Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 1044/16

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten um den Umfang der Anerkennung hauptberuflicher Tätigkeiten bei der erstmaligen besoldungsrechtlichen Stufenfestsetzung.

Der am 2. Februar 1980 geborene Kläger leistete vom 1. Juli 1998 bis 30. April 1999 Wehrdienst und absolvierte anschließend in der Zeit vom 1. August 1999 bis 17. Juli 2002 bei der Firma „T. “ eine Ausbildung zum Kaufmann im Groß- und Außenhandel – Fachrichtung Baustoffe –, die er erfolgreich abschloss.

Nach der Ausbildung wurde der Kläger vom 18. Juli 2002 bis zum 31. Oktober 2002 in seinem Ausbildungsbetrieb befristet weiterbeschäftigt. Zwischen dem 18. Februar 2003 und dem 18. Juli 2004 war er im Bauzentrum T1. als Kaufmann im Groß- und Außenhandel – Fachrichtung Baustoffe – und im Anschluss vom 1. August 2004 bis zum 31. März 2010 erneut bei seinem Ausbildungsunternehmen tätig.

Der Kläger wurde mit Wirkung zum 22. März 2013 zum Regierungsinspektor (Besoldungsgruppe A 9) in der Laufbahn des gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienstes der Bundeswehr ernannt. Im März 2016 wurde er zum Regierungsoberinspektor (Besoldungsgruppe A 10) befördert.

Mit Bescheid vom 26. November 2013 setzte die Beklagte mit Wirkung vom 1. März 2013 nach §§ 27 Abs. 2, 28 Abs. 1 BBesG aufgrund zu berücksichtigender Erfahrungszeiten von zehn Monaten die Stufe 1 fest. Als Erfahrungszeit im Sinne des § 27 Abs. 3 BBesG wurde lediglich die geleistete Wehrdienstzeit nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBesG (damaliger Fassung) anerkannt.

Hiergegen legte der Kläger unter dem 16. Dezember 2013 Widerspruch ein und begründete diesen mit Schreiben vom 28. Januar 2014 wie folgt: Die Beklagte habe neben seiner Wehrdienstzeit auch seine berufliche Tätigkeit im Groß- und Außenhandel als für die Verwendung förderlich anzuerkennen. Seine berufliche Tätigkeit als Groß- und Außenhandelskaufmann sei eine hauptberufliche Tätigkeit außerhalb des öffentlichen Dienstes und für die spätere Verwendung auch förderlich gewesen. Hierzu verwies er auf seine beigefügten Arbeitszeugnisse. Bei der Auslegung und Anwendung des Begriffs der „Förderlichkeit“ dürfe kein zu enger Maßstab angelegt werden. Schließlich habe die Beklagte in vergleichbaren Fällen seiner Jahrgangsgruppe bei Einzelhandels-, Industrie- und Bankkaufleuten entsprechende vorberufliche Zeiten anerkannt.

Mit Widerspruchsbescheid vom 26. November 2014, der dem Kläger nach eigenen Angaben am 15. Dezember 2014 ausgehändigt wurde, änderte die Beklagte den Bescheid vom 26. November 2013 dahingehend ab, dass – unter Berücksichtigung von insgesamt zwei Jahren und vier Monaten als anrechenbare Zeiten – mit Wirkung zum 1. März 2013 die Erfahrungsstufe 2 festgesetzt wurde. In dieser Stufe habe der Kläger zum genannten Zeitpunkt bereits vier Monate verbracht, so dass der nächste Stufenaufstieg zum 1. November 2015 erfolgen solle. Im Übrigen wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung führte die Beklagte aus, die Tätigkeiten als Kaufmann im Groß- und Außenhandel würden das Kriterium der Hauptberuflichkeit zweifelsfrei erfüllen. Bei der Frage, ob die Tätigkeiten förderlich seien, stehe dem Dienstherrn ein Beurteilungsspielraum zu. Es bestehe, auch wenn das Vorliegen hauptberuflicher, förderlicher Zeiten zu bejahen sei, kein Anspruch darauf, dass diese bei der Stufenfestsetzung zu berücksichtigen seien; die Entscheidung sei nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen. Vorliegend sei die ausgeübte Tätigkeit in Bezug zu dem Anforderungsprofil der Laufbahn des gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienstes zu setzen. Dem Arbeitszeugnis des Bauzentrums T1. sei zu entnehmen, dass der Kläger durchaus Erfahrungen und Kenntnisse im Bereich Beschaffung erworben habe, die er entsprechend dem Anforderungsprofil der Laufbahn des gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienstes der Bundeswehrverwaltung als Beamter nutzbar machen könne. Zudem habe er für diesen Dienst nützliche Erfahrungen und Kenntnisse durch die eigenverantwortliche Wahrnehmung der Pflege der Stammdaten des dortigen Warenwirtschaftssystems und der Anwendung von gesetzlichen Vorschiften (HGB, BGB) sammeln können. Das Arbeitszeugnis der Firma T. Bau GmbH & Co. KG habe Erfahrungen und Kenntnisse bei der Erstellung und Erarbeitung von komplexen Angeboten und Ausschreibungen öffentlicher Arbeitgeber bescheinigt, die in seine Verwendung als Beamter eingebracht werden könnten. Auch hier würde angegeben, dass ihm die eigenständige Pflege der Datenbanken des Warenwirtschaftssystems übertragen worden sei. Dabei habe es sich nach seinen Angaben um ein SAP-basiertes System gehandelt. Die Förderlichkeit der vom Kläger ausgeübten Vortätigkeiten lasse sich nicht für alle möglichen Verwendungen der Laufbahn des gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienstes bejahen, sondern nur für Teilbereiche wie etwa den der Beschaffung. In Anbetracht der Vielzahl der möglichen Verwendungen und der damit einhergehenden Vielzahl der zu beachtenden Vorschriften, von denen die des HGB und des BGB nur einen Teilausschnitt darstellten, komme eine Anerkennung der Tätigkeitszeiträume von insgesamt sieben Jahren, vier Monaten und 15 Tagen nur in einem Umfang von 20 Prozent, also einem Jahr, fünf Monaten und 21 Tagen, in Betracht. Da Resttage, die keinen vollen Monat ausmachten, zu einem vollen Monat aufzurunden seien, ergebe sich – neben der Wehrdienstzeit von 10 Monaten – ein weiterer Anerkennungszeitraum von einem Jahr und sechs Monaten.

Der Kläger hat am 15. Januar 2015 Klage erhoben.

Zur Begründung hat er ausgeführt: Die Beklagte gehe bereits zu Unrecht davon aus, dass dem Dienstherrn bei dem Begriff der Förderlichkeit ein Beurteilungsspielraum zustehe. Zudem vermische sie den Beurteilungsspielraum, der allein auf der Tatbestandsebene wirke, mit dem pflichtgemäßen Ermessen, das auf der Rechtsfolgenseite relevant werde. Auf der Tatbestandsebene sei die Beklagte fehlerhaft vorgegangen, wenn sie auf alle Verwendungen der Laufbahn des gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienstes bei der Bundeswehr abstelle. Im Rahmen der Bundeswehrverwaltung gebe es im gehobenen nichttechnischen Dienst fünf große Aufgabenbereiche: Beschaffungswesen, Informationstechnik, Haushaltswesen, Personalwesen und Liegenschaftsmanagement/Umweltschutz. Außerdem würden die Bereiche Logistik, Materialverwaltung, Organisationsaufgaben und Nachwuchsgewinnung zu den Aufgabenfeldern der Beamten gehören. Aus den Arbeitszeugnissen des Klägers ergebe sich, dass er uneingeschränkt im Bereich des Beschaffungswesens einsetzbar sei. Da nicht verlangt werden könne, dass die frühere Berufstätigkeit schon die gesamte Verwendungsbandbreite umfassen müsse, sei bereits deshalb eine umfängliche Förderlichkeit anzunehmen. Auch für die anderen Aufgabenbereiche könne er Erfahrungen vorweisen, die die Förderlichkeit belegen könnten. Dies gelte für den Bereich der Informationstechnik, da er eine Vielzahl der bei der Bundeswehr verwendeten Software-Programme beherrsche und Informationssysteme pflegen könne. Er könne auch Kenntnisse im Haushalts- sowie Personalwesen vorweisen. Vor allem habe er aber Erfahrungen und Fähigkeiten, die er im Bereich Liegenschaftsmanagement/Umweltschutz einsetzen könne. Diese hohe Förderlichkeit müsse sich bei der Ermessensentscheidung auswirken, so dass deutlich mehr als 20 Prozent der Tätigkeitszeit bei der Festsetzung der Erfahrungsstufe zu berücksichtigen seien. Schließlich sei die Entscheidung willkürlich, da ihm Fälle aus seinem Jahrgang bekannt seien, in denen die frühere berufliche Tätigkeit in einem weit größeren Umfang anerkannt worden sei, obwohl auch diese Kollegen nicht ohne Weiteres uneingeschränkt im gesamten Bereich des gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienstes der Bundeswehr einsetzbar wären. So seien bei einer Kollegin, die zuvor als Einzelhandelskauffrau tätig gewesen sei, 25 Prozent der Vordienstzeiten anerkannt worden; bei einem Kollegen, der früher Bankkaufmann gewesen sei, seien es gar 50 Prozent gewesen. Diese Fälle seien auch vergleichbar, da sie alle den kaufmännischen Bereich betroffen hätten.

Der Kläger hat beantragt,

die Beklagte unter Abänderung des Bescheides vom 26. November 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. November 2014 zu verpflichten, über die erstmalige Stufenfestsetzung gemäß §§ 27, 28 BBesG unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie unter Verweis auf die angegriffenen Bescheide weiter ausgeführt, sie richte sich bei der Stufenfestsetzung nach den Durchführungshinweisen des BMI vom 7. Dezember 2012 (D 3 221 020/60#1). Dabei stehe ihr bei der Entscheidung über die Förderlichkeit ein Beurteilungsspielraum zu. Darauf komme es im Ergebnis aber nicht an, weil sie die Tätigkeiten des Klägers als Kaufmann im Groß- und Außenhandel als förderlich angesehen habe. Der Umfang der Anerkennung stehe in ihrem Ermessen. Eine Anerkennung könne danach umso eher und umfangreicher erfolgen, je förderlicher die hauptberufliche Tätigkeit sei. Um die erforderliche Abwägung und Gewichtung vornehmen zu können, habe die Beklagte die Vortätigkeiten mit allen möglichen Verwendungen der Laufbahn des Klägers vergleichen dürfen. Aus der vom Kläger vorgelegten Übersicht sei ersichtlich, dass die Tätigkeiten in dieser Laufbahn vielschichtig seien und Leistungs- und Verwaltungsaufgaben in den unterschiedlichsten Aufgabenbereichen der Bundeswehrverwaltung umfassten, etwa im Personal-, Haushalts-, Gebührnis-, Beschaffungs- oder im Liegenschafts- und Bauwesen. Bei Beamten im gehobenen Dienst der Wehrverwaltung gebe es daher keine spezifischen Verwendungsschwerpunkte, so dass umfangreiche Kenntnisse erforderlich seien. Der tägliche Verwaltungsablauf sei von der Gesamtstruktur nicht mit der Tätigkeit eines Kaufmanns im Groß- und Außenhandel gleichzusetzen. Zwar würden hier Erfahrungen erworben, die für Teilbereiche förderlich seien. Die tägliche Arbeit im gehobenen nichttechnischen Dienst der Bundeswehrverwaltung weise aber ganz andere Schwerpunkte auf und es würden unterschiedlichste Fähigkeiten und Kompetenzen als ausschlaggebend angesehen. Der Kläger könne nicht schon allein aufgrund seiner Vortätigkeiten in allen Bereichen eingesetzt werden. Dies gelte selbst für den Bereich des Beschaffungswesens, für den der Kläger ohne Zweifel Erfahrungen und Kenntnisse erworben habe. Die (bundeswehr-)spezifischen Rechtsvorschriften und Belange seien dem Kläger vor seiner Verwendung unbekannt gewesen. Im Beschaffungswesen stellten die Beamten die besondere Ausstattung der Streitkräfte und der Bundeswehrverwaltung sicher. Dabei seien spezielle Rechtsvorschriften und Belange der Bundeswehr zu betrachten, die der Kläger durch seine Vortätigkeit nicht habe. Gleiches gelte für den Bereich der Informationstechnik, in dem der Kläger Vorkenntnisse aufweise, die aber in Bezug auf die bei der Bundeswehr benutzte Software nicht umfassend seien. Erforderliche Kenntnisse bei der Wartung, Störungssuche und Fehlerbehebung der PC-Systeme habe der Kläger nicht vorgetragen. Im Haushalts- und Personalwesen fehle es an den erforderlichen Rechtskenntnissen des Beamten- und Tarifrechts. Bis auf die Kenntnisse im HGB und BGB gelte das Gleiche für die übrigen Bereiche der Bundeswehrverwaltung. Nach alledem ergebe sich bei einer Gewichtung und Abwägung, dass mit einer Anerkennung von 20 Prozent der Vortätigkeiten die mitgebrachten Erfahrungen angemessen und ermessensfehlerfrei gewürdigt seien. Der Kläger könne sich auch nicht auf andere Fälle berufen, da dies nicht vergleichbare Einzelfälle seien. Bei der Beklagten habe sich insoweit auch noch keine einheitliche Verwaltungspraxis herausgebildet.

Das Verwaltungsgericht hat, nachdem ein in der mündlichen Verhandlung geschlossener Widerrufsvergleich von der Beklagten widerrufen worden war, mit dem angefochtenen Urteil die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Zwischen den Beteiligten sei unstreitig, dass die hauptberuflichen Tätigkeiten des Klägers für die Verwendung im Beamtenverhältnis förderlich seien und als Erfahrungszeiten anerkannt werden könnten. Ob der Beklagten ein Beurteilungsspielraum zustehe, sei nicht entscheidungsrelevant, weil die Beklagte die Frage der Förderlichkeit im Ergebnis im Sinne des Klägers beantwortet habe. Der Umfang der Förderlichkeit einer hauptberuflichen Tätigkeit für die Verwendung im Beamtenverhältnis könne allein eine Rolle bei der Ermessensentscheidung der Beklagten spielen, in welchem Umfang die förderliche Tätigkeit als Erfahrungszeit anzuerkennen sei. Auf Rechtsfolgenseite stehe der Beklagten ein Ermessen zu, das auch eine teilweise Anerkennung möglich mache. Dabei könnten der Grad der Förderlichkeit und die Dauer der Tätigkeit berücksichtigt werden. Diese Entscheidung habe die Beklagte ermessensgerecht getroffen. Insbesondere sei es notwendig, alle Tätigkeiten im gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienst in den Blick zu nehmen. Die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung auch die Grenzen des Ermessens nicht überschritten. Die benannten Vergleichsfälle würden deutliche Unterschiede zu der Situation des Klägers aufweisen, so dass eine Gleichbehandlung nicht zwingend geboten sei. Die Anerkennung im Umfang von 20 Prozent sei nicht sachwidrig. Allein die Dauer der Vordienstzeit rechtfertige keine weitere Anerkennung. Eine längere hauptberufliche Tätigkeit müsse nicht zu einer linearen Berücksichtigung bei der Anerkennung der Erfahrungszeiten führen. Erfahrungsgemäß werde eine längere Berufsausübung regelmäßig durch Wiederholungen der im Beruf maßgeblichen Tätigkeiten bestimmt, die zu einer höheren Routine führten. Dadurch würden bestehende Defizite in Bezug auf die Anforderungen im gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienst der Bundeswehr aber nicht entsprechend vermindert.

Die vom Senat mit Beschluss vom 14. Dezember 2017 zugelassene Berufung hat der Kläger mit Schriftsatz vom 11. Januar 2018 begründet.

Er trägt im Wesentlichen vor: Er habe einen Anspruch darauf, dass die Beklagte über die erstmalige Festsetzung seiner Erfahrungsstufe unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entscheidet.

Das Verwaltungsgericht habe die Prüfung unterlassen, ob die früheren Tätigkeiten des Klägers förderlich für die gesamte Tätigkeit im gehobenen Dienst der Bundeswehrverwaltung seien. Es gehe überdies schon im Ansatz fehlerhaft davon aus, dass die gesamte mögliche Tätigkeit des Klägers im gehobenen nichttechnischen Dienst der Bundeswehrverwaltung betrachtet werden müsse. Dabei nehme es – ohne dies ausdrücklich kenntlich zu machen – zu Unrecht Bezug auf sein Urteil vom 1. Juli 2013 (15 K 4360/12), das jedoch eine nicht vergleichbare Konstellation betroffen habe. In dem damaligen Fall sei die Vortätigkeit mit der Begründung nicht berücksichtigt worden, dass sie für den zuerst übertragenen Dienstposten nicht förderlich gewesen sei und es auf mögliche Wechsel der Dienstposten nicht ankomme. Für diesen Fall habe das Verwaltungsgericht Köln entschieden, dass es nicht vom Zufall abhängen könne, ob eine Vortätigkeit als förderlich berücksichtigt werden könne, und dass auch mögliche Wechsel auf andere Dienstposten berücksichtigt werden müssten. Hieraus folge, dass es dem Beamten nicht zum Nachteil gereichen solle, wenn er bei seiner ersten Tätigkeit im Beamtenverhältnis nicht auf einem Posten eingesetzt werde, auf dem er seine Vorerfahrungen nutzen könne, sondern ein solcher Einsatz erst später möglich sei. Das bedeute jedoch nicht im Umkehrschluss, dass die Vortätigkeiten des Beamten und die dabei erworbenen Kenntnisse und Erfahrungen für alle in Betracht kommenden Tätigkeiten beim Dienstherrn, hier dem nichttechnischen gehobenen Dienst der Bundeswehr, nutzbar sein müssten, um von einer hohen Förderlichkeit der früheren Tätigkeit ausgehen und um die Vortätigkeiten in einem großen Umfang bei der erstmaligen Stufenfestsetzung berücksichtigen zu können. Das Verwaltungsgericht sei in dem angefochtenen Urteil darüber hinaus auch gar nicht darauf eingegangen, ob nicht die Vortätigkeit des Klägers zu einer Einsetzbarkeit in allen Bereichen des gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienstes der Bundeswehr führen könne, wenn es doch schon den Umfang der Förderlichkeit von dieser Einsetzbarkeit abhängig mache. Dies sei jedoch erforderlich gewesen, weil ein solcher Abgleich objektiv nachprüfbar gewesen sei und nicht dem eingeschränkten Prüfumfang wie hinsichtlich der Ermessensausübung der Beklagten unterlegen hätte.

Darüber hinaus sei auch die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Überprüfung des von der Beklagten ausgeübten Ermessens fehlerhaft. Das Verwaltungsgericht habe die Vergleichbarkeit zu den vom Kläger angeführten anderen Fällen verneint, ohne jedoch die behaupteten Unterschiede zu benennen. Es sei nicht berücksichtigt worden, dass sich die benannten Vergleichsfälle dadurch ausgezeichnet hätten, dass sie allesamt vergleichbare hauptberufliche Tätigkeiten aus dem kaufmännischen Bereich betroffen hätten, die jedoch in einem deutlich geringeren zeitlichen Umfang ausgeübt worden seien. Bei ihnen sei es dennoch zu einer weitergehenden Berücksichtigung der Vortätigkeit als beim Kläger gekommen, obwohl auch bei den betroffenen Kollegen nicht davon auszugehen sei, dass sie ohne Weiteres uneingeschränkt im gesamten Bereich des gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienstes der Bundeswehr einsetzbar wären. Dem Kläger könnten auch nicht die absoluten Anerkennungszeiten der genannten Vergleichsfälle entgegengehalten werden. Die Anerkennung basiere auf Prozentsätzen und nicht auf der Betrachtung der tatsächlichen Zeit. Unerheblich sei, dass bei längerer Berufstätigkeit Wiederholungen bei Arbeitsabläufen vorkämen. Im Gegenteil könne eine solche Routine zu einer gewissen Sicherheit bei der Ausübung der Tätigkeiten führen.

Der Kläger beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Abänderung des Bescheides des Bundesamts für das Personalmanagement der Bundeswehr vom 26. November 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. November 2014 zu verpflichten, über die erstmalige besoldungsrechtliche Stufenfestsetzung gemäß §§ 27, 28 BBesG unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und vertieft hierzu ihr erstinstanzliches Vorbringen. Ergänzend macht sie geltend: Bei der streitgegenständlichen Entscheidung seien keine Ermessensfehler gegeben. Das Verwaltungsgericht sei richtigerweise davon ausgegangen, dass eine Gleichbehandlung des Klägers mit den von ihm angeführten Vergleichsfällen nicht zwingend geboten gewesen sei. Im Rahmen des § 28 Abs. 1 Satz 3 BBesG a. F. sei stets auf die konkret ausgeführte Vortätigkeit abzustellen. Der Kläger trage hierzu nur vor, dass die nicht näher bezeichneten Kolleginnen und Kollegen zum einen als Einzelhandelskauffrau und zum anderen als Bankkaufmann tätig gewesen seien. Der Kläger hingegen sei als Groß- und Außenhandelskaufmann tätig gewesen, so dass es insoweit schon an einer Vergleichbarkeit fehlen dürfte. Die Beklagte sei im Rahmen der Ausübung ihres Ermessens nicht gehalten gewesen, jede kaufmännische Tätigkeit im gleichen Umfang als förderlich anzuerkennen. Eine entsprechende Verwaltungspraxis existiere nicht, vielmehr werde gerade auch aus dem Vortrag des Klägers deutlich, dass jede konkrete Vortätigkeit einzeln bewertet werde. Im Übrigen habe der Kläger die benannten Beispielsfälle nicht näher konkretisiert und substantiiert, so dass weder der Beklagten noch dem Gericht ein weitergehendes Auseinandersetzen mit dem Vortrag möglich gewesen sei.

Hinsichtlich des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung wird auf das Protokoll der öffentlichen Sitzung des Senats vom 17. August 2018 verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (2 Hefte) Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

Die vom Senat zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung hat keinen Erfolg.

Die Klage ist nicht begründet.

Der Bescheid des Bundesamts für das Personalmanagement der Bundeswehr vom 26. November 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 26. November 2014 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte über die Anerkennung der Erfahrungszeiten und die erstmalige besoldungsrechtliche Stufenfestsetzung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut entscheidet.

Anzuwenden ist hier das Bundesbesoldungsgesetz in seiner am 1. März 2013 geltenden Fassung von Art. 1 Nr. 5, 6 und 19 des Gesetzes zur Unterstützung der Fachkräftegewinnung im Bund und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften vom 15. März 2012 (BGBl. I, S. 462 – im Folgenden: BBesG a. F.). Maßgeblich für die erstmalige Festlegung der Grundgehaltsstufe nebst etwa anzuerkennender Erfahrungszeiten ist nach Maßgabe des materiellen Rechts (vgl. § 27 Abs. 2 Satz 1 und 2 BBesG in der aktuell geltenden Fassung, im Folgenden: BBesG) die Sach- und Rechtslage an dem Ersten desjenigen Monats, in dem die erste Ernennung mit Anspruch auf Dienstbezüge im Anwendungsbereich des Bundesbesoldungsgesetzes wirksam wird.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Januar 2018– 1 A 1463/15 –, juris, Rn. 35; ferner VGHBaden-Württemberg, Urteil vom 9. Juli 2018– 4 S 1462/17 –, juris, Rn. 22.

Abzustellen ist hier demnach auf den 1. März 2013. Der Kläger ist mit Wirkung vom 22. März 2013 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zum Regierungsinspektor (Besoldungsgruppe A 9) ernannt worden (vgl. insoweit § 27 Abs. 2 Satz 1 BBesG).

Nach § 27 Abs. 2 Satz 1 BBesG a. F. wird mit der ersten Ernennung mit Anspruch auf Dienstbezüge im Anwendungsbereich des Bundesbesoldungsgesetzes ein Grundgehalt der Stufe 1 festgesetzt, soweit nicht bei Beamten nach § 28 Abs. 1 BBesG a. F. Erfahrungszeiten anerkannt werden. Die Zeiten sind auf volle Monate abzurunden, § 28 Abs 1 Satz 8 BBesG a. F. Nach § 28 Abs. 1 Satz 3 BBesG a. F. können weitere hauptberufliche Zeiten, die nicht Voraussetzung für den Erwerb der Laufbahnbefähigung sind, ganz oder teilweise anerkannt werden, soweit diese für die Verwendung förderlich sind.

Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 3 BBesG a. F. sind im Falle des Klägers erfüllt (dazu 1.). Die Entscheidung der Beklagten, die Vordienstzeiten des Klägers lediglich in einem Umfang von 20 Prozent für die Festsetzung der Erfahrungsstufe anzuerkennen, ist ermessensfehlerfrei (dazu 2.).

1. Die beruflichen Tätigkeiten des Klägers in der Zeit von 2002 bis 2010 sind hauptberufliche Zeiten, die nicht Voraussetzung für den Erwerb der Laufbahnbefähigung, aber für die Verwendung förderlich sind.

a) Dass es sich bei den früheren beruflichen Tätigkeiten des Klägers um hauptberufliche Tätigkeiten handelt, die nicht Voraussetzung für den Erwerb der Laufbahnbefähigung waren, ist zwischen den Beteiligten unstreitig und steht auch sonst nicht in Frage.

b) Die Zeiten waren für die Verwendung des Klägers in seinem Beamtenverhältnis im gehobenen Dienst der Wehrverwaltung auch förderlich.

Der Begriff der Förderlichkeit ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der gerichtlich voll überprüfbar ist und keinen Beurteilungsspielraum eröffnet.

So auch BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2017 – 2 C 25.16 –, juris, Rn. 15; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. März 2014 – 4 S 2129/13 –, juris, Rn. 20 ff; VG Arnsberg, Urteil vom 25. November 2016 – 13 K 3843/15 –, juris, Rn. 26.

Ein behördlicher Beurteilungsspielraum kommt grundsätzlich nur dann in Betracht, wenn es dem Gericht wegen der hohen Komplexität oder der besonderen Dynamik der geregelten Materie nicht möglich ist, eine Entscheidung über das Vorliegen des in Frage stehenden Merkmals zu treffen. Dies ist im Hinblick auf den Begriff der „Förderlichkeit“ nicht der Fall.

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. März 2014 – 4 S 2129/13 –, juris, Rn. 21.

Eine Tätigkeit ist „förderlich“ im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 3 BBesG a. F., wenn sie für die Dienstausübung der Beamtin oder des Beamten nützlich bzw. von konkretem Interesse ist, d. h. wenn diese entweder erst aufgrund der früher gewonnenen Fähigkeiten und Erfahrungen ermöglicht oder wenn sie jedenfalls erleichtert und verbessert wird.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. März 2002 – 2 C 4.01 –, juris, Rn. 13, und vom 14. Dezember 2017 – 2 C 25.16 –, juris, Rn. 15; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. Dezember 2015– OVG 4 B 35.14 –, juris, Rn. 31; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 1 L 53/13 –, juris, Rn. 37.

Bei der Bewertung der Förderlichkeit einer beruflichen Vortätigkeit sind alle möglichen Tätigkeiten innerhalb der Laufbahngruppe und nicht bloß der zuerst ausgeübte Dienstposten in den Blick zu nehmen. Die Einstufung nach § 27 BBesG erfolgt für die gesamte Beschäftigungszeit des Beamten der jeweiligen Laufbahn. Bei der Frage, ob bestimmte vorherige Beschäftigungszeiten förderlich sind, sind daher auch mögliche Wechsel des Beamten auf andere Dienstposten der Laufbahn zu berücksichtigen.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 1. Juli 2013 – 15 K 4360/12 –, juris, Rn. 12.

Die Anerkennung als förderliche Zeit setzt nicht voraus, dass die vorherige Beschäftigung mit der späteren beruflichen Tätigkeit gleichwertig ist. Dies ergibt sich aus der Gesetzessystematik, die zwischen der gebundenen Entscheidung über die Anerkennung gleichwertiger hauptberuflicher Tätigkeiten nach § 28 Abs. 1 Satz 1 BBesG a. F. und der Ermessensentscheidung über die Anerkennung förderlicher hauptberuflicher Zeiten gemäß § 28 Abs. 1 Satz 3 BBesG a. F. unterscheidet.

Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. Dezember 2015 – OVG 4 B 35.14 –, juris, Rn. 30.

Nach diesen Maßgaben waren die vom Kläger in der Zeit von 2002 bis 2010 ausgeübten beruflichen Tätigkeiten förderlich für seine Verwendung als Beamter im gehobenen nichttechnischen Dienst der Wehrverwaltung, weil sie zu ihr in einem sachlichen Zusammenhang stehen und der Kläger hierdurch nützliche Kenntnisse, Fertigkeiten und Erfahrungen erworben hat. Insoweit kann auf die zutreffenden Ausführungen der Beklagten in dem Widerspruchsbescheid vom 26. November 2014 verwiesen werden. Danach gebe es zwischen der Tätigkeit des Klägers als Kaufmann im Groß- und Außenhandel und seiner Tätigkeit als Beamter Parallelen. So habe er etwa bei der Beschaffung, bei der eigenverantwortlichen Pflege der Stammdaten des Warenwirtschaftssystems, bei der Anwendung von gesetzlichen Vorschriften sowie bei der Erstellung und Erarbeitung von komplexen Angeboten und Ausschreibungen öffentlicher Arbeitgeber Erfahrungen und Kenntnisse gesammelt, die in seiner Verwendung als Beamter im gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienst eingebracht werden könnten. Es ist in diesem Zusammenhang ohne Belang, dass die Beklagte im Ergebnis eine nur teilweise Verwendungsförderlichkeit angenommen hat. Die Frage, welchen Grad die Förderlichkeit hat, betrifft die auf der Rechtsfolgenebene angesiedelte Ermessensausübung.

2. Die Entscheidung der Beklagten, die grundsätzlich förderlichen Erfahrungszeiten nur teilweise, nämlich im Umfang von 20 Prozent anzuerkennen, ist nicht zu beanstanden. Es ist weder ein Ermessensausfall zu erkennen noch ein Ermessensfehlgebrauch.

a) Es fehlt nicht schon von vornherein deshalb an einer Ermessensausübung, weil die Beklagte in dem Widerspruchsbescheid vom 26. November 2014 nicht sauber unterschieden hat zwischen dem (angenommenen) Beurteilungsspielraum bei der Auslegung des Begriffs der Förderlichkeit auf der Tatbestandsseite und der Ermessensausübung, in welchem Umfang die förderlichen Erfahrungszeiten anerkannt werden. In der Sache hat die Beklagte nämlich trotz dieser inhaltlichen Vermengung erkannt, dass ihr bei der Anerkennung der als förderlich erachteten Erfahrungszeiten noch ein Ermessensspielraum zusteht. Dies folgt schon aus der an den Anfang der Erwägungen gestellten Bemerkung, dass auch bei der Anerkennung förderlicher Erfahrungszeiten kein Anspruch auf deren (vollständige) Anerkennung besteht.

b) Auch Ermessensfehler liegen nicht vor. Nach § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht insoweit nur, ob der Verwaltungsakt deshalb rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde. Ein Ermessensfehlgebrauch liegt dann vor, wenn sachfremde Gesichtspunkte eingestellt wurden, wesentliche Gesichtspunkte übersehen wurden oder ein Belang in zu beanstandender Weise zurückgestellt oder überbetont wurde. Das der Behörde eingeräumte Ermessen ist insbesondere auch unter Beachtung des Gebots der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes– GG –) auszuüben. Dies gilt vor allem, wenn eine ständige, bindende Verwaltungspraxis besteht.

Gemessen hieran begegnet die Entscheidung der Beklagten keinen Bedenken, die grundsätzlich als für die Verwendung des Klägers in seiner Laufbahn förderlich erachteten Vortätigkeiten nur in einem Umfang von 20 Prozent als Erfahrungszeiten anzuerkennen. In diesem Zusammenhang sind mit Blick darauf, dass die Behörde ihre Ermessenserwägungen auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen kann, vgl. § 114 Satz 2 VwGO, sowohl die Ermessenserwägungen der Beklagten in dem angefochtenen Bescheid und Widerspruchsbescheid als auch deren Vertiefung in der erstinstanzlichen Klageerwiderung mit einzubeziehen.

Die Beklagte hat die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung nicht deshalb überschritten, weil sie die Zeit der als förderlich angesehenen Vortätigkeiten des Klägers nur teilweise auch als besoldungsrechtlich relevante Erfahrungszeiten anerkannt hat. Die Vorschrift des § 28 Abs. 1 Satz 3 BBesG a. F. sieht die Möglichkeit einer nur teilweisen Anerkennung ausdrücklich vor.

Die Ermessenserwägungen stehen auch mit dem Zweck der gesetzlichen Regelung in Einklang. Danach sind die Zeiten der Vortätigkeit in Bezug auf ihre Dauer und Qualität sowie den Umfang ihrer Nützlichkeit für die Verwendung des Beamten zu gewichten und dem entsprechend – ggf. auch nur teilweise – als Erfahrungszeit zu berücksichtigen. Eine Anerkennung der Zeiten wird um so eher und umfangreicher zu erfolgen haben, je förderlicher sie für die Tätigkeit sind.

Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. Dezember 2015 – OVG 4 B 35.14 –, juris, Rn. 31 und 33; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 1 L 53/13 –, juris, Rn. 39; VG Magdeburg, Urteil vom 2. August 2016 – 5 A 626/14 –, juris, Rn. 33; so auch Nr. 2.1.3 des Rundschreibens des BMI vom 7. Dezember 2012 – Az.: D 3 – 221 020/54 (GMBl 2013, S. 178) in der Fassung des Rundschreibens des BMI vom 20. November 2013 – Az.: D 3 – 30200/105#6.

Dabei sind die konkreten Vortätigkeiten des betroffenen Beamten in den Blick zu nehmen und zu dem Anforderungsprofil des jetzigen Dienstpostens sowie zu den Anforderungsprofilen solcher Dienstposten seiner Fachrichtung und Laufbahn in Beziehung zu setzen, die der Beamte zukünftig möglicherweise bekleiden wird.

Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. Dezember 2015 – OVG 4 B 35.14 –, juris, Rn. 32; VG Köln, Urteil vom 1. Juli 2013 – 15 K 4360/12 –, juris, Rn. 12.

Diese Maßstäbe hat die Beklagte ihrer Entscheidung zugrunde gelegt. Sie hat schon im Widerspruchsbescheid vom 26. November 2014 und vertiefend in der erstinstanzlichen Klageerwiderung erklärt, dass die vom Kläger ausgeübte Tätigkeit als Kaufmann im Groß- und Außenhandel in Bezug zum Anforderungsprofil der Laufbahn des gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienstes der Bundeswehrverwaltung zu setzen sei. Dies hat sie auch in der Sache getan. Sie hat sämtliche Vortätigkeiten des Klägers anhand der vorgelegten Arbeitszeugnisse im Einzelnen betrachtet und seine danach erworbenen Erfahrungen und Kenntnisse mit den Anforderungen in den Aufgabenbereichen des gehobenen nichttechnischen Dienstes der Bundeswehrverwaltung (Beschaffungswesen, Informationstechnik, Haushaltswesen, Personalwesen und Liegenschaftswesen/Umweltschutz) ins Verhältnis gesetzt. Sie ist – wie im Übrigen auch der Kläger – zu dem Ergebnis gelangt, dass dessen Vortätigkeiten nicht dazu führten, dass er in allen Einsatz- und Aufgabenbereichen uneingeschränkt einsetzbar sei. Dies sei vor allem deshalb der Fall, weil die Bundeswehrverwaltung im Vergleich zu einer zivilen Tätigkeit spezifische Besonderheiten – etwa im Softwarebereich oder bei den anzuwendenden Rechtsvorschriften – aufweise. Die uneingeschränkte Verwendungsfähigkeit werde daher erst mit dem Erwerb der Laufbahnbefähigung erreicht. Die Beklagte hat damit weder wesentliche Gesichtspunkte außer Acht gelassen noch sachfremde Erwägungen angestellt.

Die auf dieser Grundlage getroffene Wertung der Beklagten, die Zeiten der Vortätigkeit in einem Umfang von 20 Prozent als Erfahrungszeiten anzuerkennen, ist auch nicht willkürlich. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Verhältnis der Nützlichkeit der durch die Vortätigkeit erworbenen Kenntnisse und Erfahrungen zu den maßgeblichen Anforderungsprofilen nicht mit mathematischer Genauigkeit bestimmt und beziffert werden kann. Dieser Vergleich führt vielmehr regelmäßig zu einer Bandbreite möglicher Anerkennungsquoten, die sämtlich noch vertretbar und damit sachgerecht sind. Dass sich die von der Beklagten ausgeworfene Quote von 20 Prozent nicht mehr innerhalb der vorliegend möglichen Bandbreite hält, ist auch unter Berücksichtigung des klägerischen Vortrags nicht ersichtlich.

Die Beklagte hat auch nicht gegen Art. 3 GG verstoßen, weil sie gleichgelagerte Fälle ohne sachlichen Grund abweichend entschieden hat.

Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln, und verpflichtet die Grundrechtsadressaten, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches entsprechend seiner Verschiedenheit und Eigenart ungleich zu behandeln. Er ist verletzt, wenn die gleiche oder ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, wenn also bezogen auf den jeweils in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung fehlt, d. h. wenn die Maßnahme als willkürlich bezeichnet werden muss.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. April 2001– 2 BvL 7/98 –, juris, Rn. 39 ff; OVG NRW, Urteil vom 19. Januar 2018 – 1 A 1463/15 –, juris, Rn. 47.

Dass – wie der Kläger geltend macht – ohne für ihn ersichtlichen Grund bei einer Kollegin derselben Laufbahn 25 Prozent der früheren Tätigkeit als Einzelhandelskauffrau angerechnet worden seien und bei einem weiteren Kollegen derselben Laufbahn die frühere Tätigkeit als Bankkaufmann sogar zur Hälfte berücksichtigt worden sein soll, begründet keinen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot. Der Kläger hat diese Kollegen schon nicht namentlich benannt. Seinen Ausführungen ist zudem nicht zu entnehmen, welche konkreten Tätigkeiten sie in welchem Arbeitsbereich und zeitlichem Umfang ausgeübt haben. Dies war auch der Beklagten nicht bekannt. Nach den Angaben der Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat war es dieser auch nicht möglich, diese Kollegen ausfindig zu machen. Ohne Kenntnis von Art und Umfang der konkreten beruflichen Vortätigkeit dieser Kollegen ist ein sachgerechter Vergleich mit dem Fall des Klägers, der selbst als Groß- und Außenhandelskaufmann schwerpunktmäßig in der Fachrichtung Baustoffe tätig war, nach den oben beschriebenen Vorgaben nicht möglich. Dass es sich in allen Fällen um kaufmännische Vortätigkeiten handelt, reicht allein nicht aus, um von in wesentlicher Hinsicht gleichgelagerten Sachverhalten auszugehen, die auch gleich behandelt werden müssen. Allein die Berufsbezeichnung „Einzelhandelskauffrau“ oder „Bankkaufmann“ genügt für den erforderlichen Vergleich nicht. Trotz gewisser Grundgemeinsamkeiten unterscheidet sich nicht nur das allgemeine Berufsbild des Groß- undAußenhandelskaufmanns maßgeblich von denen der Einzelhandelskauffrau oder des Bankkaufmanns. Erhebliche Unterschiede ergeben sich ferner angesichts der Vielgestaltigkeit der einzelnen Berufsbilder. Ein hauptberuflicher Bankkaufmann kann etwa in der unmittelbaren (Privat)Kundenbetreuung, im Bereich der Personalverwaltung oder dem Investmentgeschäft tätig gewesen sein. Ähnliches gilt für den Beruf der Einzelhandelskauffrau bzw. des Einzelhandelskaufmanns. Die konkreten Aufgabenbereiche können der Verwendung im gehobenen nichttechnischen Dienst der Bundeswehrverwaltung jeweils mehr oder weniger entsprechen oder zumindest ähneln. Eine grundsätzliche Gleichbehandlung aller kaufmännischen Berufe bei der Anerkennung von Vorerfahrungszeiten ist danach nicht geboten.

Darüber hinaus hat der Kläger auch nicht angegeben oder ist sonst bekannt, wie lange die von ihm als Vergleichsfälle angeführten Kollegen in ihren jeweiligen vordienstlichen Hauptberufen tätig gewesen sind. Auch dies wäre für die Feststellung eines vom Kläger behaupteten Gleichheitsverstoßes jedoch angezeigt gewesen.

Ungeachtet dessen, dass nach dem Vorstehenden schon kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz feststellbar ist, ist auch die vom Kläger in der Berufungsbegründung vertretene Ansicht jedenfalls nicht zwingend, für eine Vergleichbarkeit komme es nicht auf die absoluten Anerkennungszeiten der anderen Kollegen an, sondern darauf, wie hoch der Anteil der anerkannten Vordienstzeiten sei. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, die nicht Teil der Ermessenserwägungen der Beklagten ist, ist zumindest vertretbar, eine längere Zeit der Ausübung der hauptberuflichen Tätigkeit müsse nicht zu einer linearen Berücksichtigung bei der Anerkennung der Erfahrungszeiten führen, weil eine längere Berufsausübung erfahrungsgemäß durch Wiederholungen der im Beruf maßgeblichen Tätigkeiten bestimmt werde, die zu einer höheren Routine führten; bestehende Defizite in Bezug auf die Anforderungen im gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienst der Bundeswehr würden durch eine aufgrund einer längeren Beschäftigungszeit im gewerblichen Beruf gewonnenen Routine aber nicht entsprechend vermindert.

Ein Ermessensfehler der Beklagten liegt auch nicht darin, dass sich seit Errichtung des Bundesamtes für das Personalmanagement der Bundeswehr für die Ausübung des Ermessens, in welchem Umfang Vortätigkeiten als Erfahrungszeiten anerkannt werden sollen, noch keine einheitliche Verwaltungspraxis herausgebildet haben soll. Die Vorgehensweise der Beklagten, die grundsätzlich förderlichen Vortätigkeiten jeweils auf der Grundlage der konkreten Umstände des Einzelfalls ins Verhältnis zu den Anforderungsprofilen zu setzen, begründet nämlich bereits eine sachgerechte, gleichmäßige Verwaltungspraxis. Die Aufstellung abstrakter Maßstäbe erscheint angesichts unterschiedlicher Berufsbilder und der damit verbundenen Tätigkeiten wenig zielführend. Es ist – wie oben ausgeführt – bei der Ermessensentscheidung im Bereich der Anerkennung von Vordienstzeiten im Gegenteil grundsätzlich geboten, jeden Einzelfall gesondert auf seine Besonderheiten hin zu betrachten und zu bewerten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes nicht gegeben sind.