Gründe

Die Beschwerde mit dem Begehren

den angegriffenen Beschluss zu ändern und die auf­schiebende Wirkung der Klage 14 K 7317/17 VG Köln gegen die Ordnungsverfügung des An­tragsgegners vom 5. Mai 2017 wiederherzustellen,

hat keinen Erfolg.

Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigt die begehrte Änderung des angegriffenen Be­schlusses nicht. Angesichts dessen bedarf es keiner näheren Prüfung, welche Be­deutung für das Klagebegehren der Antragstellerin dem Umstand beizumessen ist, dass die angefochtene Ordnungsverfügung genau die Sanierungsmaßnahmen an­ordnet, die der Erläuterungsbericht "Zusammenfassende Beschreibung, Darstellung und Bewertung der vorliegenden Unterlagen zum PFC-Schaden D.-straße 15 in Y.-L. sowie Erstellung eines Sanierungskonzeptes" der X. GmbH vom 2. Mai 2017 - im Folgenden: Sanierungskonzept des Büros X. vom 2. Mai 2017 - vorsieht, das gerade im Auftrag der Antragstelle­rin erstellt worden ist.

Das Verwaltungsgericht hat die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebo­tene Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin vorgenommen und sich dabei maßgeblich daran orientiert, dass sich die angefochtene Ordnungsverfügung als of­fensichtlich rechtmäßig erweise. Ermächtigungsgrundlage für deren Erlass sei § 10 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 4 Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 BBodSchG. Formelle Beden­ken gegen die Rechtmäßigkeit bestünden nicht, insbesondere sei die Ordnungsver­fügung hinreichend bestimmt. Sie sei auch materiell-rechtlich rechtmäßig. Die An­tragstellerin sei als Grundstückseigentümerin sanierungspflichtig und damit richtige Adressatin der Verfügung. Die angeordnete Sanierungsmaßnahme sei notwendig und auch im Übrigen verhältnismäßig. Die von der Antragstellerin vorgeschlagene Sanierungsvariante in Form einer Versiegelung der Grundstücksoberfläche mit einer Dichtungsbahn und einer darüber liegenden bituminösen Decke stelle kein milderes Mittel dar. Die für die Sanierungsmaßnahme anfallenden Kosten seien für die An­tragstellerin nicht unzumutbar. Der Antragsgegner habe sein Auswahlermessen ord­nungsgemäß ausgeübt. Insbesondere sei nicht zu beanstanden, dass er die Feuer­wehr zunächst nicht in die Auswahl der Sanierungspflichtigen einbezogen habe. Es spreche bereits alles dafür, dass die Feuerwehr nicht als Verursacher und damit möglicher Sanierungspflichtiger anzusehen sei. Selbst wenn dies anders zu sehen wäre, liege kein Ermessensfehler vor, weil der Antragsgegner seine Ermessenser­wägungen im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens zulässigerweise ergänzt und plausibel dargelegt habe, aus welchen Gründen er die Feuerwehr nicht herangezo­gen habe. An der sofortigen Vollziehung der Ordnungsverfügung bestehe angesichts der überragenden Bedeutung der betroffenen Rechtsgüter und der Gefährlichkeit der den Boden schädigenden Stoffe auch ein besonderes öffentliches Interesse.

Dem setzt die Antragstellerin mit ihrem Beschwerdevorbringen nichts Durchgreifen­des entgegen.

a) Das Beschwerdevorbringen zeigt nicht auf, dass es der angefochtenen Ordnungs­verfügung an der erforderlichen Bestimmtheit im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW mangelt.

Hin­reichende inhaltliche Bestimmtheit eines Verwaltungsaktes verlangt, dass die ge­troffene Regelung insbesondere für den Adressaten so vollständig, klar und unzwei­deutig ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. Das Maß der erforderlichen Konkretisierung im Einzelfall hängt von der Art des Verwaltungsaktes, den je­weiligen Umständen sowie seinem Sinn und Zweck ab. Der Verwaltungsakt muss grundsätz­lich aus sich heraus verständlich sein, da er zugleich Titel und damit Grundlage der Vollstreckung und späteren Geltendmachung eines Kostener­satzanspruches ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Oktober 2010 - 7 B 50.10 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 11. Juni 1992 - 20 A 2485/89 -, NVwZ 1993, 1000, sowie Be­schlüsse vom 9. März 2011 - 20 B 1679/10 - und vom 16. Juni 2006 - 20 A 1788/06 -.

Diesen Anforderungen genügt die angefochtene Ordnungsverfügung. Sie konkreti­siert durch die Bezugnahme auf das Sanierungskonzept des Büros X. vom 2. Mai 2017 die vorzunehmenden Maßnahmen in hinreichender Weise. Angesichts dessen ist für die Antragstellerin als Adressatin der Ordnungsverfügung hinreichend klar, dass der Boden bis zu einer Tiefe, in der die Belastung im Einzelnen genannter Werte unterschritten wird, auszutauschen und eine Dichtungsbahn mit Gefälle zu Sickerwasserschächten zu verlegen ist. Zudem ergibt sich aus dem in Bezug ge­nommenen Sanierungskonzepts hinreichend deutlich die Methode zur Bestimmung des Ausmaßes der Bodenverunreinigung und damit des erforderlichen Aushubs. An­gesichts dessen begegnet es keinen Bedenken, dass weder der Ordnungsverfügung selbst noch dem in Bezug genommenen Sanierungskonzept unmittelbar zu entneh­men ist, wo und bis zu welcher Tiefe der Boden ausgekoffert werden soll. Denn diese Festlegungen stellen sich als Teil der detaillierten Ausführungsplanung zur Vollzie­hung der Ordnungsverfügung dar. Dies wird dadurch belegt, dass das Sanierungs­konzept als ersten Schritt zur Sanierung die Erstellung eines Bodenaushubplans nach vorheriger weiterer Beprobung des Bodens vorsieht. Mit Blick darauf kann ent­gegen der Auffassung der Antragstellerin nicht davon ausgegangen werden, dass materiell ein Gefahrerforschungseingriff im Sinne von § 9 Abs. 2 BBodSchG vorliegt. Im Übrigen liegt auch schon deshalb kein Gefahrerforschungseingriff vor, weil das Vorhandensein einer schädlichen Bodenveränderung nach den bereits vorliegenden Gutachten schon feststeht.

b) Das Beschwerdevorbringen lässt keinen hinreichenden Anlass erkennen, daran zu zweifeln, dass auf dem Grundstück der Antragstellerin die vom Antragsgegner ange­nommene schädliche Bodenveränderung vorliegt.

Ausweislich der zahlreichen durchgeführten Bodenuntersuchungen auf dem Grund­stück der Antragstellerin und der vorliegenden Gutachten, insbesondere dem "Er­gebnisbericht zu Bodenuntersuchungen auf versiegelten Grundstücksflächen auf dem Gelände der Fa. C. in Y." der T. GmbH vom 13. Oktober 2016 - im Folgenden: Ergebnisbericht des Büros T. vom 13. Oktober 2016 - (dort insbesondere S. 12 f. und 16 f.), dem "Er­gebnisbericht zu ergänzenden Bodenuntersuchungen auf unversiegelten Grund­stücksflächen auf dem Gelände der Fa. C. in Y." der T. GmbH vom 4. Januar 2017 - im Folgenden: Ergebnisbericht des Büros T. vom 4. Januar 2017 - (dort insbesondere S. 15 f. und 20 f.) und dem Sanierungskonzept des Büro X. vom 2. Mai 2017 (dort S. 17 ff.) steht fest, dass der dortige Boden zum Teil massiv mit Perfluorcarbonen (PFC) mit dem Hauptbestandteil H4PFOS sowie mit Perfluoroctansäure (PFOA) belastet ist. Angesichts der Art, der Ausbreitung und der Menge dieser Belastung gehen alle eingeschalteten Gutachter einhellig davon aus, dass die Bodenfunktion erheblich beeinträchtigt ist. Insbesondere ist davon auszugehen, dass die Schadstoffe bei ei­nem ungehinderten Ablauf aus dem Boden ausgeschwemmt und über das Sicker­wasser in das Grundwasser gelangen werden. Angesichts dessen kann unabhängig davon, ob den Anforderungen des Anhangs 2 der BBodSchV genüge getan worden ist, am Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung kein Zweifel bestehen.

Vgl. in diesem Zusammenhang auch OVG NRW, Ur­teil vom 20. Mai 2015 - 16 A 1686/09 -, juris, sowie Beschluss vom 3. November 2006 - 20 B 2273/06 -, AUR 2007, 204; ebenso VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 11. August 2015 - 10 S 980/15 -, VBlBW 2016, 108.

c) Das Beschwerdevorbringen stellt die Verhältnismäßigkeit der angeordneten Sanie­rungsmaßnahme nicht durchgreifend infrage.

Soweit die Antragstellerin ein schrittweises Vorgehen als die richtige Lösungsmög­lichkeit ansieht und die Versiegelung der Grundstücksoberfläche mit einer Dich­tungsbahn und einer darüber liegenden bituminösen Decke als milderes Mittel ein­stuft, verkennt sie, dass die eingeschalteten Gutachter diese Sanierungsmöglichkeit durchaus gesehen und erwogen haben, im Ergebnis aber dennoch gerade mit Blick auf die bei dieser Sanierungsvariante dauerhaft erforderlichen Monitoringmaßnah­men hinsichtlich einer möglichen Belastung des Grundwassers aus sachgerechten Gründen verworfen haben. Im Übrigen hat schon das Verwaltungsgericht in dem an­gegriffenen Beschluss zutreffend darauf hingewiesen, dass es der Antragstellerin freisteht, die von ihr favorisierte Sanierungsvariante dem Antragsgegner als Aus­tauschmittel anzubieten, wenn sie deren Geeignetheit hinreichend darlegen kann.

d) Das Beschwerdevorbringen zeigt nicht auf, dass der für die durchzuführende Sa­nierungsmaßnahme erforderliche finanzielle Aufwand die Grenzen der aus dem Grundstückseigentum folgenden Zustandsverantwortlichkeit überschreitet. Dabei kann dahinstehen, welcher Wert des Grundstücks der Antragstellerin zugrunde zu legen ist und in welcher Höhe Kosten für die mit der angefochtenen Ordnungsverfü­gung angeordneten Sanierungsmaßnahmen anfallen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Zustandsverant­wortlichkeit des Eigentümers im Ausmaß dessen, was ihm zur Gefahrenabwehr ab­verlangt werden darf, begrenzt. Besondere Bedeutung dabei hat der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der nur erforderliche und im Hinblick auf den Zweck angemes­sene und zumutbare Grundrechtsbeeinträchtigungen zulässt. Das ist auch bei der Belastung des Eigentümers mit den Kosten einer Sanierungsmaßnahme zu beach­ten. Eine solche Belastung ist nicht gerechtfertigt, soweit sie dem Eigentümer nicht zumutbar ist. Zur Bestimmung dieser Grenze kann als Anhaltspunkt das Verhältnis des finanziellen Aufwands zu dem Verkehrswert nach Durchführung der Sanierung dienen. Eine Kostenbelastung, die den Verkehrswert des sanierten Grundstücks übersteigt, kann allerdings zumutbar sein, wenn der Eigentümer das Risiko der ent­stehenden Gefahr bewusst in Kauf genommen hat. Ein solcher Fall liegt etwa dann vor, wenn der Eigentümer es zulässt, dass das Grundstück in einer risikoreichen Weise genutzt wird.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Februar 2000 - 1 BvR 242/91 und 315/99 -, BVerfGE 102, 1.

Vorliegend spricht Vieles dafür, dass die Antragstellerin mit der Verpachtung des Grundstücks an die C. GmbH eine risikoreiche Nutzung des Grundstücks zuge­lassen hat und ihr deshalb eine den Verkehrswert des sanierten Grundstücks über­steigende Kostenbelastung zumutbar ist. Die C. GmbH entwickelt und produziert Druckchemikalien und Hilfsmittel für die Druckindustrie.

Vgl. den Internetauftritt der C. GmbH, abrufbar unter https://www..

Für die Produktion benötigt die C. GmbH Chemikalien, von denen insbesondere in einem Brandfall erhebliche Gefahren ausgehen. Wenn die Antragstellerin ihr Grundstück an ein derartiges Unternehmen verpachtet, lässt sie eine Nutzung ihres Grundstücks zu, die in besonderer Weise mit dem Risiko verbunden ist, dass im Schadensfall ein besonderer Sanierungsbedarf mit entsprechenden Kosten eintritt. Dieses freiwillig übernommene Risiko mindert die Schutzwürdigkeit der Antragstelle­rin, so dass sie ihrer Inanspruchnahme als Zustandsverantwortliche nicht entgegen­halten kann, ihre Haftung müsse aus Gründen des Eigentumsschutzes begrenzt sein.

Im Übrigen dürfte bei der Frage der Zumutbarkeit der Belastung mit den Verkehrs­wert des sanierten Grundstücks übersteigenden Sanierungskosten auch in den Blick zu nehmen sein, dass die Antragstellerin gegebenenfalls von ihrer Gebäude- und Grundstücksversicherung, jedenfalls aber von der C. GmbH bzw. von dem Versi­cherungsunternehmen, bei dem eine Gewerbeschutzversicherung besteht, die auch Dekontaminationskosten erstattet, Ersatz für die Sanierungskosten verlangen kön­nen dürfte.

Vgl. in diesem Zusammenhang: Bay. VGH, Be­schluss vom 1. März 2017 - 22 ZB 16.610 -, ZUR 2017, 500.

e) Das Beschwerdevorbringen lässt nicht hervortreten, dass die Ermessensbetäti­gung des Antragsgegners bei der Störerauswahl fehlerhaft gewesen ist, weil er eine Verantwortlichkeit der Feuerwehr überhaupt nicht geprüft hat.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin kann eine Verhaltensverantwortlichkeit der Feuerwehr nicht aus einer Rechtswidrigkeit des über vier Stunden andauernden Löschschaumeinsatzes hergeleitet werden. Die von der Antragstellerin für die An­nahme einer Rechtswidrigkeit angeführten Gründe greifen nicht durch.

Es bestehen keine durchgreifenden Zweifel daran, dass der Einsatz des Lösch­schaums in der Form eines AFFF-Löschschaummittels erforderlich gewesen ist. Nachdem es nicht gelungen war, das aufgetretene Feuer durch einen mehrstündigen Einsatz von Wasser endgültig zu löschen, hielt sich die Feuerwehr bei ihrer Ent­scheidung, nunmehr Löschschaum zur Bekämpfung des Feuers einzusetzen, im Rahmen des rechtlich und tatsächlich Zulässigen und Gebotenen. Gerade mit Blick auf die vorhandenen Chemikalien, in deren Sicherheitsdatenblätter teilweise der Hinweis enthalten ist, dass sie bei einem Brandereignis mit Schaum (in einem Fall ist sogar ausdrücklich die Rede von AFFF-Schaum) gelöscht werden sollen, ist es nicht zu beanstanden, dass die Feuerwehr den Einsatz des Löschschaums als sinnvoll und zweckmäßig eingestuft hat. Es spricht nichts dafür, dass die dem Einsatz des Löschschaums zugrunde liegende Orientierung der Feuerwehr an der bestmöglichen Herbeiführung des Löscherfolgs unsachgemäß oder in anderer Weise fehlerhaft ge­wesen sein könnte. Auch wenn die Feuerwehr von dem Geschäftsführer der C. GmbH Informationen über die Art der vorhandenen Chemikalien, deren Gefähr­dungsgrad und deren Lagerort erhalten haben sollte, ist kein Anhalt für Zweifel daran ersichtlich, dass der Löschschaumeinsatz auch in seiner konkreten Ausgestaltung aus der gebotenen ex-ante-Sicht erforderlich war, um ein endgültiges Löschen des Feuers zu erreichen und ein Wiederaufflammen von Glutnestern zu verhindern, um auf diese Weise einen Übergriff des Feuers auf das Chemikalienlager sicher auszu­schließen. Auch die Antragstellerin zeigt keine konkreten Umstände auf, die Zweifel an der Erforderlichkeit des Löschschaumeinsatzes begründen könnten. Sie belässt es bei der pauschalen Behauptung, die insbesondere vom Geschäftsführer der C. GmbH vermittelten Kenntnisse der Feuerwehr über die tatsächlich bestehenden Gefährdungen seien bei der Prognoseentscheidung über die Erforderlichkeit des Einsatzes des Löschschaums nicht oder jedenfalls nicht in der erforderlichen Tiefe berücksichtigt worden. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass der Einsatz von Lösch­schaum über eine Dauer von vier Stunden nicht erforderlich gewesen wäre, zeigt die Antragstellerin nicht auf.

Vgl. im Übrigen zum besonderen Bezug zwischen der privaten Gefahrenverursachung und der öffentli­chen Gefahrenabwehr durch Löscharbeiten, der es rechtfertigt, beides als natürliche Einheit zu sehen: BVerwG, Urteil vom 15. Oktober 2014 - 7 C 1.13 -, NVwZ 2015, 153.

Für eine Verhaltensverantwortlichkeit der Feuerwehr kann sich die Antragstellerin auch nicht mit Erfolg darauf berufen, die Feuerwehr habe verbotene Löschmittel ein­gesetzt. Zwar weist die Antragstellerin zutreffend darauf hin, dass nach Anhang IV Nr. 32 Abs. 1 der Gefahrstoffverordnung in der Fassung vom 12. Oktober 2007 ab dem 27. Juni 2008 Perfluoroctansulfonate (PFOS) nicht mehr verwendet und damit auch PFOS-haltige Löschschäume nicht mehr eingesetzt werden durften. Für Lösch­schäume, die andere perfluorierte Tenside (PFT) als PFOS enthalten, bestehen aber - worauf auch das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz NRW in sei­nem von der Antragstellerin vorgelegten Bericht vom 23. Oktober 2009 hingewiesen hat - keine gesetzlichen Beschränkungen. Die Antragstellerin zeigt nicht auf und es ist auch sonst nicht ersichtlich, dass bei dem Brandereignis auf dem Grundstück der Antragstellerin verbotene PFOS-haltige Löschschäume von der Feuerwehr tatsäch­lich eingesetzt worden sind. Die Feuerwehr selbst hat die Verwendung derartiger Löschschäume ausdrücklich in Abrede gestellt. Für die Richtigkeit dieser Äußerung spricht insbesondere, dass bei den vorgenommenen Bodenuntersuchungen aus­weislich der gutachterlichen Feststellungen keine relevanten Belastungen festgestellt worden sind, die auf einen Einsatz von verbotenen PFOS-haltigen Löschschäumen hindeuten. Dass PFT-haltige Löschschäume eingesetzt wurden, stellt auch der An­tragsgegner nicht in Abrede. Darin liegt aber kein Einsatz von verbotenen Löschmit­teln.

f) Dem Beschwerdevorbringen ist nicht zu entnehmen, dass von einer zumindest nicht unerheblichen Mitverursachung des Schadensumfangs durch behördliches Handeln auszugehen ist.

Die Antragstellerin sieht eine behördliche Mitverursachung des Schadensumfangs darin begründet, dass sie weder von der Feuerwehr noch vom Antragsgegner über die Gefährlichkeit des Löschschaums unterrichtet worden ist. Dem steht schon ent­gegen, dass für eine dahingehende Unterrichtungspflicht keine Rechtsgrundlage er­sichtlich ist. Eine solche Unterrichtungspflicht kann entgegen der Auffassung der An­tragstellerin insbesondere nicht daraus abgeleitet werden, dass die Feuerwehr den Löschschaum selbständig und ohne Auftrag der Antragstellerin oder des Geschäfts­führers der C. GmbH eingesetzt hat.

g) Ob der Antragsgegner durch seine Schriftsätze im gerichtlichen Verfahren möglicherweise unzureichende Ermessenserwägungen in Bezug auf die Heranzie­hung der Feuerwehr als Verhaltensstörer in zulässiger Weise nachgeholt hat, kann dahinstehen. Das Beschwerdevorbringen der Antragstellerin hat die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Feuerwehr sei nicht als Verursacher im Sinne von § 4 Abs. 3 BBodSchG anzusehen, nach dem Vorstehenden nicht durchgreifend in Zwei­fel gezogen. Damit kommt es nicht darauf an, ob der Antragsgegner seine Ermes­senserwägungen zur Störerauswahl im Verlauf des gerichtlichen Verfahrens nachho­len konnte und nachgeholt hat.

h) Selbst wenn mit dem Beschwerdevorbringen der Antragstellerin die Annahme des Verwaltungsgerichts, die angefochtene Ordnungsverfügung des Antragsgegners sei offensichtlich rechtmäßig, durchgreifend in Zweifel gezogen worden wäre, führte dies nicht zu einem anderen Ergebnis.

Da das Beschwerdevorbringen nach dem Vorstehenden jedenfalls nicht dazu führen kann, die Ordnungsverfügung als offensichtlich rechtswidrig anzusehen, ist in diesem Fall über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die angefochtene Ordnungsverfügung auf der Grundlage einer allgemeinen, vom Aus­gang des Hauptsacheverfahrens unabhängigen Interessenabwägung zu ent­scheiden. Dabei sind die Folgen, die eintreten, wenn die aufschiebende Wirkung der Klage wiederhergestellt wird, sich die angefochtene Ordnungsverfügung aber später als rechtmäßig erweist, gegen die Folgen abzuwägen, die sich ergeben, wenn es bei einer sofortigen Vollziehung der Ordnungsverfügung verbleibt und sich später her­ausstellt, dass diese Verfügung rechtswidrig ist. Diese Abwägung geht zulasten der Antragstellerin aus.

Angesichts der im Boden des Grundstücks der Antragstellerin befindlichen Schad­stoffe wäre für den Fall, dass während der Dauer des gesamten Klageverfahrens die mit der Ordnungsverfügung angeordneten Sanierungsmaßnahmen nicht durchge­führt würden, damit zu rechnen, dass die Schadstoffe bei einem ungehinderten Ab­lauf aus dem Boden ausgeschwemmt und über das Sickerwasser in das Grundwas­ser gelangen. Insbesondere besteht nach dem Ergebnisbericht des Büros T. vom 4. Januar 2017 (dort Seite 21) die Besorgnis, dass in einem kurzem Zeitraum die Ge­fahr einer Verunreinigung des Grundwassers durch PFC erfolgen kann. Dem kommt vorliegend eine besondere Bedeutung zu, weil das Grundstück der Antragstellerin in der Wasserschutzzone IIIb eines für die Trinkwasserversorgung betriebenen Was­serwerks liegt. Damit droht die Beeinträchtigung eines hochrangigen Rechtsguts. Hinter diesem Interesse des Schutzes der Allgemeinheit muss das rein finanzielle Interesse der Antragstellerin, vorerst nicht die Kosten der mit der Ordnungsverfügung angeordneten Sanierungsmaßnahmen tragen zu müssen, zurückstehen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. März 2011 - 20 B 307/10 -; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 3. September 2002 - 10 S 957/02 -, NVwZ-RR 2003, 103.

Dass die Kosten der Maßnahme nicht derart hoch sind, dass die gesamte wirtschaft­liche Existenz der Antragstellerin als ernstlich gefährdet anzusehen wäre, zeigt sich nicht zuletzt auch darin, dass mit der Umsetzung der Sanierungsmaßnahmen mitt­lerweile begonnen worden ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.