Oberverwaltungsgericht NRW, 10 A 1261/17

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten über die Zustimmung des beklagten Landes zur Errichtung einer Klinik für den Maßregelvollzug mit 150 Plätzen (im Folgenden: Vorhaben) auf dem Grundstück Gemarkung M., Flur 8, Flurstücke 16, 18, 19, 40, 41, 73, 90, 92 und 95 in M. (im Folgenden: Vorhabengrundstück). Das Vorhabengrundstück liegt südlich der X.‑straße und westlich der B1. und gehörte früher zu den Betriebsflächen der ehemaligen Zeche W. I/II, die hier die Kohlförderung bereits in den 1960er Jahren eingestellt hat. Die dortigen Schachtanlagen dienten bis in die 1990er Jahre noch der Bewetterung. Heute sind die Schächte W. I und II verfüllt. Die von baulichen Anlagen weitgehend freigeräumte und teilsanierte Fläche des Vorhabengrundstücks ist im Bebauungsplan Nr. „W1.“ aus dem Jahr 1980 (im Folgenden: Bebauungsplan Nr.) ganz überwiegend als „Sondergebiet Bergbaufläche“ und zu einem kleinen Teil als „Industriegebiet“ festgesetzt. Ein im Jahr 1997 eingeleitetes Verfahren zur Aufstellung eines neuen Bebauungsplans, der auch das Vorhabengrundstück umfassen sollte, führte die Klägerin nicht fort. Der Flächennutzungsplan nimmt die Fläche des Vorhabengrundstücks gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 BauGB von den Darstellungen ausdrücklich aus.

Auf dem südlich des Vorhabengrundstücks gelegenen Grundstück B2. 10 (Gemarkung M., Flur 8, Flurstücke 13, 84, 87 und 89) und den östlich der B1. gelegenen Grundstücken Gemarkung B3., Flur 10, Flurstücke 1204, 1206 und 1208 befindet sich das Betriebsgelände der Firma T., der Klägerin im erstinstanzlichen Parallelverfahren 6 K 3307/15. Für ihren Betrieb gibt es Baugenehmigungen vom 22. Juni 1994 („Speditionsgebäude mit Wohnung – Baustoffhandel“ auf dem Grundstück B1. 10) und vom 4. Juli 1996 („Baustoff-Freilager“ auf dem Grundstück Gemarkung B3., Flur 10, Flurstücke 1204, 1206 und 1208) sowie eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 12. März 2014 („Errichtung und Betrieb einer mobilen Siebanlage zum Sieben von Sand, Kies, Splitt und Schotter“ für das Grundstück Gemarkung M., Flur 8, Flurstück 84).

Nördlich des Grundstücks B1. 10 liegt das Grundstück Gemarkung M., Flur 8, Flurstück 94, das im Eigentum der Stadtbetrieb Abwasserbeseitigung M. steht. Sie war Klägerin im erstinstanzlichen Parallelverfahren 6 K 3298/15. Ihre Absicht, auf dem Grundstück ein Regenrückhaltebecken zu errichten, hat sie bisher nicht umgesetzt.

Östlich der B1. stehen mehrere Betriebshallen der Firma D., die nach den Angaben der Klägerin die Rechtsnachfolgerin einer Reihe von Zulieferfirmen für den Bergbau ist, die an dem Standort seit den 20er Jahren des 19. Jahrhunderts tätig waren.

Südlich des beschriebenen Bereichs fließt die M1. Weniger als 200 m von dem Vorhabengrundstück entfernt liegen das FFH-Gebiet „L., N. und I.“ sowie das Naturschutzgebiet „X1. bis M.“. Südöstlich erstreckt sich das Landschaftsschutzgebiet „C. nördlich der M1. und östlich der B1.“. Nördlich der X.-straße beginnt die anfangs des 20. Jahrhunderts errichtete Bergarbeitersiedlung W1. Westlich des Vorhabengrundstücks befindet sich der frühere Parkplatz der Zeche, an den sich westlich ein junger Laubwald anschließt.

Das Ministerium für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter (im Folgenden: Ministerium) begann im Jahr 2011 mit der Auswahl konkreter Standorte für die in Umsetzung des 2. Ausbauprogramms für den Maßregelvollzug in NRW (im Folgenden: 2. Ausbauprogramm) im Land zu errichtenden Kliniken für den Maßregelvollzug. Dem 2. Ausbauprogramm liegt die Prognose einer Unterversorgung in einer Größenordnung von 650 Plätzen im Maßregelvollzug des Landes bis zum April 2020 zugrunde.

Die Standortauswahl fußte auf einem Katalog eigens dafür entwickelter Kriterien. Danach sollten die Kliniken in den Landgerichtsbezirken entstehen, in denen prognostisch die meisten Plätze im Maßregelvollzug benötigt würden. Hierzu gehören die Landgerichtsbezirke C1., E., F., N1. und X2. Die Kliniken sollten jeweils über 150 Plätze verfügen. Eine solche Kapazität gewährleiste, dass die jeweilige Klinik ein regionales und gleichzeitig differenziertes Behandlungsangebot zu finanzierbaren Kosten bereitstellen könne. Eine Grundstücksgröße von 50.000 qm ermögliche angemessene und notwendige Aktivitäten für die jeweils untergebrachten Patienten auch innerhalb des gesicherten Klinikbereichs. Ein Mindestabstand von 50 m zur nächstgelegenen Wohnbebauung sei ein unabdingbares Kriterium für die Standortauswahl. Die in Betracht kommenden Flächen müssten erschlossen sein oder mit vertretbarem Aufwand erschlossen werden können. Ihr Zuschnitt solle rechteckig oder polygonal sein, um ein Gegenüberliegen von Stations- und Funktionsgebäuden zu ermöglichen. So solle gewährleistet werden, dass die Patienten einen unmittelbaren Zugang zwischen beiden Gebäudetypen hätten und den Freiraum des Klinikgeländes gemeinsam und möglichst abgeschottet nutzen könnten. Da die therapeutische Behandlung sowohl in den Gebäuden als auch auf dem Freigelände stattfinde, sei es unverzichtbar, dass etwaige Lärm- und Schallimmissionen den Behandlungsauftrag der Klinik nicht gefährdeten. Deshalb sollten solche Flächen von vornherein ausgeschlossen werden, auf denen Immissionen zu befürchten seien, die die für Gewerbe- und Industriegebiete einschlägigen Werte erreichten. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die diesbezüglichen Ausführungen im 2. Ausbauprogramm Bezug genommen.

Die Suche nach geeigneten Grundstücken, in deren Rahmen auch Kommunen auf Anfrage potenzielle Standorte im Landgerichtsbezirk E. benannten, ergab 19 Grundstücke, die das beklagte Land anhand des Kriterienkatalogs einer Vorprüfung unterzog. Als geeignete Standorte verblieben neben dem Vorhabengrundstück die circa 7 ha große, Fläche „F1.“ im Stadtgebiet der Klägerin südlich der A 2 sowie die Fläche der ehemaligen Landesstelle für Aussiedler, Zuwanderer und Flüchtlinge im Stadtteil N2. Letztlich stufte das beklagte Land das Vorhabengrundstück als am besten geeignet ein.

Im Oktober 2012 teilte das Ministerium der Klägerin das Ergebnis der Standortauswahl für den Landgerichtsbezirk E. mit und gab die abschließende Standortentscheidung am 18. Juli 2013 bekannt.

Unter dem 21. November 2013 beantragte das Ministerium bei der Bezirksregierung B. (im Folgenden: Bezirksregierung) die Erteilung der Zustimmung betreffend die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens auf dem Vorhabengrundstück entsprechend § 71 BauO NRW (a.F.). Geplant sind im Wesentlichen acht Gebäude mit verschiedenen Funktionen, ein Sportfeld und eine Gartenanbaufläche. Der Gebäudekomplex ist nebst Freiflächen östlich der früher zur Zeche gehörenden Stellplatzanlage im südlichen Teil des Vorhabengrundstücks vorgesehen und soll mit einer 5,50 m hohen Sicherheitsanlage umgeben werden. Die Zufahrt zur Klinik ist über eine neue Erschließungsstraße geplant, die an die von der B4. südlich des Grundstücks B1. 10 abzweigende öffentliche Straße anschließen und von dort bis zu der bereits vorhandenen Stellplatzanlage führen soll.

Die Bezirksregierung gab der Klägerin mit Schreiben vom 7. Januar 2014 Gelegenheit zur Stellungnahme und bat zugleich um Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens nach § 36 BauGB zu den erforderlichen Befreiungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr.

Mit Schreiben vom 4. März 2014 machte die Klägerin unter anderem geltend, das Vorhaben sei nach § 30 Abs. 1 BauGB unzulässig, denn es widerspreche der maßgeblichen Festsetzung des Bebauungsplans Nr. zur Art der baulichen Nutzung. Eine Befreiung von dieser Festsetzung komme nicht in Betracht, da die Voraussetzungen des § 31 Abs. 2 BauGB nicht vorlägen. Die Zulassung des Vorhabens würde die Grundzüge der Planung berühren. Zudem verstoße es gegen das Gebot der Rücksichtnahme. Die Firma T. habe bei dem Kreis V. unter dem 18. März 2013 einen Antrag auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer stark emittierenden mobilen Siebanlage (Brecheranlage) auf dem Grundstück B1. 10 gestellt. Unmittelbar östlich des Plangebiets führe die Firma D. ihren Maschinenbaubetrieb, in dem sie konjunkturell schwankend zwischen 800 bis 1.000 Mitarbeiter beschäftige. Auch von diesem Betrieb gingen Emissionen aus, die als Vorbelastung auf das Vorhabengrundstück einwirkten.

Der Kreis V. hatte zuvor in seiner Stellungnahme vom 12. Februar 2014 unter anderem darauf hingewiesen, dass sich bei einer Verwirklichung des Vorhabens nach seiner Einschätzung Lärmkonflikte mit Blick auf die angrenzenden gewerblichen Nutzungen ergäben.

Im Mai 2014 hörte die Bezirksregierung die Klägerin zur beabsichtigten Erteilung der Zustimmung nach § 37 Abs. 1 BauGB an.

In ihrer Stellungnahme vom 25. Juni 2014 führte die Klägerin unter anderem aus, dass das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit in § 37 Abs. 1 BauGB nur zu bejahen sei, wenn ohne die Anwendung der Vorschrift die Erfüllung des angestrebten öffentlichen Zieles nicht oder nicht vollständig erreicht werden könne. Für die Erforderlichkeit gerade des ausgewählten Standortes müsse das beklagte Land die alternativen Möglichkeiten darstellen und darlegen, dass es den Standort im Vergleich zu anderen Standorten auch dann bevorzuge, wenn es abweichend von seiner Einschätzung im Zeitpunkt des Antrags auf Zustimmung von der bauplanungsrechtlichen Unzulässigkeit des Vorhabens ausgehe. In dem Antrag müsse das beklagte Land ferner darstellen, wie es das Rücksichtnahmegebot in Bezug auf vorhandene und in Erweiterung begriffene stark emittierende Betriebe bewerte und gewichte. Erst dann könne eine Entscheidung nach § 37 Abs. 1 BauGB getroffen werden.

Mit Schreiben vom 14. Juli 2014 wies die Klägerin erneut darauf hin, dass der Bezirksregierung ausreichende Unterlagen hinsichtlich der Prüfung von Standortvarianten im Zustimmungsverfahren nicht vorgelegt worden seien. Dass im Vorfeld des Zustimmungsverfahrens eine öffentliche Standortdiskussion stattgefunden habe, ändere an der Unvollständigkeit der Unterlagen nichts. Die Bezirksregierung, die an der öffentlichen Standortdiskussion nicht beteiligt gewesen sei, benötige entsprechende Unterlagen als Entscheidungsgrundlage für die von ihr verlangte Zustimmung.

In ihrem Schreiben vom 29. August 2014 erläuterte die Klägerin, warum das Vorhaben an dem dafür vorgesehenen Standort für sie nur sehr schwer verkraftbar sei. Der Strukturwandel stelle die Stadt vor große Herausforderungen, die Arbeitslosenquote sei überdurchschnittlich hoch, die Zahl sozialversicherungspflichtiger Beschäftigter und die Kaufkraft seien unterdurchschnittlich niedrig. Viele Bürger hätten das Vertrauen in die Leistungsfähigkeit und Problemlösungskompetenz von Politik und Verwaltung verloren. Das Vorhaben beeinträchtige die Wirksamkeit vertrauens- und imagebildender Maßnahmen der Stadtentwicklung nachhaltig. Das W2. und die mittlere N3.-straße würden schon heute als Angstraum mit sozialer Segregation empfunden. Auch die Innenstadt würde durch das Vorhaben negativ betroffen und die Entwicklung der verbleibenden Restfläche der Zechenbrache erschwert.

Am 8. Dezember 2014 legte das beklagte Land der Bezirksregierung ein Schalltechnisches Gutachten des Instituts für Schalltechnik, Raumakustik, Wärmeschutz Dr.‑Ing. L1. (im Folgenden: ISRW) vom selben Tage vor.

Die Bezirksregierung erteilte unter dem 15. Juni 2015 die beantragte Zustimmung. Das Vorhaben erfordere ein Abweichen von den entgegenstehenden bauplanungsrechtlichen Vorschriften. Es decke den prognostizierten Bedarf an Therapieplätzen und sei auf einen Standort im Landgerichtbezirk E. angewiesen. Andere untersuchte Standorte seien dort nicht verfügbar oder ungeeignet. Sie – die Bezirksregierung – habe die Standortauswahl auf Plausibilität geprüft. Das Vorhaben nehme die gebotene Rücksicht auf seine Umgebung. Die von dem Straßenverkehr, den Sportanlagen und den Gewerbebetrieben, namentlich den Firmen T. und D., verursachten Lärmimmissionen bedingten keine erheblichen Beeinträchtigungen der Klinik, wenn der vorgesehene äußere Schutzzaun in Teilen bis zu einer Höhe von 4 m über Gelände schallabsorbierend als Lärmschutzwand errichtet werde. Der Eingriff in die Planungshoheit der Klägerin sei nicht schwerwiegend. Deren für das Vorhabengrundstück gehegte städtebauliche Absichten hätten sich bisher nicht in einer aktuellen Planung manifestiert.

Die Klägerin hat gegen die Zustimmungsentscheidung am 24. Juli 2015 Klage erhoben.

Eine nach Klageerhebung vorgelegte Ergänzung des Schalltechnischen Gutachtens des ISRW vom 20. März 2017 kommt zu dem Ergebnis, dass die dort zugrunde gelegten Immissionsrichtwerte an den Fassaden der Gebäude des Vorhabens jedenfalls dann eingehalten würden, wenn die Lärmschutzwand eine Höhe von 10 m habe und im Süden über das Gebäude 5 hinaus verlängert werde.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat das beklagte Land erklärt, dass es auf die Feststellungswirkung der Zustimmung verzichte, soweit diese die Immissionsproblematik und die Frage etwaiger Lärmschutzmaßnahmen als Teil des bauplanungsrechtlichen Rücksichtnahmegebots umfasse. Daraufhin haben die Beteiligten das Klageverfahren insoweit für in der Hauptsache erledigt erklärt.

Die Klägerin hat an ihrer Klage im Übrigen festgehalten und zur Begründung unter anderem ausgeführt, dass die Zustimmungsentscheidung gegen das Rücksichtnahmegebot verstoße. Das Vorhaben sei hinsichtlich seines Schutzanspruchs unter Lärmgesichtspunkten einem Krankenhaus gleichzustellen. Nach Nr. 6.1 TA Lärm lägen die Immissionsrichtwerte für Krankenhäuser bei 45 dB(A) tags und 35 dB(A) nachts. Die Einhaltung des Richtwertes für die Tagzeit sei wegen des Gewerbelärms der Firma T. nicht gewährleistet. Das Schalltechnische Gutachten gehe fälschlich davon aus, dass der Gewerbelärm der Firma T. das Vorhaben nicht erheblich beeinträchtige, wenn der Schutzzaun in Teilen bis zu einer Höhe von 4 m über Gelände als Lärmschutzwand errichtet werde. Es bewerte die Lärmvorbelastung durch den Betrieb der Firma D. und mögliche Betriebsgeräusche sich eventuell später in den benachbarten festgesetzten Gewerbe- und Industriegebieten ansiedelnder Gewerbebetriebe fehlerhaft als irrelevant. Wegen seines Schutzanspruchs beschränke das Vorhaben die Nutzungsmöglichkeiten im gesamten Plangebiet des Bebauungsplans Nr.

Das Entwicklungsszenario 4 der von ihr, der Klägerin, in Auftrag gegebenen Machbarkeitsstudie aus 2016 sehe eine Verwirklichung des Vorhabens auf einer weiter westlich liegenden, im Eigentum von RWE stehenden Fläche und seine Integration in einen Landschaftspark vor. Die besondere Sensibilität der Umgebung des Vorhabengrundstücks belege das Integrierte Handlungskonzept N3.-straße. Das T1. der mittleren N3.‑straße habe seit geraumer Zeit den Anschluss an die gesamtstädtische Entwicklung verloren. Durch das Vorhaben am vorgesehenen Standort würden die in dem Handlungskonzept angesprochenen Handlungsbedarfe zum großen Teil konterkariert.

Die Klägerin hat beantragt,

den Zustimmungsbescheid der Bezirksregierung B. vom 15. Juni 2015 aufzuheben, soweit nicht auf ihn verzichtet worden ist.

Das beklagte Land hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat es unter anderem ausgeführt, das Abweichen von den Vorschriften des Baugesetzbuches sei erforderlich im Sinne des § 37 Abs. 1 BauGB. Das Vorhaben nehme die notwendige Rücksicht. Die Firmen T. und D. hätten im Fall der Verwirklichung des Vorhabens keine betrieblichen Einschränkungen mit Blick auf die von ihnen verursachten Lärmimmissionen zu befürchten, zumal für das Vorhaben auch der Schutzanspruch eines allgemeinen Wohngebiets oder eines Mischgebiets ausreiche. Auf Erweiterungsabsichten der Firma T. käme es ebenso wenig an wie auf die eventuelle Ansiedlung von zusätzlichen Gewerbebetrieben in den festgesetzten Gewerbe- und Industriegebieten. Die erforderliche Abwägung falle zugunsten des Vorhabens aus, da der Eingriff in die Planungshoheit der Klägerin mangels realisierbarer Planungsabsichten gering sei.

Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten es übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die zulässige Klage sei unbegründet. Die Zustimmungsentscheidung sei, nachdem das beklagte Land die Frage der Lärmimmissionen ausgeklammert habe, rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Das Vorhaben sei nach § 37 Abs. 1 BauGB bauplanungsrechtlich zulässig. Für seine Verwirklichung sprächen ganz erhebliche Gründe des Gemeinwohls während die Klägerin bisher keine konkreten Schritte unternommen habe, um das Vorhabengrundstück nach der vollständigen Aufgabe der Zeche einer Nachnutzung zuzuführen. Soweit in die gebotene Abwägung auch die Interessen der Nachbarn an der Nutzung ihrer Grundstücke und die Verpflichtung zur gegenseitigen Rücksichtnahme einzustellen seien, sei hier vor allem relevant, ob sich das Vorhaben unzumutbaren Lärmeinwirkungen der benachbarten Gewerbebetriebe aussetze und damit deren Nutzungsoptionen einschränke. Dieser Aspekt der Abwägung sei nach dem in der mündlichen Verhandlung erklärten Teilverzicht des beklagten Landes aber nicht mehr Gegenstand der angefochtenen Zustimmungsentscheidung. Die insoweit aufgeworfenen Rechts- und Tatsachenfragen seien im abschließenden Zustimmungsverfahren zu klären.

Der Senat hat die Berufung der Klägerin mit Beschluss vom 4. Oktober 2018 zugelassen.

Zur Begründung der Berufung trägt sie im Wesentlichen vor, die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens sei hinsichtlich der Lärmbelastungen, denen es ausgesetzt sein werde, nur rudimentär aufgeklärt worden. Das Schalltechnische Gutachten habe die von den Betrieben T. und D. sowie vom Straßenverkehr ausgehenden Lärmbelastungen des Vorhabengrundstücks unterschätzt, was das beklagte Land in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht auch eingeräumt habe. Im Ergebnis gebe es bis heute weder tragfähige Untersuchungen der Immissionsproblematik noch eine belastbare Lärmprognose für das Vorhabengrundstück.

Das Vorhaben sei nicht im Sinne des § 37 Abs. 1 BauGB erforderlich. Erforderlich sei ein Vorhaben, dass an der ausgewählten Stelle vernünftigerweise geboten sei, was eine Abwägung der für und gegen die Überwindung des Bauplanungsrechts sprechenden Umstände voraussetze. Die Zustimmungsbehörde müsse sich selbst mit den immissionsschutzrechtlichen Problemen befassen und sie lösen. Das Ministerium hätte bei der 2013 abgeschlossenen Standortauswahl, um der eigenen Suchmatrix gerecht zu werden, die Immissionsproblematik für den jeweiligen Standort aufarbeiten müssen, um ihn mit den alternativ in Betracht kommenden Standorten im selben Landgerichtsbezirk vergleichen zu können. Flächen, auf denen Immissionen zu befürchten seien, die die für Gewerbe- und Industriegebiete einschlägigen Werte erreichten, sollten von vornherein ausgeschlossen werden. Die Suchmatrix sei nur dann ein geeignetes Steuerungsinstrument, wenn die Kriterien zumindest auf den Landgerichtsbezirk bezogen einheitlich angewandt würden. Jedenfalls im Zeitpunkt der Standortauswahl hätte das entsprechende Konfliktpotential ermittelt worden sein müssen. Sei dies bezüglich einzelner Standorte – wie hier bei dem Vorhabengrundstück – nicht geschehen, lasse sich die Suchmatrix nicht mehr verlässlich handhaben. Das Ministerium habe die Betriebe T. und D. nicht in den Blick genommen, sodass die Standortauswahl zwangsläufig defizitär sei. Die Bezirksregierung habe selbst keine eigene Standortprüfung angestellt, sondern sich auf die Ermittlungen des Ministeriums verlassen, obwohl spätestens seit der Stellungnahmen aus ihrem eigenen Haus sowie des Kreises V. und dem Schalltechnischen Gutachten klar gewesen sei, dass sich die in unmittelbarer Nähe des Vorhabengrundstücks vorhandenen stark emittierenden Betriebe auch auf die Standortauswahl auswirken könnten.

Die erforderliche Gesamtabwägung sei fehlerhaft erfolgt, denn einzelne abwägungsrelevante Umstände, wie hier die Lärmbelastung des Vorhabengrundstücks, könnten nicht ausgeklammert werden. Die Feststellung des Verwaltungsgerichts, im Zustimmungsverfahren sei die Immissionsproblematik unzureichend bewältigt worden, hätte daher zwangsläufig zu der Erkenntnis führen müssen, dass die Abwägung defizitär gewesen sei. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts sei das bauplanungsrechtliche Gebot der Rücksichtnahme, das auch eine objektiv-rechtliche Komponente enthalte, in die Abwägung nach § 37 Abs. 1 BauGB einzustellen, wenn dies der Einzelfall gebiete. Da das Rücksichtnahmegebot ein notwendiger Bestandteil der Gesamtabwägung sei, sei seine Ausklammerung unzulässig. Der von dem Verwaltungsgericht vorgeschlagene und von dem beklagten Land beschrittene Weg eines teilweisen Verzichts auf die Feststellungswirkung der Zustimmungsentscheidung sei nicht gangbar, weil damit die von § 37 Abs. 1 BauGB geforderte Gegenüberstellung aller berührten Belange unvollständig sei. Anders als bei anderen Bauvoranfragen lasse sich im Anwendungsbereich des § 37 Abs. 1 BauGB das Rücksichtnahmegebot nicht ausklammern, wenn es jedenfalls ein einschlägiger Belang sei.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 28. März 2017 zu ändern und die Zustimmungsentscheidung der Bezirksregierung B. vom 15. Juni 2015 in der Fassung, die sie durch die Erklärung des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 28. März 2017 erhalten hat, aufzuheben.

Das beklagte Land beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Überlegungen zur Standortauswahl seien nicht zu beanstanden. Die Klägerin habe die Möglichkeit gehabt, Einsicht in die Verwaltungsvorgänge zu nehmen. Daraus habe sie jedoch keine konkreten Einwendungen gegen das Ausscheiden anderer Standorte abgeleitet.

Die Erforderlichkeit nach § 37 Abs. 1 BauGB habe angenommen werden können, ohne zu prüfen, ob das Vorhaben gegen das ausgeklammerte Gebot der Rücksichtnahme verstoße. Im Rahmen eines Vorbescheids könnten Fragen der baurechtlichen Zulässigkeit eines Bauvorhabens auch unter Ausklammerung einzelner Normbestandteile geklärt werden. Die Grenze der möglichen Ausklammerung von Teilfragen sei erst dort erreicht, wo die durch die Behörde zu entscheidende Frage keiner selbstständigen Beurteilung mehr zugänglich sei. Das sei erst dann der Fall, wenn die Kenntnis des ausgeklammerten Teils zur Beantwortung der Bauvoranfrage unerlässlich sei. So sei es auch im Zustimmungsverfahren. Es sei ausgeschlossen, über § 37 Abs. 1 BauGB ein Bauvorhaben zu verwirklichen, das Dritten gegenüber rücksichtslos sei, sodass dem Vorhaben endgültig nur zugestimmt werden könne, wenn die einschlägigen Richtwerte nach der TA Lärm auf dem Vorhabengrundstück nicht überschritten würden. Eine Abweichung von diesen Richtwerten nach § 37 Abs. 1 BauGB sei nicht möglich, da das Immissionsschutzrecht weder eine bauplanungsrechtliche Bestimmung darstelle noch auf Grund des BauGB erlassen worden sei.

Die im Rahmen des § 37 Abs. 1 BauGB gebotene Abwägung sei nicht mit der planerischen Abwägung im Sinne des § 1 Abs. 7 BauGB vergleichbar. Zu einer solchen sei die Zustimmungsbehörde nach der Rechtsprechung ausdrücklich nicht befugt. Vielmehr sei eine der Entscheidung nach § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB vergleichbare Abwägung vorzunehmen, die das Überwiegen einzelner Interessen anhand der gesetzlichen Wertung nachvollziehe. Eine solche nachvollziehende Abwägung könne auf bestimmte Aspekte einer Entscheidung beschränkt werden.

Würden einzelne baurechtliche Bestimmungen aus einem Antrag auf Zustimmung betreffend die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Bauvorhabens ausgeklammert, könne sich die darauf ergehende Zustimmungsentscheidung immer noch in rechtmäßiger Weise auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit im Übrigen unter Abweichung von bestimmten baurechtlichen Vorschriften beziehen. Eine derart eingeschränkte Zustimmungsentscheidung besage, dass die Zweckbestimmung des Bauvorhabens im Einzelfall höher zu gewichten sei als die Bedeutung der einzelnen geprüften Abweichungen und dass auch bei einer Gesamtschau die geprüften Abweichungen hinter dem Zweck des Bauvorhabens zurückstehen müssten. Die Richtigkeit dieser Feststellungen werde durch die Ausklammerung des Gebots der Rücksichtnahme nicht beeinträchtigt. Dass dann vor der abschließenden Zustimmung nochmals eine Gesamtabwägung aller Belange unter Einbeziehung des Gebots der Rücksichtnahme stattfinden müsse, stehe dem nicht entgegen. Denn der Zweck einer Bauvoranfrage bestehe darin, schon vor Einleitung eines Baugenehmigungsverfahrens bestimmte kritische Teilaspekte eines Bauvorhabens schnell und rechtsverbindlich klären zu können. Dieser Zweck, der im Zustimmungsverfahren eine entsprechende Berechtigung habe, werde hier erreicht. Nach Erteilung der eingeschränkten Zustimmung stehe fest, dass dem Vorhaben in bauplanungsrechtlicher Hinsicht allenfalls noch das Gebot der Rücksichtnahme entgegenstehen könne.

Die gegenteilige Ansicht der Klägerin sei auf ein unzutreffendes Verständnis des Merkmals der Erforderlichkeit zurückzuführen. Die Ausklammerung des Gebots der Rücksichtnahme auf der Ebene der in Rede stehenden Zustimmungsentscheidung führe nicht etwa dazu, dass ein für die Prüfung der Erforderlichkeit erheblicher Belang letztlich unberücksichtigt bleibe. Denn im Hinblick auf das Gebot der Rücksichtnahme bestehe gerade kein Raum für eine Abwägung im Rahmen des § 37 Abs. 1 BauGB. Die Erfüllung dieser gesetzlich zwingenden Vorgaben sei vielmehr vorauszusetzen. Nehme aber das Vorhaben die gebotene Rücksicht, sei auch bei der Anwendung des § 37 Abs. 1 BauGB kein nachteiliger Belang der Klägerin betroffen, der zu einer anderen Entscheidung hätte führen können.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Beiakten Hefte 1 bis 18 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet.

Die Klage, die auf Aufhebung der Zustimmungsentscheidung der Bezirksregierung vom 15. Juni 2015 in der Fassung, die sie durch die Erklärung des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 28. März 2017 erhalten hat, gerichtet ist, ist zulässig.

Die Klägerin ist insbesondere gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Sie kann geltend machen, durch die Zustimmungsentscheidung, mit der auch eine Entscheidung über die Zulässigkeit einer Abweichung von städtebaulichen Vorschriften in ihrem Gemeindegebiet getroffen wird, möglicherweise in ihrer aus der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG folgenden Planungshoheit, verletzt zu sein.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 2006 – 10 A 5098/04 –, juris, Rn. 29 ff. Siehe auch BVerwG, Beschluss vom 24. Mai 1984 – 4 CB 2.84 –, juris, Rn. 3.

Die Klage ist auch begründet.

Die Zustimmungsentscheidung der Bezirksregierung ist in der Fassung Gegenstand des Berufungsverfahrens, die sie durch den von dem beklagten Land in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht erklärten Teilverzicht erhalten hat. Der Senat versteht die diesbezüglich abgegebene Erklärung, das beklagte Land „verzichtet auf den angefochtenen Bauvorbescheid insoweit, als dessen Feststellungswirkung auch bereits die Immissionsproblematik und die Frage etwaiger Lärmschutzmaßnahmen als Teil des bauplanungsrechtlichen Rücksichtnahmegebots erfasst“, in der vorliegenden Konstellation, in der die Bezirksregierung als zuständige obere Bauaufsichtsbehörde auf der Grundlage von § 80 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit § 71 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW (a.F.) auf Antrag des beklagten Landes eine Zustimmungsentscheidung betreffend die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens getroffen hat, dahingehend, dass durch die Erklärung der Inhalt der Zustimmungsentscheidung entsprechend geändert worden ist.

Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Beschlüsse vom 8. November 2010 – 4 B 43.10 –, juris, Rn. 10, und vom 11. Januar 2006 – 4 B 81.05 –, juris, Rn. 4.

Die Zustimmungsentscheidung ist inhaltlich dergestalt reduziert worden, dass die „Immissionsproblematik und die Frage etwaiger Lärmschutzmaßnahmen als Teil des bauplanungsrechtlichen Rücksichtnahmegebots“ als Teilaspekte der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit von der Prüfung ausgeklammert worden sind. Die Zustimmungsentscheidung enthält danach keine Aussage mehr dazu, ob diese Teilaspekte sich auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens auswirken oder nicht. Auch das Verwaltungsgericht hat seinem Urteil ein solches Verständnis zugrunde gelegt (siehe Seite 17 des Urteilsabdrucks). Die Klägerin hat die „Verzichtserklärung“ ebenfalls in diesem Sinne verstanden.

Soweit der Prozessbevollmächtigte des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gemeint hat, dass mit der Erklärung die „Immissionsproblematik“, soweit sie für die Frage der Erforderlichkeit im Sinne des § 37 Abs. 1 BauGB maßgeblich sein könne, nicht habe ausgeklammert beziehungsweise nur auf der Rechtsfolgenseite die Feststellungswirkung insoweit habe eingeschränkt werden sollen, steht dem schon der Wortlaut der Erklärung entgegen. Dass, wie er ausgeführt hat, die Bezirksregierung bei der Prüfung der Erforderlichkeit auch die Immissionsproblematik berücksichtigt habe, ist insoweit unerheblich, da Gegenstand des Berufungsverfahrens die Zustimmungsentscheidung mit dem Inhalt ist, den sie durch die „Verzichtserklärung“ erhalten hat. Allenfalls wirft diese Argumentation die Frage nach der Bestimmtheit der inhaltlich reduzierten Zustimmungsentscheidung auf, der der Senat aber nicht nachzugehen braucht.

Die Zustimmungsentscheidung ist mit dem vorstehend beschriebenen Inhalt rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Voraussetzungen des § 80 Abs. 1 BauO NRW (a.F.) für eine Entscheidung im Zustimmungsverfahren liegen allerdings vor. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird insoweit zur Begründung Bezug genommen auf die diesbezüglichen zutreffenden Ausführungen im angefochtenen Urteil.

Die Zustimmungsentscheidung hätte jedoch mit dem Inhalt, den sie durch die „Verzichtserklärung“ erhalten hat, nicht erteilt werden dürfen.

Nach dem im Zustimmungsverfahren entsprechend anwendbaren § 71 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW (a.F.) kann vor Einreichung des Bauantrages zu Fragen des Bauvorhabens ein Bescheid (Vorbescheid) beantragt werden. Ein solcher baurechtlicher Vorbescheid ist nach ständiger Rechtsprechung der Bausenate des erkennenden Gerichts ein vorweggenommener Teil des feststellenden Ausspruchs der Baugenehmigung. Er stellt verbindlich fest, dass dem Bauvorhaben hinsichtlich der zur Entscheidung gestellten Frage, soweit sie einer selbstständigen Beurteilung zugänglich ist, öffentlich-rechtliche Hindernisse nicht entgegenstehen. Die Bauvoranfrage muss vor diesem Hintergrund eine das Vorhaben betreffende Frage so eindeutig zur Prüfung stellen, dass hieran die behördliche Entscheidung mit der ihr zukommenden Bindungswirkung anknüpfen kann.

Mit seiner Bauvoranfrage bestimmt der Antragsteller, was Gegenstand des Verfahrens auf Erteilung eines baurechtlichen Vorbescheids und der dabei vorzunehmenden Beurteilung sein soll. Ausgangspunkt für eine eventuell erforderliche Auslegung der Bauvoranfrage entsprechend § 133 BGB dahingehend, welche Zulässigkeitsfragen der Antragsteller von der Baugenehmigungsbehörde mit Bindungswirkung entschieden haben will, kann dabei nur das von ihm konkret beschriebene Bauvorhaben sein, denn der baurechtliche Vorbescheid ist ein mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt, dessen Inhalt durch den auf seine Erteilung gerichteten Antrag vorgegeben wird. Die mit dem Antrag gestellten Fragen müssen sich auf ein bestimmtes Bauvorhaben beziehen. Es ist allein Sache des Antragstellers, festzulegen, was das Bauvorhaben und damit der zu beurteilende Verfahrensgegenstand sein soll. Diese Festlegung darf er nicht der Baugenehmigungsbehörde überlassen, die im Verfahren auf Erteilung eines baurechtlichen Vorbescheids von sich aus keine bindende Aussage zur Zulässigkeit eines Bauvorhabens machen kann, welches nicht Gegenstand der Bauvoranfrage ist.

Aus dem Erfordernis, dass die zur Bescheidung gestellte Frage einer selbstständigen Beurteilung zugänglich sein muss, folgt, dass aus der Fragestellung keine Teile ausgeklammert werden dürfen, deren Kenntnis zur Beurteilung der gestellten Frage unerlässlich ist.

Ein baurechtlicher Vorbescheid, der die Frage, die gestellt wird, letztlich offen lässt, und dem hinsichtlich des Bauvorhabens, soweit es zur Prüfung gestellt ist, für das Baugenehmigungsverfahren keine abschließende Bindungswirkung zukommt, ist der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen fremd. Dementsprechend kann eine Bauvoranfrage, mit der sachliche Teile eines Bauvorhabens aus der Fragestellung so ausgeklammert werden, dass eine verbindliche rechtliche Beurteilung des Bauvorhabens – etwa hinsichtlich der planungsrechtlichen Zulässigkeit – nicht mehr möglich ist, sachlich nicht beschieden werden.

Vgl. hierzu insgesamt etwa OVG NRW, Urteile vom 31. Oktober 2012 – 10 A 912/11 –, juris, Rn. 29 ff., vom 28. Februar 2008 – 10 A 1060/06 –, juris, Rn. 35 ff., und vom 11. Juli 2002 – 10 A 5372/99 –, juris, Rn. 6, jeweils mit weiteren Nachweisen.

Mit diesen Grundsätzen steht die Zustimmungsentscheidung mit dem reduzierten Inhalt, nämlich der Feststellung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens unter Ausklammerung der „Immissionsproblematik und der Frage etwaiger Lärmschutzmaßnahmen als Teil des bauplanungsrechtlichen Rücksichtnahmegebots“, nicht in Einklang.

Das Vorhaben kann nur unter Abweichung von den §§ 29 ff. BauGB verwirklicht werden, da es weder nach § 35 BauGB noch nach den §§ 30, 31 BauGB bauplanungsrechtlich zulässig ist, wie sich aus den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts, auf die der Senat Bezug nimmt, ergibt.

Mithin ist die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens nach § 37 Abs. 1 BauGB zu beurteilen. Danach entscheidet die höhere Verwaltungsbehörde, wenn die besondere öffentliche Zweckbestimmung für bauliche Anlagen des Bundes oder eines Landes es erforderlich macht, von den Vorschriften des Baugesetzbuches oder den auf Grund des Baugesetzbuches erlassenen Vorschriften abzuweichen oder das Einvernehmen mit der Gemeinde nach § 14 oder § 36 BauGB nicht erreicht worden ist.

Der Anwendungsbereich des § 37 Abs. 1 BauGB ist eröffnet.

Bei dem Vorhaben handelt es sich um eine bauliche Anlage des Landes mit „besonderer öffentlicher Zweckbestimmung“, der bauplanungsrechtliche Vorschriften entgegenstehen.

Für die Überwindung der entgegenstehenden Vorschriften setzt § 37 Abs. 1 BauGB voraus, dass die Abweichung von den bauplanungsrechtlichen Bestimmungen erforderlich ist, um die besondere öffentliche Zweckbestimmung verwirklichen zu können.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird eine Abweichung von den städtebaulichen Vorschriften im Sinne des § 37 Abs. 1 BauGB erfordert, wenn sie zur Erfüllung oder Wahrung der in Rede stehenden öffentlichen Zweckbestimmung vernünftigerweise geboten ist. Nicht notwendig ist, dass das Bauvorhaben gleichsam mit der Abweichung steht und fällt, dass also die Abweichung das einzig denkbare Mittel zu seiner Verwirklichung ist. Das Bundesverwaltungsgericht legt den Begriff „erforderlich“ demnach wegen der Vergleichbarkeit der Vorschriften, insbesondere der Vergleichbarkeit ihrer Zielrichtung, ebenso aus wie den gleichlautenden Begriff in § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 1992 – 4 C 24.90 –, juris, Rn. 20, Beschlüsse vom 8. Oktober 1986 – 4 B 208.86 –, juris, Rn. 3, und vom 16. Juli 1981 – 4 B 96.81 –, juris, Rn. 4. Zu § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB siehe BVerwG, Urteile vom 18. November 2010 – 4 C 10.09 –, juris, Rn. 26 ff., und vom 9. Juni 1978 – IV C 54.75 –, juris, Rn. 24 f., Beschluss vom 5. Februar 2004 – 4 B 110.03 –, juris, Rn. 6.

Bei der Prüfung der Erforderlichkeit im Sinne des § 37 Abs. 1 BauGB kommt es auf die konkreten Umstände des Einzelfalles an. Die öffentlichen Belange, welche zugunsten der besonderen öffentlichen Zweckbestimmung und damit für eine Verwirklichung des Bauvorhabens an dem gewählten Standort sprechen, müssen anderen öffentlichen und auch privaten Belangen gegenübergestellt und wechselseitig gewichtet werden. Dabei sind die mit dem Bauvorhaben verbundenen oder von ihm erst ausgelösten Beeinträchtigungen und Nachteile festzustellen und in ihrem Gewicht an der Dringlichkeit der Gründe zu messen, die für das Bauvorhaben in seiner konkreten Ausführung sprechen. Je stärker das Gewicht der dem Bauvorhaben entgegenstehenden Belange ist, umso gewichtiger müssen die Gründe für eine Abweichung von der an sich gegebenen bauplanungsrechtlichen Lage sein. In diesem Sinne sind die wechselseitigen Belange nicht nur zu bilanzieren, sondern in ihrem jeweiligen Gewicht zu relativieren. Dabei stellt die Intensität, mit der für das Bauvorhaben von der gegebenen bauplanungsrechtlichen Lage abgewichen werden muss, nur einen, wenngleich gewichtigen Faktor dar. So hat das Bundesverwaltungsgericht beispielsweise ausgeführt, dass es an der Erforderlichkeit einer Abweichung fehlen kann, wenn die besondere öffentliche Zweckbestimmung des Bauvorhabens im Wesentlichen auch bei seiner Verwirklichung an einer anderen Stelle erreicht und damit gleichzeitig ein Verstoß gegen das Bauplanungsrecht vermieden oder erheblich gemildert werden kann.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 1992 – 4 C 24.90 –, juris, Rn. 22 (für die Abweichung von § 35 BauGB), Beschluss vom 10. Juli 1991 – 4 B 106.91 –, juris, Rn. 3 ff. (für die Abweichung von § 30 Abs. 1 BauGB, vorgehend OVG NRW, Urteil vom 14. März 1991 – 11 A 2247/87 –, juris), und Urteil vom 14. Februar 1991 – 4 C 20.88 –, juris, Rn. 20 ff. (für die Abweichung von § 34 BauGB). Siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 7. Juli 1989 – 11 B 170/89 –, Seite 11 f. des Urteilsabdrucks, Urteil vom 13. März 1981 – 10 A 2501/79 –, BRS 38 Nr. 172; Bay. VGH, Urteil vom 14. August 2002 – 15 B 96.2483 –, juris, Rn. 25.

Da das Gesetz die verbindliche Entscheidung über die Erforderlichkeit der Abweichung der höheren Verwaltungsbehörde zuweist, muss diese auch eigenverantwortlich prüfen, ob die Voraussetzungen vorliegen oder nicht. Ihre Entscheidung unterliegt wiederum uneingeschränkt der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Das Bundesverwaltungsgericht hat klargestellt, dass mit dem Verständnis des Begriffs „erforderlich“ in § 37 Abs. 1 BauGB als „vernünftigerweise geboten“ zu strengen Anforderungen an die Zulassung von Abweichungen vom Bauplanungsrecht entgegengewirkt, nicht aber dem Vorhabenträger eine Befugnis zu einer planerischen Gestaltung mit einer damit verbundenen Einschränkung der gerichtlichen Kontrolldichte eingeräumt werden solle. Das gesetzliche Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit in § 37 Abs. 1 BauGB beziehe sich auf die Abweichung von den bauplanungsrechtlichen Vorschriften und nicht auf die Notwendigkeit der Verwirklichung des Vorhabens im Sinne einer planerischen Rechtfertigung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1991 – 4 C 20.88 –, juris, Rn. 16 ff. Siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 9. September 2003 – 10 B 1593/03 –, juris, Rn. 11. Siehe auch OVG NRW, Urteil vom 14. März 1991 – 11 A 2247/87 –, juris, Rn. 46.

Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die nach der „Verzichtserklärung“ in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht noch zur Entscheidung der Bezirksregierung gestellte, in Anwendung des § 37 Abs. 1 BauGB zu beantwortende Frage nach der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens unter Ausklammerung der „Immissionsproblematik und der Frage etwaiger Lärmschutzmaßnahmen als Teil des bauplanungsrechtlichen Rücksichtnahmegebots“ einer selbstständigen Beurteilung nicht zugänglich, weil damit Teile aus der Fragestellung ausgeklammert worden sind, deren Kenntnis zur Bejahung der Erforderlichkeit im Sinne des § 37 Abs. 1 BauGB unerlässlich sind.

Zu den hier maßgeblichen Belangen, die im Rahmen der Prüfung der Erforderlichkeit bezogen auf die Standortbedingungen im Einzelfall zu gewichten und in ein Verhältnis zueinander zu setzen sind, gehören auch die Belange, die bei der Ausfüllung des Rücksichtnahmegebots Bedeutung haben.

Siehe hierzu bereits OVG NRW, Beschluss vom 7. Juli 1989 – 11 B 170/89 –, Seite 11 f. des Urteilsabdrucks. Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 18. November 2010 – 4 C 10.09 –, juris, Rn. 33 zu § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB.

Das in verschiedenen Vorschriften des Bauplanungsrechts verankerte Rücksichtnahmegebot soll letztlich gewährleisten, dass Nutzungen, die geeignet sind, bei einem Nebeneinander Spannungen und Störungen hervorzurufen, einander so zugeordnet werden, dass Konflikte zwischen ihnen möglichst vermieden werden. Welche Anforderungen sich hieraus ergeben, hängt von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls ab, namentlich davon, was dem durch die Verpflichtung zur Rücksichtnahme Begünstigten und dem zur Rücksichtnahme Verpflichteten nach Lage der Dinge jeweils zuzumuten ist. Das Gebot der Rücksichtnahme wird unter anderem durch die Begriffsbestimmungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und den auf seiner Grundlage ergangenen rechtsförmlichen technischen Regelwerken und normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften näher bestimmt. Im Übrigen ist eine Einzelfallbeurteilung geboten. Sind die betroffenen Nutzungen aufgrund der konkreten örtlichen Gegebenheiten mit einer spezifischen gegenseitigen Pflicht zur Rücksichtnahme belastet, so ist nicht nur derjenige, der Immissionen verursacht, zur Rücksichtnahme verpflichtet, sondern es kann auch derjenige, der sich solchen Immissionen aussetzt, gegebenenfalls verpflichtet sein, sie in einem bestimmten Umfang zu dulden.

Vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 20. Dezember 2012 – 4 C 11.11 –, juris, Rn. 21, vom 29. November 2012 – 4 C 8.11 –, juris, Rn. 16 ff., und vom 23. September 1999 – 4 C 6.98 –, juris, Rn. 20 ff.

Der Rücksicht bedarf nicht nur, wer von Immissionen betroffen wird. Auch demjenigen, der Emissionen verbreitet, muss dafür Raum zur Verfügung gestellt werden, in dem seine Anlage in ihrem Bestand und Betrieb etwa vor Überforderungen durch störungsempfindliche Nachbarn geschützt ist. Treffen unverträgliche Nutzungen unmittelbar aufeinander, hat das Gebot der gegenseitigen Rücksichtnahme nicht nur die Aufgabe, schädliche Umwelteinwirkungen von einer störanfälligen Nutzung fernzuhalten, sondern soll auch emittierende Betriebe in ihrer Existenz sichern.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Februar 1999 – 10 B 2558/98 –, juris, Rn. 44.

Werden also die Anforderungen an die Erforderlichkeit im Sinne des § 37 Abs. 1 BauGB von dem Gewicht der der Verwirklichung des Bauvorhabens unter Abweichung von bauplanungsrechtlichen Vorschriften an dem vorgesehenen Standort entgegenstehenden Belange mitbestimmt, erlangen auch das öffentliche Interesse, Nutzungskonflikte zu vermeiden, die dadurch entstehen, dass ein – ungeachtet des konkreten Schutzanspruchs – lärmsensibles Vorhaben in der Nachbarschaft von lärmverursachenden Gewerbebetrieben angesiedelt werden soll, und die privaten Interessen solcher Gewerbebetriebe, durch die Ansiedlung eines lärmsensiblen Bauvorhabens nicht in ihrer Betriebsausübung eingeschränkt zu werden, im Rahmen der Prüfung der Erforderlichkeit Bedeutung.

Dass es sich bei der durch die „Verzichtserklärung“ ausgeklammerten „Immissionsproblematik und Frage etwaiger Lärmschutzmaßnahmen als Teil des bauplanungsrechtlichen Rücksichtnahmegebots“ um einen maßgebenden Belang für die Wahl des Standortes einer Klinik zum Maßregelvollzug handelt, bestreitet das beklagte Land nicht. Nach dem für die Standortauswahl im 2. Ausbauprogramm entwickelten Kriterienkatalog ist die Verträglichkeit mit Nachbarinteressen, auch mit den Interessen der in der Nachbarschaft angesiedelten Gewerbebetriebe, bei der Standortauswahl zu beachten. Dass etwaige Geräuschimmissionen, die auf die Gebäude und das Freigelände der jeweiligen Klinik einwirken, mit deren Behandlungsauftrag verträglich sein müssen, hebt der Kriterienkatalog ausdrücklich hervor.

Hier ist offenkundig, dass die ausgeklammerten Aspekte der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit für das Vorhaben tatsächlich relevant sind, weil es wegen der Nähe des Vorhabengrundstücks zu den Gewerbebetrieben der Firmen T. und D. Lärmimmissionen ausgesetzt sein würde, deren gegenseitige Zumutbarkeit jedenfalls einer näheren Betrachtung bedarf. Schon das von dem beklagten Land vorgelegte Schalltechnische Gutachten vom 8. Dezember 2014 hat zur Abschirmung des Stationsgebäudes vor Geräuscheinwirkungen – die Geräuscheinwirkungen auf die Freiflächen blieben nach dem Gutachten unberücksichtigt –, empfohlen, den äußeren Schutzzaun in den maßgeblichen Bereichen bis zu einer Höhe von 4 m über Gelände als Lärmschutzwand auszubilden. In der ergänzenden Stellungnahme des ISRW vom 20. März 2017 heißt es sogar, die maximal erforderliche Wandhöhe einer verlängerten Lärmschutzwand, die die Einhaltung der Immissionsrichtwerte an den Fassaden der Gebäude des Vorhabens gewährleisten würde, betrage 10 m.

Da die Prüfung der Erforderlichkeit im Sinne des § 37 Abs. 1 BauGB eine bilanzierende Abwägung aller für und gegen das Vorhaben an dem konkreten Standort sprechenden Belange, also eine Gesamtbetrachtung beinhaltet, kommt eine von dem beklagten Land für denkbar gehaltene Ausklammerung des Rücksichtnahmegebots nicht in Betracht.

Im Rahmen der Prüfung der Erforderlichkeit von § 37 Abs. 1 BauGB erlangt das Rücksichtnahegebot auch insoweit Bedeutung, als die davon erfassten öffentlichen und privaten, der Verwirklichung des Vorhabens an dem konkreten Standort entgegenstehenden Belange so gewichtig sein können, dass die Erforderlichkeit der Abweichung von bauplanungsrechtlichen Vorschriften letztlich zu verneinen ist. Insoweit ist das Rücksichtnahmegebot im Rahmen der Prüfung der Erforderlichkeit im Sinne des § 37 Abs. 1 BauGB einer selbstständigen Prüfung nicht zugänglich.

Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vertieften Vorbringen des Prozessbevollmächtigten des beklagten Landes, die Entscheidung darüber, ob das Vorhaben an dem konkreten Standort gegen das Gebot der Rücksichtnahme verstoße oder nicht, könne nur mit Ja oder Nein beantwortet werden und daher nicht Bestandteil einer gewichtenden Abwägung sein. Diese Darstellung, die nur das Ergebnis einer entsprechenden Prüfung, nicht aber die vielfältigen, bei der Ergebnisfindung zu berücksichtigenden Aspekte im Auge hat, verkürzt den gebotenen Entscheidungsprozess in unzulässiger Weise. Gelangte die höhere Verwaltungsbehörde zu der Erkenntnis, ein von ihr nach § 37 Abs. 1 BauGB zu beurteilendes Bauvorhaben sei losgelöst von der im Rahmen dieser Vorschrift gebotenen Abwägung aller dafür und dagegen sprechenden maßgeblichen Belange einem Dritten gegenüber auf jeden Fall rücksichtslos, wäre wohl angesichts eines derart auf der Hand liegenden Rechtsverstoßes bereits die Wahl des Standortes unvertretbar. Bejaht sie dagegen nach der gebotenen Abwägung die Erforderlichkeit der jeweils in Rede stehenden Abweichungen von den bauplanungsrechtlichen Vorschriften, verbietet es die Systematik des § 37 Abs. 1 BauGB, dieses Abwägungsergebnis gegebenenfalls der weiteren Prüfung zu unterziehen, ob das Bauvorhaben gleichwohl einem Dritten gegenüber rücksichtslos sein könnte, und, wenn ja, das Abwägungsergebnis wieder zu verwerfen. Vielmehr ist bei der Prüfung der Erforderlichkeit im Sinne des § 37 Abs. 1 BauGB – wie bereits dargestellt – eine bilanzierende Gewichtung aller für und gegen die Verwirklichung des Bauvorhabens an dem konkreten Standort sprechenden Belange vorzunehmen, deren Ergebnis auch die Verneinung der Erforderlichkeit wegen eines nicht oder nicht mit angemessenen Mitteln vermeidbaren Verstoßes gegen das Gebot der Rücksichtnahme zu Lasten eines Dritten sein kann.

Das beklagte Land ist in seiner Berufungserwiderung im Übrigen selbst davon ausgegangen, dass bei der späteren Untersuchung der Immissionsproblematik nochmals eine Gesamtabwägung stattfinden müsse, um die Erforderlichkeit endgültig bejahen zu können. Hieraus folgt aber, dass die Zustimmungsentscheidung mit ihrem reduzierten Inhalt, die Beantwortung der Frage nach der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens nach § 37 Abs. 1 BauGB letztlich offenlässt. Hinsichtlich des Tatbestandsmerkmals der Erforderlichkeit ist eben keine abschließende Beurteilung möglich, sodass der Zustimmungsentscheidung insoweit auch nicht die mit ihr bezweckte Bindungswirkung zukommen kann. Eine solche entsprechend § 71 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW (a.F.) erteilte Zustimmungsentscheidung ist – wie sich aus den vorstehend wiedergegebenen Maßstäben ergibt – der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen fremd und kann auf der Grundlage der hierfür geltenden gesetzlichen Vorschriften nicht erteilt werden.

Die Klägerin ist durch die danach rechtswidrige Zustimmungsentscheidung in ihren Rechten verletzt.

Sie greift ungeachtet dessen, dass ihr nach dem Vorstehenden eine Bindungswirkung hinsichtlich der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens nach § 37 Abs. 1 BauGB letztlich nicht zukommen kann, in die Planungshoheit der Klägerin ein, denn sie beansprucht jedenfalls, eine verbindliche Regelung über die Zulässigkeit der Abweichungen von bauplanungsrechtlichen Vorschriften in ihrem Gemeindegebiet zu treffen. Soweit § 37 Abs. 1 BauGB die Entscheidung über die Abweichung von bauplanungsrechtlichen Vorschriften an bestimmte Voraussetzungen, insbesondere an die Erforderlichkeit knüpft, dient die Vorschrift auch dem Schutz der Planungshoheit der Gemeinde.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die Anforderungen an die Prüfung der Erforderlichkeit im Sinne des § 37 Abs. 1 BauGB sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt. Unter welchen Voraussetzungen zu einzelnen Fragen eines Bauvorhabens ein Vorbescheid erteilt beziehungsweise eine darauf bezogene Zustimmungsentscheidung getroffen werden kann, richtet sich nach der Landesbauordnung und den hierzu in der Rechtsprechung der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts entwickelten Maßstäben. Die von dem Prozessbevollmächtigten des beklagten Landes für grundsätzlich klärungsbedürftig gehaltene Frage, in welcher Tiefe Immissionsschutzbelange ermittelt werden müssen, wenn sie im Rahmen der bei der Prüfung der Erforderlichkeit im Sinne des § 37 Abs. 1 BauGB vorzunehmenden Gesamtabwägung zu berücksichtigen sind, stellt sich hier nach dem Vorstehenden nicht, da die „Immissionsproblematik“ nach der „Verzichtserklärung“ des beklagten Landes aus der Zustimmungsentscheidung gerade ausgeklammert worden ist.