Oberverwaltungsgericht NRW, 5 A 2417/17

G r ü n d e :

Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Die mit dem Zulassungsbegehren vorgebrachten, für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (1.) noch ergeben sie besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (2.) oder deren grundsätzliche Bedeutung, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (3.).

1. Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen vor, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Dies ist der Fall, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Wesentlichen mit folgenden Erwägungen stattgegeben: Der Kostenbescheid sei rechtswidrig. Es könne dahinstehen, ob das Abschleppen des Fahrzeugs als Sofortvollzug einer fiktiven, rechtmäßigen Grundverfügung oder als Sicherstellung einzuordnen sei. Denn in beiden Fällen erweise sich das Vorgehen der Beklagten als rechtswidrig. Zwar habe wegen des Verstoßes gegen § 12 Abs. 2 StVO, § 32 StVO sowie § 18 StrWG NRW eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit vorgelegen. Die Maßnahme habe jedoch nicht ohne vorherige Grundverfügung durchgeführt werden dürfen bzw. sei als Sicherstellung nicht verhältnismäßig. Die am Fahrzeug angebrachte Aufforderung, dieses zu entfernen, sei nicht als Verwaltungsakt anzusehen, da es schon an einer ordnungsgemäßen Bekanntgabe und Zustellung (§ 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW) fehle. Das Vorgehen im Sofortvollzug sei nicht notwendig gewesen. Ein bloßer Verstoß gegen straßenverkehrsrechtliche Vorschriften reiche hierfür regelmäßig nicht aus. Zwar dürfe die Abschlepppraxis einer Behörde auch spezial- und generalpräventive Zwecke verfolgen; insbesondere wenn Anhaltspunkte vorlägen, dass Verkehrsteilnehmer gezielt dazu übergingen, in Erwartung eines „Abschlepp-Schutzes“ Bußgelder in Kauf zu nehmen. Solche Anhaltspunkte seien jedoch nicht gegeben. Vorliegend sei von dem Fahrzeug auch keine konkrete Behinderung ausgegangen. Ein hinreichend hoher Parkdruck auf der E. Straße, der ein sofortiges Abschleppen rechtfertige, sei nicht erkennbar. Es sei deshalb geboten gewesen, den zuletzt eingetragenen Halter per Ordnungsverfügung und ggf. unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und Setzung kurzer Fristen zur Beseitigung aufzufordern. Das Ermitteln des zuletzt eingetragenen Halters sei anhand der noch vorhandenen Kennzeichen ohne weiteres möglich gewesen. Die von der Beklagten vorgetragenen Schwierigkeiten bei der Ermittlung des Verantwortlichen rechtfertigten kein anderes Ergebnis. Es sei schon nicht ersichtlich, dass die Beklagte überhaupt entsprechende Ermittlungen aufgenommen habe. Im Hinblick auf die auch vom Gericht gesehenen Schwierigkeiten bei der Ermittlung des Eigentümers sei es regelmäßig nicht zu beanstanden, wenn der zuletzt eingetragene Halter in Anspruch genommen würde. Dies sei auch möglich, wenn er nicht mehr Eigentümer sei. Denn er sei Verhaltensstörer, da er seinen Mitteilungspflichten nach § 13 Abs. 4 Fahrzeug-Zulassungsverordnung (FZV) nicht nachgekommen sei. Die Behörde treffe in diesem Fall keine Verpflichtung, einen Duldungsbescheid gegenüber dem aktuellen Eigentümer zu erlassen. Denn dieser habe sein Kraftfahrzeug einfach abgestellt und habe daher kein Interesse mehr an dem weiteren Schicksal des Fahrzeugs.

Mit dem Zulassungsvorbringen zeigt die Beklagte keine durchgreifenden ernstlichen Zweifel an dieser Entscheidung auf.

Die Beklagte trägt zunächst vor, es seien an dem Fahrzeug im Zeitpunkt des Abschleppens keine Kfz-Kennzeichen mehr angebracht gewesen. Es ist schon unklar, was aus dieser Feststellung folgen soll, wenn die Beklagte selbst vorträgt, dies sei beim ersten Auffinden noch anders gewesen. Der Beklagten war dadurch jedenfalls ein Halterabgleich ohne weiteres möglich.

Die Beklagte macht weiter geltend, durch eine Halterabfrage sei in Fällen wie dem Vorliegenden nicht ohne weiteres der Verantwortliche feststellbar. In ihrem Stadtgebiet seien vom 1. Januar 2014 bis zum 19. November 2014 insgesamt 569 nicht mehr gemeldete Fahrzeuge aufgefunden worden. Nachdem diese mit einem Aufkleber „Beseitigungsauftrag“ versehen worden seien, seien 459 der Fahrzeuge innerhalb der gesetzten Frist beseitigt worden. In den übrigen 110 Fällen seien in 95% der Fälle die zuletzt eingetragenen Halter nicht mit den Eigentümern identisch gewesen. Eine Halterabfrage sei daher nicht erfolgsversprechend. Der hohe Verwaltungsaufwand, der mit einem Vorgehen im gestreckten Verfahren verbunden wäre, sei nach alldem unverhältnismäßig. Es sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht möglich, den letzteingetragenen Halter, der nicht mehr Eigentümer sei, ohne Erlass eines Duldungsbescheids in Anspruch zu nehmen. Im Ergebnis stünden dann zahlreiche nicht zugelassene Fahrzeuge über einen unvorhersehbaren und unbestimmt langen Zeitraum rechtswidrig im öffentlichen Straßenraum. Der von ihr verfolgte generalpräventive Effekt würde dadurch verfehlt.

Dieser Vortrag weckt keine Zweifel an der Richtigkeit des Urteils. Die Beklagte ist hier - ohne den Versuch eines gestreckten Verfahrens zu unternehmen - unmittelbar im Wege des Sofortvollzugs vorgegangen. Ein solches Vorgehen ist grundsätzlich dann zulässig, wenn von dem Fahrzeug ausgehende Gefahren oder die Störung oder Behinderung anderer Verkehrsteilnehmer ein weiteres Zuwarten nicht erlauben. Fehlt es an solchen Umständen kann eine Störung der öffentlichen Ordnung durch den Rechtsverstoß eine Abschleppmaßnahme unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten rechtfertigen; das Gewicht der abzuwägenden gegenläufigen Interessen muss dann aber erheblich sein.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Dezember 2000 ‑ 3 B 51.00 -, juris, Rn. 4; OVG NRW, Urteil vom 26. September 1996 - 5 A 1746/94 -, juris, Rn. 6 ff. und Beschluss vom 13. September 2016 - 5 A 470/14 -, juris, Rn. 29 f.

Im Falle des verbotswidrigen Abstellens nicht zugelassener Fahrzeuge im öffentlichen Straßenraum, ist regelmäßig zunächst der Versuch zu unternehmen, den vorrangig verantwortlichen aktuellen Halter als Adressat einer möglichen Ordnungsverfügung mit zumutbarem Aufwand zu ermitteln und ihn aufzufordern, das Fahrzeug zu entfernen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. November 2017 - 5 A 1467/16 -, juris, Rn. 9 ff.

Erfolgt dies nicht, sind eine gleichwohl durchgeführte Verwaltungsvollstreckung und ein diesbezüglicher Kostenbescheid rechtswidrig. Dies gilt unabhängig davon, ob sich der Kostenbescheid an den zuletzt eingetragenen Halter oder an den aktuellen Eigentümer des Fahrzeugs richtet. Denn das Vorgehen im Sofortvollzug ist nicht dergestalt teilbar, dass dieses gegenüber einem Störer notwendig und gegenüber einem anderen Störer nicht notwendig und damit rechtswidrig ist. Dies gilt umso mehr, als die Behörde in der vorliegenden Fallkonstellation im Zeitpunkt des Einschreitens nicht wissen kann, ob neben dem zuletzt eingetragenen Halter weitere Störer vorhanden sind.

Allerdings dürfte es entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht möglich sein, den zuletzt eingetragenen Halter, wenn er nicht mehr Eigentümer des Kfz ist, ohne Erlass einer Duldungsverfügung gegenüber dem jetzigen Eigentümer in Anspruch zu nehmen. Zwar ist der zuletzt eingetragene Halter, wie vom Verwaltungsgericht angenommen, in diesem Fall wegen eines Verstoßes gegen § 13 Abs. 4 FZV Verhaltensstörer.

Vgl. schon OVG NRW, Beschluss vom 11. November 2002 - 5 A 4177/00 -, juris, Rn. 13 ff.

Ohne Erlass eines Duldungsbescheids gegen den jetzigen Eigentümer ist ihm jedoch die Entfernung des Fahrzeugs rechtlich nicht möglich. Insoweit überzeugt die vom Verwaltungsgericht angeführte Begründung, der Eigentümer habe das abgemeldete Fahrzeug einfach abgestellt und daher kein Interesse mehr an diesem, nicht. Für diese Annahme ist nichts ersichtlich. Ausgangspunkt der Rechtsprechung zur Unverhältnismäßigkeit des Sofortvollzugs in der hier interessierenden Fallkonstellation ist, dem Verantwortlichen allein aufgrund des illegalen Abstellens nicht unmittelbar das Interesse daran abzusprechen, das Fahrzeug selbst zu entfernen. Auch von einer Dereliktion kann nicht ohne weitere Anhaltspunkte ausgegangen werden.

Aus dem Vorstehenden folgt jedoch nicht, dass der Sofortvollzug in der vorliegenden Konstellation stets verhältnismäßig wäre. Zwar würde das Erfordernis des Erlasses eines Duldungsbescheids an den aktuellen Eigentümer tatsächlich nicht hinnehmbare Verzögerungen hervorrufen. Ob ein solcher notwendig wird, ist für die Behörde jedoch im Moment des Auffindens des Fahrzeugs noch nicht erkennbar. Insoweit ist es geboten, zunächst im gestreckten Verfahren vorzugehen. Dies kann durch Übersendung eines Anhörungsschreibens - bzw. soweit die Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NRW und des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO vorliegen, durch den Erlass einer für sofort vollziehbar erklärten Ordnungsverfügung - geschehen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. November 2017 - 5 A 1467/16 -, juris, Rn. 11 unter Hinweis auf OVG NRW, Beschluss vom 9. April 2008 - 11 A 1386/05 -, juris, Rn. 20.

Es steht im Ermessen der Behörde, inwieweit zusätzlich auch ein „Beseitigungsauftrag“ an dem Fahrzeug angebracht wird. Dieses parallele Vorgehen hat gegenüber der derzeit von der Antragsgegnerin gewählten Praxis auch keine zeitlichen Nachteile. Denn es kann zeitgleich zu der Anhörung bzw. sofort für vollziehbar erklärten Ordnungsverfügung die Anbringung des Beseitigungsauftrags an dem Fahrzeug erfolgen. Wenn sich dann herausstellt, dass der zuletzt eingetragene Halter nicht mehr Eigentümer des Fahrzeugs ist, steht es der Behörde offen, das Fahrzeug im Wege des Sofortvollzugs abzuschleppen. Dies folgt zum einen aus dem dann schon eingetretenen Zeitverlust. Zum anderen kann das gestreckte Verfahren in dieser Situation nur unter Zwischenschaltung weiterer Schritte zum Abschluss gebracht werden. Die Behörde müsste dann zunächst den Käufer des Fahrzeugs ermitteln, bei ihm wiederum nachfragen, ob er noch Eigentümer ist und dann ggf. gegen ihn im gestreckten Verfahren vorgehen oder einen Duldungsbescheid erlassen. Hat eine weitere Veräußerung des Fahrzeugs stattgefunden, wäre dieses Vorgehen zu wiederholen. Die damit verbundene deutliche zeitliche Verzögerung lässt jedoch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten den Übergang in das Verfahren des Sofortvollzugs zu, da ansonsten der von der Beklagten angeführte und zulässige generalpräventive Zweck deutlich verfehlt würde. Nicht mehr zugelassene Fahrzeuge blieben anderenfalls für sehr lange Zeit im öffentlichen Straßenraum stehen.

Vgl. zur Bedeutung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit für die Zulässigkeit des Vorgehens im Sofortvollzug auch bei fehlender Störung oder Behinderung anderer Verkehrsteilnehmer aus generalpräventiven Erwägungen BVerwG, Beschluss vom 1. Dezember 2000 - 3 B 51.00 -, juris, Rn. 4, Beschluss vom 14. Mai 1992 - 3 C 3.90 -, Rn. 27, und Beschluss vom 6. Juli 1983 - 7 B 181.82 -, juris, Rn. 5.

Gemessen an dem Vorstehenden war die Wahl des Sofortvollzugs rechtswidrig. Denn die Beklagte hat nicht den Versuch unternommen, im gestreckten Verfahren nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW vorzugehen. Sonstige Umstände, die ein sofortiges Einschreiten als zwingend erscheinen lassen, sind nicht ersichtlich. Dies ist auch deshalb fernliegend, da die Beklagte selbst nach dem ersten Auffinden des Fahrzeugs noch über einen Monat wartete, bis sie dieses entfernte.

Die Beklagte hat weiter vorgetragen, ihr Vorgehen sei verhältnismäßig, da dem Verantwortlichen durch die am Fahrzeug angebrachte Beseitigungsaufforderung die gleiche Möglichkeit zur Entfernung des Fahrzeugs eingeräumt würde, wie es im gestreckten Verfahren der Fall sei. Dies führt ebenfalls nicht zur Rechtmäßigkeit der Verwaltungspraxis der Beklagten bzw. des darauf gestützten Vorgehens. Denn das Verwaltungsgericht hat - zutreffend und von der Beklagten unwidersprochen - ausgeführt, dass es sich hierbei mangels wirksamer Bekanntgabe nicht um eine zur Durchführung des gestreckten Verfahrens taugliche Grundverfügung gehandelt habe. Für die im Gesetz vorgesehene kategoriale Unterscheidung zwischen Vorgehen im gestreckten Verfahren nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW und im Sofortvollzug nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW ist diese Beseitigungsaufforderung ohne Belang. Die an das gesetzte Recht gebundene Beklagte hat es nicht selbst in der Hand, die rechtliche Determiniertheit des Vorgehens im Verwaltungszwang dadurch zu umgehen, dass sie im Sofortvollzug einzelne Schritte vorsieht, die ähnliche Effekte wie das gestreckte Verfahren haben (sollen). Dies bedeutet: Ist in einer bestimmten Situation das Vorgehen im Sofortvollzug (zunächst) nicht notwendig, kann die Behörde nicht deshalb dieses Vorgehen wählen, weil sie im Sofortvollzug dies abmildernde Schritte vorsieht.

Schließlich ist unerheblich, dass der Kläger von der Beseitigungsaufforderung – nach seinem eigenen Vortrag in einem vorausgegangenen gerichtlichen Verfahren – vor dem Abschleppen des Fahrzeugs Kenntnis erlangt hat. Denn es ist für die Rechtmäßigkeit der Maßnahme des Verwaltungszwangs unerheblich, was sich aus den Äußerungen des Klägers im nachfolgenden Verfahren ergibt. Die Rechtmäßigkeit der Maßnahme beurteilt sich aus der ex-ante-Perspektive der handelnden Behörde.

Vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2000 ‑ 5 A 95/00 -, juris, Rn. 16.

In diesem Zeitpunkt bestand jedoch keine gesicherte Kenntnis der Beklagten; sie konnte allenfalls Vermutungen über die Kenntnisnahme durch den Kläger anstellen.

Fehl geht schließlich der Vortrag der Beklagten zum erheblichen zeitlichen Aufwand eines Vorgehens im gestreckten Verfahren. Sie meint insbesondere, dies hätte zur Folge, dass zahlreiche nicht zugelassene Fahrzeuge über einen unvorhersehbaren und unbestimmt langen Zeitraum rechtswidrig im öffentlichen Straßenraum stünden. Der von ihr verfolgte generalpräventive Effekt würde dadurch verfehlt. Dies überzeugt schon deshalb nicht, da aufgrund der dargestellten Rechtsauffassung des Senats kein potentiell langwieriges Suchen nach dem aktuellen Eigentümer erforderlich ist. Vielmehr ist allein ein einmaliges Herantreten an den zuletzt erfassten Halter notwendig. Ein unzumutbarer zeitlicher Aufwand wird hierdurch ersichtlich nicht gefordert.

2. Die Rechtssache weist auch keine besondere tatsächliche Schwierigkeit auf. Der einzige von der Beklagten hierfür angeführte Gesichtspunkt, der fehlenden Klärung der entscheidungserheblichen Fragen durch das Oberverwaltungsgericht, trifft jedenfalls seit der Entscheidung des Senats vom 24. November 2017 nicht mehr zu.

3. Schließlich kommt der Rechtssache auch keine grundsätzliche Bedeutung auf. Auch diesbezüglich gilt, dass die von der Beklagten aufgeworfene Frage, ob bei nicht mehr zugelassenen Fahrzeugen Abschleppmaßnahmen im Sofortvollzug möglich sind oder zunächst gegen den letzteingetragenen Halter eine Ordnungsverfügung ergehen muss, durch die Entscheidung des Senats vom 24. November 2017 geklärt ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).