Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 39/16

G r ü n d e

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Das fristgerechte Zulassungsvorbringen rechtfertigt nicht, die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zweifel solcher Art sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit der Begründung abgewiesen, die Beihilfebescheide vom 17. Dezember 2013, 13. Januar 2014 und 20. März 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. Mai 2014 seien rechtmäßig. Über die dort bewilligten Beihilfeleistungen hinaus habe der Kläger keine Beihilfeansprüche. Ein Anspruch aus § 12 Abs. 4 BVO NRW auf Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes um 20 vom Hundert scheide aus, da dessen Voraussetzungen nicht gegeben seien. Weder habe die private Krankenversicherung des Klägers ihre Leistungen auf Dauer eingestellt noch lasse sich dem Versicherungsvertrag entnehmen, dass bestimmte Erkrankungen von den Leistungen ausgeschlossen seien. Ein Leistungsausschluss im Sinne des § 12 Abs. 4 BVO NRW liege nicht in der Tatsache begründet, dass der Kläger bei seiner privaten Krankenversicherung (lediglich) im Standardtarif versichert sei, der gegenüber anderen Tarifgestaltungen der privaten Zusatzversicherung verminderte, an das System der gesetzlichen Krankenversicherung anknüpfende Leistungen vorsehe. Dabei handele es sich um generelle – von der Person des Versicherten unabhängige – Leistungskürzungen. § 12 Abs. 4 BVO NRW greife hingegen nur bei Leistungsausschlüssen, die in individuellen Umständen des Beamten begründet seien. Der Kläger könne sich nicht unter dem Gesichtspunkt einer Zusicherung im Sinne des § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW auf den Bescheid der Bezirksregierung Düsseldorf vom 8. Februar 2005 berufen. Für eine Zusicherung fehle es vorliegend an dem erforderlichen Rechtsbindungswillen der Behörde. Die vom Kläger zur Begründung einer Zusicherung herangezogene Textpassage diene der Erläuterung der Gewährung von Beihilfen zu bestimmten einzelnen Aufwandspositionen. Die Ausführungen könnten nach objektiven Maßstäben nicht dahin verstanden werden, dass die Bezirksregierung eine Überprüfung des geäußerten Rechtsstandpunkts bei künftigen Beihilfegewährungen bindend ausschließen wollte. Anhaltspunkte für eine dahingehende Bindungswirkung für die Zukunft enthalte die fragliche Textpassage nicht. Ein Anspruch auf Gewährung weiterer Beihilfen könne der Kläger schließlich auch nicht aus allgemeinen Vertrauensschutzgesichtspunkten herleiten. Aus der Tatsache, dass die Beklagte in der Vergangenheit über einen längeren Zeitraum die geltend gemachten Fehlbeträge durch eine pauschale Anhebung des Beihilfebemessungssatzes ausgeglichen habe, erwachse kein Vertrauen darauf, dass die Beklagte auch zukünftig entgegen der Voraussetzungen der BVO NRW verfahren werde.

Das hiergegen vorgebrachte Zulassungsvorbringen begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung. Der Kläger trägt vor, er habe einen Anspruch auf Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes um 20 vom Hundert aus der Zusicherung im Bescheid vom 8. Februar 2005. Diesem Bescheid sei der Rechtsbindungswille der Beklagten zu entnehmen, auch künftig eine entsprechende Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes in Abhängigkeit zum Leistungsumfang der privaten Krankenversicherung vorzunehmen. Die damalige Sachbearbeiterin habe ihre Fürsorge gegenüber dem Kläger zum Ausdruck gebracht und den Ablauf für zukünftige Beihilfeverfahren skizziert. Der Rechtsbindungswille könne nicht deshalb verneint werden, weil die Sachbearbeiterin „freundlich und menschlich“ formuliert habe. An die im Bescheid vorgegebene Vorgehensweise (Einreichung der Leistungsbelege der privaten Krankenversicherung – Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes) hätten sich der Kläger sowie die Beklagte – auch nach Wechseln der zuständigen Sachbearbeiter – über acht Jahre in insgesamt 71 Beihilfeverfahren gehalten. Aus dieser immer wiederkehrenden gleichbleibenden Verwaltungspraxis erwachse auch sein Vertrauen auf entsprechende Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes für die Zukunft.

Mit diesem Vorbringen dringt der Kläger nicht durch. Er hat weder einen Anspruch auf eine weitere Beihilfeleistungen aufgrund einer Zusicherung der Beklagten (dazu 1.) noch aus Vertrauensgesichtspunkten (dazu 2.).

1. Die vom Kläger zur Begründung einer Zusicherung herangezogenen Textpassage im Bescheid vom 8. Februar 2005 erfüllt nicht die Voraussetzungen des § 38 Abs. 1 VwVfG NRW.

§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW definiert die Zusicherung als eine von der zuständigen Behörde erteilte Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen. Sie bedarf zu ihrer Wirksamkeit der schriftlichen Form. Die Zusicherung stellt eine verbindliche Selbstverpflichtung der Behörde dar, unter den angegebenen Voraussetzungen einen im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW hinreichend bestimmten künftigen Verwaltungsakt (nicht) zu erlassen. Ob der Inhalt einer behördlichen Erklärung die Voraussetzungen einer Zusicherung erfüllt, ist durch Auslegung nach dem objektiven Sinngehalt, wie er für den Adressaten unter Berücksichtigung aller Umstände erkennbar ist (objektiver Empfängerhorizont), zu ermitteln. Von einer Zusicherung abzugrenzen sind Auskünfte, Hinweise und informelle Absprachen, die für das künftige Verhalten der Behörde von Bedeutung sind oder sein können.

Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage, 2014, § 38, Rn. 7 f., 9.

Gemessen daran ist die Erklärung der Beihilfestelle im Bescheid vom 8. Februar 2005 für den objektiven Empfänger nicht dahingehend zu verstehen, dass die Beklagte einen (Beihilfe-) Bescheid erlassen wollte, mit dem der Beihilfebemessungssatz des Klägers um 20 vom Hundert erhöht wird.

Die fragliche Textpassage lautet:

Nach der Beihilfenverordnung sollen Beihilfen und Kassenleistung zusammen im Schnitt zu einer annähernd vollen Kostenerstattung führen, wobei die Beihilfe die verbleibende Lücke zwischen den Aufwendungen und den Leistungen der Krankenkasse füllen soll. Diese Rechtskonstruktion führt zwangsläufig dazu, dass die Bemessungssätze in Krankheitsfällen erhöht werden müssen, wenn Beihilfeberechtigte trotz ausreichender und rechtzeitiger Vorsorge (Abschluss einer Krankenversicherung) nicht oder nicht in ausreichendem Umfang auf Leistungen einer Krankenkasse zurückgreifen können. Die Erhöhung beträgt in Ihrem Fall 20 %.

Ich bitte künftig jedem Beihilfeantrag die Leistungsmitteilung der Krankenkasse beizufügen.

Diese Formulierungen lassen nicht erkennen, dass sich die Beklagte hinsichtlich zukünftiger Beihilfeverfahren in Bezug auf die Berücksichtigung eines (erhöhten) Bemessungssatzes verbindlich festlegen wollte. Dies ergibt sich bereits daraus, dass es sich bei dem Bescheid vom 8. Februar 2005 um einen Abhilfebescheid handelt, mit dem die Beklagte dem Widerspruch des Klägers gegen den Beihilfebescheid vom 25. November 2004 abgeholfen und eine weitere Beihilfe in Höhe von 70,33 Euro gewährt hatte. Die fragliche Textpassage stellt in diesem Zusammenhang das einzige Begründungselement dar, aus dem ersichtlich wird, warum die Beklagte für das damalige konkrete Beihilfeverfahren eine weitere Leistung bewilligte. Der einzige Bezugspunkt für zukünftige Verwaltungsverfahren besteht in der – durch einen Absatz von der Erhöhung des Bemessungssatzes getrennten – Bitte, jedem Beihilfeantrag die Leistungsmitteilung der Krankenkasse beizufügen. In dieser Formulierung liegt ersichtlich keine Zusicherung, dem Kläger zukünftig Beihilfe auf Grundlage eines Bemessungssatzes von 70 vom Hundert zu gewähren.

Im Übrigen beruhte die für den Kläger günstige Verwaltungspraxis bis 2013 auch nicht darauf, dass die Beklagte ihm einen Beihilfebemessungssatz von 70 vom Hundert zu gestanden hat. Vielmehr bewilligte die Beklagte als zusätzliche Beihilfe die noch offene Summe der beihilfefähigen Aufwendungen nach Abzug der Beihilfe mit einem Bemessungssatz von 50 vom Hundert und der (nachgewiesenen) Leistung der privaten Krankenversicherung. Diese tatsächlich stattgefundene Verwaltungspraxis entspricht jedoch nicht einer Beihilfegewährung auf Basis eines Bemessungssatzes von 70 vom Hundert. Exemplarisch wird dies durch den Beihilfeantrag vom 12. Dezember 2013 belegt. Mit diesem beantragte der Kläger Beihilfeleistungen für Aufwendungen in einer Gesamthöhe von 626,66 Euro. Die Beklagte bewilligte auf Grundlage eines Bemessungssatzes von 50 vom Hundert eine Beihilfe in Höhe von 313,33 Euro. Da die private Krankenversicherung 257,34 Euro erstattete, beantragte der Kläger eine weitere Beihilfe in Höhe von 55,99 Euro und nicht die Differenz zwischen einem Bemessungssatz von 50 vom Hundert zu 70 vom Hundert (hier: 125,33 Euro).

Eine Zusicherung des Inhalts, künftig eine Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes in Abhängigkeit zum Leistungsumfang der privaten Krankenversicherung vorzunehmen, liegt ebenfalls nicht vor. Der Bitte, zukünftig die Leistungsmitteilungen der privaten Krankenkasse vorzulegen, lässt sich allenfalls mittelbar entnehmen, dass die Beihilfebewilligung in einer Abhängigkeit zur Leistung der privaten Krankenversicherung stehen soll. Es lässt sich jedoch an keiner Stelle der Textpassage verbindlich entnehmen, in welcher Form diese Abhängigkeit bestehen soll und dass sich die Beklagte hieran in Zukunft verbindlich orientieren will. Die Annahme einer derartigen stillschweigenden Zusicherung aufgrund der Gesamtumstände des Falles widerspricht dem Schriftformerfordernis gemäß § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW.

2. Der Kläger kann sich in Bezug auf den begehrten Anspruch auch nicht auf einen Vertrauensschutz berufen. Denn ein Vertrauen darauf, dass rechtswidriges Verwaltungshandeln auch in Zukunft fortgesetzt wird, ist nicht schützenswert.

Eine Erhöhung des Bemessungssatzes auf 70 vom Hundert oder in Abhängigkeit zur Leistung der privaten Krankenversicherung wäre jedoch rechtswidrig, da es an einer Ermächtigungsgrundlage fehlt, deren Voraussetzungen gegeben sind.

Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 12 Abs. 4 BVO NRW in der ab dem 1. April 2009 geltenden Fassung liegen nicht vor.

Danach erhöht sich der Bemessungssatz für Aufwendungen um 20 vom Hundert auf höchstens 90 vom Hundert, wenn Versicherte trotz ausreichender und rechtzeitiger Versicherung für bestimmte Krankheiten von den Leistungen ausgeschlossen sind oder wenn die Leistungen auf Dauer eingestellt worden sind. Ein Leistungsausschluss für bestimmte Krankheiten (Variante 1) liegt vor, wenn das private Versicherungsunternehmen unter Ablehnung eines für den Beihilfeberechtigten zumutbaren Risikozuschlags wegen des besonderen Risikos, das der Gesundheitszustand des zu Versichernden mit sich bringt, eine oder mehrere bestimmte Krankheiten von der Deckung ausnimmt, obwohl es für Erkrankungen derselben Art grundsätzlich und regelmäßig Leistungen erbringt.Es handelt sich somit um (einzelvertraglich entsprechend vereinbarte/berücksichtigte) Leistungsausschlüsse aus individuell begründetem Anlass. Nicht erfasst werden hingegen auch solche Fälle, in denen zu bestimmten Krankheiten bzw. für bestimmte Behandlungsarten eine Krankenversicherung nach ihren Versicherungsbedingungen allgemein keine Leistungen erbringt. Eine Einstellung von Versicherungsleistungen (Variante 2) ist dann anzunehmen, wenn der nach den Versicherungsbedingungen für bestimmte Krankheiten auf gewisse Zeit gewährte, über Kannleistungen hinausgehende Versicherungsschutz nach Ablauf dieser Zeit nicht nur vorübergehend, sondern dauerhaft eingestellt wird.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. März 2012– 1 A 2449/09 –, juris, Rn. 29 ff., m. w. N.

Keine der genannten Varianten liegt vor. Der Kläger hat weder substantiiert vorgetragen noch ist sonst erkennbar, dass die private Krankenversicherung Leistungen für bestimmte Krankheiten aus individuell begründetem Anlass eingestellt hat. Die reduzierte Leistung der Krankenversicherung liegt allein darin begründet, dass der Kläger im sogenannten Standardtarif versichert ist, der sich vom Umfang her an den (geringeren) Leistungen der gesetzlichen Krankenversicherung orientiert. Den entsprechenden Leistungsmitteilungen lässt sich entnehmen, dass die Kürzungen Selbstbehalte bzw. (zahn-) ärztliche Aufwendungen, die oberhalb des Schwellenwertes (2,0 Satz) liegen, betreffen. Trotz mehrfacher Aufforderung hat der Kläger keine Vertragsunterlagen oder Bescheinigungen vorgelegt, aus denen darüber hinaus Leistungskürzungen für bestimmte Krankheiten hervorgehen. Anhaltspunkte dafür, dass die private Krankenversicherung die Leistungen gänzlich auf Dauer eingestellt hat, bestehen nicht. Allen drei in Streit befindlichen Beihilfeanträgen hat der Kläger entsprechende Leistungsmitteilungen der privaten Krankenversicherung beigefügt, die die grundsätzliche Leistungsbereitschaft belegen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.

Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.