Oberverwaltungsgericht NRW, 8 B 362/18

G r ü n d e :

Die Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg.

Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 1 und 6 VwGO beschränkt ist, stellt den erstinstanzlichen Beschluss nicht durchgreifend in Frage. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt, die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 11. Mai 2017 wiederherzustellen. Mit diesem Bescheid hat der Antragsgegner auf Antrag der Beigeladenen die Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens der Antragstellerin, die Errichtung und den Betrieb einer Windenergieanlage, gemäß § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB für die Dauer von zwölf Monaten ausgesetzt und die sofortige Vollziehung dieses Bescheides angeordnet. Das Verwaltungsgericht hat diesen Bescheid bei summarischer Prüfung als rechtmäßig angesehen.

Die dagegen gerichtete Rüge der Antragstellerin, die Planungsabsichten der Beigeladenen seien nicht hinreichend konkretisiert gewesen und dürften dem Vorhaben der Antragstellerin daher nicht gemäß § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB entgegengehalten werden (dazu 1.), führt nicht zum Erfolg der Beschwerde. Dasselbe gilt für den Einwand, maßgeblicher Zeitpunkt für die erforderliche Konkretisierung sei der Ablauf der Sechsmonatsfrist des § 15 Abs. 3 Satz 3 BauGB (dazu 2.). Soweit der erstinstanzliche Vortrag wörtlich wiederholt wird, wird den Darlegungsanforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht genügt (dazu 3.). Ob der Flächennutzungsplan der Beigeladenen wirksam ist, ist im Rahmen der vorliegenden Beschwerde nicht zu prüfen (dazu 4.).

1. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass bei Erlass des Zurückstellungsbescheids zu befürchten war, dass die Durchführung der Planung der Beigeladenen durch das Vorhaben der Antragstellerin unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde (§ 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB).

Die Befürchtung, dass die Flächennutzungsplanung mit dem Ziel der Ausweisung von Konzentrationszonen für Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB mit der Wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde, besteht, wenn objektive Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass das zur Genehmigung gestellte Vorhaben der gemeindlichen Planung – nach dem jeweiligen Stand des Planungsverfahrens und gemessen an der Planungskonzeption und den Planzielen – widerspricht oder dass ein solcher Widerspruch zumindest möglich ist. Dies ist grundsätzlich dann der Fall, wenn die nach der Planung künftig zulässige Nutzung des Grundstücks, auf dem das Vorhaben durchgeführt werden soll, nicht geklärt ist. Um eine Sicherung der Planung schon in einem möglichst frühen Planungsstadium zu ermöglichen, sind an den Nachweis des Sicherungserfordernisses keine besonders hohen Anforderungen zu stellen. Bloße Vermutungen reichen allerdings nicht aus.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juni 2015 - 8 B 178/15 -, juris Rn. 16 f., und vom 18. Dezember 2014 - 8 B 646/14 -, juris Rn. 21 f. (jeweils m. w. N.).

Das Mindestmaß an planerischen Vorstellungen der Gemeinde kann sich nicht nur aus den Niederschriften über Gemeinderatssitzungen, sondern auch aus allen anderen erkennbaren Unterlagen und Umständen ergeben.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 2012 - 4 C 1.11 -, juris Rn. 14, und Beschluss vom 1. Oktober 2009 - 4 BN 34.09 -, juris Rn. 8 f.; Hornmann, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, 2. Aufl. 2014, § 14 Rn. 41; Schiller, in: Bracher/Reidt/Schiller, Bauplanungsrecht, 8. Aufl. 2014, Rn. 2473 (jeweils zu § 14 BauGB).

Bei der Prüfung des Sicherungserfordernisses sind die Besonderheiten, die Windenergiekonzentrationsflächenplanungen in der Regel gegenüber Bebauungsplänen aufweisen, zu berücksichtigen. Konzentrationszonenplanungen zielen konzeptionell neben der positiven Vorrangwirkung der Darstellung von Konzentrationsflächen insbesondere auf die den übrigen Außenbereich betreffende negative Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Dazu ist ein schlüssiges Gesamtkonzept für den gesamten Außenbereich zu entwickeln, das alle relevanten Belange in der Abwägung berücksichtigt. Dieser Abwägungsprozess ist durch eine Offenheit gekennzeichnet, die im Verlaufe der Planung häufig zu einer Veränderung der Konzentrationsflächen führt, sei es, dass die Flächen verkleinert oder vergrößert werden, sei es, dass die Flächen verschoben oder geteilt werden, sei es, dass Flächen ganz aufgegeben oder neu gebildet werden.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juni 2015 - 8 B 178/15 -, juris Rn. 18 bis 21, und vom 18. Dezember 2014 - 8 B 646/14 -, juris Rn. 23 bis 25 (jeweils m. w. N.).

Um geeignete Konzentrationsflächen sachgerecht zu ermitteln, wird eine Gemeinde häufig Gutachter heranziehen. Wenn ein Gemeinderat beschließt, Windenergiekonzentrationszonen im Flächennutzungsplan auszuweisen, dürfte ein solcher Aufstellungs- oder Änderungsbeschluss daher regelmäßig im Wesentlichen (nur) das Ziel enthalten, überhaupt Konzentrationszonen darzustellen (und damit die Errichtung von Windenergieanlagen an anderen Stellen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB grundsätzlich auszuschließen). Konkretere Angaben können zu einem solchen Zeitpunkt von einer Gemeinde bzw. von deren Rat grundsätzlich nicht verlangt werden, weil bei der Planung der gesamte Außenbereich des Gemeindegebietes in den Blick zu nehmen ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Juni 2015 - 8 B 178/15 -, juris Rn. 28; Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl., Stand: März 2018, § 15 Rn. 18; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Okt. 2017, § 15 Rn. 71j; Sennekamp, in: Brügelmann, BauGB, Stand: Sept. 2017, § 15 Rn. 77; Kupke, in: Maslaton, Windenergieanlagen, 2015, S. 21, Rn. 65; Gatz, Windenergieanlagen, 2. Aufl. 2013, Rn. 465; Scheidler, ZfBR 2012, 123 (125); Rieger, ZfBR 2012, 430 (433). Strenger: Hess. VGH, Beschluss vom 3. November 2015 - 9 B 1051/15 und 9 E 1161/15 -, juris Rn. 20 ff.; wohl auch OVG Berlin-Bbg. vom 1. Februar 2017 - OVG 11 S 31.16 -, juris Rn. 17. Zur erforderlichen Grundentscheidung für eine bestimmte Planung (im Rahmen der Veränderungssperre nach § 14 BauGB) BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 16.03 -, juris Rn. 31.

Nach einem solchen Aufstellungs- oder Änderungsbeschluss muss der Rat nicht jeden Planungsschritt unverzüglich durch einen Beschluss begleiten, auch nicht durch eine – von der Antragstellerin geforderte – „vorläufige Billigung“. Die Beschlüsse des Rates führt der Bürgermeister durch (vgl. § 62 Abs. 2 Satz 2 GO NRW). Dies gilt auch für den (Aufstellungs‑)Beschluss, eine Darstellung von Windenergiekonzentrationszonen im Flächennutzungsplan zu planen. Diese Planung nimmt ihren Fortgang oft – wie auch hier – damit, dass ein Fachbüro mit einer Potentialflächenanalyse beauftragt wird. Liegt eine solche Analyse vor, kann der Rat sich zunächst darauf beschränken, diesen Entwurf nur zur Kenntnis nehmen.

Die Genehmigung von Windenergieanlagen vor Abschluss einer solchen Planung kann die wirksame Umsetzung des planerischen Gesamtkonzepts in Frage stellen. Dies gilt auch dann, wenn sich am geplanten Standort oder in der Umgebung bereits andere Windenergieanlagen befinden. Eine Gefährdung der gemeindlichen Flächennutzungsplanung hinsichtlich des negativen Planungsziels ist schon dann zu befürchten, wenn es nach dem jeweiligen Stand der Planung aufgrund objektiver Anhaltspunkte möglich erscheint, dass das Vorhabengrundstück außerhalb der Konzentrationsflächen liegen wird.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juni 2015 - 8 B 178/15 -, juris Rn. 22 bis 24, und vom 18. Dezember 2014 - 8 B 646/14 -, juris Rn. 26 (jeweils m. w. N.).

Entscheidend sind jeweils die Umstände des Einzelfalls.

Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 20. März 2015 ‑ 22 CS 15.58 -, juris Rn. 37; BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 16.03 -, juris Rn. 31 (zur Veränderungssperre nach § 14 BauGB).

Ein Sicherungsbedürfnis nach § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB liegt trotz ausreichender Konkretisierung der Planung dann nicht vor, wenn es sich um eine reine Verhinderungsplanung handelt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. März 2014 - 8 B 1339/13 -, juris Rn. 21 f., m. w. N.

Die Frage, ob ein solches Sicherungserfordernis besteht, ist gerichtlich voll überprüfbar.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juni 2015 - 8 B 178/15 -, juris Rn. 25 f., und vom 18. Dezember 2014 - 8 B 646/14 -, juris Rn. 26.

Gemessen an diesen Vorgaben war das Vorhaben der Antragstellerin geeignet, die begonnene Planung der Beigeladenen unmöglich zu machen oder wesentlich zu erschweren (§ 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Insbesondere war die Flächennutzungsplanung zum Zeitpunkt der Entscheidung über den Zurückstellungsantrag am 11. Mai 2017 hinreichend konkretisiert.

Der Rat der Beigeladenen hatte am 7. November 2016 die Grundentscheidung getroffen, dass Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie ausgewiesen werden sollen, und beschlossen, das Verfahren zur 40. Änderung des Flächennutzungsplans einzuleiten. In der öffentlichen Bekanntmachung dieses Beschlusses im Amtsblatt der Beigeladenen vom 28. November 2016 heißt es unter anderem, Ziel des Verfahrens sei es, die Nutzung der Windenergie im gesamten Gemeindegebiet mit der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB darzustellen. Diese Planung musste der Rat bis zur Entscheidung des Antragsgegners über das Zurückstellungsgesuch am 11. Mai 2017 noch nicht weiter konkretisieren. Ein Ingenieurbüro hatte im Auftrag der Beigeladenen geeignete Flächen ermittelt und den ersten Entwurf der Potentialflächenanalyse der Beigeladenen am 19. April 2017 übermittelt. Dem Rat wurde dieser Entwurf in einer Sitzung am 26. April 2017 vorgestellt. Im Hinblick auf das frühe Verfahrensstadium, die Komplexität des Planungsverfahrens und die kommunale Planungshoheit ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Rat bis zum 11. Mai 2017 den Entwurf der Potentialflächenanalyse nur zur Kenntnis genommen, aber noch nicht beschlossen hatte, inwieweit er diesen Entwurf für die weitere Planung übernehmen wollte.

Es ist auch nicht erkennbar, dass die Beigeladene nur eine vordergründige Planung betrieben hätte. So ist nach Aktenlage nichts dafür ersichtlich, dass die Vorlage des Entwurfs durch das Ingenieurbüro gezielt verzögert worden wäre. Allein der Umstand, dass die Beigeladene ungeachtet der neuen Flächennutzungsplanung (auch im Beschwerdeverfahren) die Ansicht vertritt, die bisherige Flächennutzungsplanung sei einschließlich der Darstellung von Windenergiekonzentrationszonen wirksam, genügt nicht, um von einer nicht ernst gemeinten Änderungsplanung auszugehen. Dies hat das Verwaltungsgericht auf Seite 9 seines Beschlusses zutreffend ausgeführt. Aus den von der Antragstellerin übersandten Vorlagen der Verwaltung für die Sitzung des Bau- und Umweltausschusses am 24. Januar 2018 folgt nichts anderes: Darin wurde zwar die Ansicht vertreten, der (bisherige) Flächennutzungsplan sei wirksam; gleichzeitig wurde jedoch darauf hingewiesen, dass die Vorhaben die Durchführung der in Rede stehenden Änderungsplanung gefährden könnten.

Der von der Antragstellerin geschilderte politische Streit innerhalb des Rates der Beigeladenen um die Bedeutung des Urteils des Verwaltungsgerichts Minden vom 28. September 2016 - 11 K 2120/15 - zur Unwirksamkeit der bisherigen Windenergiekonzentrationszonen wird zwar auch in den – auf der Homepage des Rats- und Bürgerinformationssystems der Beigeladenen abrufbaren – Niederschriften über die entsprechenden Ratssitzungen deutlich, die sich mit dem Thema Windenergie befassen. Gleichwohl ist aus diesen Niederschriften und den sitzungsvorbereitenden Unterlagen erkennbar, dass im Rat ein großes Interesse daran besteht, rechtssichere Planungsvoraussetzungen für die Errichtung und für die räumliche Beschränkung von Windenergieanlagen im Gemeindegebiet zu schaffen, indem vorsorglich der Flächennutzungsplan geändert wird (siehe etwa Anträge der CDU-Fraktion vom 11. Oktober 2016 und der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen vom 13. Oktober 2016 – Anlagen zum Tagesordnungspunkt Nr. 2 in der Ratssitzung vom 26. Oktober 2016, Niederschrift über die Ratssitzung am 26. Oktober 2016).

2. Das Vorbringen der Antragstellerin zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt für die Rechtmäßigkeit eines Zurückstellungsbescheides führt ebenso wenig zum Erfolg der Beschwerde.

Nach ständiger Rechtsprechung des Senats ist maßgeblicher Zeitpunkt für die Prüfung, ob die Voraussetzungen des § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB vorliegen, der Zeitpunkt, in dem der Zurückstellungsbescheid erlassen wird.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juni 2015 - 8 B 178/15 -, juris Rn. 10 f., vom 18. Dezember 2014 ‑ 8 B 646/14 -, juris Rn. 17 f., vom 11. März 2014 ‑ 8 B 1339/13 -, juris Rn. 6 f., und vom 17. März 2006 ‑ 8 B 1920/05 -, juris Rn. 6; ebenso Hess. VGH, Beschluss vom 3. November 2015 - 9 B 1051/15 und 9 E 1161/15 -, juris Rn. 18; Bay. VGH, Beschluss vom 20. März 2015 - 22 CS 15.58 -, juris Rn. 33.

Davon ist auch das Verwaltungsgericht ausgegangen.

Ob dieser Grundsatz zu modifizieren ist, weil – wie die Antragstellerin meint – der Ablauf der Sechsmonatsfrist des § 15 Abs. 3 Satz 3 BauGB maßgeblich sein sollte (hier: 11. April 2017), bedarf keiner näheren Auseinandersetzung, weil es hierauf im vorliegenden Fall nicht ankommt. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt (Seite 10 des Beschlusses), dass die Planungsabsichten bei Eingang des Zurückstellungsgesuchs am 28. März 2017 bereits ausreichend präzisiert waren. Die Beigeladene hatte darin mitgeteilt, dass das beauftragte Ingenieurbüro den ersten Entwurf der Potentialflächenanalyse erstellt habe, der dem Rat der Beigeladenen voraussichtlich Ende April 2017 vorgestellt werden solle; der Termin für die Sondersitzung des Rates werde in Kürze festgelegt.

3. Soweit die Antragstellerin ihren erstinstanzlichen Vortrag lediglich wörtlich wiederholt, ohne sich mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts auseinanderzusetzen, das dieses Vorbringen berücksichtigt hat, genügt dies nicht den Darlegungsanforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO.

4. Es bedarf auch keiner Entscheidung, ob die Darstellung der Windenergiekonzentrationszonen im Flächennutzungsplan der Beigeladenen wirksam ist, so dass der Genehmigungsantrag schon aus diesem Grunde hätte abgelehnt werden müssen. Nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO prüft das Oberverwaltungsgericht nur die fristgemäß dargelegten Gründe. Die von der Antragstellerin innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist dargelegten Gründe befassen sich nicht mit dieser Frage. Dass die Beigeladene die Wirksamkeit des Flächennutzungsplans mit Schriftsatz vom 13. April 2018 (nach Fristablauf) ausführlich thematisiert hat, ändert daran nichts. Die Erwiderung der Antragstellerin vom 19. April 2018 erfolgte nach Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO und ist für den Prüfungsrahmen unbeachtlich.

Es ist im Übrigen auch nicht offensichtlich, dass der Flächennutzungsplan wirksam ist. Denn das Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 28. September 2016 ‑ 11 K 2120/15 - ausführlich dargelegt, dass und aus welchen Gründen der Flächennutzungsplan unwirksam ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind danach nicht erstattungsfähig. Dabei hat der Senat berücksichtigt, dass sie im Beschwerdeverfahren keinen Antrag gestellt und sich damit keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Der Senat bewertet die Bedeutung des die Zurückstellung des Genehmigungsantrags betreffenden Hauptsacheverfahrens mit 1 % der Investitionssumme. Der sich danach ergebende Betrag ist im Hinblick auf die Vorläufigkeit des Verfahrens zu halbieren (vgl. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013).

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Juni 2015 ‑ 8 B 178/15 -, juris Rn. 46 f., m. w. N.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 und 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).