1

 Tatbestand:

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Die Klägerin ist Eigentümerin des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks Gemarkung F.         , Flur 215, Flurstück 256 in X.         (postalische Anschrift: Am X1.     29, 42119 X.         ). Die Straße Am X1.     verläuft in dem hier maßgeblichen Teilstück als Sackgasse von der B.    S.          Straße in südwestlicher Richtung und endet in einem Wendehammer. In Höhe des Hausgrundstücks Am X1.     23 führt ein Privatweg zu den in zweiter Reihe liegenden Hausgrundstücken Am X1.     21 A bis C. Der nordöstliche Bereich dieses Teilstücks der Straße liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 379, welcher die räumliche Ausdehnung der Straße festsetzt.

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Die Beklagte errichtete entlang der Straße Ende des Jahres 1983 erstmals eine Straßenbeleuchtung. Die Fahrbahn wurde im Jahr 1984 mit einer Decke aus Asphaltbeton und Randeinfassungen ausgebaut. Gleichzeitig wurde die Straßenentwässerung in Form eines Regenwasserkanals mit angeschlossenen Sinkkästen hergestellt. Die beiderseitigen Gehwege wurden in Asphaltbetonbauweise ausgebaut und mit Randeinfassungen zu den angrenzenden Grundstücken versehen. Auf einigen Teilstücken mit einer Gesamtlänge von ca. 25 m (unter anderem vor den Grundstücken Am X1.     6, 15,16/18 und 20) fehlen die Randeinfassungen. Die durch den Bebauungsplan Nr. 379 festgesetzte Straßenbegrenzungslinie wurde durch den auf der südlichen Seite der Fahrbahn liegenden Gehweg im Umfang von ca. 26 m² überschritten. Die letzte Baumaßnahme wurde durch die Beklagte am 16. Mai 1984 abgenommen.

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Der Rat der Beklagten beschloss am 28. Februar 2011 den Erlass einer Abweichungssatzung, nach der die Erschließungsanlage Am X1.     zwischen B.    S.          Straße und Wendehammer abweichend von den in § 9 der Satzung über die Erhebung des Erschließungsbeitrages in der Stadt X.         vom 27. Dezember 1994 (im Folgenden: EBS 1994) bestimmten Herstellungsmerkmalen als endgültig hergestellt gelten solle. Die vom Beschluss erfassten Abweichungen waren das fehlende Eigentum der Beklagten an einzelnen, näher bezeichneten Gehwegflächen sowie die bereits erwähnten fehlenden Randeinfassungen zwischen dem Gehweg und den jeweiligen Anliegergrundstücken auf einigen Teilstücken. Des Weiteren erklärte die Beklagte am 11. Juni 2012 den Verzicht auf die Geltendmachung von Mehrkosten hinsichtlich des planüberschreitenden Ausbaus.

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Nach Anhörung im Juli 2013 erhob der Oberbürgermeister der Beklagten mit Bescheid vom 29. August 2014, abgesandt am 1. September 2014, von der Klägerin für die erstmalige endgültige Herstellung der Erschließungsanlage Am X1.     einen Erschließungsbeitrag i.H.v. 3.631,37 Euro.

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Die Klägerin hat gegen diesen Bescheid am 1. Oktober 2014 Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorgetragen hat: Der Festsetzung des Erschließungsbeitrages stehe die Einrede der Verjährung entgegen. Die Straße sei bereits im Jahr 1984 endgültig hergestellt worden; seitdem hätten keine Bauarbeiten mehr stattgefunden. Soweit die Beklagte vorgerichtlich mitgeteilt habe, dass Randeinfassungen fehlten, entspreche dies nicht den tatsächlichen Verhältnissen. Randeinfassungen fehlten nicht, sondern seien überall dort, wo dies technisch möglich gewesen sei, angelegt worden. Im Übrigen reichten die Gehwege bis an die Grundstückseinfassungen heran. Unterbrechungen ergäben sich nur bei Grundstückszuwegungen.

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Die Klägerin hat beantragt,

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den Bescheid über die Festsetzung und Erhebung eines Erschließungsbeitrages vom 29. August 2014 aufzuheben.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung hat sie ausgeführt: Bei Abschluss der Ausbaumaßnahmen seien die zum damaligen Zeitpunkt maßgeblichen Herstellungsmerkmale des § 14 Abs. 1 der Erschließungsbeitragssatzung vom 3. Juli 1978 in der Fassung der zweiten Änderungssatzung vom 14. März 1983 nicht erfüllt gewesen. Die Gehwege seien wegen der noch fehlenden Randeinfassungen nicht endgültig hergestellt gewesen. Auch hätten die ausgebauten Straßenflächen sich im Bereich der Gehwege nicht vollständig im Eigentum der Beklagten befunden, so dass auch der Grunderwerb nicht abgeschlossen gewesen sei. Die Entstehung des Erschließungsbeitrages habe damit die am 28. Februar 2011 beschlossene und am 17. März 2011 in Kraft getretene Abweichungssatzung vorausgesetzt. Da die Erschließungsanlage die durch den Bebauungsplan Nr. 379 festgesetzte Straßenbegrenzungslinie im Bereich des Gehwegs auf einer Fläche von 26 m² überschreite, habe die Entstehung der sachlichen Beitragspflicht zudem der Abgabe einer Mehraufwandsverzichtserklärung bedurft.

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Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und den angegriffenen Bescheid aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Bescheid verstoße gegen das Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit. Dieses schütze nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts davor, dass lange zurückliegende, in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossene Vorgänge unbegrenzt zur Anknüpfung neuer Lasten herangezogen würden. Die Bürgerinnen und Bürger sollten mögliche staatliche Eingriffe voraussehen und sich dementsprechend einrichten können. Die diesbezüglichen Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts seien auf alle Fallgestaltungen zu übertragen, in denen die abzugeltende Vorteilslage in der Sache eintrete, die daran anknüpfenden Beitragsansprüche aber wegen des Fehlens einer sonstigen Voraussetzung nicht entstünden und daher auch nicht verjähren könnten. Auch in solchen Fällen bleibe der Beitragsschuldner dauerhaft im Unklaren darüber, ob er noch mit Belastungen rechnen müsse. Weder das Baugesetzbuch noch die Abgabenordnung regelten eine zeitliche Grenze, bis zu der Erschließungsbeiträge erhoben werden könnten; insbesondere sei der Gemeinde nicht vorgegeben, innerhalb welcher Zeitspanne sie die in ihrer Verantwortung liegenden Voraussetzungen der Beitragsentstehung herbeizuführen habe. Ungeachtet des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht und unbeschadet der Verjährungsregelungen sei die Festsetzung von Erschließungsbeiträgen vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund ausgeschlossen, wenn seit dem Entstehen des abzugeltenden Vorteils durch die endgültige technische Herstellung der Erschließungsanlage mehr als 30 Jahre vergangen seien. Diese Ausschlussfrist ergebe sich aus einer analogen Anwendung des § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW. Hiernach gelte eine Ausschlussfrist von 30 Jahren, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar werde. Die hierin zum Ausdruck kommende Wertung, die Durchsetzbarkeit eines durch Verwaltungsakt festsetzbaren Anspruchs zeitlich zu beschränken und hierfür die längste im Zivilrecht vorgesehene Frist von 30 Jahren festzulegen, gelte im Erschließungsbeitragsrecht gleichermaßen. Die erschließungsbeitragsrechtlich abzugeltende Vorteilslage sei mit der endgültigen technischen Herstellung, hier am 16. Mai 1984 mit der Abnahme der letzten Baumaßnahme durch die Beklagte, entstanden. In diesem Zeitpunkt sei insbesondere das technische Ausbauprogramm für die flächenmäßigen Teileinrichtungen gemäß § 9 Abs. 2 EBS 1994 erfüllt gewesen. Dass stellenweise noch Randeinfassungen zwischen den Gehwegen und angrenzenden Grundstücken gefehlt hätten, stehe dem nicht entgegen. Die fehlenden Randeinfassungen stellten sich nicht als „zugehörige Einfassungen“ dar, da Asphalt als Gehwegbelag nicht gegen Verschiebungen oder ein Abrutschen zu sichern sei. Dies sei nach dem Vortrag der Beklagten in der mündlichen Verhandlung aber Voraussetzung dafür, um eine Einfassung als zugehörig im Sinne der Vorschrift ansehen zu können. Unabhängig davon stelle die Voraussetzung der zugehörigen Einfassungen kein wirksames Herstellungsmerkmal dar, weil es dem Beitragspflichtigen nicht ermögliche, sich durch einen Vergleich des technischen Ausbauprogramms mit dem tatsächlichen Zustand der Anlage Gewissheit über die endgültige Herstellung der Anlage verschaffen.

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Die Beklagte hat hiergegen die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung macht sie geltend: Das verwaltungsgerichtliche Urteil weiche von der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ab. Maßgeblich für die Frage des Beginns der Festsetzungsverjährung sei das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht. Dafür müsse die Erschließungsanlage im Rechtssinne endgültig hergestellt und alle weiteren gesetzlichen Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht erfüllt sein. Insoweit sei nicht an die technische Herstellung der Erschließungsanlage anzuknüpfen. Diese Voraussetzungen seien in Gänze erst nach Erlass der Abweichungssatzung am 28. Februar 2011 und der Entscheidung über den Mehrkostenverzicht am 11. Juni 2012 gegeben gewesen. Unerheblich sei insoweit, dass zwischen der tatsächlichen technischen Herstellung und dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht ein erheblicher Zeitraum gelegen habe. Die von dem Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze seien auf den vorliegenden Sachverhalt nicht anzuwenden. Dies ergebe sich schon daraus, dass Anknüpfungspunkt des Erschließungsbeitragsrechts nicht die Abgeltung eines zu einem bestimmten Zeitpunkt entstandenen Vorteils sei, sondern die im Wesentlichen in die Zukunft zielende Bebaubarkeit des Grundstücks ab erstmaliger Herstellung der Anlage.

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Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 4. Juli 2016 zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Zur Begründung führt sie aus: Das Verwaltungsgericht sei zu Recht von einer Verletzung des Rechtsstaatsprinzips in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und Vorhersehbarkeit ausgegangen. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei auch auf den vorliegenden Fall anzuwenden. Zum Schutz der Bürger sei eine Gemeinde gehalten, fertiggestellte Erschließungsanlagen jedenfalls binnen eines Zeitraums von 30 Jahren abzurechnen. Dieser Zeitraum sei hier überschritten. Ein Hinzufügen fehlender Randsteine sei bereits 1984 nicht mehr geplant gewesen, was allein die über 30 Jahre dauernde Untätigkeit schon belege.

19

Die Beteiligten haben sich mit Schriftsätzen vom 1. bzw. 5. September 2017 mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

20

Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Der Senat kann nach §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben.

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Die zulässige Berufung der Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Der Erschließungsbeitragsbescheid der Beklagten vom 29. August 2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

24

Zwar liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erhebung eines Erschließungsbeitrags von der Klägerin für die erstmalige Herstellung der Erschließungsanlage Am X1.     gemäß §§ 127 Abs. 1, 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB vor (dazu 1.). Im maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheiderlasses war keine Festsetzungsverjährung nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW, §§ 169, 170 AO eingetreten (dazu 2.). Der Erhebung des Erschließungsbeitrags steht jedoch der Grundsatz von Treu und Glauben entgegen (dazu 3.). Eine analoge Anwendung von § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW kommt daher nicht in Betracht (dazu 4.)

25

1. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erhebung eines Erschließungsbeitrags von der Klägerin für die erstmalige Herstellung der Erschließungsanlage Am X1.     liegen vor. Nach § 127 Abs. 1 BauGB erheben die Gemeinden zur Deckung ihres anderweitig nicht gedeckten Aufwands für Erschließungsanlagen einen Erschließungsbeitrag. Die Beitragspflicht setzt gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 BauGB die endgültige Herstellung der Erschließungsanlage voraus. Die Merkmale der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage regeln die Gemeinden nach § 132 Nr. 4 BauGB durch Satzung.

26

Zur Maßgeblichkeit der (gesamten) Herstellungsmerkmale der Satzung für die erstmalige Herstellung vgl.: BVerwG, Urteile vom 29. November 1985 – 8 C 59.84 –, juris Rn. 11, und vom 22. August 1975 – IV C 11.73 –, BVerwGE 49, 131 = juris Rn. 24; Fischer/Korbmacher, in: Hoppenberg/de Witt, Handbuch des öffentl. Baurechts, Stand: Feb. 2014, Teil F, Rn. 169.

27

Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EBS 1994 ist eine Erschließungsanlage – soweit hier von Interesse – endgültig hergestellt, wenn (u.a.) die für den Ausbau tatsächlich in Anspruch genommenen Flächen innerhalb der festgesetzten Breite im Eigentum der Beklagten stehen. Die flächenmäßigen Bestandteile der Erschließungsanlage ergeben sich jeweils aus dem Bauprogramm, § 9 Abs. 2 Satz 2 EBS 1994. Des Weiteren sind nach § 9 Abs. 2 EBS 1994 Gehwege mit einer Decke z.B. aus Asphalt und den zugehörigen Einfassungen (z.B. Bordsteine) zu versehen.

28

Der Rat der Beklagten hat am 28. Februar 2011 den Erlass einer Abweichungssatzung beschlossen, nach der in Abweichung von der Erschließungsbeitragssatzung die Erschließungsanlage Am X1.     als endgültig hergestellt gilt, obwohl die in § 1 Abs. 2 der Abweichungssatzung bezeichneten Gehwegflächen nicht im Eigentum der Beklagten standen und die Randeinfassungen zwischen Gehweg und Anliegergrundstücken in den in § 1 Abs. 3 Abweichungssatzung genannten Bereichen fehlten. Da die übrigen Herstellungsmerkmale gemäß § 9 Abs. 2 EBS 1994 – zwischen den Beteiligten unstreitig – gegeben waren, war mit dem Inkrafttreten der Abweichungssatzung am 17. März 2011 die Erschließungsanlage im Sinne des § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB endgültig hergestellt.

29

Die neben der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage für das Entstehen der Beitragspflicht erforderlichen Voraussetzungen liegen ebenfalls vor. Der Erhebung des Erschließungsbeitrags steht insbesondere die Abweichung der hergestellten Erschließungsanlage von dem Bebauungsplan Nr. 379 der Beklagten im Bereich des südlichen Gehwegs (Überschreitung der festgesetzten Straßenfläche im Umfang von ungefähr 26 m²) nicht entgegen. Zwar ist das Entstehen der sachlichen Erschließungsbeitragspflicht von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Herstellung einer beitragsfähigen Erschließungsanlage abhängig, was die Bindung an den Bebauungsplan beinhaltet. Der rechtmäßigen Herstellung steht indes eine derartige Abweichung nicht entgegen, wenn sich der Verstoß gegen die Bebauungsplanfestsetzungen im Rahmen dessen bewegt, was § 125 Abs. 3 BauGB für erschließungsrechtlich unbeachtlich erklärt.

30

Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. November 1995 – 8 C 4.94 –, juris Rn. 16, und vom 21. Oktober 1994 – 8 C 2.93 –, BVerwGE 97, 62 = juris Rn. 15 ff.; Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Auflage 2016, § 125 Rn. 4; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Auflage 2012, § 7 Rn. 45; Fischer/Korbmacher, in: Hoppenberg/de Witt, Handbuch des öffentl. Baurechts, Stand: Feb. 2014, Teil F, Rn. 151.

31

Dies ist hier der Fall. Die geringfügige flächenmäßige Überschreitung der festgesetzten Fläche berührt die Grundzüge der Planung erkennbar nicht. Die weiteren Anforderungen des § 125 Abs. 3 Nr. 2 BauGB, wonach die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden dürfen und die Abweichung die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen darf, sind ebenfalls erfüllt. Insbesondere ist durch die Mehrkostenverzichtserklärung der Beklagten sichergestellt, dass der Mehraufwand nicht auf die Beitragspflichtigen umgelegt wird, so dass die Kostenneutralität der Planabweichung gesichert ist.

32

Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 7. März 1986 – 8 C 103.84 –, juris Rn. 14; OVG NRW, Urteil vom 31. Januar 1991 – 3 A 563/87 –, NWVBl. 1991, 244, 245, und Beschluss vom 26. Juli 1982 – 3 B 1260/82 –, NVwZ 1984, 251, 252; Fischer/ Korbmacher, in: Hoppenberg/de Witt, Handbuch des öffentl. Baurechts, Stand: Feb. 2014, Teil F, Rn. 155; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Auflage 2012, § 7 Rn. 57 f.

33

2. Im maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheiderlasses durch die Beklagte war keine Festsetzungsverjährung eingetreten. Gemäß §§ 1 Abs. 3, 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW, §§ 169 Abs. 1 Satz 1, 170 Abs. 1 AO ist eine Beitragsfestsetzung nicht mehr zulässig, wenn die Festsetzungsfrist von vier Jahren – beginnend mit dem Ende des Kalenderjahres, in dem der Beitragsanspruch entstanden ist – abgelaufen ist. Maßgeblich für das Entstehen der Beitragspflicht ist dabei der Zeitpunkt, in dem die von der Satzung festgelegten Herstellungsmerkmale und alle weiteren unmittelbar vom Gesetz aufgestellten Voraussetzungen für das Entstehen der Beitragspflicht erfüllt sind.

34

Vgl. zum Entstehen des Beitragsanspruchs (erst) bei Vorliegen aller gesetzlichen Anspruchsvoraussetzungen: BVerwG, Urteile vom 9. März 1990 – 8 C 76.88 –, juris Rn. 13, vom 13. Mai 1977 – IV C 82.74 –, juris Rn. 19, und vom 22. August 1975 – IV C 11.73 –, juris Rn. 24; Bay. VGH, Urteil vom 14. November 2013 – 6 B 12.704 –, juris Rn. 18; Beschlüsse vom 18. Mai 2011 – 6 ZB 10.1608 –, juris Rn. 7, und vom 3. Januar 1995 – 6 CS 94.3728 –, KStZ 1996, 138, 139; Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Auflage 2016, §133 Rn. 24; Fischer/Korbmacher, in: Hoppenberg/de Witt, Handbuch des öffentl. Baurechts, Stand: Feb. 2014, Teil F, Rn. 208; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Auflage 2012, § 7 Rn. 57 und § 19 Rn. 18.

35

Vorliegend ist der Beitragsanspruch erst mit der Abgabe der Mehrkostenverzichtserklärung durch die Beklagte am 11. Juni 2012 entstanden, da erst damit die Anforderungen aus § 125 Abs. 3 Nr. 2 BauGB erfüllt waren. Mithin war zum Zeitpunkt des Erlasses des Beitragsbescheids Ende August 2014 noch keine Festsetzungsverjährung eingetreten.

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3. Die Erhebung des Erschließungsbeitrags verstößt jedoch gegen den allgemeinen Grundsatz von Treu und Glauben, der auch im Abgabenrecht Berücksichtigung findet.

37

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. März 2014 – 4 C 11.13 –, BVerwGE 149, 211 = juris Rn. 28; OVG S.-A., Urteil vom 3. Dezember 2014 – 4 L59/13 –, juris Rn. 48 ff.; vgl. allgemein zum Grundsatz von Treu und Glauben: BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2000 – 4 C 4.99 –, BVerwGE 111, 162 = juris Rn. 31, und vom 14. April 1978 – 4 C 6.76 –, BVerwGE 55, 337 = juris Rn. 10.

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a) Der Erhebung des Erschließungsbeitrags steht der von Amts wegen zu berücksichtigende Einwand der unzulässigen Rechtsausübung als Unterfall des Grundsatzes von Treu und Glauben entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Der Grundsatz von Treu und Glauben wird dabei – wie alle Generalklauseln – durch verfassungsrechtliche Wertungen inhaltlich aufgeladen.

39

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. März 2014 – 4 C 11.13 –, BVerwGE 149, 211 = juris Rn. 31 f.

40

Dies führt dazu, dass die Erhebung von Erschließungsbeiträgen ausgeschlossen ist, wenn sie dem Gebot der Belastungsklarheit- und Vorhersehbarkeit widerspricht, das seinerseits Ausdruck von Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Gebot der Rechtssicherheit (Art. 20 Abs. 3 GG) ist. Wann das der Fall ist, ist grundsätzlich unter Berücksichtigung der gesamten Umstände im Einzelfall zu bestimmen.

41

Wie jeder Beitrag im abgabenrechtlichen Sinne ist der Erschließungsbeitrag eine durch das Merkmal der Gegenleistung gekennzeichnete Abgabe, mit der ein durch eine Leistung der Gemeinde ausgelöster Sondervorteil ausgeglichen wird. Dieser spezifische wirtschaftliche Vorteil, den bestimmte Personen (regelmäßig vermittelt durch das Grundeigentum) von der Herstellung namentlich einer Anbaustraße (§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB) haben, ist Rechtfertigung und zugleich Voraussetzung dafür, sie – und nicht (auch) andere – an den Kosten dieser Maßnahme anteilig zu beteiligen.

42

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1994 – 8 C 2.93 –, BVerwGE 97, 62 = juris Rn. 16, unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschlüsse vom 16. Oktober 1962 – 2 BvL 27/60 –, BVerfGE 14, 312 = juris Rn. 20, vom 20. Mai 1959 – 1 BvL 1, 7/58 –, BVerfGE 9, 291 = juris Rn. 30, und vom 4. Februar 1958 – 2 BvL 31, 33/56 –, BVerfGE 7, 244 = juris Rn. 26 f.

43

In seinem – zu Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Bay. KAG ergangenen – Beschluss vom 5. März 2013,

44

– 1 BvR 2457/08 –, BVerfGE 133, 143 = juris Rn. 40 ff.,

45

hat das Bundesverfassungsgericht bezogen auf Fälle, in denen der tatsächliche Anknüpfungspunkt für das Entstehen eines Beitrags bereits lange zurückliegt, ausgeführt, Rechtssicherheit und Vertrauensschutz gewährleisteten im Zusammenwirken mit den Grundrechten die Verlässlichkeit der Rechtsordnung als wesentliche Voraussetzung für die Selbstbestimmung über den eigenen Lebensentwurf und seinen Vollzug. Die Bürgerinnen und Bürger sollten die ihnen gegenüber möglichen staatlichen Eingriffe voraussehen und sich dementsprechend einrichten können. Dabei dürften sich diese auf die Fortwirkung bestimmter Regelungen in gewissem Umfang verlassen; dies folge aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes. Das Rechtsstaatsprinzip gewährleiste dabei aber unter bestimmten Umständen Rechtssicherheit auch dann, wenn keine Regelungen bestünden, die Anlass zu spezifischem Vertrauen gäben, oder wenn Umstände einem solchen Vertrauen sogar entgegenstünden. Es schütze in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit davor, dass lange zurückliegende, in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossene Vorgänge unbegrenzt zur Anknüpfung neuer Lasten herangezogen werden könnten. Einzelne dürften gegenüber dem Staat die Erwartung hegen, sich nicht mehr einer Geldforderung ausgesetzt zu sehen, wenn der berechtigte Hoheitsträger über einen längeren Zeitraum seine Befugnis nicht wahrgenommen habe. Der Grundsatz der Rechtssicherheit gebiete es daher auch bei der Erhebung von Beiträgen, dass ein Vorteilsempfänger in zumutbarer Zeit Klarheit darüber gewinnen könne, ob und in welchem Umfang er die erlangten Vorteile durch Beiträge ausgleichen müsse. Die Legitimation von Beiträgen im Sinne der Abgeltung eines zu einem bestimmten Zeitpunkt erlangten Vorteils verflüchtige sich dabei umso mehr, desto weiter dieser Zeitpunkt bei der Beitragserhebung zurückliege. Mithin sei es dem Bürger im Laufe der Zeit immer weniger zuzumuten, über die etwaige Beitragserhebung im Unklaren gelassen zu werden.

46

Den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts kommt Bedeutung über den entschiedenen Fall hinaus zu; sie beziehen sich auf die Erhebung von Abgaben als Instrument des Vorteilsausgleichs im Generellen. Das verfassungsrechtliche Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit findet Anwendung auf alle diesbezüglichen abzugeltenden Vorteilslagen, bei denen die entsprechenden Beiträge wegen Fehlens anderweitiger Voraussetzungen nicht entstehen und daher in der Folge aufgrund der anzuwendenden Verjährungsvorschriften auch nicht verjähren können. Auf eine Unterscheidung zwischen Anschluss- und Erschließungsbeiträgen kommt es insoweit nicht an.

47

Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. April 2015 – 9 C 19.14 –, juris Rn. 9, und vom 20. März 2014 – 4 C 11.13 –, BVerwGE 149, 211 = juris Rn. 17; OVG NRW, Urteil vom 30. April 2013 – 14 A 213/11 –, juris Rn. 36; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 31. März 2014 – 2 S 2366/13 –, juris Rn. 47; OVG S.-A., Beschlüsse vom 4. Dezember 2014 – 4 L 174/13 –, juris Rn. 27, und vom 3. Dezember 2014 – 4 L 59/13 –, juris Rn. 37; Schmitt, KommJur 2016, 86, 88; speziell zur Erhebung von Erschließungsbeiträgen vgl. Bay. VGH, Urteil vom 14. November 2013 – 6 B 12.704 –, juris Rn. 21; Driehaus, KStZ 2014, 181, 182 f.; Martensen, LKV 2014, 446, 447.

48

Dabei kommt es auch nicht darauf an, ob der Erschließungsbeitrag vorliegend allein durch bloße Untätigkeit der Beklagten verwirkt worden ist, was voraussetzen würde, dass neben dem bloßen Zeitablauf besondere Umstände bestehen, die die verspätete Geltendmachung als treuwidrig erscheinen ließen.

49

Dies im beitragsrechtlichen Kontext regelmäßig verneinend BVerfG, Beschluss vom 5. März 2013 – 1 BvR 2457/08 –, BVerfGE 133, 143 = juris Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 20. März 2014 – 4 C 11.13 –, BVerwGE 149, 211 = juris Rn. 30.

50

b) Auf der Grundlage dieser Ausführungen erweist sich die Erhebung des Erschließungsbeitrags durch die Beklagte nach Ablauf einer Frist von 30 Jahren nach der Verwirklichung der Vorteilslage im vorgenannten Sinne durch die technische Fertigstellung der Straße als rechtswidrig.

51

aa) Wann der Eintritt der Vorteilslage in diesem Sinne anzunehmen ist, ist für jede Beitragsart gesondert zu bestimmen. Maßgeblich ist insoweit jeweils, wann und unter welchen Umständen der Vorgang in tatsächlicher Hinsicht als abgeschlossen zu betrachten ist, weil sich der durch den Beitrag abzugeltende Vorteil für den jeweils betroffenen Bürger als Beitragspflichtigen verwirklicht hat.

52

Zur Abgeltung des erlangten Vorteils als Anknüpfungspunkt vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. März 2013, – 1 BvR 2457/08 –, BVerfGE 133, 143 = juris Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 20. März 2014 – 4 C 11.13 –, BVerwGE 149, 211 = juris Rn. 17.

53

Unter Berücksichtigung der Herleitung des verfassungsrechtlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit aus dem Gebot der Rechtssicherheit ist der Begriff der Vorteilslage dahingehend zu verstehen, dass sich deren Bestehen für den Beitragspflichtigen unter Zugrundelegung eines objektiven Empfängerhorizontes ohne Weiteres ergeben muss. Damit geht einher, dass es für die Annahme der Vorteilslage in diesem Sinne auf tatsächliche, nicht rechtliche Voraussetzungen für das Entstehen der Beitragspflicht ankommen kann. Dabei ist eine derartige Vorteilslage für das Erschließungsbeitragsrecht anzunehmen, wenn eine dem Grundsatz nach beitragsfähige Erschließungsanlage – für den Beitragspflichtigen erkennbar – den an sie im jeweiligen Fall zu stellenden technischen Anforderungen entspricht.

54

Vgl. hierzu Bay. VGH, Urteil vom 14. November 2013 – 6 B 12.704 –, juris Rn. 21; Driehaus, KStZ 2014, 181, 183 f; zu dem weiteren Erfordernis des gesicherten rechtlichen Vorteils bei Anschlussbeiträgen BVerwG, Beschluss vom 8. März 2017 – 9 B 19.16 –, juris Rn. 26, und Urteil vom 15. April 2015 – 9 C 19.14 –, juris Rn. 16.

55

Dies ist jedenfalls der Fall, wenn die nach § 132 Nr. 4 BauGB in der Erschließungsbeitragssatzung der Gemeinde festgelegten, zum Teil durch das jeweilige Bauprogramm konkretisierten tatsächlichen Merkmale der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage erfüllt sind. Hierfür muss die Erschließungsanlage insoweit die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (für die nicht flächenmäßigen Teileinrichtungen) und dem (dieses bezüglich der flächenmäßigen Teileinrichtungen ergänzenden) Bauprogramm erforderlichen Teileinrichtungen aufweisen; die Teileinrichtungen müssen dem jeweils für sie vorgegebenen technischen Ausbauprogramm entsprechen.

56

Vgl. diesbezüglich zur endgültigen Herstellung: BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 1995 – 8 C 13.94 –, BVerwGE 99, 308 = juris Rn. 19; OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Juli 2017 – 15 A 2321/14 –, juris Rn. 7, vom 29. September 2015 – 15 A 1163/14 –, RSE OVG, zu § 133 BauGB, und vom 23. Mai 1996 – 3 B 3248/94 –, juris Rn. 8 ff.; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl. 2012, § 11 Rn. 50.

57

Maßgeblich für die Beurteilung ist die in diesem Zeitpunkt geltende Erschließungsbeitragssatzung der Gemeinde; etwaige Änderungen bis zum Entstehen des Beitragsanspruchs infolge der Erfüllung weiterer notwendiger Anspruchsvoraussetzungen wie der Widmung oder der Abgabe einer Kostenverzichtserklärung nach § 125 Abs. 3 Nr. 2 BauGB bleiben außer Betracht.

58

Vgl. insoweit zur Frage der endgültigen Herstellungsmerkmale: BVerwG, Urteile vom 29. November 1985 – 8 C 59.84 –, juris Rn. 11, und vom 22. August 1975 – IV C 11.73 –, BVerwGE 49, 131 = juris Rn. 24 f.

59

Abzustellen ist mithin auf die Satzung über die Erschließung und Erhebung des Erschließungsbeitrages in der Stadt X.         vom 3. Juli 1978 in der Fassung der zweiten Änderungssatzung vom 14. März 1983 (im Folgenden: EBS 1978).

60

In Folge des verfassungsrechtlichen Gebotes der Erkennbarkeit für den Beitragspflichtigen kommt es dabei – abweichend von der Rechtsprechung zur endgültigen Herstellung nach § 133 Abs. 2 BauGB – nicht auf den Eingang der letzten Unternehmerrechnung bei der Gemeinde an. Maßgeblich ist hingegen vielmehr die Fertigstellung der Anlage, die regelmäßig jedenfalls im Zeitpunkt der Abnahme durch die Gemeinde als erfolgt anzusehen ist.

61

Diese Anforderungen sind hier erfüllt. Die Erschließungsanlage verfügte nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts im Zeitpunkt der Abnahme der letzten Baumaßnahmen am 16. Mai 1984 über die satzungsgemäßen Teileinrichtungen Beleuchtung und Entwässerung (§ 14 Abs. 1 Satz 1 EBS 1978). Die Fahrbahn sowie die Gehwege entsprachen zu diesem Zeitpunkt dem das Teileinrichtungsprogramm bezüglich der flächenmäßigen Teileinrichtungen ergänzenden Bauprogramm. Das Bauprogramm kann dabei (auch) formlos aufgestellt werden und sich (mittelbar) aus Beschlüssen des Rates oder seiner Ausschüsse sowie den zugrunde liegenden Unterlagen und sogar aus der Auftragsvergabe ergeben.

62

Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. Oktober 1995 – 8 C 13.94 –, juris Rn. 19, und vom 18. Januar 1991 – 8 C 14.89 –, juris Rn. 26; OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Juli 2017 – 15 A 2321/14 –, juris Rn. 9, und vom 29. September 2015 – 15 A 1163/14 –, RSE OVG, zu § 133 BauGB.

63

Das Bauprogramm ergab sich – wie durch das Verwaltungsgericht festgestellt – auch ohne förmliche Aufstellung aus dem Verwaltungsvorgang der Beklagten, namentlich u.a. aus den Unterlagen zum Straßenbau einschließlich des Vergabeverfahrens, und kann zudem aus dem Bestandsplan aus dem Dezember 1984 sowie dem Schlussvermerk der Beklagten vom 11. Juni 2012 entnommen werden. Das Bauprogramm sah eine Breite der Fahrbahn von ca. 5,50 m und eine Gehwegbreite von 2,00 bzw. 2,50 m vor. Die Beklagte hat diese Feststellungen auch im Berufungsverfahren nicht in Zweifel gezogen.

64

In technischer Hinsicht bestimmte § 14 Abs. 1 Satz 2 EBS 1978 – soweit hier von Interesse –, dass Gehwege mit einer Decke aus z.B. Asphaltbeton oder Zementbetonplatten mit den dazugehörigen Einfassungen (z.B. Bordsteine) zu versehen waren. Dieses technische Ausbauprogramm war erfüllt. Darauf, ob schon im Zeitpunkt der Fertigstellung stellenweise (im Gesamtumfang von ungefähr 25 m) Randeinfassungen zwischen Gehweg und einzelnen Anliegergrundstücken fehlten oder ob diese erst zu einem späteren Zeitpunkt entfernt worden sind, kommt es nicht an.

65

Erachtet man das satzungsmäßige Merkmal der zugehörigen Einfassung für nicht hinreichend bestimmt, ist die Herstellungsregelung der Erschließungsbeitragssatzung insoweit unwirksam.

66

Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Mai 2013 – 9 C 3.12 –, juris Rn. 16, vom 10. Juni 1981 – 8 C 66.81 –, juris Rn. 22, vom 5. September 1975 – 4 CB 75.73 –, juris Rn. 13, und vom 21. Mai 1969 – 4 C 104.67 –, juris Rn. 8; Bay. VGH, Beschlüsse vom 13. Juni 2016 – 6 ZB 14.2404 –, juris Rn. 6, und vom 12. Juni 2014 – 6 CS 14.1077 –, juris Rn. 10; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl. 2012, § 11 Rn. 57 ff.

67

Versteht man das Tatbestandsmerkmal der „zugehörigen Einfassungen“ – wie der Beklagte – als „erforderliche Einfassungen“ und damit als hinreichend bestimmt an, handelt es sich bei den hier fehlenden Randeinfassungen der Gehwege nicht um Einfassungen dieser Art im Sinne des § 12 Abs. 1 Satz 2 EBS 1978 (bzw. des insoweit identischen § 9 Abs. 2 EBS 1994). Eine Zugehörigkeit im Sinne einer Erforderlichkeit ergibt sich entgegen der Ansicht der Beklagten nicht daraus, dass die Teileinrichtung Gehweg an unbefestigte Flächen wie zum Beispiel Anliegergrundstücke angrenzt und sonst nicht erkennbar wäre, wo die öffentliche Fläche aufhört. Ob dieser (alleinige) Zweck das Setzen von Randeinfassungen überhaupt rechtfertigen würde, mag dahinstehen. Eine solche Unterscheidung ist bei einer Ausführung der Teileinrichtung Gehweg in Asphaltbeton-Bauweise nämlich auch ohne Randeinfassung möglich; nichts anderes würde für die Ausführung z.B. mit Zementbetonplatten gelten.

68

Die Erforderlichkeit ergibt sich in diesem Einzelfall auch nicht aus einer tiefbautechnischen Notwendigkeit, die entsprechend der Erklärung der Beklagten dann gegeben sein soll, wenn die Teileinrichtung Gehweg einer Stabilisierung bedarf, der Gehweg also ohne Randeinfassung z.B. abrutschen würde oder Gehwegplatten sich verschieben könnten. Für eine Gefahr des Verschiebens oder Abbröckelns besteht in den betroffenen Bereichen – unter Berücksichtigung der konkreten örtlichen Verhältnisse und insbesondere der an den Gehweg auf der nördlichen Straßenseite in großen Teilen angrenzenden, die Anliegergrundstücke begrenzenden Mauern – keine Anhaltspunkte. Darauf, dass diese Mauern bereits vor dem Ausbau der Gehwege errichtet worden sind und bei dieser Sachlage ein Setzen von Randeinfassungen weder zur Abstützung der Mauern noch zur Stabilisierung des Gehweg erforderlich war, hat die Klägerin bereits erstinstanzlich hingewiesen. Diesem zutreffenden Hinweis und den weiteren Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu einer fehlenden tiefbautechnischen Notwendigkeit ist die Beklagte in der Folge nicht entgegengetreten.

69

bb) Zur Bestimmung des Zeitraumes, der nach Eintritt der tatsächlichen Vorteilslage verstrichen sein muss, bevor von einer Treuwidrigkeit auszugehen ist, ist auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückzugreifen. So beträgt nach § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW die Verjährungsfrist bei einem unanfechtbaren Verwaltungsakt, der zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers erlassen wird, 30 Jahre. Die in dieser Vorschrift zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers in Anlehnung an diese längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist zu beschränken, kann dabei – auch wenn die Vorschrift selbst nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW nicht anwendbar ist –, herangezogen werden, wobei es auf das vorherige Entstehen des Beitragsanspruchs nicht ankommt.

70

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. März 2014 – 4 C 11.13 –, BVerwGE 149, 211 = juris Rn. 33; Bay. VGH, Urteil vom 14. November 2013 – 6 B 12.704 –, juris Rn. 22; VG Dresden, Urteil vom 14. Mai 2013 – 2 K 742.11 –, juris Rn. 42; Driehaus, KStZ 2014, 182, 185.

71

Hierbei beginnt die 30-jährige Frist des § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW mit der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsaktes unmittelbar zu laufen.

72

Vgl. Ramsauer, in: Ramsauer, VwVfG, 18. Auflage 2017, § 53 Rn. 39; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 53 Rn. 50; Henneke, in: Knack/Henneke, VwVfG, 10. Auflage 2014, § 53 Rn. 21.

73

Mithin ist davon auszugehen, dass die Erhebung eines Erschließungsbeitrags jedenfalls dann als treuwidrig anzusehen und damit ausgeschlossen ist, wenn seit dem Eintritt der tatsächlichen Vorteilslage mehr als 30 Jahre vergangen sind.

74

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. März 2014 – 4 C 11.13 –, BVerwGE 149, 211 = juris Rn. 33; Bay. VGH, Urteil vom 14. November 2013 – 6 B 12.704 –, juris Rn. 22; VG Dresden, Urteil vom 14. Mai 2013 – 2 K 742.11 –, juris Rn. 42.

75

Im Zeitpunkt der Beitragserhebung im August 2014 waren seit Erfüllung der technischen Herstellungsmerkmale, die jedenfalls im Zeitpunkt der Abnahme der letzten Bauleistung am 16. Mai 1984 eingetreten war, mehr als 30 Jahre vergangen, so dass die Erhebung des Erschließungsbeitrags gegen Treu und Glauben verstößt. Hieran ändert auch die bereits im Jahr 2013 erfolgte Anhörung der Klägerin nichts. Der Anhörung könnte allein Bedeutung im Hinblick auf das individuelle Vertrauen der Klägerin zukommen, auch zu einem späteren Zeitpunkt nicht mehr in Anspruch genommen zu werden. Der Grundsatz der Belastungsklarheit und-vorhersehbarkeit knüpft jedoch gerade nicht an die individuelle Schutzwürdigkeit, sondern an generelle Kriterien an.

76

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. März 2013, – 1 BvR 2457/08 –, BVerfGE 133, 143 = juris Rn. 41; BVerwG, Urteile vom 15. April 2015 – 9 C 19.04 –, juris Rn. 9, und vom 20. März 2014 – 4 C 11.13 –, BVerwGE 149, 211 = juris Rn. 30.

77

An dieser Feststellung sieht der Senat sich nicht deshalb gehindert, weil eine entsprechende spezifische gesetzliche Regelung nicht vorhanden ist. Zwar mag es sachgerecht sein, dass der Gesetzgeber selbst spezifische Regelungen über die zeitlichen Grenzen einer Beitragserhebung nach Erlangung des tatsächlichen Vorteils trifft und so die berechtigten Interessen der Allgemeinheit am Vorteilsausgleich und der Einzelnen an Rechtssicherheit zu einem angemessenen Ausgleich bringt. Hierbei kommt ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zu, in welcher Weise er eine zeitliche Obergrenze für die Inanspruchnahme der Beitragspflichtigen definiert und so Rechtssicherheit gewährleistet.

78

Vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 5. März 2013 – 1 BvR 2457/08 –, BVerfGE 133, 143 = juris Rn. 46, 50; BVerwG, Urteil vom 15. April 2015 – 9 C 19.04 –, juris Rn. 13; vgl. auch OVG S.-A., Urteil vom 3. Dezember 2014 – 4 L 59/13 –, juris Rn. 51 ff.

79

Unabhängig davon sind aber die Gerichte dazu berufen, dem Verfassungsrecht bei der Anwendung des einfachen Rechts im Einzelfall zur Geltung zu verhelfen. Die gilt auch, wenn dem Gesetzgeber eine Mehrzahl an Möglichkeiten zur Verfügung steht, diesen verfassungsrechtlich notwendigen Ausgleich herbeizuführen.

80

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. März 2014 – 4 C 11.13 –, juris Rn. 28; vgl. hierzu aber auch BVerwG, Urteil vom 15. April 2015 – 9 C 19/04 –, juris Rn. 13.

81

Dem steht auch nicht die Gesetzeskraft des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 5. März 2013 entgegen, weil sich diese nicht auf eine Regelung eines anderen Bundeslandes erstrecken kann.

82

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 2017 – 9 B 71/16 –, juris Rn. 7.

83

4. Ergibt sich die Unzulässigkeit der Beitragserhebung aus dem Grundsatz von Treu und Glauben, kommt eine analoge Anwendung des § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW von vornherein nicht in Betracht. Insofern fehlt es bereits an der für die Analogie erforderlichen Regelungslücke.

84

Vgl. zu den Voraussetzungen BVerwG, Beschluss vom 11. September 2008 – 2 B 43.08 –, juris Rn. 7; sowie Urteile vom 27. Oktober 2004 – 6 C 30.03 –, BVerwGE 122, 130 = juris Rn. 19; BVerwG, und vom 26. Oktober 1995 – 3 C 11.94 –, BVerwGE 99, 362 = juris Rn. 36; eine Analogie annehmend hingegen Bay. VGH, Urteil vom 14. November 2013 – 6 B 12.704 –, juris Rn. 22.

85

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

86

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 709, 711 ZPO.

87

Die Revision war nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache im Hinblick auf die Anwendung des Grundsatzes von Treu und Glauben in Bezug auf die abgabenrechtlichen Verjährungsvorschriften und vor dem Hintergrund des Grundsatzes der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit grundsätzliche Bedeutung hat.