Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 272/17

G r ü n d e

Der allein auf den Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Antrag hat keinen Erfolg. Auf der Grundlage der fristgerechten Darlegungen zur Begründung des Antrags bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass der Kläger für den Zeitraum von Mai 2010 bis Juli 2011 den Unterschiedsbetrag zwischen den Erfahrungsstufen 4 und 5 der Besoldungsgruppe A 6 in Höhe von 607,31 Euro und für den Zeitraum von Januar 2011 bis Juli 2012 den Unterschiedsbetrag zwischen den Erfahrungsstufen 5 und 6 der Besoldungsgruppen A 6 bzw. A 7 in Höhe von 759,59 Euro zurückzahlen muss.

Was der Kläger dagegen vorbringt, rechtfertigt es nicht, die Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.

1. Der Kläger wendet sich zunächst gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Bezüge seien im Hinblick auf den Bescheid des Bundeszentralamtes für Steuern vom 29. Juli 2009 über die „vorläufige Stufenfestsetzung gemäß §§ 27, 28 BBesG“ seit August 2009 und auch während des gesamten in Rede stehenden Zeitraums unter dem Vorbehalt der zutreffenden Stufenfestsetzung gezahlt worden. Nach seiner Ansicht sei dies ab Mai 2010 nicht mehr der Fall gewesen. Denn zu diesem Zeitpunkt habe die zuständige Stelle alle notwendigen Unterlagen gehabt, um die Erfahrungsstufe für ihn richtig festsetzen zu können. Als er dann ab Mai 2010 nach der Erfahrungsstufe 6 (statt zuvor Stufe 5) besoldet worden sei, habe er dies nur so verstehen können, dass damit diese Erfahrungsstufe verbindlich festgesetzt worden sei. Darauf habe er sich verlassen dürfen. Spätestens mit seiner Beförderung zum Steuerobersekretär (A 7 BBesO) im August 2011 sei die Stufe endgültig festgesetzt worden.

Dieses Vorbringen begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils.

Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass es zunächst unsicher gewesen sei, welche Erfahrungsstufe im Hinblick auf die dabei zu berücksichtigende jahrelange Tätigkeit des Klägers als Soldat richtig gewesen sei. Deswegen sei die Festsetzung zunächst vorläufig erfolgt. Diese Unsicherheit habe nicht durch mündliche Äußerungen einer Sachbearbeiterin oder durch die Zahlung von Besoldung aufgelöst werden können. Damit hat das Verwaltungsgericht der Sache nach entschieden, dass ein Bescheid erforderlich war, um die Erfahrungsstufe verbindlich und endgültig festzusetzen. Dies trifft zu.

Die Annahme, eine Erfahrungsstufe könne nicht durch mündliche Äußerungen endgültig festgesetzt werden, hat der Kläger nicht in Frage gestellt.

Auch die tatsächlich geänderte Besoldung (Stufe 6) durfte der Kläger nicht als endgültige Stufenfestsetzung ansehen. Dass Besoldungsmitteilungen keine Verwaltungsakte sind und dementsprechend grundsätzlich auch keine verbindlichen Regelungen enthalten, die einen Bescheid ändern können, hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 13. August 2008 – 1 A 157/07 –, juris, Rn. 42 ff., m. w. N., ausgeführt:

„Dem steht bereits entgegen, dass nach gefestigter Rechtsauffassung die Auszahlung von Bezügen ein Realakt ist.

vgl. Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz - Stand: März 2008 -, § 12 BBesG RdNrn. 10 ff; BVerwG, Urteil vom 27. Februar 1992 - 2 C 28.91 -, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl) 1992, 914.

Mit der Auszahlung von Besoldung ist namentlich schon keine Regelung dahin verbunden, dass diese dem Beamten in der ausgezahlten Höhe auch zusteht. Das folgt bereits daraus, dass sich die Beklagte zur Auszahlung bzw. zur Gutschrift der Besoldung Dritter bedient, die über die Einzelheiten des Rechtsgrundes der Zahlung keine Informationen haben und dementsprechend insoweit keine verbindlichen Erklärungen für die Beklagte abgeben wollen und können. (…)

Auch Besoldungsmitteilungen enthalten gewöhnlich keine Regelung und stellen nach ständiger Rechtsprechung keine Verwaltungsakte dar.

vgl. OVG Saarland, Urteil vom 27. April 2007 - 1 R 22/06 -, zitiert nach JURIS m.w.N; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17. Dezember 1973 - 12 A 1200/71 -, Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 1974, 393.

Ihnen fehlen in der Regel schon die äußeren Merkmale, nämlich die Bezeichnung als Bescheid und die Rechtsmittelbelehrung, aus denen der unbefangene Durchschnittsbetrachter folgern könnte, dass mit ihnen eine verbindliche Regelung zu Grund und Höhe der Besoldung getroffen werden sollte. Ferner deuten auch ihr Inhalt und ihre Bezeichnung als Mitteilung darauf hin, dass sie nur Informationen, nicht dagegen eine Entscheidung im Einzelfall enthalten.“

An dieser Rechtsprechung hält der Senat fest.

Ebenso Bay. VGH, Urteil vom 13. Februar 2014– 14 B 12.1682 –, juris, Rn. 21: „Denn bloße Besoldungsmitteilungen haben grundsätzlich keinen regelnden Charakter, sondern kündigen lediglich die nach dem Gesetz gebotenen Zahlungen an.“

Es ist weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Besoldungsmitteilungen des Klägers ausnahmsweise eine Stufenfestsetzung enthalten haben könnten.

Dass der Kläger der Sache nach hätte wissen müssen, dass Besoldungszahlungen oder ‑mitteilungen keine einen Bescheid ändernde, verbindliche Stufenfestsetzung enthalten, ergibt sich aus den weiteren Ausführungen des Verwaltungsgerichts (zu der von diesem angenommenen verschärften Haftung des Klägers). Danach habe der Kläger ohne Weiteres erkennen können, dass der Bescheid vom 29. Juli 2009 nur vorläufiger Natur gewesen sei und diese Vorläufigkeit nicht durch tatsächliche Besoldungszahlungen habe aufgelöst werden können. Denn der Kläger sei Beamter im mittleren Dienst und habe Kenntnisse aus seiner Zeit im Soldatenverhältnis (als Hauptmann im gehobenen Dienst) und aus einem Fachhochschulstudium (mit dem Abschluss „Finanzwirt“).

Diesen zutreffenden Ausführungen hat der Kläger nichts Durchgreifendes entgegengesetzt. Er hat zwar recht, dass die endgültige Stufenfestsetzung nur noch von der Prüfung des im Bescheid ausdrücklich geforderten Nachweises über die im Soldatenverhältnis erreichte Stufe abhing. Diese Prüfung erfolgte jedoch erstmals durch Bescheid vom 20. Dezember 2013 (Berechnung der berücksichtigungsfähigen Erfahrungszeiten).

Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang auf § 2 Abs. 5 Satz 2 BesÜG hinweist, übersieht er, dass diese Vorschrift nur für Beamte gilt, die schon vor dem 1. Juli 2009 ins Beamtenverhältnis berufen worden sind (vgl. § 1 Nr. 1 BesÜG, wonach dieses Gesetz u. a. für Beamte des Bundes gilt, soweit sie am 1. Juli 2009 und am Vortag den Besoldungsgruppen der Bundesbesoldungsordnung A angehören). Der Kläger ist jedoch erst seit dem 1. August 2009 Bundesbeamter; an den genannten Stichtagen war er Tarifbeschäftigter.

2. Der Kläger meint weiter, das Verwaltungsgericht vermische das Rechtsinstitut des Vorläufigkeitsvermerks mit dem Rechtsinstitut des Vorbehalts. Die Vorläufigkeit der Stufenzuordnung sei nicht gleichzusetzen mit einem Vorbehalt im Sinne der bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung. Bei einer Leistung unter Vorbehalt stehe im Zeitpunkt der Regelung der entscheidungserhebliche Sachverhalt noch nicht fest. Mit dem Vorläufigkeitsvermerk solle dagegen nur darauf hingewiesen werden, dass in Überleitungsfällen eine Beförderung oder eine vergleichbare Maßnahme im Überleitungszeitraum zu einer Veränderung der Erfahrungsstufe führen könne.

Damit dringt der Kläger nicht durch. Die von ihm angenommenen Unterschiede zwischen einer vorläufigen Leistung und einer Leistung unter Vorbehalt bestehen im Hinblick auf den hier maßgeblichen Vertrauensschutz des Zahlungsempfängers nicht.

Das Bundesverwaltungsgericht setzt die Begriffe teilweise sogar gleich, siehe Urteil vom 28. Februar 1985 – 2 C 16.84 –, juris, Rn. 22: „Nach der zivilrechtlichen Rechtsprechung wird diese Vorschrift auch auf Leistungen unter Vorbehalt angewandt, wenn beide Vertragsteile die Möglichkeit einer Rückforderung unterstellt haben, weil z. B. noch das Bestehen der Schuld geprüft werden muss, es sich mithin um eine vorläufige Leistung handelt.“ (Hervorhebung hier)

Bei einer ausdrücklich als vorläufig bezeichneten Leistung – wie hier – ist für den Zahlungsempfänger klar, dass die Höhe der Leistung noch nicht feststeht und er sich noch nicht darauf verlassen kann, die erhaltene Leistung in voller Höhe dauerhaft behalten zu dürfen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Oktober 2013 – 5 B 66.13 –, juris, Rn. 12: „Es ist geklärt, dass bereits die Kenntnis von der Vorläufigkeit einer Leistung und dem damit verbundenen Rückforderungsrisiko Vertrauensschutz ausschließt. Denn es liegt gerade im Wesen der Vorläufigkeit, dass Vertrauen in die Endgültigkeit der Regelung nicht entstehen kann.“

Daher musste im Bescheid des Bundeszentralamtes für Steuern vom 29. Juli 2009 neben der vorläufigen Stufenfestsetzung entgegen der Ansicht des Klägers nicht zusätzlich noch ein ausdrücklicher Rückforderungsvorbehalt erklärt werden, um Vertrauensschutz in Bezug auf die Stufenfestsetzung auszuschließen und überzahlte Beträge zurückfordern zu können.

3. Ohne Erfolg wendet sich der Kläger gegen die Annahme im angefochtenen Urteil, er könne sich auch deswegen nicht auf eine Entreicherung berufen, weil er die fehlerhafte Besoldungszahlung (wegen der fehlerhaften Stufenfestsetzung) hätte erkennen können und deswegen verschärft hafte. Selbst wenn diese Annahme ernstlich zweifelhaft wäre, müsste die Berufung nicht deswegen wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils zugelassen werden. Denn das Ergebnis des Urteils bliebe unverändert, weil das Verwaltungsgericht sein Urteil selbstständig tragend darauf gestützt hat, dass die Zahlung der Bezüge unter einem Vorbehalt gestanden habe (Urteilsabdruck, S. 8). Was der Kläger dagegen vorbringt, begründet aber aus den oben genannten Gründen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils.

4. Schließlich trägt der Kläger vor, die Verböserung im Widerspruchsbescheid vom 25. November 2014 (hinsichtlich der erstmaligen Rückforderung des Differenzbetrages zwischen den Stufen 5 und 6 ab Mai 2010, in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht beschränkt auf die entsprechende Rückforderung ab Januar 2011) sei deswegen rechtswidrig, weil er in schutzwürdiger Weise auf den Bestand des ihn insoweit begünstigenden Rückforderungsbescheides vom 20. Dezember 2013 vertraut habe.

Dies begründet ebenfalls keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils. Das Verwaltungsgericht hat insoweit Bezug genommen (Urteilsabdruck, S. 8 unten und S. 9 oben) auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid und festgestellt, dass die dort erfolgte Abwägung zwischen den Interessen des Klägers am Behalten der Leistungen und dem öffentlichen Interesse an einer Rückzahlung fehlerfrei erfolgt sei (Bescheid vom 20. Dezember 2013 war nicht die Ursache für den Verbrauch der lange zuvor erhaltenen Leistungen, haushaltsrechtliche Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit). Bei der Argumentation des Verwaltungsgerichts an dieser Stelle des Urteils spielte die vom Kläger in diesem Zusammenhang angesprochene Frage der verschärften Haftung keine Rolle.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 3 Satz 1, 47 Abs. 1 und 3 GKG.

Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).