Oberverwaltungsgericht NRW, Anfechtung des Beschlusses zur Einleitung des Vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens I. -J.

Gründe:

Der Antragsteller begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen die Einleitung des Vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens I. -J. . Er ist Eigentümer von im Flurbereinigungsgebiet liegenden Grundstücken.

Die Bezirksregierung N. als Flurbereinigungsbehörde führte am 3. November 2015 eine Aufklärungsversammlung für die voraussichtlich beteiligten Eigentümer durch, bei der das geplante Verfahren, der Zweck und die voraussichtlichen Kosten anhand einer Power-Point-Präsentation vorgestellt wurden. Zu dieser Veranstaltung war durch eine Zeitungsmeldung in der C. Zeitung vom 22. Oktober 2015 eingeladen worden. Ferner wurde mit Datum vom 29. Oktober 2015 auf der Internetseite der Gemeinde S1. unter „S1. aktuell“ unter Beifügung einer Karte des voraussichtlichen Flurbereinigungsgebiets zur Aufklärungsversammlung eingeladen. Schließlich wurde nochmals in der C. Zeitung am 3. November 2015 zu dem Infoabend geladen und gleichzeitig eine Karte des geplanten Flurbereinigungsgebiets veröffentlicht.

Die Anhörung bzw. Unterrichtung von in § 5 Abs. 2 und 3 Flurbereinigungsgesetz - FlurbG - genannten Behörden, öffentlichen Körperschaften und sonstigen Stellen erfolgte bis zum 20. November 2015.

Die Bezirksregierung N. als Flurbereinigungsbehörde ordnete mit Beschluss vom 17. Dezember 2015 das Vereinfachte Flurbereinigungsverfahren I. -J. nach § 86 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG an. Zur Begründung heißt es u.a.: Der zum Verfahrensgebiet gehörende vorwiegend landwirtschaftlich genutzte Grundbesitz sei stark zersplittert und durch unwirtschaftliche Grundstücke geprägt. Viele Grundstücke hätten keine rechtlich gesicherte Erschließung. Darüber hinaus seien in Folge des in großen Teilen noch vorherrschenden Urkatasters zahlreiche Grundstücke in der Örtlichkeit nicht mehr identifizierbar. Entsprechendes gelte auch für die Infrastruktur, insbesondere Wege, in diesen Bereichen. Ziel des Verfahrens sei daher die strukturelle Verbesserung der Grundstücke durch Bodenordnung zur Stärkung der in diesem Gebiet angesiedelten Betriebe und die Erschließung der Eigentumsflächen. Weitere Ziele seien die Ordnung der rechtlichen Verhältnisse, u.a. durch Neuvermessung des Gebietes, sowie der Erhalt und die Entwicklung der Kulturlandschaft im Ausgleich mit der Land- und Forstwirtschaft und den ökologischen Belangen. Die Abgrenzung des Verfahrensgebiets trage sowohl den Verfahrenszwecken als auch katasterrechtlichen Gründen Rechnung.

Zugleich ordnete die Bezirksregierung N. die sofortige Vollziehung des Beschlusses an.

Der Antragsteller hat Widerspruch erhoben und zugleich beim Flurbereinigungsgericht die Aussetzung der sofortigen Vollziehung beantragt. Zur Begründung des Widerspruchs hat er u.a. ausgeführt: Die Voraussetzungen gemäß § 4 FlurbG lägen nicht vor. Die Einleitung eines Flurbereinigungsverfahrens sei nicht erforderlich. Es lägen weder Landnutzungskonflikte vor noch gebe es ein allgemeines Interesse an dem Verfahren. Die Begründung des Einleitungsbeschlusses verdeutliche vielmehr, dass es um die Interessen weniger Anlieger gehe, die inmitten des Flurbereinigungsgebiets lägen, die jedoch nicht zu den Landwirten zählten. Seine landwirtschaftlichen Flächen seien ausreichend arrondiert.

Die Bezirksregierung N. hat den Widerspruch durch Bescheid vom 26. April 2016 zurückgewiesen. Daraufhin hat der Antragsteller am 23. Mai 2016 Klage (9a D 42/16.G) erhoben.

Zur Begründung seines Antrags auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes trägt der Antragsteller vor: Die Anordnung der sofortigen Vollziehung genüge schon den formellen Erfordernissen einer schriftlichen Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung nicht. Eine Flurbereinigung könne nur angeordnet und das Flurbereinigungsgebiet festgestellt werden, wenn die Flurbereinigung erforderlich und das Interesse der Beteiligten gegeben sei. An beidem fehle es. Teilnehmer, die rund 15 % des 673 ha großen Flurbereinigungsgebietes besäßen, sähen keinen Anlass für die Durchführung eines Flurbereinigungsverfahrens. Landnutzungskonflikte lägen evident nicht vor. Die in der Beschlussbegründung genannten Interessen seien lediglich partikuläre Interessen weniger Anlieger, die zwar mitten im Flurbereinigungsgebiet lägen, aber keine Landwirte seien. Soweit die wegemäßige Erschließung nicht gesichert sein solle, möge eine baurechtliche Nutzungsuntersagung ausgesprochen werden. Das Flurbereinigungsverfahren sei kein Verfahren, um baurechtliche Versäumnisse zu korrigieren.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß ,

die aufschiebende Wirkung seiner Klage 9a D 42/16.G gegen den Beschluss der Bezirksregierung N. zur Einleitung des Vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens I. -J. vom 17. Dezember 2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 26. April 2016 wiederherzustellen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er erwidert: Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei rechtmäßig. Die dargelegten Gründe für die Anordnung der sofortigen Vollziehung überwögen das Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung der Klage. Dabei sei die Finanzierung in diesem Zusammenhang von wesentlicher Bedeutung. Angesichts der Zusammensetzung und Zurverfügungstellung der Fördermittel sei es dringend erforderlich, das Flurbereinigungsverfahren ohne wesentliche Verzögerung planmäßig durchzuführen. Die Fördermittel setzten sich aus EU-, Bundes- und Landesanteilen zusammen. Die EU-Anteile seien an die aktuelle Förderperiode 2014-2020 (oder 2023 nach der „N+3-Regelung“) gebunden. Die Überschreitung des EU-Förderzeitraums habe für die Teilnehmer keine negativen Auswirkungen; fehlende Mittel müssten ggf. durch Landesmittel ausgeglichen werden.

II.

Der zulässige Antrag ist begründet.

Der nach § 138 Abs. 1 Satz 2 des Flurbereinigungsgesetzes - FlurbG - in Verbindung mit § 80 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zulässige Antrag des Antragstellers ist begründet.

Nach § 80 Abs. 1 VwGO kommen Widerspruch und Klage grundsätzlich aufschiebende Wirkung zu. Hat die Behörde, um diese Rechtsfolge auszuschließen, den sofortigen Vollzug nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet, so kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung wieder herstellen (§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Das Gericht entscheidet aufgrund einer Abwägung der gegensätzlichen berechtigten Interessen. Dabei ist auch auf den voraussichtlichen Erfolg des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs in der Weise abzustellen, als summarisch zu prüfen ist, ob der Widerspruch bzw. die Klage voraussichtlich erfolgreich sein wird oder nicht. Dabei ist für die sofortige Vollziehung ein besonderes Interesse erforderlich, das über dasjenige Interesse hinausgeht, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt. Erweist sich, dass der Verwaltungsakt zu Recht angegriffen wird, muss in der Regel das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung zurückstehen. Wenn hingegen nach summarischer Prüfung der Erfolg des Rechtsbehelfs offen erscheint, erfolgt die Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO auf der Grundlage einer Interessenabwägung, bei der auch die Vollzugsfolgen zu berücksichtigen sind.

Dies zugrunde gelegt hat der Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage Erfolg. Zwar genügt die behördliche Vollziehungsanordnung den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO (dazu 1.). Bei der vom Gericht vorzunehmenden Abwägung der jeweiligen Interessen ergibt sich aber ein Überwiegen des Aussetzungsinteresses gegenüber dem Vollzugsinteresse, weil die summarisch überprüften Erfolgsaussichten der Klage, soweit sie sich im Entscheidungszeitpunkt übersehen lassen, offen erscheinen (dazu 2.) und darüber hinaus ein besonderes Vollziehungsinteresse nicht erkennbar geworden ist (dazu 3.).

1. Entgegen der Auffassung des Antragstellers entspricht die in dem angegriffenen Einleitungsbeschluss vom 17. Dezember 2015 im öffentlichen Interesse erfolgte behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehung des Beschlusses dem formellen Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO.

In der Begründung für die Vollziehungsanordnung hat die Behörde schlüssig, konkret und substantiiert darzulegen, aufgrund welcher Erwägungen sie gerade im vorliegenden Einzelfall ein besonderes privates und öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung als gegeben ansieht und das Interesse des Rechtsmittelführers am Bestehen der gesetzlich vorgesehenen aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise zurückzutreten hat.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 31. Januar 2002 ‑ 1 DB 2.02 -, juris, und vom 18. September 2001 ‑ 1 DB 26.01 -, juris; OVG NRW, Beschluss vom 12. Mai 2014 - 16 B 330/14 -, juris Rn. 2; Puttler in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 80 Rn. 97.

Darauf, ob die zur Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gründe den Sofortvollzug tatsächlich rechtfertigen und ob die für die sofortige Vollziehung angeführten Gründe erschöpfend und zutreffend dargelegt sind, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Die Abwägung, ob das Aussetzungsinteresse des Antragstellers die von der Behörde angeführten Vollziehungsinteressen überwiegt, ist vielmehr Teil der eigenständigen gerichtlichen Interessenabwägung. Ausgehend von diesen Erwägungen ist die hier erfolgte einzelfallbezogene und nicht lediglich formelhafte Begründung der Vollziehungsanordnung nicht zu beanstanden.

2. Nach gegenwärtigem Sach- und Streitstand erweist sich die Anordnung der Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung weder als offensichtlich rechtmäßig noch als offensichtlich rechtswidrig.

Der Beschluss vom 17. Dezember 2015, mit dem die Bezirksregierung N. als zuständige Flurbereinigungsbehörde das Vereinfachte Flurbereinigungsverfahren I. -J. nach § 86 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG angeordnet hat, ist im Klageverfahren insbesondere darauf zu prüfen, ob die Anordnung des Verfahrens in formeller Hinsicht rechtmäßig ist, ob die rechtlichen Voraussetzungen für die Anordnung des vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens vorliegen und ob die Abgrenzung des Verfahrensgebietes fehlerfrei erfolgt ist.

Vgl. zur Prüfungsfolge: BVerwG, Beschlüsse vom 26. März 1974 - V B 14.72 -, BVerwGE 45, 112, juris Rn. 3, und vom 27. Mai 1986 - 5 B 56.84 -, Buchholz 424.01 § 4 FlurbG Nr. 8.

a) Nach summarischer Prüfung bestehen bereits erhebliche Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Anordnung des Flurbereinigungsverfahrens im Hinblick auf die Aufklärungsverpflichtung der Flurbereinigungsbehörde.

Nach § 5 Abs. 1 FlurbG sind die voraussichtlich beteiligten Grundstückseigentümer vor der Anordnung der Flurbereinigung in geeigneter Weise eingehend über das geplante Flurbereinigungsverfahren und dessen besonderen Zweck sowie über die voraussichtlich entstehenden Kosten aufzuklären. Die nach dieser Bestimmung erforderliche Aufklärung der voraussichtlich Beteiligten obliegt der zuständigen Flurbereinigungsbehörde. Die Form der Aufklärung steht im Ermessen der Flurbereinigungsbehörde und hängt weitgehend von den örtlichen Verhältnissen und den Umständen des geplanten Flurbereinigungsverfahrens ab.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1983 – 5 C 26.83 –, RdL 1984, 67, juris Rn. 29.

Die Aufklärung verfolgt einerseits den Zweck, der Flurbereinigungsbehörde zu ermöglichen, das Interesse der Betroffenen an der Flurbereinigung festzustellen. Andererseits dient sie der Information der betroffenen Grundstückseigentümer über das Flurbereinigungsverfahren im Allgemeinen, aber auch über die speziellen Ziele der geplanten Flurbereinigung. Da die Information vor dem eigentlichen Flurbereinigungsverfahren zu erfolgen hat, kann von der Flurbereinigungsbehörde nicht verlangt werden, bereits in diesem Verfahrensstadium konkrete, ins Detail gehende Planungen zur Umsetzung der Planungsziele - etwa konkrete Vorstellungen über die künftige Bodenordnung - darzulegen.

Vgl. Wingerter in: Flurbereinigungsgesetz Kommentar, 9. Aufl. 2013, § 5 Rn. 4 mit weiteren Nachweisen.

aa) Allerdings ergibt sich ein durchgreifender Verfahrensfehler entgegen der Auffassung des Antragstellers wohl nicht bereits daraus, dass die voraussichtlich beteiligten Grundstückseigentümer zu der Aufklärungsversammlung nur ganz kurzfristig durch Zeitungsartikel und einen Hinweis auf der Internetseite der Gemeinde eingeladen worden sind.

Die Form der Einladung zu einer Aufklärungsversammlung ist gesetzlich nicht festgelegt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1997 – 11 C 2.97 –, BVerwGE 105, 128, juris Rn. 22.

Sie ist keine Verhandlung im Sinne des § 129 FlurbG; die Ladungsfristen des § 114 Abs. 2 FlurbG gelten nicht. Es genügt daher jede Art der Ladung, die den voraussichtlich Beteiligten die Kenntnisnahme von der Ladung ermöglicht. Diesen Anforderungen dürfte hier - noch - genügt sein. Zwar kritisiert der Antragsteller zu Recht, dass der Zeitungsmeldung in der C. Zeitung vom 22. Oktober 2015, anders als dem erst am Tag der Versammlung erschienenen weiteren Zeitungsartikel, kein ausreichender Hinweis auf das in Aussicht genommene Gebiet, insbesondere den Bereich V. , zu entnehmen war. Der mit einer Gebietskarte am 29. Oktober 2015 veröffentlichte Hinweis auf der Internetseite der Gemeinde dürfte jedenfalls nach den Maßstäben des Bundesverwaltungsgerichts,

vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1983

– 5 C 26.83 –, BVerwGE 68, 290, juris Rn. 29 ff.,

noch rechtzeitig erfolgt sein. Zudem deutet der Umstand, dass nicht nur der Antragsteller, sondern ca. 80 weitere Personen die Aufklärungsversammlung besucht haben, darauf hin, dass die Veranstaltungsankündigungen den Kreis der voraussichtlich Beteiligten erreicht haben.

Ungeachtet dessen wäre ein auf einem etwaigen Mangel der Einladung beruhendes Anhörungsdefizit jedenfalls noch heilbar,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 1992 – 11 B 5.92 -, RdL 1993, 95, juris Rn. 5,

und zwar, soweit dies nicht bereits im Rahmen des Widerspruchsverfahrens erfolgt ist, in ergänzender Anwendung des § 45 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 VwVfG NRW noch bis zum Abschluss des erstinstanzlichen Klageverfahrens.

bb) Der Senat hat aber erhebliche Bedenken, ob die Flurbereinigungsbehörde die voraussichtlich beteiligten Grundstückseigentümer über die voraussichtlich entstehenden Kosten des Flurbereinigungsverfahrens in der gesetzlich gebotenen eingehenden Weise aufgeklärt hat.

Ein Verstoß gegen die in § 5 Abs. 1 FlurbG normierte Pflicht der Flurbereinigungsbehörde, die voraussichtlich Beteiligten in geeigneter Weise eingehend über das geplante Flurbereinigungsverfahren einschließlich der voraussichtlich entstandenen Kosten aufzuklären, kann – wenn sich die Aufklärung als „ungeeignet“ erweist – zur Aufhebung des Flurbereinigungsbeschlusses führen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1983 – 5 C 26.83 –, BVerwGE 68, 290, juris Rn. 29.

Da zum Zeitpunkt der Aufklärungsversammlung der genaue Umfang der geplanten Maßnahmen noch nicht im Einzelnen bekannt ist bzw. feststeht, kann die Flurbereinigungsbehörde den voraussichtlich beteiligten Grundstückseigentümern noch keine Geldbeträge verbindlich benennen. Der Kostenermittlung können deshalb, soweit keine konkreten Berechnungen vorliegen, grundsätzlich auch vergleichbare oder ähnliche Flurbereinigungsverfahren und sonstige Erfahrungswerte zugrunde gelegt werden. Die voraussichtlichen Kosten müssen aber so solide kalkuliert sein, dass sie möglichst eingehalten werden.

Vgl. schon OVG NRW, Urteil vom 26. Januar 1972

– IX G 27/71 –, Agrarrecht 1972, 399.

Eine erneute Aufklärung wäre z.B. durchzuführen, wenn die kalkulierten Kosten im Laufe des Verfahrens voraussichtlich erheblich überschritten würden, um durch die Einbeziehung der Teilnehmer Klarheit darüber zu erhalten, ob das Verfahren unter Berücksichtigung der möglichen Vorteile der Flurbereinigung einerseits und deren Kosten andererseits nach wie vor dem objektiven Interesse der Teilnehmer entspricht. Außerdem hat die Flurbereinigungsbehörde über die öffentlichen Zuschüsse aufzuklären. Diese sind bei Anordnung des Verfahrens in der Regel noch nicht abschließend bestimmbar, worüber die Teilnehmer ebenfalls aufzuklären sind.

Vgl. so auch Wingerter in: Flurbereinigungsgesetz Kommentar, 9. Aufl. 2013, § 5 Rn. 4.

Die in der Aufklärungsversammlung gemachten Angaben weisen gewichtige Plausibilitätsdefizite vor allem in Bezug auf die angesetzten Vermessungskosten und die Kosten der Landschaftsgestaltung auf.

Zwar ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass auch eine zunächst mangelhafte Aufklärung der voraussichtlich beteiligten Grundstückseigentümer nach § 5 Abs. 1 FlurbG nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW noch im gerichtlichen Verfahren nachgeholt werden kann.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 1992 - 11 B 5.92 -, RdL 1993, 95; juris Rn. 10.

Eine Heilung der oben dargelegten Mängel zu den voraussichtlich entstehenden Kosten ist aber trotz eines gerichtlichen Hinweises bislang nicht erfolgt. Die Flurbereinigungsbehörde hat die in der Aufklärungsverfügung des Senats vom 25. Oktober 2016 angesprochenen Plausibilitätsdefizite mit ihren darauf vorgetragenen ergänzenden Angaben nicht hinreichend ausgeräumt.

Im Einzelnen ergibt sich dies aus Folgendem:

Die Flurbereinigungsbehörde hat die voraussichtlich beteiligten Grundstückseigentümer dahingehend aufgeklärt, dass Ausführungskosten von ca. 600.000 Euro (Seite 29 der Power-Point-Präsentation) bei einer Verfahrensgröße von ca. 670 ha und ca. 60 beteiligten Grundstückseigentümern kalkuliert seien. Der Senat hat die Flurbereinigungsbehörde durch gerichtliche Verfügung vom 25. Oktober 2016 um weitere Erläuterungen zu den Ausführungskosten gebeten. Es erfolgte der gerichtliche Hinweis, dass sich in dem Verwaltungsvorgang ein sogenannter „Steckbrief“ mit Datum vom 20. Mai 2015 befindet, in dem die Ausführungskosten des Verfahrens bezogen auf eine Größe von zunächst nur 420 ha wie folgt beziffert worden sind:

200.000 Euro Vermessung,

150.000 Euro Landschaftsgestaltung inklusive Grunderwerb und

250.000 Euro Wegebau.

In der schriftlichen „Zusammenfassung der Erhebungsdaten“ wird zu den geplanten Kosten aus Vermessung, Wegebau und Landschaft ausgeführt, dass bei einer Überfliegung mit Luftbildauswertung und einer terrestrischen Nachvermessung von einem Gesamtbetrag von 33.500 Euro Vermessungskosten als Ausführungskosten auszugehen sei. Auf den Hinweis des Senats, dass selbst wenn das Verfahren von ursprünglich 400 ha um weitere 400 ha erweitert worden wäre, sich die als Ausführungskosten anzusetzenden Vermessungsnebenkosten,

vgl. Wingerter in: Flurbereinigungsgesetz Kommentar, 9. Aufl. 2013, § 104 Rn. 3,

hierfür auf nur rund 67.000 Euro und nicht auf 200.000 Euro belaufen würden, verwies die Flurbereinigungsbehörde in ihrer Stellungnahme vom 9. November 2016 zur Rechtfertigung der kalkuliertem Vermessungsnebenkosten auf Erfahrungen aus einem – wie sie meint – vergleichbaren Flurbereinigungsverfahren S2. II - K 55n. Sie hat auf einen vorgelegten Vermerk Bezug genommen, wonach in dem Flurbereinigungsverfahren S2. II mit einer Größe von 315 ha insgesamt 96.000 Euro Messgehilfenkosten angefallen seien. Das geplante Flurbereinigungsverfahren sei ca. doppelt so groß, so dass unter Berücksichtigung der zwischenzeitlichen Kostensteigerungen von Vermessungsnebenkosten von ca. 200.000 Euro auszugehen seien.

Der Senat hat erhebliche Zweifel, ob die Unternehmensflurbereinigung S2. II, Az.: 40907, mit einer Größe von 315 ha und 156 Teilnehmern mit dem Ziel der Bereitstellung von 6 ha Flächen für den Neubau der Entlastungsstraße K 55n vergleichbar ist mit der beabsichtigten hier streitgegenständlichen vereinfachten Flurbereinigung in Größe von 673 ha mit nur ca. 60 Grundstückseigentümern. Außerdem vermag der Senat nicht zu erkennen, warum die Flurbereinigungsbehörde bei der Kalkulation der als Ausführungskosten ansetzbaren Vermessungsnebenkosten nicht auf die von ihr angestellten konkreten Kostenermittlungen zurückgegriffen hat und auch auf Nachfrage des Gerichts keine Erklärung geliefert hat. Auch fällt u.a. auf, dass in dem Verfahren S2. II Vermessungsnebenkosten für eine Bestandsaufnahme mit 55.000 Euro angesetzt worden sind. Es wird im Hauptsacheverfahren zu klären sein, ob eine solche Bestandsaufnahme auch in diesem Verfahren notwendig ist, da nach § 30 FlurbG eine aufwändige und kostenintensive Vermessung der alten Flurstücke in der Regel nicht erforderlich ist.

Der Senat hat außerdem erhebliche Zweifel, ob die Flurbereinigungsbehörde den Betrag von 150.000 Euro für die Landschaftsgestaltung inklusive Grunderwerb als Ausführungskosten solide kalkuliert hat.

Die auf Nachfrage des Gerichts abgegebene Erläuterung der Bezirksregierung N. vom 9. November 2016 ist nicht plausibel. Danach hat die Flurbereinigungsbehörde die Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege nach dem Runderlass des MUNLV vom 15. März 2001 “Naturschutz und Landschaftspflege in Verfahren nach dem Flurbereinigungsgesetz“ (SMBl. NW 7815) zu verwirklichen. Der gegebenenfalls erforderliche Grunderwerb soll nicht über den Landbeitrag, sondern durch freiwilligen Landerwerb erfolgen. Ausweislich des hierzu eingereichten Vermerks (Anlage 3 der Beiakte Heft 3) sind die Kosten wie folgt ermittelt worden:

“ Kosten

Wenn bei einer Verfahrensgröße von ca. 400 ha nur 0,5 % der Gesamtfläche für Maßnahmen von Natur und Landschaft in Anspruch genommen werden, wären somit 2 ha notwendig.

Rechnet man zu dem Grunderwerb noch die Kosten für Gestaltungsmaßnahmen hinzu, werden hierfür wohl insgesamt ca. 150.000 Euro benötigt.

D. , den 16.10.2013“

Die Kalkulation dieser Kosten ist schon deshalb augenscheinlich fehlerhaft, weil die Berechnung noch von einer Verfahrensgröße von ca. 400 ha ausgeht, obwohl die Flurbereinigungsbehörde die voraussichtlich beteiligten Grundstückseigentümer tatsächlich dahingehend aufgeklärt hat, dass das Flurbereinigungsverfahren eine Größe von ca. 670 ha haben soll. Auch bleibt die Flurbereinigungsbehörde die explizit vom Senat in seiner Aufklärungsverfügung vom 25. Oktober 2016 gestellte Frage zu der konkreten Bemessung der Kosten für die Landschaftsanreicherung bislang schuldig.

Im Übrigen muss die Frage, ob der Landerwerb wegen der Landschaftsanreicherungen und der beabsichtigte Landabzug von 1% für möglicherweise teilweise identische Maßnahmen angesetzt worden sind, nämlich für neue Gewässerflurstücke, der Klärung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.

b) Auch lässt sich die Frage, ob die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die Durchführung des Vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens I. -J. nach § 86 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG vorliegen, in diesem summarischen Verfahren nicht mit hinreichender Gewissheit bejahen.

Ein vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren kann nach § 86 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG angeordnet werden, um Maßnahmen der Landentwicklung, insbesondere Maßnahmen der Agrarstrukturverbesserung, der Siedlung, der Dorferneuerung, städtebauliche Maßnahmen, Maßnahmen des Umweltschutzes, der naturnahen Entwicklung von Gewässern, des Naturschutzes und der Landschaftspflege oder der Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes zu ermöglichen oder auszuführen.

Die Anordnung eines vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens setzt aber voraus, dass dieses Verfahren in erster Linie privatnützigen Zwecken dient, hinter denen fremdnützige Zwecke im Konfliktfall zurücktreten, und dass ein objektives Interesse der Teilnehmer i.S.d. § 4 FlurbG gegeben ist. Die vereinfachte Flurbereinigung (§ 86 FlurbG) entspricht damit in ihrem Wesen der Regelflurbereinigung (§ 1 FlurbG). Wie diese ist die vereinfachte Flurbereinigung dadurch gekennzeichnet, dass der mit ihr bewirkte Entzug von Rechtspositionen auf einen Ausgleich privater Interessen der Rechtsinhaber abzielt (§ 4 Abs. 1 FlurbG); beide nehmen zwar Rücksicht auch auf öffentliche Interessen, im Vordergrund steht aber die Privatnützigkeit, zu der sich die Verfolgung öffentlicher Zwecke nicht in Widerspruch setzen darf. Das unterscheidet die vereinfachte Flurbereinigung (§ 86 FlurbG) von der Unternehmensflurbereinigung (§ 87 FlurbG), deren primär verfolgter Zweck darin besteht, dem Unternehmensträger die für sein Vorhaben benötigten Grundstücke zu beschaffen. Anders als Letztere sind Regelflurbereinigung und vereinfachte Flurbereinigung deshalb nicht als Enteignung (Art. 14 Abs. 3 GG), sondern als bloße Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) zu qualifizieren, zumal dem Verfahren der vereinfachten Flurbereinigung Regelungen fehlen, die den Vorgaben des Art. 14 Abs. 3 GG Rechnung tragen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. April 2011 - 9 C 1.10 -, BVerwGE 139, 296, juris Rn. 15 f.

Maßgeblich für die Beurteilung, welche Zwecke mit einem Flurbereinigungsverfahren vorrangig verfolgt werden sollen, ist in erster Linie das, was die zuständige Behörde in Erfüllung ihrer Begründungspflicht (§ 4 Halbsatz 2 FlurbG) im Flurbereinigungsbeschluss in der Gestalt des Widerspruchsbescheides als Zwecke angegeben hat. Die für die Anordnung maßgeblichen Erwägungen können nach Maßgabe des § 45 Abs. 2 VwVfG NRW noch im gerichtlichen Verfahren nachgeholt bzw. ergänzt werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. April 2011 - 9 C 1.10 -, juris Rn. 15 f.

Die Einschätzung des Antragsgegners, dass das geplante Flurbereinigungsverfahren vorrangig den nach § 86 FlurbG in Betracht kommenden Flurbereinigungszwecken und dabei den privaten Interessen der Teilnehmer dient, wird durch die bislang vorgelegten Erkenntnisse über die in dem betreffenden Gebiet anzutreffenden Verhältnisse nicht hinreichend belegt.

Der Antragsgegner hat in der Begründung des Einleitungsbeschlusses die Ziele des vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens wie folgt formuliert:

81
1. die strukturelle Verbesserung der Grundstücke durch Bodenordnung zur Stärkung der in diesem Bereich angesiedelten Betriebe,
82
2. die Erschließung der Eigentumsflächen sowie
83
3. die Ordnung der rechtlichen Verhältnisse, unter anderem durch Neuvermessung des Gebietes und
84
4. der Erhalt und die Entwicklung der Kulturlandschaft im Ausgleich mit der Land- und Forstwirtschaft und den ökologischen Belangen.

Die genannten Ziele können zwar im Rahmen eines vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens nach § 86 Abs. 1 FlurbG verfolgt werden. Ob und inwieweit in dem Verfahrensgebiet indessen agrarstrukturelle Defizite bestehen, die in einem Flurbereinigungsverfahren behoben werden können, hat der Antragsgegner nach gegenwärtigem Kenntnisstand nicht hinreichend ermittelt. Demzufolge kann der Senat derzeit weder feststellen, ob die angeführten Zwecke neben den weiteren Zielen, die im Rahmen des Verfahrens nach Maßgabe von § 37 FlurbG berücksichtigt werden sollen, wie etwa Belangen des Natur- und Landschaftsschutzes sowie der im Gebiet gelegenen Gewerbebetriebe, überwiegen, noch ob die Flurbereinigung dem objektiven Interesse der Teilnehmer dient oder ob die Gebietsabgrenzung mit Blick auf den Verfahrenszweck sachgerecht erfolgt ist.

Auch wenn die Erschließung der Eigentumsflächen sowie die Ordnung der rechtlichen Verhältnisse unter anderem durch eine Neuvermessung auch im privaten Interesse der Teilnehmer liegen mag, ist bislang offen, wie die Flurbereinigungsbehörde die strukturelle Verbesserung der Grundstücke durch Bodenordnung zur Stärkung der in diesem Bereich angesiedelten Betriebe erreichen will. Eine agrarstrukturelle Vorplanung bzw. eine agrarstrukturelle Entwicklungsplanung, die sowohl den bisherigen agrarstrukturellen Ist-Zustand als auch mittels Flurbereinigung umsetzbare Entwicklungs- und Verbesserungsmöglichkeiten aufzeigt und damit eine wichtige Entscheidungshilfe hätte sein können,

vgl. Wingerter in: Flurbereinigungsgesetz Kommentar, 9. Aufl. 2013, § 4 Rn. 4,

liegt nicht vor. Der Antragsgegner hat zwar in den Gründen des Einleitungsbeschlusses darauf abgestellt, dass der zum Verfahrensgebiet gehörende vorwiegend landwirtschaftlich genutzte Grundbesitz stark zersplittert und durch unwirtschaftliche Grundstücke geprägt sei, aber eine entsprechende betriebswirtschaftliche Erhebung der betroffenen Betriebe im Verfahrensgebiet mit Blick auf die Möglichkeiten einer agrarstrukturellen Verbesserung hat er nicht veranlasst. Dies hat der Antragsgegner auf Nachfrage des Gerichts nochmals ausdrücklich bestätigt. Auch wenn das Flurbereinigungsverfahren nicht die Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen jedes einzelnen Betriebes bezwecken muss - und deshalb an dieser Stelle nicht auf die konkreten Verhältnisse des Antragstellers eingegangen werden muss -, vielmehr auf die Verhältnisse im gesamten Flurbereinigungsgebiet abzustellen ist,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. März 1974 – V B 14.72 –, RdL 1975, 181, juris Rn. 3,

hat die Flurbereinigungsbehörde den möglichen betriebswirtschaftlichen Erfolg und die damit einhergehende Erforderlichkeit der Durchführung des Verfahrens bislang nicht im erforderlichen Umfang ermittelt.

Es lässt sich derzeit auch nicht absehen, ob das Flurbereinigungsverfahren entsprechend der an erster Stelle genannten Zielsetzung die in diesem Bereich angesiedelten Betriebe durch strukturelle Verbesserung der Grundstücke stärken kann. Die Flurbereinigungsbehörde hat eine Besitzstandskarte mit der Besitzstruktur in dem vorgesehenen Verfahrensgebiet des Vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens I. -J. vorgelegt.

Zur Besitzstandskarte als Beweismittel vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. März 1974 – V B 14.72 -, juris Rn. 4.

Sie lässt Mängel beim Zuschnitt der im Verfahrensgebiet liegenden Flächen erkennen, die durch Flächenneuordnung beseitigt werden können. Die vom Antragsgegner gegebene Begründung weist indessen auch insoweit Defizite auf, die bislang nicht hinreichend ausgeräumt sind. Ob das erklärte Ziel dieses Verfahrens, die in diesem Bereich angesiedelten Betriebe durch strukturelle Verbesserung der Grundstücke zu stärken, optimal erreicht werden kann, kann nur dann bejaht werden, wenn auch entsprechende Erkenntnisse über die in diesem Bereich angesiedelten Betriebe vorhanden sind. Hieran fehlt es bislang.

Auch der Vortrag des Antragsgegners, in weiten Teilen des Gebiets liege bislang noch Urkataster vor, so dass schon die Neuvermessung den Eigentümern Vorteile bringe, ist nicht durch aussagekräftiges Kartenmaterial oder eine Stellungnahme der zuständigen Fachbehörde belegt, sondern nur pauschal behauptet worden.

Diese fehlenden Ermittlungen sind auch deshalb unverzichtbar, weil damit Bedenken einhergehen, ob der Antragsgegner die Begrenzung des Flurbereinigungsgebietes den Anforderungen des § 7 Abs. 1 S. 2 FlurbG entsprechend vorgenommen hat. Die Begrenzung des Verfahrensgebiets erfolgt nach § 7 Abs. 1 FlurbG als Ermessensentscheidung durch Beschluss der Flurbereinigungsbehörde (§ 86 Abs. 2 Nr. 1 FlurbG). Nach § 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG ist das Flurbereinigungsgebiet so zu begrenzen, dass der Zweck der Flurbereinigung möglichst vollkommen erreicht wird.

Der Senat hat in seinem Urteil vom 5. Juli 2016 – 9a D 58/15.G –, NWVBl. 2016, 504, juris Rn. 20, Folgendes hierzu ausgeführt:

„Diese Regelung enthält keinen Ausschluss des behördlichen Gebietsbegrenzungsermessens, sondern die zwingende Vorgabe einer Ermessensrichtlinie, deren Einhaltung vom Flurbereinigungsgericht im Rahmen des gemäß § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG auch im flurbereinigungsgerichtlichen Verfahren geltenden § 114 VwGO zu überprüfen ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. November 1989 - 5 B 124.89 -, Buchholz 427.01 § 7 FlurbG Nr. 2.

Danach prüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Entscheidend ist bei der Gebietsabgrenzung die möglichst vollkommene Erreichung des Flurbereinigungszwecks, der über den Flurbereinigungsbeschluss definiert wird.

100

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. November 1988 - 5 B 164.88 -, RzF 32 zu § 4.

101

Rechtswidrig ist nur eine Abgrenzung, die erkennbar nicht auf eine Abwägung aller für einen größtmöglichen Erfolg der Flurbereinigung im gesamten Planungsraum und für den einzelnen Beteiligten bedeutsamen Gesichtspunkte zurückgeht oder sich als ganz ungeeignet erweist, den Flurbereinigungserfolg zu fördern.

102

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. November 1989 - 5 B 124.89 -, Buchholz 427.01 § 7 FlurbG Nr. 2; Beschluss vom 26. Oktober 1966 - IV B 291.65 -, RzF 7 zu § 4.“

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Gemessen an diesen Grundsätzen vermag der Senat derzeit nicht zu erkennen, ob die Flurbereinigungsbehörde bei der Abgrenzung des Verfahrensgebietes ihrer Ermessensentscheidung alle bedeutsamen Gesichtspunkte zugrunde gelegt hat, die nach den erklärten Zwecken dieses vereinfachten Verfahrens hätten Berücksichtigung finden müssen. Das gilt sowohl hinsichtlich einer etwaigen Erweiterung als auch einer etwaigen Verkleinerung des Gebiets. Denn es ist jedenfalls offen, ob mit der derzeitigen Gebietsabgrenzung die möglichst vollkommene Erreichung der oben definierten Flurbereinigungszwecke gewährleistet wird. Bislang liegen keine genauen Daten über die Struktur der Betriebe vor, die im Rahmen der Bodenordnung betrieblich gestärkt werden sollen. In Ermangelung der erforderlichen Voruntersuchungen lässt sich derzeit beispielsweise auch nicht erkennen, ob möglicherweise im Verfahrensgebiet gelegene Betriebe über weitere Flächen außerhalb des Gebiets verfügen, die möglicherweise einbezogen werden müssten. Ebenso wenig erschließt sich insbesondere die Grenzziehung im Norden des Gebiets.

104

3. Wegen der dargelegten Bedenken von nicht unerheblichem Gewicht fällt die Interessenabwägung unter Berücksichtigung der Vollzugsfolgen, entsprechend der gesetzlichen Regelung, wonach die Klage aufschiebende Wirkung hat, zugunsten des Antragstellers aus.

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Die Abwägung trägt dem Umstand Rechnung, dass die von den Teilnehmern des Verfahrens zu tragenden voraussichtlichen Kosten noch nicht hinreichend ermittelt sind und das erklärte Ziel der strukturellen Verbesserung der Grundstücke durch Bodenordnung zur Stärkung der in diesem Bereich angesiedelten Betriebe sowie die Gebietsabgrenzung noch einer genaueren Kontrolle unterzogen werden müssen. Auch wenn ein landesseitiges Interesse an einer zügigen Einleitung und Durchführung des Verfahrens besteht, weil eine Inanspruchnahme von Zuwendungen gemäß der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung einer integrierten ländlichen Entwicklung Ende 2020 oder 2023 ausläuft und dann das Land noch ausstehende Finanzierungen möglicherweise aus Landesmitteln leisten müsste, überwiegt das Aussetzungsinteresse gegenüber dem Vollzugsinteresse, zumal der Antragsgegner selbst vorträgt, dass ein Überschreiten des EU-Förderzeitraums für die noch zu bildende Teilnehmergemeinschaft keine negativen Auswirkungen habe. Die – wenn auch nachvollziehbaren – finanziellen Interessen des Landes an einem zügigen Fortgang beschränken sich im Kern auf das allgemeine behördliche Interesse an der Durchführung des Verfahrens. Mit dem Hinweis auf die Ungewissheit seiner allgemeinen Haushaltslage in Folgejahren kann das Land als Antragsgegner sein überwiegendes Vollziehungsinteresse nicht begründen. Insoweit liegt der Fall in wesentlicher Hinsicht anders als in dem Verfahren 9a B 1030/15.G, in dem der Verlust von Förderbeiträgen von zahlreichen öffentlichen Trägern und Institutionen in Rede stand, und in dem im Übrigen das Verfahren behördlicherseits wesentlich eingehender vorbereitet worden war, so dass der Senat mit einer zeitnahen Klärung der zum Zeitpunkt der Eilentscheidung noch offenen Fragen rechnen konnte.

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Der Senat schließt auch hier keineswegs aus, dass der Antragsgegner die oben genannten Mängel im vorliegenden Fall noch bis zum Abschluss des erstinstanzlichen Hauptsacheverfahrens heilen kann. Das allein führt aber nicht zu einem Überwiegen des öffentlichen Vollzugsinteresses.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 147 Abs. 1, 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i.V.m. § 154 Abs. 1 VwGO.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Oberverwaltungsgericht NRW, 9a B 149/16.G