Oberverwaltungsgericht NRW, 12 B 200/18

Gründe

Die Beschwerde der Antragstellerin ist unbegründet.

Die von der Antragstellerin innerhalb der Monatsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO angeführten (Beschwerde-)Gründe, auf deren Überprüfung der beschließende Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen es nicht, dem Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Anfechtungsklage (8 K 1594/17) gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 28. Februar 2017 unter Änderung des angefochtenen Beschlusses stattzugeben. Das Beschwerdevorbringen gibt nichts Wesentliches dafür her, dass die Ordnungsverfügung sich im Hauptsacheverfahren entgegen der Würdigung des Verwaltungsgerichts voraussichtlich als rechtswidrig erweisen wird. Das gilt sowohl für die mit der Verfügung in der Sache getroffene Anordnungen (dazu I.) als auch für das angedrohte Zwangsgeld (dazu II.).

I. Mit seiner Ordnungsverfügung vom 28. Februar 2017 hat der Antragsgegner der Antragstellerin aufgegeben, im T. P. ab sofort in jedem der drei Wohnbereiche sowohl im Früh- als auch im Spätdienst den ständigen Einsatz mindestens einer Pflegefachkraft sicherzustellen (Nr. 1) und den Personaleinsatz für jeden Wohnbereich so zu planen und umzusetzen, dass die Organisation und konsequente Umsetzung des Bezugspflegesystems erreicht werde; hierzu sei in jeder Bezugspflegegruppe der ständige Einsatz mindestens einer Pflegekraft sicherzustellen (Nr. 2).

Rechtsgrundlage dieser Anordnungen ist § 15 Abs. 2 Satz 1 WTG. Nach dieser Vorschrift können gegenüber einem Leistungsanbieter Anordnungen erlassen werden, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung des Wohls der Nutzerinnen und Nutzer und zur Durchsetzung der dem Leistungsanbieter obliegenden Pflichten erforderlich sind, wenn festgestellte oder drohende Mängel nicht abgestellt werden.

Das Beschwerdevorbringen gibt weder das Nichtvorliegen einer Tatbestandsvoraussetzung der Vorschrift (dazu 1.) noch das Vorliegen eines Ermessensfehlers (dazu 2.) zu erkennen.

1. a) Das Verwaltungsgericht hat einen Mangel im Sinne von § 15 Abs. 2 Satz 1 WTG angenommen, weil bei den Überprüfungen des T. P. am 5. Dezember 2016, 26. April 2017 und 11. September 2017 eine deutliche personelle Unterbesetzung im Bereich der Pflege und Betreuung in den Tagschichten festgestellt worden sei (S. 5 ff. des Beschlussabdrucks). Die Beschwerde hält der eingehend begründeten Würdigung des Verwaltungsgerichts nichts Durchgreifendes entgegen.

aa) Soweit die Antragstellerin einwendet, das Verwaltungsgericht sei von der Rechtsprechung des beschließenden Gerichts abgewichen, wonach für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung der Zeitpunkt des Erlasses der letzten Behördenentscheidung maßgeblich sei, kann dahinstehen, ob das Verwaltungsgericht zu Recht von der Maßgeblichkeit des Entscheidungszeitpunkts des Gerichts ausgegangen ist (S. 3 des Beschlussabdrucks). Denn die Beschwerde legt nicht den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO entsprechend dar, dass die Beurteilung der Sach- und Rechtslage im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes bei Zugrundelegung des Zeitpunkts des Erlasses der streitigen Verfügung im Ergebnis zugunsten der Antragstellerin hätte ausfallen müssen.

bb) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin dürfte ein ausreichender Personaleinsatz nicht aus der Vermutungswirkung des § 21 Abs. 2 Satz 2 WTG herzuleiten sein.

Nach § 21 Abs. 2 WTG haben der Leistungsanbieter und die Einrichtungsleitung sicherzustellen, dass die Gesamtzahl der Beschäftigten und ihre Qualifikation ausreichen, um den Pflege- beziehungsweise Betreuungsbedarf der Nutzer zu erfüllen (Satz 1). Dies wird vermutet, wenn mindestens das Personal eingesetzt wird, das nach Zahl und Qualifikation der Beschäftigten in Verträgen nach dem Fünften, Elften oder Zwölften Buch des Sozialgesetzbuches vereinbart ist (Satz 2). Jeweils mindestens die Hälfte der mit sozialen beziehungsweise pflegerischen betreuenden Tätigkeiten beauftragten Beschäftigten müssen Fachkräfte sein (Satz 3). Die Berechnung erfolgt anhand der Vollzeitäquivalente und, soweit vorhanden, auf der Grundlage der in den Vereinbarungen nach Satz 2 festgesetzten Personalmengen (Satz 4).

Ob diese Regelungen, wie das Verwaltungsgericht meint, lediglich die allgemeine Personalausstattung der Pflegeeinrichtung betreffen, kann offen bleiben. Denn es spricht Einiges dafür, dass die Vermutungswirkung des Satzes 2 hier schon deshalb nicht greift, weil die Antragstellerin einen dem einschlägigen Rahmenvertrag entsprechenden Mindestpersonaleinsatz unter Berücksichtigung der Fachkraftquote des Satzes 3 nicht bzw. jedenfalls nicht mit der notwendigen Konstanz vorweisen konnte. Ihre eigene Aufstellung in der Antragsschrift vom 23. März 2017 weist für das Quartal Januar bis März 2017 ein „Personal-Soll Gesamt“ von 24,6 aus, dem ein „Personal-Ist Gesamt“ von 27,0 gegenübersteht, das sich aus „Pflegefachkräfte 12,1“ und „Pflegehilfskräfte 15,0“ zusammensetzt. Die angegebene Ist-Zahl der Pflegefachkräfte (12,1) erreicht damit nicht die Hälfte der Soll-Zahl aller Pflegekräfte (24,6 : 2 = 12,3). Auch aus dem mit Schriftsatz vom 30. November 2017 vorgelegten Personalabgleich (Anlage Ast 10) geht hervor, dass die dort angegebenen Ist-Zahlen der Pflegefachkräfte („Ist-PFK“) für zwei der drei aufgeführten Monate - nämlich offenbar für September und Oktober 2017- unter der Hälfte der Soll-Zahlen aller Pflegekräfte liegen (September: Ist-PFK 13,5; Soll-Gesamt 29,7 (: 2 = 14,85) / Oktober: Ist-PFK 13,6; Soll-Gesamt 29,99 (: 2 = 14,995)).

cc) Die vom Verwaltungsgericht angenommene personelle Unterbesetzung vermag die Antragstellerin auch nicht mit ihrem Vortrag zu § 21 Abs. 3 Satz 2 WTG in Frage zu stellen. Nach dieser Norm muss jederzeit, auch nachts und an Wochenenden, mindestens eine zur Leistung des konkreten Betreuungsbedarfes der Nutzerinnen und Nutzer geeignete Fachkraft anwesend sein. Schon der Wortlaut der Regelung („mindestens“) und der folgende Satz 3 („Die zuständige Behörde kann bei entsprechendem Bedarf höhere Anforderungen festlegen.“) verdeutlichen, dass allein die Gewährleistung der Anwesenheit einer einzigen geeigneten Fachkraft das Vorliegen eines Fachkraftmangels und ein darauf gestütztes behördliches Einschreiten nicht grundsätzlich ausschließt.

dd) Den ausführlich begründeten Erwägungen des Verwaltungsgerichts dazu, dass die Ergebnisse der am 30. Januar 2017 durchgeführten Prüfung des MDK nicht zu einem anderen rechtlichen Ergebnis führten (S. 14 f. des Beschlussabdrucks), tritt die Antragstellerin nicht überzeugend entgegen. Ihr Vortrag, dass die vom MDK durchgeführte „Qualitätsprüfung ein in §§ 114 ff. SGB XI gesetzlich festgelegtes Instrument zur Überprüfung der Qualität stationärer und ambulanter Pflegeeinrichtungen“ sei, hat keinen konkreten Bezug zum vorliegenden Fall. Dass auch die Regelüberprüfungen der Heimaufsicht nur „stichprobenartig“ erfolgten, wie die Antragstellerin vorträgt, mag zutreffen, berücksichtigt aber nicht die vom Verwaltungsgericht herausgestellten unterschiedlichen Gegebenheiten in der Belegungssituation.

b) Soweit das Verwaltungsgericht weiter zugrunde gelegt hat, es drohe aufgrund des vorliegenden Personalmangels auch eine Beeinträchtigung des Wohls der Nutzer, hat es diese Gefahrenprognose nachvollziehbar auch darauf gestützt, dass „der in der Vergangenheit schon defizitäre Personaleinsatz in der Einrichtung der Antragstellerin insbesondere zu Hygienemängeln geführt (hat) wie sie in den vorherigen Prüfberichten aufgeführt sind“ (S. 17 des Beschlussabdrucks). Der dagegen gerichtete Einwand der Antragstellerin, die streitige Verfügung sei präventiv erfolgt und daher „nicht auf bereits eingetretene (Hygiene-)Mängel zurückzuführen“, geht daran vorbei, dass § 15 Abs. 2 Satz 1 WTG ein behördliches Einschreiten nicht erst zur Beseitigung einer eingetretenen Beeinträchtigung, sondern schon zur Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung des Nutzerwohls zulässt. Das Drohen einer solchen Beeinträchtigung kann in naheliegender Weise darauf gestützt werden, dass der gleiche Mangel in der Vergangenheit bereits zu deren Eintritt geführt hat.

2. Einen Ermessensfehler des Antragsgegners zeigt die Beschwerde nicht auf. Insbesondere gibt der Vortrag der Antragstellerin nichts Wesentliches dafür her, dass hier weniger belastende Maßnahmen in Betracht gekommen wären, die einer (drohenden) Beeinträchtigung des Wohls der Nutzer gleichermaßen effektiv entgegengewirkt hätten.

Soweit die Antragstellerin - wie schon in erster Instanz - geltend macht, der Antragsgegner habe sich auf den ständigen Einsatz einer Pflegefachkraft in dem geschlossenen Wohnbereich K. beschränken können, hat das Verwaltungsgericht dazu ausgeführt, es sei „nach allgemeiner Lebenserfahrung nicht vorstellbar, wie eine einzige Pflegefachkraft neben der Verantwortung für die pflegerische Versorgung von etwa 20 Personen, die entweder schwerst pflegebedürftig sind und/oder besondere Anforderungen an Pflege und Betreuung wegen ihrer besonders schwer handhabbaren Erkrankung stellen, einschließlich der Anleitung und Überwachung hierzu eingesetzter Pflegehilfskräfte noch weitere Anleitungs- und Überwachungsaufgaben in den zwei weiteren Wohnbereichen soll übernehmen können“ (S. 18 des Beschlussabdrucks). Diese Annahme ist angesichts des auch an anderer Stelle zum geschlossenen Wohnbereich K. Ausgeführten (S. 9 des Beschlussabdrucks) ohne Weiteres schlüssig und keineswegs Beleg dafür, dass das Verwaltungsgericht nur „oberflächlich geprüft“ habe, wie die Antragstellerin meint. Substantielle Einwendungen gegen diese Würdigung trägt sie ihrerseits nicht vor.

Soweit die Antragstellerin unter Hinweis auf die Soll-Vorschrift des § 15 Abs. 1 Satz 1 WTG vorträgt, sie sei vor dem Erlass der streitigen Verfügung über die Möglichkeiten zur Abstellung von Mängeln „zu keinem Zeitpunkt substantiell und sachgerecht beraten worden“, ergibt sich aus den Begehungsberichten des Antragsgegners vom 2. März 2015 (Datum der Prüfung: 5. Februar 2015) und vom 12. Mai 2015 (Datum der Prüfung: 15. April 2015), dass die Antragstellerin durchaus mit Blick auf die festgestellten Mängel Beratung erhalten hat. Dass weitergehende Beratungsleistungen hier zielführend gewesen wären, erschließt sich nicht.

II. Die mit der Ordnungsverfügung (in der Fassung der Änderungsverfügung vom 11. April 2017) ausgesprochene Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von jeweils 1.000 € für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die Anordnungen in den Ziffern 1 und 2 ist entgegen der Auffassung der Beschwerde nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil der Antragsgegner „lediglich behauptet“ habe, dass dieses Zwangsmittel erforderlich und angemessen sei, „ohne hierzu weitere Erwägungen anzustellen“. Solcher Erwägungen bedurfte es nicht. Andere Zwangsmittel waren im vorliegenden Fall ersichtlich ungeeignet. Die Bemessung des Zwangsgeldes war, schon weil es sich im deutlich unteren Bereich des durch § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW vorgegebenen Rahmens hält, nicht weiter begründungsbedürftig.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG. Das mit der Grundverfügung angedrohte Zwangsgeld bleibt bei der Streitwertfestsetzung außer Betracht (Nr. 1.7.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 66 Abs. 3 Satz 3, § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).