen selbstständigen Hotelbetrieb nicht legalisieren könnten, sodass eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung vorliege, setzt die Antragstellerin nichts Durchgreifendes entgegen.

Von einer Nutzungsänderung ist auszugehen, wenn sich die neue Nutzung von der bisherigen (legalen) dergestalt unterscheidet, dass sie anderen oder weitergehenden Anforderungen bauordnungs- oder bauplanungsrechtlicher Art unterworfen ist oder unterworfen sein kann, das heißt schon dann, wenn die Zulässigkeit des geänderten Vorhabens nach den Bauvorschriften möglicherweise anders zu beurteilen ist. Was unter genehmigungsrechtlichen Gesichtspunkten eine Nutzungsänderung ist, muss unter Berücksichtigung des Charakters des Baugenehmigungsverfahrens als präventives Prüfverfahren ermittelt werden. Die Änderung der Zweckbestimmung einer baulichen Anlage oder ihrer Teile (Nutzungseinheiten) muss nämlich bereits dann präventiv geprüft werden können, wenn die Möglichkeit besteht, dass eine andere Beurteilung nach den einschlägigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften in Betracht kommt. Nicht erforderlich ist hingegen, dass die Nutzung nach der Änderung der Zweckbestimmung auch tatsächlich anders zu beurteilen ist als die genehmigte Nutzung. Die Erkenntnis, dass sich die Zweckänderung genehmigungsrechtlich nicht auswirkt, kann also nur das Ergebnis der Prüfung in einem Baugenehmigungsverfahren sein, macht ein solches aber nicht etwa von vornherein überflüssig.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Februar 2018 – 10 A 2288/16 –, juris, Rn. 6 ff.

Vor diesem Hintergrund ist den Einwänden der Antragstellerin, bei den ehemaligen Gästehäusern habe es sich immer schon um selbstständige Gebäude gehandelt, die zum kurzfristigen Aufenthalt von Menschen im Sinne eines Beherbergungsbetriebes bestimmt gewesen und auch selbstständig brandschutzrechtlich beurteilt worden seien, hier nicht weiter nachzugehen. Ihr Argument, es hätten sich allein die Person des Betreibers und die Frömmigkeit der Gäste verändert, greift schon wegen der Umnutzung der Villa L., mit der die ehemaligen Gästehäuser zuvor eine genehmigungsrechtliche Einheit gebildet hatten, ersichtlich zu kurz. In der Villa L. befinden sich nunmehr nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts Wohnungen, eine Arzt- und Physiotherapiepraxis sowie ein Pflegedienst. Zudem hat das Verwaltungsgericht zutreffend auf die in den ehemaligen Gästehäusern durchgeführten Umbaumaßnahmen und Umnutzungen einzelner Räume und die möglicherweise schon allein deshalb neu aufgeworfene bauordnungsrechtliche Genehmigungsfrage hingewiesen.

Soweit die Antragstellerin die Genehmigungsfähigkeit der Nutzung des Hotelbetriebes behauptet, ist in der Rechtsprechung geklärt, dass sich eine auf die formelle Illegalität einer Nutzung gestützte Nutzungsuntersagung mit Blick auf eine mögliche Genehmigungsfähigkeit der Nutzung im Regelfall nur dann als unverhältnismäßig darstellt, wenn – wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat – der erforderliche Bauantrag gestellt und nach Auffassung der Baugenehmigungsbehörde genehmigungsfähig ist und der Erteilung der Baugenehmigung auch sonst keine Hindernisse entgegenstehen. Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben. Einen Bauantrag für die Nutzungsänderung in den beiden ehemaligen Gästehäusern hat die Antragstellerin nach ihren Angaben nicht gestellt. Der gestellte Bauantrag betrifft, wie sie angibt, nur einzelne baurechtliche Aspekte und ist zudem nach Auffassung der Antragsgegnerin auch nicht genehmigungsfähig. Die Ausführungen zur planungsrechtlichen Einordnung des Baugrundstücks sind nach alledem hier nicht relevant. Sie könnten nur in einem etwaigen Baugenehmigungsverfahren für die Aufnahme eines Hotelbetriebs in den ehemaligen Gästehäusern von Bedeutung sein.

Zu keinem anderen Ergebnis führt der Vortrag der Antragstellerin zur vermeintlichen Unverhältnismäßigkeit der Nutzungsuntersagung und des angeblich daraus folgenden Ermessensfehlers der Ordnungsverfügung. Eine Beschränkung der Nutzungsuntersagung etwa auf den Frühstücksraum und die Rezeption im Gästehaus B kommt nach den vorstehenden Ausführungen schon deshalb nicht in Betracht, weil die Legalität der gesamten Nutzung beider ehemaliger Gästehäuser in Frage steht und zudem auch die von der Antragstellerin angedachte Zurückverlegung des Empfangsbereichs und des Frühstücksraums in die Villa L. nicht ohne Weiteres rechtlich möglich wäre, weil die ursprünglich für die evangelische Akademie erteilte Baugenehmigung durch die dargestellte Nutzungsänderung und die baulichen Veränderungen erloschen sein dürfte.

Die Antragstellerin kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die Antragsgegnerin den Hotelbetrieb in den ehemaligen Gästehäusern seit Jahren gekannt habe und in einer Außenstelle des Standesamtes sogar dafür geworben worden sei. Die schlichte Hinnahme eines baurechtlich formell illegalen Geschehens für eine längere Zeit hindert die Bauaufsichtsbehörde nicht, ihre bisherige Praxis zu beenden und auf die Herstellung baurechtmäßiger Zustände hinzuwirken. Für eine von der bloßen Hinnahme zu unterscheidende Duldung durch die Antragsgegnerin ist nichts ersichtlich. Von der Duldung einer formell illegalen Nutzung ist im Regelfall erst dann auszugehen, wenn die Bauaufsichtsbehörde in Kenntnis der Umstände zu erkennen gibt, dass sie sich auf Dauer oder für einen zum Zeitpunkt des Einschreitens noch nicht abgelaufenen Zeitraum mit der Existenz dieser Nutzung abzufinden gedenkt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Juli 2009 – 10 B 617/09 –, juris, Rn. 15.

Für ein entsprechendes Verhalten der Antragsgegnerin bestehen hier keine Anhaltspunkte.

Neben der Sache liegt schließlich der Hinweis der Antragstellerin auf die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts, nach der in besonders gelagerten Einzelfällen das private Aussetzungsinteresse des Ordnungspflichtigen im Hinblick auf die gewichtigen Auswirkungen einer Nutzungsuntersagung aus Gründen der Gewährung effektiven Rechtsschutzes Vorrang gebühren kann.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2011 – 10 B 743/11 –, juris, Rn. 9.

Vergleichbare Umstände, insbesondere eine jahrzehntelange legale Nutzung eines Betriebs, dem nunmehr infolge einer nachträglichen Forderung der Bauaufsichtsbehörde die Insolvenz droht, liegen hier ersichtlich nicht vor. Die Antragstellerin hat auf eigenes unternehmerisches Risiko gehandelt, als sie nach umfangreichen Umbaumaßnahmen die nicht genehmigte Nutzung des Hotelbetriebs aufgenommen hat, ohne zuvor, was nahe lag, die Zulässigkeit einer solchen Nutzung auch unter baurechtlichen Gesichtspunkten mit der zuständigen Behörde abzuklären. Bestehen gegen die Rechtmäßigkeit einer angefochtenen Ordnungsverfügung keine durchgreifenden Bedenken, drängt es sich mithin als Ergebnis der im Rahmen der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung auf, dem öffentlichen Interesse an ihrer sofortigen Durchsetzung Vorrang zu geben. Gerade wenn – wie hier – durch eine Nutzungsuntersagung die Ordnungsfunktion des formellen Baurechts gewahrt werden soll, hat das öffentliche Interesse an ihrer sofortigen Durchsetzung besonderes Gewicht. Derjenige, der eine Nutzung ohne die erforderliche Baugenehmigung aufnimmt, kann – auch wenn er sie über längere Zeit unbeanstandet ausführt – nicht darauf vertrauen, die ungenehmigte Nutzung bis zu einer abschließenden gerichtlichen Klärung der Rechtslage fortsetzen zu dürfen, sondern muss grundsätzlich jederzeit damit rechnen, mit einem sofort vollziehbaren Nutzungsverbot belegt zu werden. Demgegenüber ist sein Interesse, die ungenehmigte Nutzung vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache nicht einstellen zu müssen, nach den vorstehenden Erwägungen in aller Regel – und so auch hier – rechtlich nicht schutzwürdig.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).