Oberverwaltungsgericht NRW, 4 B 707/18

Die Beschwerde hat Erfolg.

Der Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist unbegründet.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Da der Sache nach die Gültigkeit einer Rechtsnorm vorübergehend suspendiert werden soll, können für eine derartige Entscheidung nach § 123 VwGO allerdings keine anderen Maßstäbe gelten als für eine normspezifische einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Für diese ist allgemein anerkannt, dass eine Interessenabwägung unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabs vorzunehmen ist. Die für die einstweilige Anordnung sprechenden Gründe müssen danach grundsätzlich so schwer wiegen, dass deren Erlass unabweisbar erscheint. Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn sich die jeweils in Rede stehende untergesetzliche Norm schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam erweist, und ihre Umsetzung den Antragsteller so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist. Demgegenüber kommt der Erlass einer einstweiligen Anordnung jedenfalls dann nicht in Betracht, wenn sich die jeweilige untergesetzliche Norm schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als wirksam erweist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, NWVBl. 2016, 513 = juris, Rn. 24 ff., m. w. N.

Gemessen daran liegen die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung hier nicht vor. Bei summarischer Prüfung spricht Überwiegendes dafür, dass die umstrittene Verordnung vom 7.5.2018 über das Offenhalten von Verkaufsstellen am 27.5.2018 in Alt-Remscheid (Amtsblatt für die Stadt Remscheid vom 9.5.2018, S. 5) rechtmäßig und wirksam ist.

Allerdings sind die Bedenken, die das Verwaltungsgericht hinsichtlich der inhaltlichen Bestimmtheit der Regelung des räumlichen Geltungsbereichs der Verordnung geäußert hat, im Ausgangspunkt gerechtfertigt.

Vgl. zu den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots OVG NRW, Beschluss vom 19.5.2017 – 4 B 594/17 –, juris, Rn. 5.

Gemäß § 1 der Verordnung dürfen „Verkaufsstellen […] innerhalb des Stadtbezirks Alt-Remscheid im Bereich der Alleestraße ab Einmündung Hochstraße/Daniel-Schürmann-Straße bis einschließlich Markt geöffnet sein.“

Zweifel an der Bestimmtheit dieser Regelung ergeben sich mit Blick auf das an der Nordseite der Alleestraße gelegene Einkaufszentrum „Allee-Center Remscheid“ und die in diesem Einkaufszentrum befindlichen Einzelhandelsgeschäfte. Das Allee-Center hat die postalische Anschrift „Theodor-Heuss-Platz 7“. Es grenzt mit seiner südlichen Schmalseite an die Alleestraße an und kann durch den dortigen Eingang von Kunden betreten werden. Von der Alleestraße aus erstreckt sich das Einkaufszentrum in nördlicher Richtung bis zur Konrad-Adenauer-Straße und darüber hinaus. Mit seiner breiten Westseite liegt es am Theodor-Heuss-Platz und ist sowohl von dort als auch von der Konrad-Adenauer-Straße durch je einen weiteren Kundeneingang zugänglich, die beide nicht mehr „im Bereich der Alleestraße“ liegen. Das Allee-Center selbst ist keine „Verkaufsstelle“ im Sinne von § 1 der streitigen Verordnung. Der Verkaufsstellenbegriff der Verordnung entspricht ersichtlich dem des § 3 Abs. 1 LÖG NRW. Danach sind Verkaufsstellen – soweit hier von Bedeutung – „Ladengeschäfte aller Art“ (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW). Für diese ist, wie sich der Regelung zu sonstigen Verkaufsständen in § 3 Abs. 1 Nr. 2 LÖG NRW entnehmen lässt, kennzeichnend, dass von einer festen Stelle aus ständig Waren zum Verkauf an jedermann angeboten werden. Bei einem Einkaufszentrum trifft dies für die Räumlichkeiten der dort angesiedelten Einzelhandelsbetriebe zu, nicht aber für das Einkaufszentrum im Übrigen, d. h. insbesondere nicht für Zuwegungen innerhalb des Einkaufszentrums, über die Kunden zu den einzelnen Ladengeschäften gelangen (Ladenpassagen).

Unter den hier gegebenen räumlichen Verhältnissen ist daher zweifelhaft, ob zu den Verkaufsstellen „im Bereich der Alleestraße“ auch solche im Allee-Center deshalb gehören, weil sie über den Center-Eingang von der Alleestraße aus erreichbar sind, und ob dies gegebenenfalls für sämtliche im Allee-Center angesiedelten Verkaufsstellen und damit auch für jene gilt, die sich im mittleren und nördlichen Teil des Einkaufszentrums im Bereich der Eingänge Theodor-Heuss-Platz und Konrad-Adenauer-Straße befinden. Eine weite Auslegung, die zur Einbeziehung sämtlicher im Allee-Center gelegenen und zumindest auch über den Center-Eingang an der Alleestraße für Kunden erreichbaren Ladengeschäfte in den räumlichen Geltungsbereich der Verordnung führt, dürfte zwar vom Wortlaut („im Bereich der Alleestraße“) noch gedeckt sein. Sie ist aber jedenfalls nicht die einzig in Betracht kommende Interpretationsmöglichkeit und überdies mit Blick auf die örtlichen Verhältnisse und die zwei weiteren nicht mehr im Bereich der Alleestraße befindlichen Zugänge zum Allee-Center durchaus zweifelhaft. Ob sich auch Ladengeschäfte im mittleren und nördlichen Teil des Allee-Centers noch „im Bereich“ der Alleestraße befinden, liegt vor allem mit Blick auf die weite räumliche Ausdehnung des Allee-Centers nach Norden hin, also von der Alleestraße weg, keineswegs auf der Hand. Die Nord-Süd-Ausdehnung des Einkaufszentrums entspricht in etwa einem Drittel der Länge des für die Ladenöffnung freigegebenen Teils der Alleestraße zwischen Einmündung Hochstraße/Daniel-Schürmann-Straße im Westen und dem Markt im Osten. Den vorliegenden Verwaltungsvorgängen ist nicht zu entnehmen, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang Verkaufsstellen im Allee-Center in die Freigabe der Ladenöffnung einbezogen sein sollen. Der Antrag des Marketing Innenstadt e. V. vom 10.4.2018 „auf Genehmigung für folgenden verkaufsoffenen Sonntag 2018“ enthält zum räumlichen Umfang der beabsichtigten Ladenöffnung keine Angabe. Er beschränkt sich auf eine Beschreibung der „Ausdehnung der Veranstaltung“, d. h. der am 26. und 27.5.2018 stattfindenden Remscheider Motorshow. Die Angabe dazu lautet: „Allee Straße“. Auch die der Verordnung zugrunde liegende Beschlussvorlage enthält zum räumlichen Geltungsbereich im Allgemeinen und zur Frage der Einbeziehung des Allee-Centers im Besonderen keine näheren Angaben. Im Begründungsteil der Vorlage findet sich auf Seite 3 lediglich die Einschätzung, eine Öffnung der Verkaufsstellen „im fußläufigen Innenstadtbereich des Stadtbezirks Alt-Remscheid“ sei im öffentlichen Interesse. Den sich daran anschließenden Erwägungen der Beschlussvorlage zu den in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 bis 4 LÖG NRW genannten öffentlichen Interessen ist nicht mit der notwendigen Klarheit zu entnehmen, dass und gegebenenfalls in welchem Umfang im Allee-Center gelegene Verkaufsstellen einbezogen sein sollen. In Bezug auf § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LÖG NRW, wonach ein öffentliches Interesse vorliegt, wenn die Öffnung dem Erhalt, der Stärkung oder der Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche dient, heißt es zwar, „der fußläufige Bereich der Innenstadt von Remscheid ist ein zentraler Versorgungsbereich, weil er nach Lage, Art und Zweckbestimmung nicht nur der Versorgung der Bewohner dient, sondern auf einen Kundenkreis aus einem größeren Einzugsbereich ausgerichtet ist“. Zur Erläuterung stellt die Begründung sodann konkretisierend auf den zunehmenden Leerstand, insbesondere im unteren Bereich der Alleestraße ab, durch den dieser zentrale Versorgungsbereich in seinem Bestand und seiner Ausprägung massiv gefährdet sei. Durch die ausnahmsweise Öffnung der Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen könnten vorhandene Einzelhandelsstrukturen in ihrem Erhalt gesichert, in ihrem Bestand gestärkt sowie weiterentwickelt werden. Auch wenn die Geschäfte nicht nur unmittelbar an der Alleestraße, sondern gerade auch im Allee-Center zum zentralen Versorgungsbereich von Remscheid gehören, bleibt bei dieser Begründung unklar, ob eine Gefährdung auch für den nicht erwähnten Bereich des Allee-Centers angenommen und ob zur Bekämpfung des erwähnten Leerstands gerade im unteren Bereich der Alleestraße die Öffnung der und gegebenenfalls welcher Geschäfte im Allee-Center als förderlich oder als hinderlich angesehen worden ist. Auch daraus lässt sich mithin nicht hinreichend sicher schließen, ob sich die vom Rat beschlossene Freigabe der Ladenöffnung „im Bereich der Alleestraße“ auch auf einzelne oder sämtliche Verkaufsstellen in Allee-Center erstrecken soll.

Eine in gesteigertem Maße bestehende Notwendigkeit zur klaren Erkennbarkeit des vom Verordnungsgeber Gewollten ergibt sich dann, wenn – wie hier gemäß § 2 der Verordnung i. V. m. § 12 Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW – ein Verstoß gegen eine Vorschrift eine bußgeldbewehrte Ordnungswidrigkeit darstellt. Deshalb vermag der Senat auch dem Umstand keine Bedeutung beizumessen, dass an dem anlässlich der Remscheider Motorshow im Vorjahr im Wesentlichen wortgleich verordneten verkaufsoffenen Sonntag am 21.5.2017 (§ 1 der Verordnung vom 15.2.2017 über das Offenhalten von Verkaufsstellen im Jahr 2017 in Alt-Remscheid, Amtsblatt für die Stadt Remscheid vom 17.2.2017, S. 6) ausweislich im Internet zugänglicher Informationen offenbar auch Verkaufsstellen im Allee-Center geöffnet hatten. Den vorliegenden Verwaltungsvorgängen ist nicht zu entnehmen, dass die Ratsmitglieder diesen Umstand bei der Beschlussfassung vor Augen und als im Einklang (auch) mit der nunmehr beschlossenen Verordnung stehend angesehen haben. Ebenso gut denkbar ist, dass jedenfalls ein Teil der Ratsmitglieder dem beschlossenen Wortlaut der Verordnung bei zumindest in den Fraktionen von CDU und SPD vom Fraktionszwang befreiter Abstimmung in der Annahme zugestimmt haben, eine nur auf die unmittelbaren Anlieger der Alleestraße, auf der die „Remscheider Motorshow“ stattfinden soll, begrenzte sonntägliche Ladenöffnung liege angesichts der gerade im vergangenen Jahr viel beklagten Rechtsunsicherheiten bei der Sonntagsöffnung mit Blick auf die neue gesetzliche Vermutung in § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW „auf der sicheren Seite“.

Die danach verbleibenden Zweifel darüber, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang Verkaufsstellen im Allee-Center noch als „im Bereich der Alleestraße“ liegend anzusehen und deshalb von der Freigabe der Ladenöffnung erfasst sind, müssten zur Unbestimmtheit und mithin zur Nichtigkeit der streitigen Verordnung führen. Sie lassen sich geltungserhaltend nur dadurch auflösen, dass unter Verkaufsstellen „im Bereich der Alleestraße“ lediglich solche verstanden werden, die zweifelsfrei von der beschlossenen Formulierung erfasst sind und jedenfalls gemeint waren, nämlich solche, die direkt an der Alleestraße liegen und von dort aus unmittelbar zugänglich sind. Nicht dazu gehören Einzelhandelsbetriebe im Allee-Center, die von der Alleestraße aus für Kunden nicht unmittelbar, sondern ausschließlich über den Center-Eingang zugänglich sind. Nur in dieser Auslegung gewinnt die Formulierung „Verkaufsstellen […] im Bereich der Alleestraße“ unter den gegebenen Umständen einen hinreichend bestimmten Gehalt. Zugleich vermeidet sie die sonst eintretende Nichtigkeitsfolge und verwirklicht damit den Willen des Normgebers in möglichst weitgehendem Umfang. Für sie spricht im Übrigen auch, dass der Normgeber von einer angesichts der Besonderheiten der Örtlichkeit leicht möglichen ausdrücklichen Einbeziehung der Verkaufsstellen im Allee-Center, die überwiegend postalisch dem Theodor-Heuss-Platz zugeordnet sind und deren Zuordnung zur Alleestraße damit jedenfalls zweifelhaft ist, abgesehen hat.

Ausgehend davon spricht bei summarischer Prüfung Überwiegendes dafür, dass die Freigabe der Ladenöffnung am 27.5.2018 in dem vorstehend beschriebenen räumlichen Umfang rechtmäßig ist, weil sie im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW im öffentlichen Interesse liegt.

Nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW liegt ein öffentliches Interesse insbesondere vor, wenn die Öffnung im Zusammenhang mit örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen erfolgt. Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW wird das Vorliegen eines solchen Zusammenhangs vermutet, wenn die Ladenöffnung in räumlicher Nähe zur örtlichen Veranstaltung sowie am selben Tag erfolgt. So liegt es hier. Die Ladenöffnung am 27.5.2018 von 13 bis 18 Uhr soll parallel zu der am selben Tag zwischen 12 und 18 Uhr in der Fußgängerzone Alleestraße stattfindenden Remscheider Motorshow erfolgen. Diese Veranstaltung stellt bei summarischer Prüfung der dem Senat vorliegenden Unterlagen und öffentlich im Internet zugänglichen Informationen einen hinreichend gewichtigen Sachgrund dar, der in der gebotenen Abwägung mit dem verfassungsrechtlichen Schutz der Sonntagsruhe die konkrete Ladenöffnung – auch hinsichtlich ihres räumlichen Geltungsbereichs – rechtfertigt.

Vgl. zu den Anforderungen an ein „öffentliches Interesse“ an einer Sonn- oder Feiertagsöffnung OVG NRW, Beschlüsse vom 27.4.2018 – 4 B 571/18 –, juris, Rn. 5 ff., m. w. N., und vom 4.5.2018 – 4 B 590/18 –, juris, Rn. 10.

Wird die Freigabe der Ladenöffnung – wie hier – damit begründet, sie stehe im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW im Zusammenhang mit einer örtlichen Veranstaltung, muss sich der Verordnungsgeber in einer für die gerichtlichen Überprüfung nachvollziehbaren – dokumentierten – Weise Klarheit über Charakter, Größe und Zuschnitt der Veranstaltung verschaffen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4.5.2018 – 4 B 590/18 –, juris, Rn. 12 f.; siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 7.12.2017 – 4 B 1538/17 –, NWVBl. 2018, 113 = juris, Rn. 17, zu § 6 Abs. 1 LÖG NRW a. F.

Hier enthielten zwar weder der Antrag des Marketing Innenstadt e. V. noch die Beschlussvorlage oder – soweit ersichtlich – sonstige dem Rat bei seiner Beschlussfassung vorliegende Unterlagen nähere Angaben zu der Veranstaltung. Ob die gesetzlichen Voraussetzungen für die Freigabe einer Ladenöffnung erfüllt sind, unterliegt aber grundsätzlich in vollem Umfang verwaltungsgerichtlicher Überprüfung. Ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Spielraum eröffnet sich dem Verordnungsgeber nur bei der Prognose künftiger Ereignisse.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.5.2017 – 8 CN 1.16 –, GewArch 2017, 1713 = juris, Rn. 17; OVG NRW, Beschluss vom 4.5.2018 – 4 B 590/18 –, juris, Rn. 31.

Deshalb kann und muss im gerichtlichen Verfahren geprüft sowie erforderlichenfalls weiter aufgeklärt werden, ob ein die konkrete Ladenöffnung rechtfertigender Sachgrund sich zumindest unter Berücksichtigung weiterer, dem Rat bei seiner Beschlussfassung nicht vorliegender Informationen ergibt. Davon ist der Senat schon bislang ausgegangen.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 5.5.2017 – 4 B 520/17 –, NWVBl. 2017, 345 = juris, Rn. 19, 21, vom 28.9.2017 – 4 B 1218/17 –, juris, Rn. 15, vom 7.12.2017 – 4 B 1538/17 –, NWVBl. 2018, 113 = juris, Rn. 26, und vom 1.3.2018 – 4 B 257/18 –, juris, Rn. 14.

So liegt es auch hier. Die Veranstaltung ist nach Charakter, Größe und Zuschnitt geeignet, den öffentlichen Charakter des Tages in dem von der Ladenöffnung umfassten Bereich der Alleestraße bis einschließlich Markt maßgeblich zu prägen und so die vorgesehene Ausnahme von der Regel der Sonntagsruhe zu rechtfertigen. Nach den unbestrittenen und auch im Internet recherchierbaren Angaben der Antragsgegnerin werden im Rahmen der zum 16. Mal stattfindenden Motorshow auf der Alleestraße über 150 Fahrzeuge von Autohäusern aus Remscheid und dem Bergischen Land präsentiert. Auf dem Theodor-Heuss-Platz lädt der Fachdienst Umwelt der Antragsgegnerin zu einem Mitmachprogramm im Rahmen der Aktionstage „Mobil in Remscheid“ ein. Besucher können sich an Informationsständen z. B. über das Fahrradfahren oder die Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs erkundigen. Verschiedene Autohäuser präsentieren Fahrzeuge mit emissionsarmen Antrieben. In einem Bewegungsparcours können Besucher das Fahren mit einem Segway erlernen.

Danach ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht unerlässlich, zumal die Antragstellerin nicht geltend macht, dass ihr aufgrund der streitigen Sonntagsöffnung konkrete Nachteile in ihrer gewerkschaftlichen Betätigung entstünden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).