Oberverwaltungsgericht NRW, 8 B 865/18

G r ü n d e :

Der Antragsteller ist Halter eines Audi A 5, der mit einem Dieselmotor des Typs EA 189 (Euro 5) ausgestattet ist. In der Motorsteuerung hat der Hersteller eine unzulässige Abschalteinrichtung verbaut, die zu Abgasmanipulationen führt. Da der Antragsteller nicht an der vom Kraftfahrt-Bundesamt angeordneten Rückrufaktion des Herstellers teilnahm, forderte ihn die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 3. April 2018 unter Fristsetzung zur Beseitigung des Mangels und Vorlage eines Nachweises hierüber auf und drohte ihm ein Zwangsgeld in Höhe von 500,- EUR an. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz abgelehnt. Hiergegen wendet sich der Antragsteller mit seiner Beschwerde.

II.

Die Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg. Die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotene gerichtliche Interessenabwägung fällt zu seinen Lasten aus. Sein Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, stellt die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass der Antrag auf Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der am 12. April 2018 erhobenen Klage hinsichtlich des Schreibens der Antragsgegnerin vom 1. März 2018 unzulässig (dazu I.) und bezüglich der Ordnungsverfügung vom 3. April 2018 unbegründet ist (dazu II.), nicht durchgreifend in Frage.

1. Das Schreiben vom 1. März 2018, mit dem die Antragsgegnerin den Antragsteller zur Mangelbeseitigung bis zum 28. März 2018 aufgefordert und für den Fall des fruchtlosen Fristablaufs die Vornahme weiterer Maßnahmen in Aussicht gestellt hat, hat das Verwaltungsgericht als Ordnungsverfügung ausgelegt und den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung als unstatthaft angesehen. Die Klage habe insoweit bereits kraft Gesetzes gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufschiebende Wirkung. Mit dieser Erwägung setzt sich das Beschwerdevorbringen nicht in einer den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO genügenden Weise auseinander, sondern erschöpft sich in der bloßen Rechtsbehauptung, der Antrag sei auch insoweit zulässig.

2. Ohne Erfolg bleibt die Beschwerde auch hinsichtlich der Ablehnung des Antrags auf Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der gegen die Mangelbeseitigungsanordnung und Zwangsmittelandrohung vom 3. April 2018 erhobenen Klage.

a) Entgegen der Auffassung des Antragstellers genügt die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung den formalen Erfordernissen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, wonach das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen ist.

Dieses Begründungserfordernis soll neben der Information des Betroffenen und des mit einem eventuellen Aussetzungsantrag befassten Gerichts vor allem die Behörde selbst mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG dazu anhalten, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzuges besonders sorgfältig zu prüfen. Die Anforderungen an den erforderlichen Inhalt einer solchen Begründung dürfen hierbei aber nicht überspannt werden. Diese muss allein einen bestimmten Mindestinhalt aufweisen. Dazu gehört es insbesondere, dass sie sich – in aller Regel – nicht lediglich auf eine Wiederholung der den Verwaltungsakt tragenden Gründe, auf eine bloße Wiedergabe des Textes des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO oder auf lediglich formelhafte, abstrakte und letztlich inhaltsleere Wendungen, namentlich solche ohne erkennbaren Bezug zu dem konkreten Fall, beschränken darf.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. November 2016- 8 B 1395/15 -, juris Rn. 6 f. m. w. N.

Allerdings ist insbesondere für Maßnahmen der Gefahrenabwehr anerkannt, dass sich die Gründe für den Erlass der Ordnungsverfügung mit denen für die Anordnung ihrer sofortigen Vollziehung decken können.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 3. Januar 2006- 8 B 1847/05 -, juris Rn. 10, und vom 22. Januar 2001 - 19 B 1757/00 u. a. -, juris Rn. 2.

Bei gleichartigen Fallgruppen kann auch eine standardisierte, „gruppentypisierte“ Begründung den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügen.

Vgl. OVG Sachs.-Anh., Beschluss vom 26. Oktober 2012 - 2 M 124/12 -, juris Rn. 10; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Aufl. 2014, § 80 Rn. 50; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 80 Rn. 85.

Demgegenüber verlangt § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nicht, dass die für das besondere Vollzugsinteresse angeführten Gründe auch materiell überzeugen, also inhaltlich die getroffene Maßnahme rechtfertigen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. November 2016- 8 B 1395/15 -, juris Rn. 6 f. m. w. N.

Gemessen daran sind die Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO hier gewahrt. Die Antragsgegnerin hat in ihrer gesonderten Begründung der Anordnung des Sofortvollzugs ausgeführt, diese sei im besonderen öffentlichen Interesse zum Schutz der Allgemeinheit erforderlich, weil das Fahrzeug aufgrund festgestellter Mängel nicht den Vorschriften der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung in Verbindung mit der Fahrzeug-Zulassungsverordnung entspreche und die Gesundheit der Allgemeinheit durch den verstärkten Ausstoß von Stickstoffdioxid gefährde. Die Luftreinhaltung und der Gesundheitsschutz der Bevölkerung seien wichtige Gemeinschaftsgüter von hohem Rang. Es könne nicht hingenommen werden, dass nicht vorschriftsmäßige Fahrzeuge mit unzulässigen Abschalteinrichtungen über einen längeren Zeitraum trotz großzügiger Fristsetzungen nicht durch ein Software-Update nachgerüstet würden und damit die Luft im Kölner Raum, die durch überhöhte Stickstoffdioxidwerte belastet sei, weiterhin relevant durch erhöhten Stickstoffdioxidausstoß verschmutzen und damit die Gesundheit der Allgemeinheit gefährden. Das Interesse der Allgemeinheit, von einem verstärkten Ausstoß von Stickstoffdioxid verschont zu werden und zur Luftreinhaltung beizutragen, überwiege das private Interesse des Antragstellers, von einem Software-Update während der Dauer eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens verschont zu werden. Seine privaten Interessen müssten hinter dem dringenden Interesse der Allgemeinheit, die Luftreinhaltung zeitnah zu gewährleisten, zurücktreten. Diese Begründung bringt hinreichend zum Ausdruck, dass sich die Antragsgegnerin des Ausnahmecharakters der Anordnung des Sofortvollzugs bewusst war, und sie lässt erkennen, aus welchen im Fall des Antragstellers gegebenen Umständen sie sich zu ihrem Erlass veranlasst sah. Insbesondere durfte die Antragsgegnerin bei der hier in Rede stehenden, einen größeren Personenkreis betreffenden Konstellation des serienmäßigen Einbaus einer unzulässigen Abschalteinrichtung eine weitgehend typisierende, grundsätzlich auf vergleichbare Fälle übertragbare Begründung geben.

Auch musste die Antragsgegnerin entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht näher begründen, von welchen Höchstwerten sie im Stadtgebiet ausgehe und welche Werte bei seinem Fahrzeug anzunehmen seien. Dahingehender Ausführungen bedurfte es nach dem Vorstehenden nicht, um den Zweck des Begründungserfordernisses des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO zu erfüllen.

b) Die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotene gerichtliche Interessenabwägung geht zu Lasten des Antragstellers aus.

aa) Die Beschwerde stellt die Annahme des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend in Frage, dass die Klage gegen die angefochtene Ordnungsverfügung vom 3. April 2018 keinen Erfolg haben wird. Der vom Antragsteller geltend gemachte Ermessensfehler im Sinne des § 114 Satz 1 VwGO liegt nicht vor.

Rechtsgrundlage der angefochtenen Aufforderung zum Nachweis der Mangelbeseitigung ist § 5 Abs. 1 FZV. Danach kann die nach Landesrecht zuständige Behörde (Zulassungsbehörde) dem Eigentümer oder Halter eines Fahrzeugs eine angemessene Frist zur Beseitigung der Mängel setzen oder den Betrieb des Fahrzeugs auf öffentlichen Straßen beschränken oder untersagen, wenn sich das Fahrzeug als nicht vorschriftsmäßig nach der Fahrzeug-Zulassungsverordnung oder der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung erweist. Das ihr damit eröffnete Ermessen,

vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 11. Januar 2017- 8 B 512/16 -, Beschlussabdruck S. 4, vom 14. Juli 2014 - 9 B 289/14 -, juris Rn. 10, und vom 18. Oktober 1999 - 8 B 1145/99 -, Beschlussabdruck S. 3; Nds. OVG, Urteil vom 10. Februar 2011- 12 LC 232/08 -, juris Rn. 22,

hat die Antragsgegnerin gemäß § 40 VwVfG NRW entsprechend dem Zweck der Ermächtigung des § 5 Abs. 1 FZV ausgeübt und dabei die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten.

Sie hat unter Bezugnahme auf § 5 Abs. 1 FZV ausgeführt, dass sie aus Gründen der Verhältnismäßigkeit unter den ihr zur Verfügung stehenden Zwangsmitteln zunächst das mildere Mittel des Zwangsgeldes gewählt habe. Daher erhalte der Antragsteller nun nochmals die Gelegenheit, die Beseitigung der Mängel durch Vorlage der Bescheinigung eines amtlich anerkannten Sachverständigen für den Kraftfahrzeugverkehr oder der Bestätigung eines Meisterbetriebs nachzuweisen. Sie hat damit zum Ausdruck gebracht, die Beseitigung des Fahrzeugmangels in Gestalt der unzulässigen Abschalteinrichtung für geboten zu halten, die ihr dabei nach § 5 Abs. 1 FZV zur Verfügung stehenden Eingriffsmöglichkeiten gesehen und im Lichte des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes abgewogen zu haben.

(1) Ohne Erfolg macht der Antragsteller geltend, das ordnungsbehördliche Einschreiten gegen den Halter eines einzelnen Fahrzeugs sei rechtswidrig, weil die Luftreinhaltung im Ergebnis nicht von dem jeweiligen einzelnen Fahrzeug beeinträchtigt werde, und bekannt sei, dass die Diesel und deren Abgasreinigung nicht vorschriftsmäßig arbeiteten.

Dieses Vorbringen geht an den für die Entscheidung über die Aufforderung zur Mängelbeseitigung maßgeblichen gesetzlichen Regelungen vorbei. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, sind die an das einzelne Fahrzeug zu stellenden normativen Anforderungen emissions- und nicht immissionsbezogen. Sowohl die unionsrechtlichen Vorschriften über die Typgenehmigung als auch die nationalen immissionsschutzrechtlichen Regelungen über die Beschaffenheit und Betrieb von Fahrzeugen knüpfen im Bereich der Luftreinhaltung an das Emissionsverhalten des einzelnen Fahrzeugs an. Nach Art. 5 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 715/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2007 über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 5 und Euro 6) und über den Zugang zu Reparatur und Wartungsinformationen für Fahrzeuge rüstet der Hersteller das Fahrzeug so aus, dass die Bauteile, die das Emissionsverhalten voraussichtlich beeinflussen, so konstruiert, gefertigt und montiert sind, dass das Fahrzeug unter normalen Betriebsbedingungen dieser Verordnung und ihren Durchführungsmaßnahmen entspricht. Nach § 38 Abs. 1 Satz 1 BImSchG müssen Kraftfahrzeuge und ihre Anhänger, Schienen-, Luft- und Wasserfahrzeuge sowie Schwimmkörper und schwimmende Anlagen so beschaffen sein, dass ihre durch die Teilnahme am Verkehr verursachten Emissionen bei bestimmungsgemäßem Betrieb die zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen einzuhaltenden Grenzwerte nicht überschreiten. Sie müssen so betrieben werden, dass vermeidbare Emissionen verhindert und unvermeidbare Emissionen auf ein Mindestmaß beschränkt bleiben (§ 38 Abs. 1 Satz 2 BImSchG).

Dieses auf Emissionsgrenzwerten basierende Regelungsregime zielt auf eine Minderung der durch den motorisierten Verkehr verursachten schädlichen Umwelteinwirkungen, ohne dass es darauf ankäme, ob das einzelne Fahrzeug isoliert betrachtet eine Gesundheitsgefahr darstellt. Maßnahmen der Emissionsbegrenzung (vgl. z. B. 13. BImSchV, 17. BImSchV oder TA Luft) dienen sowohl dazu, akute Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen abzuwehren, als auch der Vorsorge. Es bedarf ihrer regelmäßig dort, wo – wie typischerweise im Verkehrsbereich – Handlungen oder Betriebsweisen nicht nur in einem abgrenzbaren Einwirkungsbereich auftreten und immissionsbegrenzende Maßnahmen deshalb versagen oder nur eingeschränkt eingesetzt werden können. Emissionsbegrenzende Maßnahmen beruhen auf einem auf einheitliche und gleichmäßige Durchsetzung angelegten Konzept und bedürfen daher zu ihrer Wirksamkeit einer gleichmäßigen Anwendung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1984 - 7 C8.82 -, BVerwGE 69, 37 = juris Rn. 17 f. zur Großfeuerungsanlagenverordnung (13. BImSchV).

Nur so ist die angestrebte Minderung der Gesamtemissionen garantiert, die gleichzeitig dazu beiträgt, dass die Immissionswerte im Einwirkungsbereich nicht überschritten werden. Ein einzelner Verursacher von Emissionen kann sich daher der Einhaltung von Emissionsbegrenzungen nicht mit dem Verweis darauf entziehen, dass sein individueller Beitrag für sich genommen nicht zu einer Gesundheitsgefahr führe.

Vor diesem Hintergrund kommt es entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht entscheidend darauf an, von welchen Höchstwerten im Stadtgebiet der Antragsgegnerin auszugehen sei und welche Werte bei seinem Fahrzeug anzunehmen seien. Entscheidend ist allein, dass – was der Antragsteller nicht in Abrede stellt – das Emissionsverhalten seines Fahrzeugs durch die unzulässige Abschalteinrichtung in unzulässiger Weise beeinflusst wird.

(2) Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist die Aufforderung zur Behebung des Mangels und Führung eines entsprechenden Nachweises unter den hier gegebenen Umständen auch nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil er sich in einer zivilrechtlichen Auseinandersetzung mit dem Fahrzeughersteller befindet und die Antragsgegnerin hierzu keine Ausführungen gemacht hat.

In welchem Ausmaß die Behörde ihre Ermessenserwägungen dem Adressaten in der Begründung des Verwaltungsakts mitteilen muss, ist danach zu beurteilen, ob die konkreten Umstände des Einzelfalls einen hinreichenden Anlass dafür geben.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juni 1990 - 7 B 93.90 -, juris Rn. 2.

Schreitet die Behörde – wie hier – gegen einen rechtswidrigen Zustand ein, darf sie im Regelfall ihre Ermessenserwägungen und auch die Begründung der Verfügung darauf beschränken, dass sie zum Ausdruck bringt, ihr gehe es um die Beseitigung eines rechtswidrigen Zustandes.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 1985 - 4 C 50.82 -, juris Rn. 22; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 39 Rn. 69 m. w. N.

Nur dann, wenn der Behörde außergewöhnliche Umstände bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, sind diese in der Begründung des Bescheids zu erwägen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2002 - 8 C 30.01 -,juris Rn. 37.

Gemessen daran ist es hier nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin den Umstand der zivilrechtlichen Auseinandersetzung zwischen dem Antragsteller und dem Hersteller seines Fahrzeugs nicht zum Anlass genommen hat, vom Erlass der angefochtenen Verfügung Abstand zu nehmen.

Im maßgeblichen Zeitpunkt der Erlasses der angefochtenen Verfügung war sie hierzu schon deshalb nicht veranlasst, weil der Antragsteller auf die Anhörung zum beabsichtigten Erlass dieses Bescheides ohne nähere Begründung lediglich vorgetragen hatte, dass aktuell eine Klage vorbereitet werde und die Durchführung des Software-Updates zur Klageabweisung führen könne. Mit diesem auf die Zukunft gerichteten und inhaltlich vagen Vorbringen musste sich die Antragsgegnerin nicht auseinandersetzen, weil es keine substantiellen Anhaltspunkte enthielt, die ein Absehen von der Herstellung rechtmäßiger Zustände gerechtfertigt erscheinen lassen könnten.

Unabhängig davon muss die Behörde im Regelfall nicht schon deshalb das Absehen von Maßnahmen nach § 5 Abs. 1 FZV in Erwägung ziehen und dies gemäß § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG NRW darlegen, weil der Fahrzeughalter den Verkäufer oder Hersteller seines Fahrzeugs wegen des Einbaus einer unzulässigen Abschalteinrichtung gerichtlich oder außergerichtlich in Anspruch nimmt.

Ein außergewöhnlicher Umstand, der eine andere Entscheidung als das regelmäßig gebotene Herstellen eines rechtmäßigen Zustands möglich erscheinen lässt, ist erst dann gegeben, wenn das Aufspielen des Software-Updates berechtigte Interessen des Fahrzeughalters in einem solchen Ausmaß beeinträchtigt, dass dies selbst mit Blick auf das im Regelfall gewichtigere Allgemeininteresse an der Herstellung rechtmäßiger Zustände ausnahmsweise als unzumutbar angesehen werden könnte. Dies ist bei einer gerichtlichen oder außergerichtlichen Auseinandersetzung zwischen dem Fahrzeughalter und dem Verkäufer oder Hersteller seines Fahrzeuges aber grundsätzlich nicht der Fall. Dabei ist es unerheblich, ob und unter welchen Voraussetzungen die Zivilgerichte dem Fahrzeughalter wegen des Einbaus einer unzulässigen Abschalteinrichtung Ansprüche gegen den Verkäufer oder Hersteller zusprechen und wer jeweils die Darlegungs- und Beweislast trägt. Etwaige Unwägbarkeiten und Risiken einer solchen zivilrechtlichen Auseinandersetzung betreffen allein das Rechtsverhältnis zwischen dem Fahrzeughalter und dem Verkäufer oder Hersteller und können schon deshalb nicht zu Lasten des berechtigten Interesses der Allgemeinheit an der Luftreinhaltung und am Gesundheitsschutz gehen. Entgegen der Ansicht des Antragstellers darf ein Fahrzeughalter das Software-Update auch nicht aus Gründen der Beweisführung verweigern; er kann insoweit auf die Möglichkeit eines selbstständigen Beweisverfahrens gemäß §§ 485 ff. ZPO verwiesen werden. Hierzu hatte der Antragsteller schon vor Erlass der angefochtenen Verfügung spätestens seit Beginn der vom Kraftfahrtbundesamt angeordneten Rückrufaktion des Herstellers Gelegenheit. Sein Einwand, die Kosten eines selbstständigen Beweisverfahrens würden bei einer bereits anhängigen Klage von der Rechtsschutzversicherung nicht getragen, ändert daran nichts. Die Versagung der Kostenübernahme durch einen Dritten betrifft allein das finanzielle Risiko des Halters und ist für sich genommen kein Umstand, der zu Lasten der Allgemeinheit gehen kann.

(3) Auch soweit der Antragsteller offenbar einen Ermessensfehler mit dem Vorwurf geltend machen möchte, die Antragsgegnerin betätige sich als „willige Helferin“ des Fahrzeugherstellers und trage zur Beweisvernichtung bei, hat seine Beschwerde keinen Erfolg. Substantiierte Gründe für die Behauptung, dass für den Erlass der angegriffenen Verfügung nicht gemäß dem Zweck des § 5 Abs. 1 FZV der Schutz der Allgemeinheit vor Gefahren für die Luftreinhaltung und die Gesundheit ausschlaggebend gewesen sein könnte, sind nicht dargelegt.

bb) Soweit der Antragsteller ein überwiegendes Vollzugsinteresse verneint, weil das Software-Update nicht zum Zwecke der Luftreinhaltung und des Gesundheitsschutzes geboten sei, ist auf die obigen Ausführungen zu verweisen.

c) Die ergänzende Bezugnahme des Antragstellers auf seinen erstinstanzlichen Sachvortrag genügt nicht den Begründungserfordernissen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Der Senat orientiert sich an Nr. 46.16 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 und setzt die Hälfte des sog. Auffangstreitwerts nach § 52 Abs. 2 GKG an, mithin 2.500,- EUR. Angesichts der Vorläufigkeit dieses Verfahrens ist dieser Wert nochmals um die Hälfte herabzusetzen, vgl. Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs 2013.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).