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Gründe

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I.

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Unter dem 19. Juli 2012 informierte der Beteiligte die Beschäftigten der Dienststelle darüber, dass die Abwesenheitsvertretung für Teamleiter organisatorisch verändert und anstelle der bislang überwiegend praktizierten horizontalen Vertretung eine auf Dauer angelegte vertikale Vertretung aus der Fachkraftebene des jeweiligen Teams eingeführt werden solle. Zugleich leitete er ein Interessenbekundungsverfahren für die Funktionen der Abwesenheitsvertreter ein.

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Mit Schreiben vom 17. Januar 2013 informierte der Beteiligte den Antragsteller über das Ergebnis des Auswahlverfahrens und bat um dessen Zustimmung zum einen zu der geplanten Übertragung der vertikalen Abwesenheitsvertretungen "bis auf Weiteres" bzw. im Rahmen von Personalentwicklungsmaßnahmen an im Einzelnen benannte Beschäftigte und zum anderen zu der damit verbundenen Gewährung einer Funktionszulage. Der zu diesem Personenkreis zählenden Beschäftigten B.      G.        wurde im Rahmen einer Personalentwicklungsmaßnahme die Abwesenheitsvertretung im Team 506 zunächst für die Zeit vom 1. März bis zum 30. September 2013 übertragen und die tätigkeitsunabhängige Funktionsstufe "Abwesenheitsvertretung Teamleiter" gewährt. Im August 2013 wurden die Übertragung der Abwesenheitsvertretung und die Gewährung der Funktionsstufe bis zum 30. September 2014 verlängert. Der Antragsteller stimmte diesen Maßnahmen jeweils zu.

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Mit Schreiben vom 19. September 2014 beantragte der Beteiligte die Zustimmung des Antragstellers zur dauerhaften Übertragung der Abwesenheitsvertretung an die Beschäftigte G.        unter Gewährung der tätigkeitsunabhängigen Funktionsstufe "Abwesenheitsvertretung Teamleiter" für die Zeit ab dem 1. Oktober 2014. Unter dem 30. September 2014 verweigerte der Antragsteller die Zustimmung zu dieser Personalmaßnahme und gab zur Begründung an: "Kein Auswahlverfahren durchgeführt. -> Verstoß gegen Art. 33 GG (§ 77 II Nr. 1 BPersVG) + Benachteiligung anderer im Sinne § 77 II Nr. 2 BPersVG". Der Beteiligte wertete diese Zustimmungsverweigerung als unbeachtlich und setzte die Personalmaßnahme am 20. Oktober 2014 um.

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Am 7. März 2015 hat der Antragsteller das vorliegende personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet und beantragt,

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"              festzustellen, dass die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers vom 30.September 2014, betreffend die beabsichtigte Übertragung einer mit einer zusätzlichen Funktionsstufe ausgestatteten Tätigkeit als Abwesenheitsvertreterin des Teamleiters für B.      G.        , beachtlich gewesen ist."

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Der Beteiligte hat beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Mit Beschluss vom 14. Juli 2016 hat die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den Antrag abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen angeführt: Die für die Zustimmungsverweigerung vom Antragsteller angeführten Gründe genügten nicht den Mindestanforderungen. Dessen Hinweis auf ein faires Auswahlverfahren und eine daraus resultierende mögliche Verletzung des Art. 33 Abs. 2 GG sei offensichtlich nicht tragfähig. Hinsichtlich der Übertragung von Abwesenheitsvertretungen habe bereits ein Auswahlverfahren stattgefunden und der Antragsteller habe der ‑ seinerzeit allerdings vorläufigen ‑ Übertragung im Wege einer Personalentwicklungsmaßnahme zugestimmt. Angesichts dieser Sachlage hätte der Antragsteller zumindest auch darlegen müssen, aus welchen Gründen seiner Auffassung nach für die dauerhafte Übertragung der Abwesenheitsvertretung ein weiteres Auswahlverfahren hätte durchgeführt werden müssen.

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Gegen diesen Beschluss hat der Antragsteller Beschwerde erhoben. Im Verlauf des Beschwerdeverfahrens ist die Übertragung der Funktion der Abwesenheitsvertretung auf die Beschäftigte G.        infolge der Umsetzung auf einen anderen Dienstposten entfallen. Der Antragsteller hat daraufhin sein Begehren auf einen abstrakten Antrag umgestellt.

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Zur Begründung führt er im Wesentlichen an: Eine zeitlich zurückliegende Auswahlentscheidung über die Frage der Teilnahme an einer Personalentwicklungsmaßnahme mache nach derem erfolgreichen Absolvieren keineswegs eine erneute Auswahl für die dann endgültige erfolgende Übertragung einer höherwertigen Tätigkeit obsolet. Die Entscheidung über die Einräumung der Chance, an einer Personalentwicklungsmaßnahme teilzunehmen und sich dort zu bewähren, bedeute keinesfalls, dass sich im Bewährungsfall eine "Automatik" ergebe, die höherwertige Tätigkeit anschließend auch endgültig übertragen zu bekommen. Durch eine erfolgreich absolvierte Personalentwicklungsmaßnahme werde lediglich die grundsätzliche Eignung für qualifiziertere Verwendungen dokumentiert. Einen geschützten Rechtstitel, nunmehr gerade auch diejenige Tätigkeit übertragen zu bekommen, in der die Personalentwicklung stattgefunden habe und die Bewährung bestätigt worden sei, erlange der erprobte Beschäftigte daraus aber nicht. Insoweit unterscheide sich die Situation grundlegend von dem Absolvieren einer Erprobungszeit auf der Grundlage von § 34 BLV.

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Der Antragsteller hat seinen erstinstanzlichen Antrag dahingehend neu gefasst, dass er beantragt,

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festzustellen, dass es den Begründungserfordernissen aus § 77 Abs. 2 BPersVG genügt, wenn nach einer auf der Grundlage eines Interessenbekundungsverfahrens durchgeführten Auswahl zwischen mehreren Beschäftigten für eine im Zusammenhang mit einer Personalentwicklungsmaßnahme erfolgende befristete Übertragung der mit der Gewährung einer Funktionsstufe verbundenen Tätigkeit einer Abwesenheitsvertretung bei der im Anschluss daran ohne ein weiteres Auswahlverfahren erfolgenden dauerhaften Übertragung dieser mit einer Funktionsstufe verbundenen Tätigkeit beanstandend darauf hingewiesen wird, dass es kein erneutes Auswahlverfahren gegeben habe und daher ein Verstoß gegen Art. 33 GG und die Gefahr der Benachteiligung anderer gesehen werde.

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Der Antragsteller beantragt,

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den angegriffenen Beschluss zu ändern und dem neu gefassten erstinstanzlichen Antrag zu entsprechen.

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Der Beteiligte beantragt,

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die Beschwerde zurückzuweisen.

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Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen in dem angegriffenen Beschluss und führt ergänzend im Wesentlichen an: Die (zunächst befristeten) Personalentwicklungsmaßnahmen zielten bei entsprechender Bewährung von vornherein auf eine dauerhafte Regelung ab. Dies ergebe sich insbesondere auch daraus, dass die Anzahl der zu vergebenden Funktionen als Vertreter der Teamleitung bis auf eine Ausnahme mit der Zahl der ausgewählten Personen für eine entsprechende Personalentwicklungsmaßnahme übereingestimmt habe. Auch eine Ausschreibung sei nicht erforderlich gewesen. Allein die Vergabe einer Zusatzfunktion wie vorliegend die Abwesenheitsvertretung der Teamleitung löse keine Pflicht zur Stellenausschreibung aus, da es sich nicht um einen (höherwertigen) Dienstposten im arbeitsrechtlichen Sinne handele.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von den Verfahrensbeteiligten vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

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II.

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Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

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Der Antrag ist zulässig. Mit der Neufassung des Antrags hat der Antragsteller dem Umstand Rechnung getragen, dass sich der konkrete Fall in Folge der Umsetzung der Beschäftigten G.        erledigt hat. Der nunmehr gestellte abstrakte Antrag knüpft hinreichend an die in dem konkreten Fall aufgetretene Streitfrage an. Es ist mehr als nur geringfügig wahrscheinlich, dass sich diese Frage in Zukunft erneut in der Dienststelle stellen wird.

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Der neu gefasste Antrag ist aber unbegründet.

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Es genügt nicht den Begründungserfordernissen aus § 77 Abs. 2 BPersVG, wenn nach einer auf der Grundlage eines Interessenbekundungsverfahrens durchgeführten Auswahl zwischen mehreren Beschäftigten für eine im Zusammenhang mit einer Personalentwicklungsmaßnahme erfolgende befristete Übertragung der mit der Gewährung einer Funktionsstufe verbundenen Tätigkeit einer Abwesenheitsvertretung bei der im Anschluss daran ohne ein weiteres Auswahlverfahren erfolgenden dauerhaften Übertragung dieser mit einer Funktionsstufe verbundenen Tätigkeit beanstandend darauf hingewiesen wird, dass es kein erneutes Auswahlverfahren gegeben habe und daher ein Verstoß gegen Art. 33 GG und die Gefahr der Benachteiligung anderer gesehen werde.

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Die Begründung für die Verweigerung der Zustimmung zu den von dem Antrag erfassten Maßnahmen muss sich an § 77 Abs. 2 BPersVG messen lassen. Nach dieser Bestimmung kann der Personalrat in den Fällen des § 75 Abs. 1 und des § 76 Abs. 1 BPersVG seine Zustimmung nur aus den unter den Nrn. 1 bis 3 genannten Gründen verweigern. Vorliegend ist ein Fall des § 75 Abs. 1 BPersVG gegeben. Die dauerhafte Übertragung einer mit einer Funktionsstufe verbundenen Tätigkeit ‑ wie sie hier in Rede steht ‑ stellt eine unter § 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ‑ Erster Mitbestimmungstatbestand ‑ BPersVG fallende Übertragung einer höherwertigen Tätigkeit dar. Dies ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt

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- vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 1. Oktober 2014 ‑ 6 P 15.13 ‑, Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 123, und ‑ 6 P 16.13 ‑, ZfPR 2015, 2, und vom 27. Mai 2009 ‑ 6 P 17.08 ‑, Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 109 = DÖD 2009, 286 = ZTR 2009, 449 -

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und steht auch zwischen den Verfahrensbeteiligten nicht im Streit.

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Zur Erfüllung der danach einschlägigen Begründungserfordernisse aus § 77 Abs. 2 BPersVG muss die Zustimmungsverweigerung des Personalrats bestimmten Mindestanforderungen genügen. Angesichts des Katalogs an gesetzlich zugelassenen und abschließend geregelten Verweigerungsgründen ist zu unterscheiden zwischen einer Zustimmungsverweigerung, die keine Begründung enthält, und einer solchen, die den Begründungserfordernissen aus § 77 Abs. 2 BPersVG nicht genügt und deshalb unbeachtlich ist, weil sie entweder (objektiv) das Vorliegen eines gesetzlichen Zustimmungsverweigerungsgrunds als nicht möglich erscheinen lässt (sog. "Möglichkeitstheorie") oder aber aus sonstigen (subjektiven) Gründen rechtsmissbräuchlich ist, etwa weil sich der Personalrat von vornherein besserer Erkenntnis verschließt oder aber seinen Standpunkt nur zum Schein einnimmt. Das Vorbringen des Personalrats muss, um den Begründungserfordernissen aus § 77 Abs. 2 BPersVG zu genügen und deshalb beachtlich zu sein, aus der Sicht eines sachkundigen Dritten es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass einer der gesetzlich geregelten Verweigerungsgründe gegeben ist. Die Darlegung einer Rechtsauffassung oder der Vortrag von Tatsachen seitens des Personalrats kann dann, wenn sich daraus ersichtlich, d. h. von vornherein und eindeutig, keiner der gesetzlichen Verweigerungsgründe ergeben kann, deren Vorliegen also nach keiner vertretbaren Betrachtungsweise als möglich erscheint, nicht anders behandelt werden als das Fehlen einer Begründung. Allerdings dürfen im Hinblick darauf, dass die Personalräte oftmals mit juristisch nicht vorgebildeten Beschäftigten besetzt sind und die Stellungnahme innerhalb einer kurzen Frist abgegeben werden muss, an die Formulierung der Begründung im Einzelnen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden.

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Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 17. August 1998 ‑ 6 PB 4.98 ‑, DokBer B 1999, 10, vom 7. Dezember 1994 ‑ 6 P 35.92 -, PersR 1995, 296 = PersV 1995, 399, und vom 4. November 1994 ‑ 6 P 28.92 ‑, PersR 1995, 83 = PersV 1995, 227, jeweils m. w. N.; OVG NRW, Beschlüsse vom 20. Mai 2012 ‑ 20 A 1333/11.PVB ‑, PersV 2012, 457, und vom 25. August 2011 ‑ 16 A 783/10.PVB ‑, PersR 2012, 229 = PersV 2012, 180.

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Ausgehend von diesen Erwägungen genügt es nicht den Begründungserfordernissen aus § 77 Abs. 2 BPersVG, wenn der Antragsteller in Fallgestaltungen, wie sie in dem abstrakten Antrag genannt sind, seine Zustimmung mit der Begründung verweigert, es habe kein erneutes Auswahlverfahren gegeben und daher werde ein Verstoß gegen Art. 33 GG und die Gefahr der Benachteiligung anderer gesehen.

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Sofern im Allgemeinen die Übertragung einer mit der Gewährung einer Funktionsstufe verbundenen Tätigkeit in Rede steht, könnte durchaus daran zu denken sein, dass der zur Begründung einer Zustimmungsverweigerung erfolgende Hinweis des Personalrats auf ein unterbliebenes Auswahlverfahren zumindest dem Zustimmungsverweigerungsgrund aus § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG zugeordnet werden könnte. Nach dieser Bestimmung hat der Personalrat auch auf die Einhaltung des Gleichbehandlungsgrundsatzes wie des Leistungsgrundsatzes zu achten.

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Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 27. Mai 2009 ‑ 6 P 17.08 ‑, a. a. O., und vom 28. August 2008 ‑ 6 P 12.07 ‑, Buchholz 251.91 § 80 SächsPersVG Nr. 2 = PersR 2008, 453 = PersV 2009, 100 = ZTR 2008, 692.

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Jene Grundsätze kommen zum Tragen, wenn es um die Übertragung von Tätigkeiten geht, die mit der Zahlung von Funktionsstufen verbunden sind. Dieser Vorgang ist leistungsorientiert. Mit einer derartigen Übertragung können insbesondere leistungsstarke Arbeitnehmer rechnen. Umgekehrt droht Arbeitnehmern, die sich ihrer Aufgabe nicht gewachsen gezeigt haben, die Übertragung von Tätigkeiten ohne Funktionsstufe. Die Funktionsstufe ist somit ein Instrument der Personalauslese. Wer den zusätzlichen Anforderungen einer Aufgabe gewachsen ist, die mit der Zahlung einer Funktionsstufe ausgestattet ist, wird typischerweise in den Kreis derjenigen einbezogen werden, die auch für den Aufstieg in eine höhere Tätigkeitsebene in Betracht kommen. Es besteht daher ein erhebliches Bedürfnis für eine Überwachung der Übertragungsakte durch den Personalrat. Dies ist geeignet, sachwidrigen Begünstigungen und Benachteiligungen entgegenzuwirken.

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Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 27. Mai 2009 ‑ 6 P 17.08 ‑, a. a. O., und vom 28. August 2008 ‑ 6 P 12.07 ‑, a. a. O.

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Angesichts dessen ist die vom Beteiligten vertretene Auffassung, die Übertragung von funktionsstufenrelevanten Tätigkeiten liege generell allein im Direktionsrecht des Dienststellenleiters, nicht frei von Bedenken. Gerade angesichts der Leistungsbezogenheit der Übertragung derartiger Tätigkeiten lassen sich durchaus auch Gesichtspunkte dafür anführen, dass es für den Dienststellenleiter bei der Entscheidung über die Übertragung der Tätigkeiten in Betracht kommen könnte, eine auf Eignung, Befähigung und Leistung beruhende Auswahlentscheidung vorzunehmen. Eine solche müsste sich dann aber auch an den aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Maßstäben messen lassen.

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Dem steht nicht entgegen, dass Nr. 1.2 des von der Bundesagentur für Arbeit erstellten und nach dem Vortrag des Beteiligten in der vorliegenden Dienststelle zur Anwendung gelangenden Handbuchs "Personalrecht/Gremien - Gemeinsame Angelegenheiten aller Beschäftigten / 1.2 Ausschreibung und Besetzung von Dienstposten" ‑ im Folgenden: Handbuch Personalrecht Teil 1.2 - (im Wesentlichen übereinstimmend mit der früheren Nr. 4 des von der Bundesagentur für Arbeit erstellten Handbuchs des Dienstrechts ‑ Allgemeiner Teil ‑ A 120 "Dienstpostenausschreibung und Bewerbermanagement BA" ‑ im Folgenden: HDA A 120 ‑) keine Pflicht zur Ausschreibung bei der Übertragung von funktionsstufenrelevanten (Zusatz‑)Aufgaben begründet und deshalb der Personalrat seine Zustimmungsverweigerung zu der Übertragung von funktionsstufenrelevanten (Zusatz‑)Aufgaben nicht beachtlich damit begründen kann, vor der Aufgabenübertragung hätte eine Ausschreibung oder ein Interessenbekundungsverfahren stattfinden müssen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Mai 2012 ‑ 20 A 1333/11.PVB ‑, PersV 2012, 457.

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Eine Verpflichtung zur Ausschreibung von Dienstposten kann sich nur aus Rechts- oder Verwaltungsvorschriften ergeben oder auf einer ständigen Verwaltungspraxis beruhen.

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Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 4. Februar 2014 ‑ 6 PB 36.13 ‑, Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 122 = PersR 2014, 229 = PersV 2014, 183 = ZfPR 2014, 37 = ZTR 2014, 305, vom 4. Mai 2012 ‑ 6 PB 1.12 ‑, Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 117 = NVwZ-RR 2012, 611 = PersR 2012, 328 = PersV 2012, 308 = RiA 2012, 174 = ZTR 2012, 412, und vom 14. Januar 2010 ‑ 6 P 10.09 ‑, DÖD 2010, 173 = NVwZ-RR 2010, 405 = PersR 2010, 322 = PersV 2010, 340 = ZfPR 2010, 66; OVG NRW, Beschlüsse vom 27. April 2017 ‑ 20 A 2953/15.PVB ‑, juris, und vom 23. Mai 2012 ‑ 20 A 1333/11.PVB ‑, a. a. O.

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Nach der als Grundlage für eine Verpflichtung zur Ausschreibung allein in Betracht kommenden Nr. 1.2 Abs. 1 Satz 1 des Handbuchs Personalrecht Teil 1.2 (wortgleich mit der früheren Nr. 4 Abs. 1 Satz 1 des HDA A 120) besteht eine Ausschreibungspflicht nur für alle zu besetzenden Dienstposten, nicht aber für die nicht als Besetzung eines Dienstpostens im Sinne dieser Regelung anzusehende Übertragung einer funktionsstufenrelevanten (Zusatz-)Aufgaben.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Mai 2012 ‑ 20 A 1333/11.PVB ‑, a. a. O.

43

Das Fehlen einer Ausschreibungspflicht für die Übertragung einer mit der Gewährung einer Funktionsstufe verbundenen Tätigkeit bedeutet aber nicht, dass es von vornherein ausgeschlossen ist, dass die Dienststelle vor ihrer Entscheidung ein Auswahlverfahren durchführt. Dies muss sich dann aber auch an den Maßstäben aus Art. 33 Abs. 2 GG messen lassen. Das gilt erst recht, wenn es sich um eine Personalmaßnahme ‑ wie hier ‑ handelt, die einen leistungsorientierten Bezug aufweist.

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Angesichts dieses Befundes könnte einiges dafür sprechen, dass die für die Verweigerung der Zustimmung zu einer beabsichtigten Übertragung einer funktionsstufenrelevanten Tätigkeit abgegebene Begründung eines Personalrats, wegen des Fehlens eines Auswahlverfahrens liege ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 2 GG vor, es im Allgemeinen durchaus als möglich erscheinen lassen kann, dass einer der gesetzlich geregelten Verweigerungsgründe gegeben ist, und dass eine solche Zustimmungsverweigerung den Begründungserfordernissen aus § 77 Abs. 2 BPersVG genügen kann.

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Dies bedarf aber vorliegend keiner abschließenden Entscheidung, da jedenfalls in Fallgestaltungen, wie sie in dem abstrakten Antrag genannt sind, eine Zustimmungsverweigerung mit der Begründung, es habe kein erneutes Auswahlverfahren gegeben und daher werde ein Verstoß gegen Art. 33 GG und die Gefahr der Benachteiligung anderer gesehen, nicht den Begründungserfordernissen genügt.

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Die dem abstrakten Antrag zugrunde liegenden Fallgestaltungen sind dadurch gekennzeichnet, dass der ohne ein Auswahlverfahren erfolgenden dauerhaften Übertragung der mit einer Funktionsstufe verbundenen Tätigkeit eine befristete Übertragung der funktionsstufenrelevanten Tätigkeit vorausgegangen ist, die bereits auf einer auf der Grundlage eines Interessenbekundungsverfahrens durchgeführten Auswahl zwischen mehreren Beschäftigten beruht und die im Zusammenhang mit einer Personalentwicklungsmaßnahme steht. In derartigen Fallgestaltungen hat also bereits ein Auswahlverfahren stattgefunden und ist das Ergebnis dieses Auswahlverfahrens als Personalentwicklungsmaßnahme mit dem Ziel umgesetzt worden, eine dauerhafte Übertragung der funktionsstufenrelevanten Tätigkeit vorzubereiten. In derartigen Fällen, in denen auf der Grundlage eines Auswahlverfahrens eine befristete Personalmaßnahme ergeht, die die dauerhafte Umsetzung der Personalmaßnahme unmittelbar und konkret vorbereiten soll, reicht es zur Erfüllung der Begründungserfordernisse aus § 77 Abs. 2 BPersVG aber nicht aus, wenn der Personalrat sich allein pauschal darauf beruft, es habe für die dauerhafte Übertragung kein erneutes Auswahlverfahren stattgefunden. Von ihm ist vielmehr zu verlangen, dass er Umstände vorträgt, die einen Anhaltspunkt dafür erkennen lassen, dass eine erneute Auswahlentscheidung erforderlich und sachlich gerechtfertigt sein könnte. Fehlt es daran, erfolgt die Zustimmungsverweigerung lediglich "ins Blaue hinein" und lässt es aus der Sicht eines sachkundigen Dritten nicht als möglich erscheinen, dass einer der gesetzlich geregelten Verweigerungsgründe gegeben ist.

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Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

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Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen dafür nicht vorliegen.