Oberverwaltungsgericht NRW, 13 A 536/16

G r ü n d e :

1 Die Klägerin zu 1) ist Rechtsnachfolgerin des früheren Sondervermögens Deutsche Bundespost und erbringt u.a. Postdienstleistungen im Sinne von § 4 Nr. 1 Buchst. b) des Postgesetzes – PostG –. Der Kläger zu 2) ist bei der Klägerin zu 1) als Verkehrsleiter der Niederlassung C. beschäftigt. Ihm sind in der Funktion des Verkehrsleiters die Güterkraftverkehrsgeschäfte sowie die Halteraufgaben der Klägerin zu 1) übertragen.

2 Die Klägerin zu 1) ist zugleich Anbieterin von Universaldienstleistungen im Sinne von Art. 2 Nr. 13 der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität. Zu den von ihr erbrachten Universaldienstleistungen gehört gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 PostG i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 2 Post-Universaldienstleistungsverordnung – PUDLV – auch die Beförderung von adressierten Paketen, deren Einzelgewicht 20 kg nicht übersteigt und deren Maße die im Weltpostvertrag und den entsprechenden Vollzugsverordnungen festgelegten Maße nicht übersteigen. Für deren Zustellung setzt die Klägerin zu 1) u.a. Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit einer zulässigen Höchstmasse von 2,8 bis 3,5 t sowie von nicht mehr als 7,5 t ein, die von im Einzelnen festgelegten Zustellbasen oder Zustellstützpunkten aus die Beförderung der Paketsendungen durchführen. Gesteuert werden diese Fahrzeuge durch Zusteller, die neben der Beladung der Fahrzeuge und der Zustellung der Paketsendungen beim Empfänger auch die Lenkung der Fahrzeuge übernehmen. In der Zustellungspraxis der Klägerin zu 1) werden die zur Beförderung eingesetzten Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen allerdings nicht ausschließlich mit Paketen beladen, deren Einzelgewicht 20 kg nicht überschreiten. In der Regel werden auch schwerere Pakete beigeladen, wobei der Anteil dieser beigeladenen Pakete nach Angaben der Klägerin zu 1) auch in zustellungsintensiven Zeiten gegenwärtig nicht mehr als 5 Prozent der Gesamtladung aller Fahrzeuge beträgt.

3 Die Klägerin zu 1) ist der Ansicht, dass sie als Erbringerin von Universaldienstleistungen trotz Beiladung dieser nicht den Universaldienstleistungen zuzurechnenden Pakete unter die Ausnahmebestimmung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 der durch das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Stadtentwicklung erlassenen Verordnung zur Durchführung des Fahrpersonalgesetzes – FPersV – fallen kann und insoweit insbesondere nicht den sich im Einzelnen aus § 1 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 7 FPersV ergebenden unternehmerbezogenen Pflichten zur Durchsetzung von Vorschriften über die Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten der Fahrer unterliegt. Die Ausnahmebestimmung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FPersV erfasst Fahrzeuge oder Fahrzeugkombinationen mit einer zulässigen Höchstmasse von nicht mehr als 7,5 t, die von Postdienstleistern, die Universaldienstleistungen erbringen, in einem Umkreis von 100 km vom Standort des Unternehmens zum Zwecke der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes verwendet werden, soweit das Lenken des Fahrzeugs nicht die Haupttätigkeit des Fahrers darstellt.

4 Die Klägerin zu 1) sieht ihre von diesem Rechtsverständnis ausgehende Unternehmenspraxis jedoch im Widerspruch zu den durch die zuständigen obersten Behörden des Bundes und der Länder veröffentlichten Hinweisen zu den Sozialvorschriften im Straßenverkehr. Diese enthalten unter Ziffer 6.6 zur Auslegung der Ausnahmebestimmung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FPersV die Angabe, dass diese Ausnahmebestimmung nicht anwendbar ist, sofern auch schwerere Pakete befördert werden, die die Gewichtsgrenze für Universaldienstleistungen überschreiten. Auch wurden in diesem Zusammenhang die Niederlassungen der Klägerin zu 1) bereits mehrfach durch die zuständigen Behörden überprüft und Bußgeldverfahren gegen Verkehrsleiter, Zustellbasenleiter und Zusteller der Klägerin zu 1) wegen Nichtbeachtung der unternehmensbezogenen Pflichten eingeleitet. Dies ist auch hinsichtlich des Klägers zu 2) der Fall, dem der Beklagte durch die Bezirksregierung L. anlässlich einer Kontrolle vorhielt, entgegen § 1 Abs. 6 Satz 7 FPersV keine Tageskontrollblätter an die Fahrer der Zustellbasis der Klägerin zu 1) in der I. –w. -T. -Straße in M. ausgehändigt zu haben, die der Überprüfung der Einhaltung der Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten dienten. Das Bußgeldverfahren wurde jedoch später nach einem durch den Kläger zu 2) gegen den Bußgeldbescheid der Bezirksregierung L. vom 10. März 2015 erhobenen Einspruch durch Beschluss des Amtsgerichts Köln vom 10. November 2015 eingestellt, weil eine Ahndung nicht geboten erschien.

5 Vor diesem Hintergrund haben die Kläger am 21. Januar 2015 vor dem Verwaltungsgericht Köln Klage erhoben, mit der sie insbesondere zur Vermeidung etwaiger, auch künftig drohender Bußgeldverfahren die gerichtliche Feststellung gegenüber dem Beklagten erstreben, dass die Klägerin zu 1) aufgrund der Ausnahmebestimmung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FPersV und vorbehaltlich der weiteren dort genannten Voraussetzungen, auch dann nicht verpflichtet war und ist, die von § 1 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 7 FPersV verlangten Maßnahmen zu ergreifen, wenn zu den mit ihren Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen beförderten Paketsendungen des Universaldienstes auch Pakete mit einem Einzelgewicht von mehr als 20 kg beigeladen sind. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 2. Februar 2016 als zulässig, aber unbegründet abgewiesen. Dabei ist es im Wesentlichen der durch den Beklagten vertretenen Rechtsauffassung gefolgt. Eine umfassende Auslegung von § 18 Abs. 1 Nr. 4 FPersV ergebe, dass Fahrzeuge bzw. Fahrzeugkombinationen nur dann von § 18 Abs. 1 Nr. 4 FPersV erfasst seien, wenn sie „ausschließlich“ zum Zwecke der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes verwendet werden. Anderes folge auch nicht aus der Regelung in Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr in der durch Art. 45 Nr. 2 der Verordnung (EU) 165/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Februar 2014 über Fahrtenschreiber im Straßenverkehr geänderten Fassung, deren Umsetzung die vorliegend streitige Ausnahmebestimmung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FPersV diene.

6 Hiergegen richtet sich die durch das Verwaltungsgericht in seinem Urteil wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene und durch die Kläger am 7. März 2016 vor dem Oberverwaltungsgericht eingelegte Berufung, mit der die Kläger ihr erstinstanzlich verfolgtes Klagebegehren unter Modifizierung ihrer Klageanträge im Einzelnen weiterverfolgen.

7 Zur Begründung ihrer Rechtsauffassung führen die Kläger unter Wiederholung und Vertiefung ihres Vorbringens aus dem erstinstanzlichen Klageverfahren an, dass bereits der Wortlaut von § 18 Abs. 1 Nr. 4 FPersV bzw. Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 eine gemischte Beförderung zulasse. Bezugspunkt der Ausnahmebestimmungen seien nicht einzelne Postdienstleistungen oder einzelne Zustellungsvorgänge, sondern vielmehr die Fahrzeuge. Eine „geteilte“ Anwendung der Ausnahmebestimmungen für einzelne Teile der Ladung eines Fahrzeugs sei ausgeschlossen. Der erste Teil beider Vorschriften mit seiner Bezugnahme auf Universaldienstleister schließe sodann nur solche Postdienstleister vom Anwendungsbereich aus, die generell keine Universaldienstleistungen erbrächten. Der zweite Teil der Vorschriften („zum Zweck …“) weise zwar einen Bezug zum Beförderungsvorgang auf, sei jedoch bereits dann erfüllt, wenn die Fahrzeuge oder Fahrzeugkombinationen jedenfalls „auch“ zum Zweck der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes benutzt würden. Die Vorschriften verlangten insoweit gerade keine Verwendung der Fahrzeuge „ausschließlich“ zu diesem Zweck. In systematischer Hinsicht werde dieser Auslegungsbefund durch einen Vergleich mit dem Wortlaut der Ausnahmebestimmungen in § 18 Abs. 1 Nr. 5, 9 und 15 FPersV bzw. Art. 13 Abs. 1 Buchst. e), i) und o) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 erhärtet, weil der Verordnungsgeber dort ausdrücklich einen „ausschließlichen“ Einsatz der Fahrzeuge zu den dort genannten Verwendungszwecken verlange. Eine einschränkende Auslegung der Ausnahmebestimmungen sei insbesondere auch nicht vor dem Hintergrund des 23. Erwägungsgrundes der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 mit dem Argument geboten, dass die Postdienstleister außerhalb des Universaldienstes im Wettbewerb mit anderen nicht privilegierten Dienstleistern stünden. Eine solche Auslegung könne allenfalls für die Ausnahmetatbestände des Art. 13 Abs. 1 Buchst. a), e), h) und i) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 gelten, die dem Gedanken folgten, solche Bereiche zu privilegieren, die selbst keinem Wettbewerbsdruck unterlägen. Dies treffe auf die Erbringung von Universaldienstleistungen im Sinne von Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 gerade nicht zu. So stehe die Klägerin zu 1) in direkter Konkurrenz mit anderen Postdienstleistern; sie sei diesen gegenüber jedoch aufgrund der mit der Erbringung von Universaldienstleistungen verbundenen staatlichen Regulierung benachteiligt. Die vor diesem Hintergrund mit § 18 Abs. 1 Nr. 4 FPersV bzw. Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 bezweckte Entlastung von Universaldienstleistungen ginge bei der durch den Beklagten und das Verwaltungsgericht vertretenen engen Auslegung jedoch weitgehend ins Leere, weil in der Zustellungspraxis in aller Regel in geringem Umfang auch eine Beiladung von Paketen mit einem Einzelgewicht von mehr als 20 kg erfolge. Um von diesen Ausnahmebestimmungen profitieren zu können, müssten Universaldienstleister daher zwei getrennte Zustellungsnetze für Universaldienstleistungen und sonstige Paketsendungen betreiben, was aber weder unter ökonomischen, noch unter ökologischen Gesichtspunkten im Interesse des Verordnungsgebers liegen könne und für die Kunden zu höheren Preisen führe. Konkret würde der Aufbau zweier getrennter Zustellungsnetze für die Klägerin zu 1) zu einem jährlichen Mehraufwand von mindestens 120 Millionen Euro führen, da voraussichtlich mehr als 1.700 Zusteller und mehr als 1.300 neue Fahrzeuge eingesetzt werden müssten. Ein separates Verteilernetz würde zudem 70 Millionen zusätzlich gefahrene Kilometer pro Jahr und eine entsprechende Zunahme des CO2-Ausstoßes bedeuten. Die von den Klägern favorisierte Auslegung beeinträchtige schließlich auch nicht die Verwirklichung der in Art. 1 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 genannten Ziele, namentlich die Angleichung der Bedingungen für den Wettbewerb zwischen den Landverkehrsträgern, die Verbesserung der Arbeitsbedingungen im Straßenverkehr, die Verbesserung der Verkehrssicherheit und die Verbesserung der Kontrolle und Durch-setzung der Bestimmungen der Verordnung.

8 Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts. Weder der Wortlaut von § 18 Abs. 1 Nr. 4 FPersV, noch derjenige von Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 ließen die von den Klägern gewünschte Auslegung zu. Die Ausnahmebestimmungen bezögen sich allein auf die Beförderung zum Zwecke der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes, nicht auf andere Beförderungsleistungen. Auch aus der Entstehungsgeschichte und nach dem Sinn und Zweck der Regelungen lasse sich eine andere Auslegung nicht herleiten. Im Übrigen seien diese Vorschriften als Ausnahmebestimmungen von dem allgemeinen Grundsatz, wonach bei der gewerblichen Güterbeförderung Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten einzuhalten seien, einer erweiternden Auslegung nicht zugänglich. Die Rechtsauffassung der Kläger würde vielmehr bedeuten, dass schon die Beförderung eines einzelnen den Universaldienstleistungen zuzuordnenden Pakets von der Beachtung der Vorschriften über die Lenkzeiten, die Fahrtunterbrechungen und die Ruhezeiten befreien würde. Ein solches Ergebnis könne vom Verordnungsgeber nicht gewollt sein. Anders als Universaldienstleistungen unterlägen sonstige Postdienstleistungen zudem keiner besonderen staatlichen Reglementierung durch die Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997. Postdienstleister, die Universaldienstleistungen erbringen, würden daher durch eine erweiternde Auslegung der Ausnahmebestimmungen hinsichtlich zusätzlicher Postdienstleistungen einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil gegenüber anderen Unternehmen erhalten, die keine Universaldienstleistungen erbringen und daher den Vorschriften über Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten unterliegen. Der von den Klägern im Berufungsverfahren behauptete Mehraufwand eines separaten Verteilungsnetzes sei im Übrigen bislang nicht hinreichend substantiiert dargelegt worden.

II.

9 Das Verfahren ist auszusetzen. Gemäß Art. 267 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union – AEUV – ist eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union – Gerichtshof – zu den im Beschlusstenor formulierten Fragen einzuholen. Diese Fragen betreffen die Auslegung von Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr (ABl. L 102, S. 1) in der durch Art. 45 Nr. 2 der Verordnung (EU) Nr. 165/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Februar 2014 über Fahrtenschreiber im Straßenverkehr (ABl. L 60, S. 1) geänderten Fassung. Da es um die Auslegung von Unionsrecht geht, ist der Gerichtshof zuständig.

10 A) Für die rechtliche Beurteilung der Berufung sind nach nationalem Recht insbesondere die nachfolgend in ihrer jeweils aktuellen Fassung wiedergegebenen Vorschriften der Verordnung zur Durchführung des Fahrpersonalgesetzes 27. Juni 2005 (BGBl. I, S. 1882), zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 8. August 2017 (BGBl. I, S. 3158), des Postgesetzes vom 22. Dezember 1997 (BGBl. I, S. 3294), zuletzt geändert durch Art. 169 des Gesetzes vom 29. März 2017 (BGBl. I, S. 626) sowie der Post-Universaldienstleistungsverordnung vom 15. Dezember 1999 (BGBl. I, S. 2418), zuletzt geändert durch Art. 3 Abs. 26 des Gesetzes vom 7. Juli 2005 (BGBl. I, S. 1970), maßgeblich:

11 § 1 FPersV

(1) Fahrer

17
1. von Fahrzeugen, die zur Güterbeförderung dienen und deren zulässige Höchstmasse einschließlich Anhänger oder Sattelanhänger mehr als 2,8 Tonnen und nicht mehr als 3,5 Tonnen beträgt,

[…]

haben Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten nach Maßgabe der Artikel 4, 6 bis 9 und 12 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 […] einzuhalten.

(2) Absatz 1 findet keine Anwendung auf

22
1. Fahrzeuge, die in § 18 genannt sind,

[…]

(5) Der Unternehmer hat dafür zu sorgen, dass die Vorschriften über die Lenkzeiten, die Fahrtunterbrechungen und die Ruhezeiten gemäß den Artikeln 4, 6 bis 9 und 12 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 eingehalten werden. Artikel 10 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 findet entsprechende Anwendung.

(6) Der Fahrer eines in Absatz 1 Nr. 1 genannten Fahrzeugs hat, sofern dieses Fahrzeug nicht nach Absatz 2 ausgenommen ist, folgende Zeiten aufzuzeichnen: […Satz 7:] Der Unternehmer hat

27
1. dem Fahrer entsprechend dem Muster der Anlage 1 geeignete Vordrucke zur Fertigung der Aufzeichnungen in ausreichender Anzahl auszuhändigen,
28
2. die Aufzeichnungen unverzüglich nach Aushändigung durch den Fahrer zu prüfen und unverzüglich Maßnahmen zu ergreifen, die notwendig sind, um die Beachtung der Sätze 1 bis 5 zu gewährleisten,
29
3. die Aufzeichnungen ein Jahr lang nach Aushändigung durch den Fahrer in chronologischer Reihenfolge und in lesbarer Form außerhalb des Fahrzeugs aufzubewahren und den zuständigen Personen auf Verlangen vorzulegen und
30
4. die Aufzeichnungen nach Ablauf der Aufbewahrungsfrist bis zum 31. März des folgenden Kalenderjahres zu vernichten, soweit sie nicht zur Erfüllung der Aufbewahrungspflichten nach § 16 Abs. 2 und § 21a Abs. 7 des Arbeitszeitgesetzes, § 147 Abs. 1 Nr. 5 in Verbindung mit Abs. 3 der Abgabenordnung, § 28f Abs. 1 Satz 1 des Vierten Buches Sozialgesetzbuch, § 17 Absatz 2 des Mindestlohngesetzes, § 19 Absatz 2 des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes oder § 17c Absatz 2 des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes benötigt werden.

[…]

12 § 18 FPersV

(1) Nach Artikel 13 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 und nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 165/2014 werden im Geltungsbereich des Fahrpersonalgesetzes folgende Fahrzeugkategorien von der Anwendung der Artikel 5 bis 9 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 und der Anwendung der Verordnung (EU) Nr. 165/2014 ausgenommen:

[…]

36
4. Fahrzeuge oder Fahrzeugkombinationen mit einer zulässigen Höchstmasse von nicht mehr als 7,5 Tonnen, die von Postdienstleistern, die Universaldienstleistungen im Sinne des § 1 Absatz 1 der Post-Universaldienstleistungsverordnung vom 15. Dezember 1999 […] in der jeweils geltenden Fassung erbringen, in einem Umkreis von 100 Kilometern vom Standort des Unternehmens zum Zwecke der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes verwendet werden, soweit das Lenken des Fahrzeugs nicht die Haupttätigkeit des Fahrers darstellt,
37
5. Fahrzeuge, die ausschließlich auf Inseln mit einer Fläche von nicht mehr als 2300 Quadratkilometern verkehren, die mit den übrigen Teilen des Hoheitsgebiets weder durch eine befahrbare Brücke, Furt oder einen befahrbaren Tunnel verbunden sind,

[…]

40
9. Fahrzeuge mit zehn bis 17 Sitzen, die ausschließlich zur nicht gewerblichen Personenbeförderung verwendet werden,

[…]

43
15. Fahrzeuge, die ausschließlich auf Straßen in Güterverteilzentren wie Häfen, Umschlaganlagen des Kombinierten Verkehrs und Eisenbahnterminals verwendet werden,

[…]

13 § 4 PostG

Für dieses Gesetz gelten die folgenden Begriffsbestimmungen:

48
1. Postdienstleistungen im Sinne dieses Gesetzes sind folgende gewerbsmäßig erbrachte Dienstleistungen:

[…]

b) die Beförderung von adressierten Paketen, deren Einzelgewicht 20 Kilogramm nicht übersteigt

[…]

14 § 11 PostG

(1) Universaldienstleistungen sind ein Mindestangebot an Postdienstleistungen nach § 4 Nr. 1, die flächendeckend in einer bestimmten Qualität und zu einem erschwinglichen Preis erbracht werden. Der Universaldienst ist auf lizenzpflichtige Postdienstleistungen und Postdienstleistungen, die zumindest in Teilen beförderungstechnisch mit lizenzpflichtigen Postdienstleistungen erbracht werden können, beschränkt. Er umfaßt nur solche Dienstleistungen, die allgemein als unabdingbar angesehen werden.

(2) Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Bundestages und des Bundesrates bedarf, nach Maßgabe des Absatzes 1 Inhalt und Umfang des Universaldienstes festzulegen. […]

15 § 11 PUDLV

(1) Als Universaldienstleistungen werden folgende Postdienstleistungen bestimmt:

[…]

59
2. die Beförderung von adressierten Paketen, deren Einzelgewicht 20 Kilogramm nicht übersteigt und deren Maße die im Weltpostvertrag und den entsprechenden Vollzugsverordnungen festgelegten Maße nicht überschreiten,

[…]

16 B) Die Vorlagefragen sind entscheidungserheblich und bedürfen einer Klärung durch den Gerichtshof.Die Verordnung (EG) Nr. 561/2006 legt Vorschriften zu den Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten für Kraftfahrer im Straßengüterverkehr und Straßenpersonenverkehr fest, um – wie sich aus Artikel 1 dieser Verordnung ergibt – die Bedingungen für den Wettbewerb zwischen Landverkehrsträgern anzugleichen und die Arbeitsbedingungen sowie die Straßenverkehrssicherheit zu verbessern. Dabei stellt Art. 2 Abs. 1 Buchst. a) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 hinsichtlich des hier allein maßgeblichen Straßengüterverkehrs klar, dass diese Verordnung nur für die Güterbeförderung mit Fahrzeugen gilt, deren zulässige Höchstmasse einschließlich Anhänger oder Sattelanhänger 3,5 t übersteigt. Weiterhin nimmt Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 von vornherein bestimmte Fahrzeuge vom Anwendungsbereich dieser Verordnung aus. Art. 13 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 bestimmt zudem, dass jeder Mitgliedstaat, sofern die Verwirklichung der in Artikel 1 genannten Ziele nicht beeinträchtigt wird, für sein Hoheitsgebiet oder mit Zustimmung der betreffenden Mitgliedstaaten für das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats Abweichungen von den Artikeln 5 bis 9 zulassen und solche Abweichungen für die Beförderung mit bestimmten Fahrzeugen an individuelle Bedingungen knüpfen kann. Zu diesen Fahrzeugen gehören nach Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 in der durch Art. 45 Nr. 2 der Verordnung (EU) Nr. 165/2014 geänderten Fassung auch Fahrzeuge oder Fahrzeugkombinationen mit einer zulässigen Höchstmasse von nicht mehr als 7,5 t, die von Universaldienstanbietern im Sinne des Art. 2 Abs. 13 der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstqualität zum Zweck der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes benutzt werden. Diese Fahrzeuge dürfen außerdem nur in einem Umkreis von 100 km vom Standort des Unternehmens und unter der Bedingung benutzt werden, dass das Lenken des Fahrzeugs für den Fahrer nicht die Haupttätigkeit darstellt. Die Bundesrepublik Deutschland hat von der durch Art. 13 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 eröffneten Möglichkeit, Ausnahmebestimmungen zu schaffen, in weitem Umfang Gebrauch gemacht. Im Einzelnen ergeben sich die Ausnahmetatbestände aus der in § 18 FPersV enthaltenen Aufzählung. Dabei wird die Regelung des Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 durch die Ausnahmebestimmung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FPersV umgesetzt.

17 Für den vorliegenden Rechtsstreit ist außerdem die Regelung in § 1 Abs. 1 Nr. 1 FPersV von Belang, die die sich im Einzelnen aus Art. 4, 6 bis 9 und 12 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 ergebenden Vorschriften über Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten im Straßenverkehr über den durch Art. 2 Abs. 1 Buchst. a) dieser Verordnung definierten Anwendungsbereich hinaus u.a. auch auf Fahrer von Fahrzeugen erstreckt, die zur Güterbeförderung dienen und deren zulässige Höchstmasse einschließlich Anhänger oder Sattelanhänger mehr als 2,8 t und nicht mehr als 3,5 t beträgt. Zudem haben die Fahrer dieser Fahrzeuge nach § 1 Abs. 6 Satz 1 bis 6 FPersV verschiedene, dort im Einzelnen näher bezeichnete Aufzeichnungspflichten zu erfüllen, die maßgeblich der Überprüfung dienen, ob die Fahrer die ihnen obliegenden Vorschriften über Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten einhalten. In diesem Zusammenhang stehen auch die vorliegend zwischen den Beteiligten umstrittenen Pflichten aus § 1 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 7 FPersV, die sich nicht an den Fahrer dieser Fahrzeuge selbst, sondern an den jeweiligen Unternehmer richten. Nach § 1 Abs. 5 Satz 1 FPersV hat der Unternehmer dafür zu sorgen, dass die Vorschriften über die Lenkzeiten, die Fahrtunterbrechungen und die Ruhezeiten gemäß den Art. 4, 6 bis 9 und 12 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 eingehalten werden. § 1 Abs. 6 Satz 7 FPersV verpflichtet den Unternehmer, dem Fahrer dort im Einzelnen näher bezeichnete Aufzeichnungsunterlagen zur Verfügung zu stellen und diese für den Zweck einer späteren Überprüfung durch die zuständigen Behörden aufzubewahren. Allerdings ergibt sich aus § 1 Abs. 2 Nr. 1 FPersV und dem dort enthaltenen Verweis auf § 18 FPersV, dass auch diese dem Fahrer bzw. dem Unternehmer auferlegten Pflichten nicht für die in § 18 FPersV genannten Fahrzeuge gelten, namentlich auch nicht für die in § 18 Abs. 1 Nr. 4 FPersV im Zusammenhang mit der Erbringung von Postuniversaldienstleistungen genannten.

18 Für die durch den Senat im Berufungsverfahren zu klärende Frage, ob die Klägerin zu 1) unter Umständen wie den vorliegenden verpflichtet war und ist, die in § 1 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 7 FPersV vorgesehenen Maßnahmen zur Durchsetzung der Vorschriften über Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten im Straßenverkehr zu ergreifen, kommt es nach den vorstehenden Erläuterungen im Ausgangspunkt darauf an, ob sich die Klägerin zu 1) auf die Ausnahmebestimmung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FPersV berufen kann, deren Auslegung zwischen den Beteiligten im Streit steht. Im Einzelnen ist dabei zwischen den Beteiligten nicht umstritten, dass § 18 Abs. 1 Nr. 4 FPersV von vornherein nur dann anwendbar ist, wenn die Klägerin zu 1) Fahrzeuge oder Fahrzeugkombinationen mit einer zulässigen Höchst-masse von nicht mehr als 7,5 t in einem Umkreis von 100 km vom Standort des Unternehmens, hier den Zustellbasen und Zustellstützpunkten, einsetzt. Weiterhin ist nicht umstritten, dass § 18 Abs. 1 Nr. 4 FPersV voraussetzt, dass das Lenken des Fahrzeugs nicht die Haupttätigkeit des Fahrers darstellt, wobei der Senat davon ausgeht, dass für die von der Klägerin zu 1) eingesetzten Zusteller das Lenken des Fahrzeugs hinter dem Beladen des Fahrzeugs und der Zustellung der Paketsendungen bei dem jeweiligen Empfänger derart zurücktritt, dass es nicht die Haupttätigkeit des Zustellers darstellt. Umstritten ist jedoch, ob sich die Klägerin zu 1) auch dann auf § 18 Abs. 1 Nr. 4 FPersV berufen kann, wenn sie ihre Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen nicht ausschließlich zum Zweck der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes verwendet, sondern den Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen – jedenfalls in einem geringfügigen Umfang – auch Pakete mit einem Gewicht von über 20 kg beigeladen werden, deren Beförderung nach § 11 Abs. 1 Satz 1 PostG i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 2 PUDLV keine Universaldienstleistungen darstellt. Da der deutsche Verordnungsgeber mit § 18 Abs. 1 Nr. 4 FPersV ausweislich des Wortlauts dieser Vorschrift und der Materialien zu ihrer Entstehung (vgl. die Begründung des Verordnungsgebers in Bundesratsdrucksache 604/07, S. 68, sowie Bundesratsdrucksache 653/14, S. 10 f.) in vollem Umfang von der Ausnahmebestimmung des Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 in der Fassung von Art. 45 Nr. 2 der Verordnung (EU) Nr. 165/2014 hat Gebrauch machen wollen, kommt es für den Senat bei der Auslegung von § 18 Abs. 1 Nr. 4 FPersV maßgeblich darauf an, wie diese zu Grunde liegende unionsrechtliche Ausnahmebestimmung selbst auszulegen ist. In diesem Zusammenhang stellen sich für den Senat die aus dem Tenor dieses Beschlusses ersichtlichen Vorlagefragen.

19 1. Die erste Vorlagefrage dient der Klärung, ob die Ausnahmebestimmung in Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 in der Fassung von Art. 45 Nr. 2 der Verordnung (EU) Nr. 165/2014 nur Fahrzeuge oder Fahrzeugkombinationen erfasst, die ausschließlich zum Zweck der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes benutzt werden, oder ob sie auch Fahrzeuge oder Fahrzeugkombinationen erfassen kann, die jedenfalls auch, überwiegend oder zu einem auf andere Weise bestimmten Anteil zum Zweck der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes benutzt werden. Wie nicht zuletzt die von den Beteiligten zur Stützung ihrer unterschiedlichen Rechtsauffassungen vorgebrachten Argumente zeigen, kann diese Frage nicht allein anhand des Wortlautes dieser Ausnahmebestimmung beantwortet werden, der weder eine Auslegung in dem einen Sinne, noch in dem anderen Sinne zwingend ausschließt. Auch der Umstand, dass in einigen andere Ausnahmebestimmungen, namentlich in Art. 13 Abs. 1 Buchst. e), i) und o) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006, ausdrücklich der Begriff „ausschließlich“ verwendet wird, dürfte nicht zwingend zu dem Umkehrschluss führen, dass das Fehlen des Begriffs „ausschließlich“ in Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 bedeuten muss, dass auch eine gemischte Verwendung der dort genannten Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen sowohl zum Zweck der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes als auch zum Zweck der Zustellung von Sendungen außerhalb des Universaldienstes von der Ausnahmebestimmung erfasst wird. Denn im Rahmen der Ausnahmebestimmungen in Art. 13 Abs. 1 Buchst. e), i) und o) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 ließe sich die Verwendung des Begriffs „ausschließlich“ auch in dem Sinne verstehen, dass sich die jeweilige von den Ausnahmebestimmungen geforderte Zweckbestimmung der Fahrzeuge auf deren allgemeine Verwendung und nicht auf deren konkrete Verwendung bei einer bestimmten Fahrt bezieht. Außerdem hat der Gerichtshof selbst bereits für die Ausnahmebestimmung in Art. 13 Abs. 1 Buchst. h) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006, die den Begriff „ausschließlich“ ebenfalls nicht ausdrücklich enthält, entschieden, dass der dort enthaltene Begriff „Fahrzeuge, die in Verbindung mit Straßenerhaltung eingesetzt werden“ dahin auszulegen ist, dass darunter Fahrzeuge fallen, die Material zum Ort von Straßenerhaltungsarbeiten befördern, wenn diese Beförderung „ausschließlich“ mit der Durchführung dieser Arbeiten zusammenhängt (vgl. Urteil vom 13. März 2014 – C-222-12 – „Karuse“, Rn. 31 ff., ECLI:EU:C:2014:142).

20 Auch in der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist die zutreffende Auslegung von Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 bislang nicht ausdrücklich geklärt. Anerkannt ist allerdings im Ausgangspunkt, dass die in Art. 13 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 enthaltenen Ausnahmebestimmungen als Ausnahmen zur allgemeinen Regelung nicht in einer Weise ausgelegt werden können, die ihre Wirkung über das zum Schutz der von ihnen gewährleisteten Interessen Erforderliche hinaus ausdehnt (vgl. Urteil vom 13. März 2014 – C-222-12 – „Karuse“, Rn. 28, ECLI:EU:C:2014:142). Außerdem hat der Gerichtshof seine bereits vorstehend erwähnte Auslegung der Ausnahmebestimmung in Art. 13 Abs. 1 Buchst. h) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 in dieser Entscheidung maßgeblich mit seiner bereits zur Vorläuferbestimmung in Art. 4 Nr. 6 der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 über die Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr ergangenen Rechtsprechung begründet. Dort hatte der Gerichtshof ausgeführt, dass ein Unternehmen, das sowohl in dem durch die Ausnahmebestimmung privilegierten Bereich der Erzeugung, dem Transport und dem Vertrieb von Gas tätig ist, jedoch auch mit Gas betriebene Haushaltsgeräte liefert, einen Wettbewerbsvorteil gegenüber Unternehmen erlangen würde, die nur solche Geräte liefern, wenn es bei den für die Beförderung solcher Geräte verwendeten Fahrzeugen von der grundsätzlich bestehenden Verpflichtung einen Fahrtenschreiber zu benutzen befreit wäre, da es die mit dem Einbau und der Instandhaltung von Fahrtenschreibern bei diesen Fahrzeugen verbundenen Kosten sparen würde, die die anderen Unternehmen, die mit Gas betriebene Haushaltsgeräte liefern, tragen müssten (vgl. Urteil vom 13. März 2014 – C-222-12 – „Karuse“, Rn. 32, ECLI:EU:C:2014:142, mit Verweis auf Urteil vom 25. Juni 1992 – C-116/91 – „British Gas“, Rn. 19, ECLI:EU:C:1992:277). In Anlehnung an diese Erwägungen des Gerichtshofs ließe sich die erste Vorlagefrage möglicherweise dahin beantworten, dass auch Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 nur Fahrzeuge oder Fahrzeugkombinationen erfasst, die „ausschließlich“ zum Zweck der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes verwendet werden, weil ein Unternehmen, das Universaldienstleistungen erbringt, andernfalls hinsichtlich derjenigen Postdienstleistungen, die keine Universaldienstleistungen darstellen, einen Wettbewerbsvorteil gegenüber Unternehmen erhielte, die keine Universaldienstleistungen erbringen und die deshalb den nicht unerheblich mit Kosten verbundenen Vorschriften über Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten für Fahrer und deren Überwachung unterliegen.

21 Allerdings unterscheidet sich der durch Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 geregelte Fall der Erbringung von Universaldienstleistungen im Postbereich von der durch Art. 13 Abs. 1 Buchst. h) dieser Verordnung geregelten und durch den Gerichtshof beurteilten Konstellation möglicherweise entscheidungserheblich dadurch, dass ein Anbieter von Universaldiensten im Sinne von Art. 2 Nr. 13 der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 im öffentlichen Interesse an den zu erbringenden Dienstleistungen einer staatlichen Regulierung hinsichtlich der Preisgestaltung und der Qualität der Leistungserbringung unterliegt, die sich gegenüber Wettbewerbern im Postdienstleistungsbereich, die nicht zugleich Anbieter von Universaldienstleistungen sind und damit einer entsprechenden Regulierung nicht unterliegen, als Wettbewerbsnachteil darstellen kann. Falls die Ausnahmebestimmung des Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 vor diesem Hintergrund als Erleichterung wegen der mit der Erbringung von Universaldienstleistungen verbundenen Belastungen zu verstehen sein sollte, könnte eine Auslegung im Sinne der durch die Kläger vertretenen Rechtsauffassung gerechtfertigt sein, weil diese Ausnahmebestimmung für die Anbieter von Universaldienstleistungen andernfalls in erheblicher Weise an praktischer Wirksamkeit verlieren würde. Anbieter von Universaldienstleistungen wären nämlich gezwungen, entweder auf die Erbringung sonstiger Postdienstleistungen, die nicht zu den Universaldienstleistungen gehören, freiwillig zu verzichten oder aber mit an sich unnötigem technischen und finanziellen Aufwand separate Zustellungsnetze zu organisieren, um von der Ausnahmebestimmung des Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 Gebrauch zu machen. In der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist in verschiedenen Zusammenhängen der allgemeine Auslegungsgrundsatz anerkannt, dass Bestimmungen des Unionsrechts so auszulegen sind, dass sie praktisch wirksam sind (vgl. zuletzt etwa Urteile vom 6. Juli 2017 – C-290/16 – „Air Berlin“, Rn. 32, ECLI:EU:C:2017:523, und vom 15. März 2017 – C-253/16 – „FlibTravel International SA“, Rn. 23, ECLI:EU:C:2017:211). Für den Fall, dass die Ausnahmebestimmung des Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 in der Fassung von Art. 45 Nr. 2 der Verordnung (EU) Nr. 165/2014 aus diesen Gründen nicht erfordern sollte, dass die dort genannten Fahrzeuge oder Fahrzeugkombinationen „ausschließlich“ zum Zweck der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes verwendet werden, wäre zudem zu klären, ob sie zumindest einen gewissen quantitativ bestimmten Anteil an dem Universaldienst zuzurechnenden Sendungen erfordert, um Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen von den Verpflichtungen der Verordnung auszunehmen.

22 2. In einem engen Zusammengang mit der ersten Vorlagefrage steht die zweite Vorlagefrage. Sie zielt auf den maßgeblichen Bezugspunkt für die Beurteilung, ob Fahrzeuge oder Fahrzeugkombination ausschließlich oder – je nach Beantwortung der ersten Vorlagefrage – auch, überwiegend oder zu einem auf andere Weise bestimmten Anteil zum Zweck der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes benutzt werden. Denn diese Beurteilung kann unterschiedlich ausfallen, je nachdem, ob auf die allgemeine Verwendung eines Fahrzeugs oder einer Fahrzeugkombination oder auf die konkrete Verwendung eines Fahrzeugs oder einer Fahrzeugkombination bei einer bestimmten Fahrt abzustellen ist. Käme es auf die allgemeine Verwendung an, würde ein Fahrzeug etwa nur dann „ausschließlich“ zum Zweck der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes verwendet, wenn mit ihm niemals andere Sendungen als Sendungen im Rahmen des Universaldienstes zugestellt würden. Käme es hingegen auf die konkrete Verwendung an, würde sich die Anwendbarkeit der Ausnahmebestimmung – theoretisch – von Fahrt zu Fahrt ändern können, nämlich je nachdem, ob mit dem Fahrzeug dabei auch Sendungen zugestellt werden, die nicht dem Universaldienst zuzurechnen sind.

Dr. Lau Schildwächter Dr. Sander