Oberverwaltungsgericht NRW, Kommunalrecht - Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegeh-rens

Tatbestand:

Seit dem Jahr 2000 plante die Beklagte die Neugestaltung des Innenstadtbereichs im Umfeld des E. bzw. des X. I. .

Am 28. April 2004 beschloss der Rat der Beklagten die Durchführung des1. Bauabschnitts des Projekts „Neugestaltung E. “. Die davon umfassten Arbeiten zur Umgestaltung des Südstraßenrings einschließlich des Neubaus der C. wurden in den Jahren 2005 bis 2006 durchgeführt. Sie bildeten die verkehrlichen Voraussetzungen zur eigentlichen Neugestaltung des E. . Am 26. März 2007 beschloss der Rat den Bebauungsplan Nr. 954 B „E. /C1.-----allee “, am 16. April 2008 eine Gesamtsimulation der Verkehrsabläufe, das Maßnahmenkonzept T. /E1. Straße sowie die bauzeitliche Verkehrsführung.

Am 17. Mai 2010 beschloss der Rat die Durchführung des Projekts „Neugestaltung E. “ im 2. Bauabschnitt mit der Veränderung im Straßensystem(u. a. Absenkung der B 7 und Neuanbindung der Straßen E. und C2.------straße ) und dem Neubau des Busbahnhofs einschließlich der Unterkonstruktion des Busabstellplatzes sowie der neuen Bahnhofsmall zu Gesamtkosten von 105,62 Millionen €.

In der zugehörigen Beschlussvorlage (Drucksache-Nr. VO/0001/10) hieß es: Da über die veranschlagten Eigenmittel hinaus definitiv keine städtischen Haushaltsmittel bereitgestellt würden, seien Kostensteigerungen oder Mindereinnahmen durch Umschichtungen im Projekt ohne Belastung des städtischen Haushalts auszugleichen. Bei der „Neugestaltung E. “ sei wie bei sämtlichen Bauprojekten dieser Größenordnung mit einer Steigerung des Baupreisindexes zu rechnen. Die Durchführung der Baumaßnahme erstrecke sich von 2010 bis 2017. Sie gehe aufgrund des langen Ausführungszeitraums mit entsprechenden Unsicherheiten in Bezug auf die Kostenentwicklung einher. Neuregelungen zum Stand der Technik und Neufassungen von Gesetzen mit entsprechender Berücksichtigung im Projekt könnten sich während der Projektlaufzeit ergeben. Die „Neugestaltung E. “ sei das größte Stadtentwicklungsprojekt für die nächsten Jahrzehnte. Es handele sich um ein hochkomplexes Bauprojekt mit sehr hohen technischen und organisatorischen Anforderungen und schwieriger Topographie in zentraler Lage. Es sei zudem durch vielerlei Schnittstellen mit Dritten gekennzeichnet. Die Maßnahme werde vom Land Nordrhein-Westfalen mit Bundes- und Landesmitteln im Umfang von insgesamt 65 Millionen € gefördert. Darüber hinaus seien im Rahmen der Gesamtfinanzierung Einnahmen von Dritten über 4,35 Millionen € geplant. Eingeplant seien des Weiteren städtische Eigenmittel von 36,27 Millionen €. Über die veranschlagten Eigenmittel hinaus könnten keine zusätzlichen städtischen Mittel für das Projekt zur Verfügung gestellt werden. Kostensteigerungen und eventuelle Mindereinnahmen seien innerhalb des Projektes abzufangen.

Im April 2011 begann die schrittweise Umsetzung der Baumaßnahme.

Im März 2013 schrieb die Beklagte den Neubau des Parkdecks und der Mall öffentlich aus.

In seiner Sitzung am 18. November 2013 fasste der Rat folgenden Beschluss:

10
1. Der Stadtrat stellt fest, dass sich die Bau- und Folgekosten der Weiterführung der „Neugestaltung E. “ mit der Veränderung am Straßensystem und dem Neubau des Busbahnhofs einschließlich der Unterkonstruktion und des Busabstellplatzes sowie der neuen Bahnhofsmall gegenüber dem Ratsbeschluss vom 17. Mai 2010 (Drucksache VO/0001/10) um 34,9 Millionen € erhöhen.

12
2. Die zur Finanzierung notwendigen Haushaltsmittel werden hierfür mit 30,0 Millionen € im Haushaltsplan 2014/2015 sowie im Investitionsprogramm bis 2018 bereitgestellt. Darüber hinaus werden Haushaltsmittel von 4,9 Millionen € in der Finanzplanung 2019 ff. berücksichtigt.

In der diesbezüglichen Beschlussvorlage (Drucksache-Nr. VO/1002/13) wurde ausgeführt: Bereits in der Vorlage für den Ratsbeschluss vom 17. Mai 2010 sei auf die zu erwartende Steigerung des Kostenrahmens aufgrund der Entwicklung der Baukosten hingewiesen worden. Nachdem die von der Beschlusslage der Ratsgremien umfasste Submission der Projektteile „Parkdeck“ und „Mall“ erfolgt sei, sei nach Auswertung der Angebote eine Fortschreibung der Projektkosten vorgenommen worden. Maßgeblich hierfür seien sowohl die bis zur Fertigstellung im Jahr 2020 zu erwartende Steigerung der Baukosten als auch die Fortführung der Ausführungsplanung, die Behebung von Planungsfehlern sowie die vorsichtshalber vorgenommene Risikovorsorge. Bei der prognostizierten Baukostenentwicklung seien zudem die verbindlichen Beschlüsse der Ratsgremien und die vertraglichen Verpflichtungen der Beklagten berücksichtigt worden. Die aktualisierten Kosten beliefen sich aufgrund der Bau- und Folgekostenerhöhung - bei unveränderten Landeszuweisungen, die von Anfang an „gedeckelt“ worden seien - auf 140,5 Millionen €, so dass zusätzlich 34,9 Millionen € im Haushaltsplan bereitgestellt werden müssten. Mit dem bisherigen Kostenrahmen lasse sich die Planung definitiv nicht realisieren.

Am 28. November 2013 zeigten die Kläger zu 1. und 3. sowie - die als Klägerin zu 2. geführte - Frau T2. T1. der Beklagten an, dass sie beabsichtigten, ein Bürgerbegehren unter dem Namen „E2. “ durchzuführen. Dieses Bürgerbegehren wende sich gegen den Ratsbeschluss vom 18. November 2013. Es ziele auf eine Deckelung der Gesamtkosten der „Neugestaltung E. “ auf 105,62 Millionen € ab, wie sie der Rat am 17. Mai 2010 beschlossen habe.

Als Fragestellung des Bürgerbegehrens wurde auf den Unterschriftslisten formuliert:

„Sind Sie dafür, dass die gesteigerten Bau- und Folgekosten der Neugestaltung E. wie ursprünglich durch den Rat beschlossen ausschließlich durch Umschichtungen im Projekt ohne Belastung des städtischen Haushalts (Drittfinanzierung, Anpassung der Bauplanung, Änderung von Aufträgen) ausgeglichen werden sollen und der neue Ratsbeschluss vom 18. November 2013 aufgehoben wird?“

Als Vertretungsberechtigte des Bürgerbegehrens wurden auf den Unterschriftslisten die Kläger zu 1. und 3. sowie Frau T1. genannt.

In seiner Sitzung am 7. April 2014 stellte der Rat durch Beschluss fest, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei.

Mit gesonderten Bescheiden vom 9. April 2014 gab die Beklagte die Feststellung der Unzulässigkeit gegenüber den Klägern zu 1. und 3. sowie gegenüber Frau T1. bekannt. Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus: Das Bürgerbegehren verstoße gegen das Bestimmtheitsgebot des § 26 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 GO NRW. Die vom Bürgerbegehren gestellte Frage habe keine Entscheidung im Sinne der Vorschrift zum Inhalt. Es sei für einen Unterzeichner des Bürgerbegehrens nicht erkennbar, auf welche Weise die gestiegenen Kosten im E. -Projekt durch Umschichtungen konkret ausgeglichen werden sollten. Es sei nicht ersichtlich, ob die genannten Umschichtungen kumulativ oder alternativ durchgeführt werden sollten. Zudem sei für einen Unterzeichner nicht klar, welche nicht näher bezeichnete Änderung der Bauplanung des Gesamtprojekts angestrebt werde. Darüber hinaus verstoße das Bürgerbegehren gegen§ 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 GO NRW. Der angegriffene Ratsbeschluss vom 18. November 2013 stelle Haushaltsmittel zur Verfügung, die sich im Pflichtinhalt der Haushaltssatzung unmittelbar in verschiedenen Festsetzungen des Haushaltsplans niederschlügen. Der Beschluss vom 18. November 2013 modifiziere nicht die planerischen oder gestalterischen Beschlüsse zur „Neugestaltung E. “. Er sehe diese vielmehr als verbindlichen Ausgangspunkt für die Bereitstellung weiterer Finanzmittel. Es werde an den früheren Ratsbeschlüssen inhaltlich nichts geändert. Es finde eine haushaltsrechtliche Reaktion auf die gestiegenen Baukosten statt. Das Bürgerbegehren sei auch auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet. Die Beklagte sei im Rahmen des Projekts zahlreiche Verpflichtungen eingegangen. Zuletzt sei am 11. März 2014 der Auftrag zur Errichtung des Parkdecks/der Mall mit einem Auftragswert von ca. 30 Millionen € vergeben worden. Außerdem bestünden eine Grundsatzvereinbarung über die Zusammenarbeit mit der Deutschen Bahn AG beim Projekt „Neugestaltung E. “, der Vertrag über die Realisierung des Neubaus der Mall am X. Hauptbahnhof, verschiedene Grunderwerbsverträge, z. B. zum Bahnhofsvorplatz, sowie verschiedene Gestattungsverträge und der noch abzuschließende Betreibervertrag hinsichtlich der Mall. Dazu kämen die Planungs- und Bauaufträge der bereits erbrachten und begonnenen Leistungen. Ein Erfolg des Bürgerbegehrens hätte faktisch den Abbruch des Gesamtprojekts zur Folge, weil es sich in einem Kostenrahmen von 105,62 Millionen € nicht mehr realisieren lasse. Die gesamten Investitionen beruhten überdies auf städtischen Planungsgrundlagen, die das Land Nordrhein-Westfalen in dieser Form gefördert habe. Ein Abbruch würde infolgedessen auch zu einer Fehlinvestition der bereits verausgabten Eigenmittel und Finanzhilfen des Landes führen. Die verausgabten Finanzhilfen des Landes wären nach den Förderbedingungen nebst Zinsen zurückzuzahlen. Die ausgegebenen Eigenmittel seien auf die konkrete Planung bezogen und deshalb bei einem Abbruch der Ausführung ohne Nutzen.

Die Kläger zu 1. und 3. haben am 9. Mai 2014 sowohl im eigenen als auch im Namen von Frau T2. T1. Klage erhoben.

Mit Schreiben vom 30. Juni 2014 hat Frau T1. dem Verwaltungsgericht mitgeteilt, dass die Klage ohne ihr Wissen und Einverständnis erhoben worden sei. Sie habe zu keiner Zeit eine Prozessvollmacht bzw. einen Auftrag für eine Klage erteilt. Sie beabsichtige auch nicht, eine Klage gegen die Beklagte zu führen.

Mit weiterem Schreiben vom 30. Juni 2014 hat Frau T1. gegenüber der Beklagten ihre Funktion als Vertretungsberechtigte des Bürgerbegehrens mit sofortiger Wirkung für beendet erklärt.

Bereits mit Schreiben vom 11. Juni 2014 hatte Frau T1. dem Prozessbevollmächtigten der Kläger zu 1. und 3. mitgeteilt, sie habe zu ihrer Verwunderung in der ihr am 19. Mai 2014 zugesandten Klageschrift an das Verwaltungsgericht gelesen, dass sie in diesem Verfahren als Klägerin genannt werde. Hiermit stelle sie fest, dass sie nicht Klägerin dieses Verfahrens sei und dazu auch keine Vollmacht erteilt habe. Sie sei auch bis heute nicht auf ein solches Verfahren angesprochen worden. Die Klageschrift sei mit ihr nicht abgestimmt worden. Sie habe zu keiner Zeit die Aussage getroffen oder den Eindruck erweckt, sie wolle Klage einreichen oder eine solche in irgendeiner Weise beauftragen. Der Prozessbevollmächtigte der Kläger zu 1. und 3. werde aufgefordert, gegenüber dem Gericht eine entsprechende Korrektur vorzunehmen.

Zur Begründung der Klage haben die Kläger zu 1. und 3. im Wesentlichen vorgetragen:

Die Klage sei zulässig. Es treffe zwar zu, dass Frau T1. u. a. auch in einer vorausgehenden Korrespondenz darauf hingewiesen habe, sich an dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht beteiligen zu wollen. Sie habe deshalb die ihr übersandte Prozessvollmacht nicht unterzeichnet. Andererseits sei aus den gesamten internen Unterlagen des Bürgerbegehrens ersichtlich, dass auch Frau T1. als Vertretungsberechtigte gemäß § 26 Abs. 6 Satz 2, Abs. 2 Satz 2 GO NRW aufgetreten sei. Nach Eingang der Erklärung von Frau T1. habe es daher zunächst dem Kreis der drei Vertretungsberechtigten im Innenverhältnis vorbehalten bleiben dürfen, die Fortsetzung oder Beendigung der Vertretungsberechtigung von Frau T1. zu klären. Bis zur Vorbereitung der Klage sei eine Distanzierung der Frau T1. vom Bürgerbegehren nicht erkennbar gewesen. Es hätten während des Laufs der Klagefrist keine Anhaltspunkte dafür bestanden, dass Frau T1. mit einer Klageerhebung nicht einverstanden sei. Im Ergebnis würden die beiden verbleibenden Vertretungsberechtigten, die Kläger zu 1. und 3., das Klageverfahren fortführen. Das Bürgerbegehren werde durch sie ausreichend und formal ordnungsgemäß vertreten. Die Vertretungsberechtigung von Frau T1. sei ihnen nach deren Ausscheiden als Vertreterin des Bürgerbegehrens zugewachsen. Ein solches Ausscheiden sei aus welchen Gründen auch immer auch nach Klageerhebung ohne Weiteres möglich. Eine von § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW abweichende Vertretungsregelung sei nicht vereinbart gewesen. Dies sei auch bis zur Zustellung des Bescheids vom 9. April 2014 weder notwendig noch angezeigt gewesen. Die Klageerhebung habe überdies die Vertretungsfiktion der § 64 VwGO, § 62 Abs. 1 ZPO ausgelöst und schon deswegen die Klagefrist gewahrt. § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW müsse die Mehrheit der Vertreter des Bürgerbegehrens davor schützen, dass ein einzelner Vertreter ihr seinen Willen aufzwinge. Ohnehin sei die Klagefrist erst am 9. April 2015 abgelaufen, weil die Bescheide vom 9. April 2014 mit einer fehlerhaften Rechtsbehelfsbelehrung versehen seien. Dies führe zur Jahresfrist des § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die Rechtsbehelfsbelehrung stelle darauf ab, dass der Adressat des Bescheids die Klage auch einzeln erheben könne. Das zwingende Erfordernis der Gemeinschaftlichkeit der Klageerhebung deute sich in der Rechtsbehelfsbelehrung nicht einmal an.

In der Sache sei der Ratsbeschluss vom 7. April 2014 rechtswidrig. Das Bürgerbegehren sei zulässig. Es sei hinreichend bestimmt. Es nehme in den Blick, dass die das Gesamtprojekt tragende zentrale Aussage der Beklagten im Jahr 2010 dahin gegangen sei, dass ein Gesamtkostenrahmen von 105,62 Millionen € eingehalten werde. Die mit dem Bürgerbegehren gestellte Frage führe klar und unmissverständlich zu einer Entscheidung. Sie orientiere sich weitestgehend am Ratsbeschluss vom 17. Mai 2010, der von der Beklagten selbst als inhaltliche und planerische Entscheidung mit ausreichendem Konkretisierungsgehalt qualifiziert werde. Das Bürgerbegehren verstoße nicht gegen § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 GO NRW. Diese Vorschrift dürfe nicht extensiv ausgelegt werden. Das Bürgerbegehren betreffe keine Entscheidung über Abgaben oder Entgelte. Es beabsichtige ausschließlich, weitere finanzielle Belastungen von der ohnehin überlasteten Beklagten abzuwenden. Weiterhin sei das Bürgerbegehren nicht deswegen unzulässig, weil es die Beklagte zwinge, gegen gesetzliche oder vertragliche Verpflichtungen zu verstoßen, die im Rahmen der Projektentwicklung und ‑durchführung eingegangen worden seien. Der in der Klageschrift im Einzelnen benannte, dem Projekt E. zuzuordnende Akten- und Unterlagenbestand von 2000 bis 2014 müsse gemäß § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO beigezogen und ihnen zur Einsicht übersandt werden, um die Erfolgsaussichten des Bürgerbegehrens abschließend beurteilen zu können.

Die Kläger zu 1. und 3. haben beantragt,

1. den Beschluss des Rats der Beklagten vom 7. April 2014 und die Bescheide der Beklagten vom 9. April 2014 aufzuheben,

2. die Beklagte zu verpflichten, gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW festzustellen, dass das am 14. März 2014 bei der Beklagten eingereichte Bürgerbegehren der Initiative E2. mit der Frage: „Sind Sie dafür, dass die gesteigerten Bau- und Folgekosten der Neugestaltung „E. “ wie ursprünglich durch den Rat beschlossen ausschließlich durch Umschichtungen im Projekt ohne Belastung des städtischen Haushalts (Drittfinanzierung, Anpassung der Bauplanung, Änderung von Aufträgen) ausgeglichen werden sollen und der neue Ratsbeschluss vom 18.11.2013 aufgehoben wird?“ zulässig ist.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat im Wesentlichen vorgetragen:

Die Klage sei unzulässig. Ausweislich der Schreiben von Frau T1. vom30. Juni 2014 fehle das notwendige gemeinschaftliche Handeln der drei Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens. Frau T1. sei weder vor noch nach der Klageerhebung mit dieser einverstanden gewesen. Ob die Kläger zu 1. und 3. dies hätten wissen können, sei unerheblich. Beteiligtenfähig i.S.v. § 26 Abs. 6 Satz 2, Abs. 2 Satz 2 GO NRW seien nur die Vertreter des Bürgerbegehrens gemeinschaftlich. Jedenfalls bis zum Ablauf der Klagefrist sei Frau T1. nicht aus dem Bürgerbegehren ausgeschieden. Die Klage hätte deshalb nur mit ihrem Einverständnis erhoben werden dürfen. Da den Klägern zu 1. und 3. das alleinige Vertretungsrecht erst nach dem Ausscheiden von Frau T1. und damit nach Ablauf der Klagefrist habe zuwachsen können, könnten sie diesen Mangel nicht nachträglich heilen. Eine nachträgliche Heilung dieses Mangels verfälsche im Übrigen den Willen der Unterzeichner des Bürgerbegehrens. Diese seien davon ausgegangen, von den benannten Vertretern vertreten zu werden. Die Vertreter seien nicht berechtigt, eine von § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW abweichende Vertretungsregelung zu vereinbaren. Die den Bescheiden vom 9. April 2014 beigefügten Rechtsbehelfsbelehrungen seien richtig. Belehrungen darüber, ob die Klage von jedem einzelnen Vertreter des Bürgerbegehrens oder lediglich von der Gemeinschaft der Vertreter erhoben werden könne, seien nicht erforderlich. Die von Klägerseite in der Klageschrift benannten Akten und Unterlagen seien nicht von der Vorlagepflicht nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO umfasst. Sie seien für die Beurteilung der Erfolgsaussichten des Bürgerbegehrens bzw. der Klage nicht erforderlich.

Mit Urteil vom 21. Mai 2015 hat das Verwaltungsgericht die Klage als unzulässig abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens hat es den Prozessbevollmächtigten der Kläger zu 1. und 3. sowie den Kläger zu 1. und 3. zu je 1/3 auferlegt. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Im Zeitpunkt des Ablaufs der Klagefrist hätten die zuständigen Vertreter des Bürgerbegehrens nicht gemeinschaftlich Klage erhoben, sondern nur die Kläger zu 1. und 3. Dieser Mangel habe nach Ablauf der Klagefrist nicht rückwirkend geheilt werden können. Die den Bescheiden vom 9. April 2014 beigefügten Rechtsbehelfsbelehrungen seien nicht zu beanstanden.

Der Senat hat die Berufung der Kläger zu 1. und 3. mit Beschluss vom 30. Juni 2016 zugelassen.

Zu deren Begründung wiederholen und vertiefen die Kläger zu 1. und 3. im Wesentlichen ihr erstinstanzliches Vorbringen zur Zulässigkeit der Klage. Ergänzend tragen sie zur Begründetheit vor:

Die Bestimmtheitsanforderungen dürften nicht überspannt werden. Die formulierten Fragen seien in jeder Hinsicht verständlich. Sie bedürften keiner Interpretation. Dies gelte auch für die Teilfrage, die sich auf mögliche Varianten einer Umschichtung im Projekt beziehe. Sie verweise ersichtlich nur auf exemplarische Möglichkeiten solcher Umschichtungen. Es könne nicht darum gehen, diese Varianten schon im Detail inhaltlich festzulegen und andere auszuschließen. Die dem Rat verbleibende Veränderungs- und Umschichtungsverantwortung könne und solle - zulässigerweise und bestimmt genug - erst durch nachfolgende Ratsbeschlüsse, soweit es derer nach der gegebenen Rechtslage bedürfe, realisiert und wahrgenommen werden. Auch der Ratsbeschluss vom 17. Mai 2010 habe im Übrigen keine konkreten Umschichtungen benannt. Jedenfalls bis zum Erörterungstermin des Senats am 9. März 2017 habe auch von einer noch genügenden Umsetzungsrealität im Falle der mit „Ja“ beantworteten Frage des Bürgerbegehrens gerechnet werden können. Der Sachstands- und Controllingbericht der Beklagten vom 15. Januar 2017 weise im Unterschied zu den von der Beklagten am 9. März 2017 abgegebenen Erklärungen mit einem unveränderten Planwert des Projekts von 140,49 Millionen €, einer Gesamtkostenprognose in der gleichen Größenordnung, mit einem Auftragsvolumen von lediglich ca. 97 Millionen € und mit Rechnungstellungen in Höhe von 74,98 Millionen € noch ein beträchtliches Potential innerhalb des Gesamtprojekts aus, für das offenbar auch über den 15. Januar 2017 hinaus von der Beklagten noch keine Aufträge verbindlich erteilt bzw. vergeben oder rechnungsmäßig abgearbeitet worden seien. Es könne bei dem maßgeblichen Sachstand Ende 2016/Anfang 2017 keine Rede davon sein, dass das Gesamtprojekt bereits mehr oder weniger fertiggestellt oder aber zumindest in der Größenordnung von 95 % verbindlich beauftragt oder vergeben worden sei. § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 GO NRW sei nicht einschlägig. Er sei eine eng auszulegende Ausnahmeregelung. Das Bürgerbegehren betreffe die Haushaltssatzung der Beklagten nur mittelbar. Eine solche mittelbare Betroffenheit sei bei Bürgerbegehren vielfach gegeben. Sie könne nicht zur Unzulässigkeit führen.

Die Kläger zu 1. und 3. beantragen,

das angefochtene Urteil zu ändern und

1. den Beschluss des Rats der Beklagten vom 7. April 2014 und die Bescheide der Beklagten vom 9. April 2014 aufzuheben,

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Ergänzend trägt sie im Wesentlichen vor:

Die Fragestellung des Bürgerbegehrens sei angesichts des Projektfortschritts und der bereits verbindlich angefallenen Gesamtprojektkosten zeitlich überholt. Das Ziel, die Mehrkosten der „Neugestaltung E. “ in Höhe von 34,9 Millionen € ausschließlich durch Umschichtungen im Projekt ohne Belastung des städtischen Haushalts auszugleichen, sei nicht (mehr) erreichbar. Der städtische Haushalt sei in den entsprechenden Haushaltsjahren bereits mit den Mehrkosten gemäß dem Ratsbeschluss vom 18. November 2013 belastet worden. Über den Mehrkostenbedarf könne nicht mehr durch Umschichtungen im Projekt ohne Belastung des städtischen Haushalts disponiert werden. Aus den Sachstands- und Controllingberichten der Monate März und April 2017 ergebe sich zudem, dass die Realisierung des Projekts mit zusätzlichen Kosten verbunden sei, die über das veranschlagte Projektbudget von ca. 140 Millionen € hinausgingen. Eine Umschichtung von ca. 35 Millionen € im städtischen Haushalt sei schon bei Einreichung des Bürgerbegehrens nicht möglich gewesen. Sie sei es angesichts des Projektfortschritts aktuell erst recht nicht mehr.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den Inhalt der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die Berufung der Kläger zu 1. und 3. ist zulässig, aber unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage der Kläger zu 1. und 3. zu Recht als unzulässig abgewiesen (dazu I.). Darüber hinaus ist die Klage aber auch unbegründet (dazu II.).

I. Die Klage ist unzulässig.

1. Die Kläger zu 1. und 3. waren innerhalb der für Verpflichtungsklagen maßgeblichen einmonatigen Klagefrist des § 74 Abs. 2, Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht prozessführungsbefugt. Die fehlende Prozessführungsbefugnis wuchs den Klägern zu 1. und 3. auch nicht innerhalb der Klagefrist zu. Frau T2. T1. , in deren Namen die Klage zunächst miterhoben worden war, schied als ursprünglich benannte Vertreterin des Bürgerbegehrens erst nach Ablauf der Klagefrist und damit verspätet aus.

Gemäß § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW muss das Bürgerbegehren bis zu drei Bürger benennen, die berechtigt sind, die Unterzeichnenden zu vertreten (Vertretungsberechtigte). § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW zufolge können gegen die ablehnende Entscheidung des Rats nur die Vertreter des Bürgerbegehrens einen Rechtsbehelf einlegen.

Die Vertreter des Bürgerbegehrens sind danach aus Gründen des materiellen Rechts echte notwendige Streitgenossen i.S.v. § 64 VwGO, § 62 Abs. 1 Alt. 2 ZPO. Sie können nur gemeinschaftlich Klage erheben. Dafür sprechen sowohl der Wortlaut des § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW als auch dessen Sinn und Zweck. Dieser besteht darin, die Interessen der Unterzeichner des Bürgerbegehrens zu bündeln und damit das Instrument des Bürgerbegehrens handhabbar zu machen. Ein gegenläufiges, einander widersprechendes Verhalten der für das Bürgerbegehren auftretenden und als solche auch auf der Unterschriftenliste für das Bürgerbegehren benannten Personen soll verhindert werden.

Vgl. zu alledem OVG NRW, Beschluss vom 24. April 2017 - 15 B 479/17 -, juris Rn. 8; VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -, NWVBl. 2000, 155, 156, unter Hinweis auf die Begründung des Entwurfs der Landesregierung eines Gesetzes zur Änderung der Gemeindeord-nung etc., LT-Drs. 11/4983, S. 8, sowie auf die Begründung des Entwurfs der Landesregierung eines Gesetzes zur Regelung der Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 1996 und zur Änderung anderer Vorschriften, LT-Drs. 12/402, S. 78; ebenso für das bayerische Kommunalrecht BayVGH, Beschluss vom 28. November 2016 - 4 ZB 16.1610 -, juris Rn. 10, Urteil vom 10. März 1999 - 4 B 98.1349 -, juris Rn. 15; für das niedersächsische Kommunalrecht VG Oldenburg, Urteil vom 7. Dezember 2010- 1 A 2477/09 -, juris Rn. 40.

Bei den benannten Vertretern des Bürgerbegehrens sind alle Verfahrensrechte hinsichtlich des Bürgerbegehrens konzentriert. Sie nehmen ähnlich einem Verfahrensstandschafter im eigenen Namen die Interessen der das Bürgerbegehren unterzeichnenden Bürger wahr und fungieren einheitlich als Ansprechpartner der Gemeinde.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19. März 2004 - 15 B 522/04 -, juris Rn. 6, und vom 20. Mai 2003 - 15 E 581/03 -, juris Rn. 4, Urteile vom 25. September 2001 - 15 A 2445/97 -, juris Rn. 10, vom 15. Februar 2000 - 15 A 552/97 -, juris Rn. 29 ff., und vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, juris Rn. 2 ff.; siehe außerdem Paal, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO NRW, Loseblatt, Stand Juni 2015, § 26 Erl. III.4 mit Verweis auf § 25 Erl. III.3.

Die förmliche Vertreterbenennung nach § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW gestaltet solchermaßen das (Außen-)Rechtsverhältnis der Vertreter des Bürgerbegehrens zur Gemeinde verbindlich bis zum Abschluss des Verfahrens über das Bürgerbegehren oder aber bis zur (vorherigen) Abgabe einer Erklärung eines der benannten Vertreter gegenüber der Gemeinde, welche die Vertreterstellung beendet.

Vgl. insoweit auch BayVGH, Urteil vom 10. März 1999 - 4 B 98.1349 -, juris Rn. 17.

Nur durch Beachtung dieser Förmlichkeiten, die die Verfahrensrechte bei den benannten Vertretern des Bürgerbegehrens bis auf Weiteres zusammenfassen, werden rechtliche Unsicherheiten und Unklarheiten verhindert, welche die Effektivität der Durchführung des Bürgerbegehrens beeinträchtigen können. Überdies wird auf diese Weise dem Umstand Rechnung getragen, dass der Wille der erforderlichen Zahl von Bürgern, anstelle des Rats über eine bestimmte Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft zu entscheiden, maßgeblich dadurch mitbeeinflusst wird, durch welche Personen das Bürgerbegehren vertreten werden soll. Diese sind den Bürgern deshalb zweifelsfrei und durchgängig vor Augen zu führen.

Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 15. Februar 2000 - 15 A 552/97 -, juris Rn. 29 ff.; VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -, NWVBl. 2000, 155, 156.

Aufgrund dessen sind Bestimmungen der Vertreter des Bürgerbegehrens über ihr Innenverhältnis - seien sie spezialvertraglich, seien sie etwa aus §§ 705 ff., 744 Abs. 2, 745 Abs. 2 BGB abzuleiten -, für den (Fort-)Bestand der einmal durch die Vertreterbenennung gemäß § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW begründeten notwendigen Streitgenossenschaft grundsätzlich ohne Belang. Sie haben auf die lediglich gemeinschaftlich bestehende Prozessführungsbefugnis der benannten Vertreter des Bürgerbegehrens regelmäßig keinen Einfluss. Insbesondere ist kein aus dem Innenverhältnis folgendes „Notgeschäftsführungsrecht“ einzelner Vertreter des Bürgerbegehrens zur Klageerhebung anzuerkennen. Es bleibt vielmehr den Vertretern überlassen, im Innenverhältnis zueinander zu regeln, wie z. B. eine dort durch Vereinbarung vorgesehene Mehrheitsentscheidung für eine Klageerhebung umgesetzt und dabei sichergestellt wird, dass auch der bei der Entscheidung im Innenverhältnis unterlegene Vertreter an der Klageerhebung mitwirkt oder aber durch Erklärung gegenüber der Gemeinde seine Vertreterstellung vorher aufgibt und dadurch als Vertreter des Bürgerbegehrens rechtzeitig ausscheidet. Das Risiko, dass ein Vertreter des Bürgerbegehrens an diesem nicht mehr aktiv mitwirkt bzw. sich von ihm distanziert, ohne dies den übrigen Vertretungsberechtigten (zeitnah) mitzuteilen, haben nach der gesetzlichen Konzeption die Vertreter gemeinschaftlich zu tragen. Mit Blick darauf kann von einer Beeinträchtigung der demokratischen Willensbildung der das Bürgerbegehren unterzeichnenden Personen nicht die Rede sein, wenn man das Innenverhältnis der Vertreter des Bürgerbegehrens bei der Bestimmung ihrer Prozessführungsbefugnis für den Regelfall ausblendet. Wie ausgeführt, dienen die formalen Vorgaben des § 26 Abs. 6 Satz 2, Abs. 2 Satz 2 GO NRW gerade auch dem Schutz der Bürgerschaft, die für ihre Entscheidungsbildung ein Interesse daran hat, zu erfahren, wer genau zu einem bestimmten Zeitpunkt für das Bürgerbegehren eintritt und wer dies nicht (mehr) tut. Auf die Frage, wie viele der Vertreter im Einzelfall intern für bzw. gegen eine Klageerhebung sind, kommt es dafür nicht an.

In diesem Sinne - einer strikt gemeinschaftlichen Vertretung - auch VG Münster, Beschluss vom1. März 2004 - 1 L 181/04 -, juris Rn. 17 f.

Gemessen an diesen Maßstäben fehlte den Klägern zu 1. und 3. sowohl im Zeitpunkt der Klageerhebung als auch im Zeitpunkt des Ablaufs der Klagefrist des§ 74 Abs. 2, Abs. 1 Satz 2 VwGO am 9. Mai 2014 die erforderliche Prozessführungsbefugnis.

Als Vertreterin des Bürgerbegehrens i.S.v. § 26 Abs. 6 Satz 2, Abs. 2 Satz 2 GO NRW war zu diesen Zeitpunkten neben den Klägern zu 1. und 3. noch Frau T2. T1. benannt. Diese erklärte erst mit Schreiben vom 30. Juni 2014 gegenüber der Beklagten, dass sie ihre Funktion als Vertretungsberechtigte des Bürgerbegehrens aufgebe, was ihr Ausscheiden aus dem Bürgerbegehren - und die Beendigung der notwendigen Streitgenossenschaft mit den Klägern zu 1. und 3. - zur Folge hatte. Bis dahin waren die Kläger zu 1. und 3. aufgrund der fortbestehenden Bündelung der Verfahrensrechte hinsichtlich des Bürgerbegehrens bei den benannten Vertretern nicht befugt, ohne Frau T1. über eine Klageerhebung zu entscheiden. Die Entscheidung über prozessuale Schritte gegen die Bescheide der Beklagten vom 9. April 2014 konnten die Kläger zu 1. und 3. wegen der ursprünglichen, bis zum 30. Juni 2014 nicht aufgehobenen Vertreter-benennung von Frau T1. nur gemeinschaftlich mit ihr treffen.

Eventuelle Rechtsirrtümer oder Fehleinschätzungen der Kläger zu 1. und 3., die nach ihrem Vorbringen davon ausgegangen sind, Frau T1. sei für die Klageerhebung von ihnen richtiger- und konsequenterweise zu vertreten bzw. eine Klageerhebung sei die einzige sinnvolle Reaktion auf die Bescheide vom 9. April 2014, sind für die Beurteilung dieser objektiven (Außen-)Rechtslage im Hinblick auf die Prozessführungsbefugnis unerheblich. Derartige subjektive Vorstellungen der Kläger zu 1. und 3. ändern nichts daran, dass Frau T1. im Zeitpunkt der Klageerhebung und auch noch im Zeitpunkt des Ablaufs der Klagefrist des § 74 Abs. 2, Abs. 1 Satz 2 VwGO am 9. Mai 2014 als benannte Vertreterin des Bürgerbegehrens weiterhin Mitglied der notwendigen Streitgenossenschaft war, dessen ausdrücklicher Zustimmung es für eine zulässige gemeinschaftliche Klageerhebung bedurfte. Diese Zustimmung hat Frau T1. nicht erklärt. Sie war nach dem Vortrag der Kläger zu 1. und 3. auch nicht in die Entscheidungsfindung über eine Klageerhebung einbezogen.

Die Fiktion der § 64 VwGO, § 62 Abs. 1 Alt. 2 ZPO hilft nicht, den Mangel der innerhalb der Klagefrist fehlenden Prozessführungsbefugnis der Kläger zu 1.und 3. zu überwinden.

Kann das streitige Rechtsverhältnis allen Streitgenossen gegenüber nur einheitlich festgestellt werden oder ist die Streitgenossenschaft aus einem sonstigen Grund eine notwendige, so werden, wenn ein Termin oder eine Frist nur von einzelnen Streitgenossen versäumt wird, die säumigen Streitgenossen gemäß § 62 Abs. 1 ZPO als durch die nicht säumigen vertreten angesehen.

Die Prozesshandlungen der notwendigen Streitgenossen sind aber grundsätzlich gesondert zu beurteilen. Jeder Streitgenosse kann Angriffs- und Verteidigungsmittel selbständig geltend machen. Die Prozesshandlungen der Streitgenossen als solche werden prinzipiell nicht wechselseitig zugerechnet. Das Prozessrechtsverhältnis wird deswegen jeweils erst durch die Klageerhebung des betreffenden Streitgenossen begründet. § 62 Abs. 1 ZPO hilft insoweit nur dem säumigen Streitgenossen, der eine Frist nicht eingehalten hat und zu dessen Gunsten die fristwahrende Klageerhebung durch einen anderen Streitgenossen wirkt. Der säumige Streitgenosse muss die Prozesshandlung aber gleichwohl selbst vornehmen oder dem Verfahren anderweitig beitreten, um Streitgenosse zu werden. Erst dann kann er von fristgerecht eingelegten Rechtsbehelfen der anderen Streitgenossen profitieren.

Vgl. insoweit BGH, Urteil vom 12. Januar 1996‑ V ZR 246/94 -, juris Rn. 11; BVerwG, Urteil vom 29. November 1982 - 7 C 34.80 -, juris Rn. 6 ff.; Krausnick, in: Gärditz, VwGO, 2013, § 64 Rn. 20; v. Albedyll, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, 6. Aufl 2014, § 64 Rn. 15; Kintz, in: Posser/Wolff, VwGO, 2. Aufl. 2014, § 64 Rn. 17; Czybulka, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2014, § 64 Rn. 89 ff.; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 64 Rn. 11.

Diese Fallgestaltung liegt indes nicht vor. Frau T1. , die i.S.v. § 62 Abs. 1Alt. 2 ZPO säumig war, weil sie nicht innerhalb der Klagefrist Klage erhoben hatte, hat auch nach Ablauf dieser Frist nicht Klage eingereicht. Sie ist der von den- i.S.d. § 62 Abs. 1 Alt. 2 ZPO nicht säumigen - Klägern zu 1. und 3. erhobenen Klage auch nicht anderweitig beigetreten oder hat deren Klageerhebung genehmigt. Vielmehr hat sie mit ihren Schreiben vom 11. Juni 2014 und vom 30. Juni 2014 ausdrücklich erklärt, die Klage sei ohne ihr Wissen und Einverständnis erhoben worden. Sie beabsichtige auch nicht, eine Klage gegen die Beklagte zu führen. Sie sei nicht Beteiligte des Klageverfahrens und wolle diesem Verfahren auch nicht in Zukunft oder rückwirkend beitreten. Da Frau T1. somit ausdrücklich kein Prozessrechtsverhältnis begründet hat, kann (und will) sie auch nicht über die Fiktion des § 64 VwGO, § 62 Abs. 1 Alt. 2 ZPO von der als solcher fristgerechten, aber gleichwohl ohne Prozessführungsbefugnis erfolgten Klageerhebung der Kläger zu 1. und 3. profitieren. Umgekehrt dient § 62 Abs. 1 Alt. 2 ZPO nicht dem Schutz der im Sinne der Bestimmung nicht säumigen anderen echten Streitgenossen, hier der Kläger zu 1. und 3. Ihnen kann der Nichtbeitritt von Frau T1. zum Klageverfahren nach dem Sinn und Zweck der Regelung nicht fristwahrend zugutekommen.

Aus dem Vorstehenden folgt zugleich, dass es der Klage der Kläger zu 1. und 3. nicht zur Zulässigkeit verhilft, dass ihnen die Vertretungsberechtigung für das Bürgerbegehren durch das Ausscheiden von Frau T1. infolge ihrer Erklärung gegenüber der Beklagten vom 30. Juni 2014 zugewachsen ist.

Vgl. zu dieser Rechtsfolge OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2004 - 15 B 522/04 -, juris Rn. 8.

Dieses Zuwachsen der Vertretungsberechtigung hat lediglich zur Konsequenz, dass die Kläger zu 1. und 3. seit dem 30. Juni 2014 hinsichtlich des Bürgerbegehrens allein - d. h. ohne Frau T1. - prozessführungsbefugt sind und zulässige Prozesshandlungen vornehmen können. Die Klagefrist war zu diesem Zeitpunkt jedoch bereits verstrichen, so dass es unbeschadet dessen weiterhin an einer fristgerechten Klageerhebung durch die zu diesem Zeitpunkt prozessführungsbefugten Vertreter des Bürgerbegehrens fehlt.

Schließlich sind die Bescheide der Beklagten vom 9. April 2014 mit eineri.S.v. § 58 Abs. 2 Satz 1, Abs. 1 VwGO ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung versehen, so dass es bei dem Befund des Ablaufs der Klagefrist am 9. Mai 2014 verbleibt.

Die Frist für ein Rechtsmittel oder einen anderen Rechtsbehelf beginnt gemäߧ 58 Abs. 1 VwGO nur zu laufen, wenn der Beteiligte über den Rechtsbehelf, die Verwaltungsbehörde oder das Gericht, bei denen der Rechtsbehelf anzubringen ist, den Sitz und die einzuhaltende Frist schriftlich oder elektronisch belehrt worden ist. Ist die Belehrung unterblieben oder unrichtig erteilt, so ist die Einlegung des Rechtsbehelfs nur innerhalb eines Jahres seit Zustellung, Eröffnung oder Verkündung zulässig, außer wenn die Einlegung vor Ablauf der Jahresfrist infolge höherer Gewalt unmöglich war oder eine schriftliche oder elektronische Belehrung dahin erfolgt ist, dass ein Rechtsbehelf nicht gegeben sei (§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

Nach § 58 Abs. 1 VwGO ist es nicht erforderlich, darüber zu belehren, wer zur Einlegung des Rechtsbehelfs berechtigt, also widerspruchs-, klage oder prozessführungsbefugt ist. Weist die Rechtsbehelfsbelehrung keine Belehrung über ihren Adressaten auf, ist sie nicht i.S.d. § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO unterblieben oder unrichtig erteilt. Etwas anderes gilt lediglich dann, wenn die Rechtsbehelfsbelehrung über die gesetzlichen Erfordernisse hinaus Hinweise darauf enthält, wer zur Einlegung des Rechtsbehelfs befugt sein soll, an wen sich also die Rechtsbehelfsbelehrung wendet. Ist ein solcher Hinweis in dem Sinne unvollständig, dass er nicht alle möglicherweise widerspruchs-, klage- oder prozessführungsbefugten Personen erfasst, ist die Rechtsbehelfsbelehrung insoweit teilweise unterblieben.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 11. März 2010 - 7 B 36.09 -, juris Rn. 15, und vom 7. Juli 2008 - 6 B 14.08 -, juris Rn. 9.

Überträgt man diesen Ansatz auf den vorliegenden Fall, weisen die in Rede stehenden Rechtsbehelfsbelehrungen keine Unrichtigkeiten deshalb auf, weil sie nicht auf das Erfordernis einer gemeinschaftlichen Klageerhebung durch die benannten Vertreter des Bürgerbegehrens aufmerksam machen. Adressat der Rechtsbehelfsbelehrung ist jeweils der Adressat des Bescheids, dem seine Klagemöglichkeit vor Augen geführt wird. Insofern ist es korrekt und nicht irreführend, wenn es in den Bescheiden der Beklagten vom 9. April 2014 jeweils u. a. heißt „Gegen diesen Bescheid können Sie Klage erheben.“ Darüber hinausgehend musste die Beklagte über einzelne spezifische prozessrechtliche Anforderungen der Zulässigkeit der Klage wie die nur gemeinschaftliche Prozessführungsbefugnis der benannten Vertretern eines Bürgerbegehrens nach Maßgabe von § 58 Abs. 2 Satz 1, Abs. 1 VwGO nicht aufklären. Für diese Einschätzung ist auch unerheblich, ob die Beklagte die Bescheide an „das Bürgerbegehren“ hätte adressieren können, was im Übrigen zumindest als zweifelhaft erscheint, weil „das Bürgerbegehren“ keine Rechtspersönlichkeit aufweist.

2. Da die Klage der Kläger zu 1. und 3. bereits aus den vorgenannten Gründen unzulässig ist, kann offen bleiben, ob das Verpflichtungsbegehren sich außerdem erledigt hat, weil das Bürgerbegehren wegen des zwischenzeitlichen Baufortschritts der „Neugestaltung E. “ und der dadurch gebundenen Eigenmittel der Beklagten keine Realisierungschance mehr hat.

II. Darüber hinaus ist die Klage aber auch unbegründet.

Der Beschluss des Rats der Beklagten vom 7. April 2014 und deren Bescheide vom 9. April 2014 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger zu 1. und 3. nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Die Kläger zu 1. und 3. haben keinen Anspruch darauf, die Beklagte zu verpflichten, gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW festzustellen, dass das Bürgerbegehren mit der Frage: „Sind Sie dafür, dass die gesteigerten Bau- und Folgekosten der Neugestaltung E. wie ursprünglich durch den Rat beschlossen ausschließlich durch Umschichtungen im Projekt ohne Belastung des städtischen Haushalts (Drittfinanzierung, Anpassung der Bauplanung, Änderung von Aufträgen) ausgeglichen werden sollen und der neue Ratsbeschluss vom 18. November 2013 aufgehoben wird?“ zulässig ist.

Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Bewertung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens im Rahmen einer Verpflichtungsklage ist nicht nur der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung, sondern wegen der Erforderlichkeit der Einhaltung des in § 26 Abs. 4 Satz 1 GO NRW geregelten Quorums aus materiell-rechtlichen Gründen auch der Zeitpunkt der Unterzeichnung des Bürgerbegehrens durch die Bürger.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Oktober 2008 - 15 A 2027/08 -, juris Rn. 11.

Ausgehend davon ist das streitgegenständliche Bürgerbegehren unzulässig. Es bezieht sich zum einen nicht auf eine Entscheidung über eine Angelegenheit der Gemeinde i.S.v. § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW. Zum anderen genügt es nicht den Bestimmtheitsanforderungen des § 26 Abs. 2 Satz 1, Abs. 7 Satz 1 GO NRW. Mit Blick darauf kann der Senat offen lassen, ob auch der Gegenstand des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 GO NRW unzulässig und das Bürgerbegehren zudem auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet ist.

Das Bürgerbegehren steht nicht mit den Vorgaben des § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW sowie des § 26 Abs. 2 Satz 1, Abs. 7 Satz 1 GO NRW im Einklang.

Die Bürger können gemäß § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW beantragen (Bürgerbegehren), dass sie anstelle des Rats über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden (Bürgerentscheid). Das Bürgerbegehren muss schriftlich eingereicht werden und die zur Entscheidung zu bringende Frage sowie eine Begründung enthalten (§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW). Bei einem Bürgerentscheid kann über die gestellte Frage nur mit Ja oder Nein abgestimmt werden (§ 26Abs. 7 Satz 1 GO NRW).

Aus § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW ergibt sich, dass ein Bürgerbegehren nicht lediglich darauf gerichtet sein darf, dem Rat generelle Vorgaben für eine von ihm noch zu treffende Entscheidung zu machen. Vielmehr muss der angestrebte Bürgerentscheid die abschließende Entscheidung über eine Angelegenheit der Gemeinde anstelle des Rats im Sinne einer konkreten Sachentscheidung selbst treffen. Das Bürgerbegehren darf auch nicht bloß auf das Verfahren zielen, in dem diese Entscheidung getroffen werden soll. Unzulässig sind zudem resolutionsartige Meinungskundgaben.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27. Februar 2009 - 15 A 3224/08 -, juris Rn. 3, und vom 30. Oktober 2008 - 15 A 2027/08 -, juris Rn. 12 ff., Urteil vom 19. Februar 2008 - 15 A 2961/07 -, juris Rn. 37, Beschlüsse vom 6. Dezember 2007 - 15 B 1744/07 -, juris Rn. 22 ff., und vom 18. Oktober 2007 - 15 A 2666/07 -, juris Rn. 5 ff., Urteile vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, juris Rn. 10 ff., vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 -, juris Rn. 20, und vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, juris Rn. 25.

Des Weiteren setzt § 26 Abs. 2 Satz 1, Abs. 7 Satz 1 GO NRW voraus, dass die Frage des Bürgerbegehrens eindeutig formuliert, also hinreichend bestimmt ist. Ein Bürgerbegehren muss sich dazu im Anschluss an das gerade Gesagte auf eine konkrete, durch die Bürgerschaft zu treffende Sachentscheidung richten, wobei sich der Gegenstand dieser Entscheidung unzweideutig aus dem Text des Bürgerbegehrens in Verbindung mit der Begründung selbst ergeben muss. Der Bürgerentscheid muss den Text des Bürgerbegehrens grundsätzlich uneingeschränkt übernehmen, so dass seine Fragestellung zwischenzeitlich veränderten Umständen nicht angepasst werden kann. Die textlichen Anforderungen an ein Bürgerbegehren dürfen allerdings nicht überspannt werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Oktober 2008 - 15 A 2027/08 -, juris Rn. 7, Urteil vom 19. Februar 2008 - 15 A 2961/07 -, juris Rn. 28 und 35, Beschluss vom 6. Dezember 2007 - 15 B 1744/07 -, juris Rn. 28, Urteil vom 23. April 2002- 15 A 5594/00 -, juris Rn. 22 ff.

Gemessen an diesen Maßstäben ist das Bürgerbegehren nicht auf eine Entscheidung über eine Angelegenheit der Gemeinde i.S.v. § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW gerichtet. Die daraus resultierende Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens war bereits im Zeitpunkt seiner Einreichung gegeben.

Das Bürgerbegehren hat nach der von ihm formulierten Frage keine konkrete und abschließende Sachentscheidung zum Gegenstand, die die Bürgerschaft selbst anstelle des Rats treffen soll. Zwar geht aus dem zweiten Frageteil hervor, dass der Ratsbeschluss vom 18. November 2013 aufgehoben werden soll, wonach sich die Bau- und Folgekosten der Weiterführung der „Neugestaltung E. “ gegenüber dem Ratsbeschluss vom 17. Mai 2010 um 34,9 Millionen € erhöhen und die zur Finanzierung notwendigen Haushaltsmittel hierfür mit 30 Millionen € im Haushaltsplan 2014/2015 sowie im Investitionsprogramm bis 2018 bereitgestellt und darüber hinaus Haushaltsmittel von 4,9 Millionen € in der Finanzplanung 2019 ff. berücksichtigt werden. Allerdings ist dieser kassatorische Bestandteil des Bürgerbegehrens nicht isoliert zu betrachten, sondern im Gesamtzusammenhang der Fragestellung. Danach zielt das Bürgerbegehren darauf ab, hinsichtlich der Finanzierung des Projekts „Neugestaltung E. “ die Beschlusslage vom 17. Mai 2010 wiederherzustellen. Dieser zufolge sollte die „Neugestaltung E. “ Gesamtkosten von 105,62 Millionen € nicht überschreiten. In der zugehörigen Beschlussvorlage (Drucksache-Nr. VO/0001/10) hieß es, über die veranschlagten Eigenmittel hinaus würden definitiv keine städtischen Haushaltsmittel bereitgestellt. Kostensteigerungen oder Mindereinnahmen seien durch Umschichtungen im Projekt ohne Belastung des städtischen Haushalts auszugleichen. Diesen ursprünglichen Ansatz greift das Bürgerbegehren auf, ohne jedoch vorzugeben, wie genau diese Umschichtung angesichts der zwischenzeitlich auf voraussichtlich 140,49 Millionen € gestiegenen Bau- und Folgekosten bewerkstelligt werden soll. Das Bürgerbegehren nennt lediglich in Betracht kommende Umschichtungsalternativen wie die Drittfinanzierung, die Anpassung der Bauplanung oder die Änderung von Aufträgen. Es stellt aber nicht klar, welche dieser Alternativen konkret zu einer Kosteneinsparung in einem Umfang führt bzw. führen kann, die die Einhaltung des im Ausgangspunkt veranschlagten Kostenrahmens von 105,62 Millionen € ohne den zusätzlichen Einsatz städtischer Haushaltsmittel zur Folge hätte. Auch verhält sich das Bürgerbegehren nicht dazu, in welchem (Prioritäten-)Verhältnis die aufgezählten Umschichtungsalternativen zueinander stehen. Bei einem Erfolg des Bürgerbegehrens würde damit nicht die Entscheidung über die im Sinne des Bürgerbegehrens hinreichend kostenwirksame Einsparung von städtischen Haushaltsmitteln selbst getroffen. Vielmehr müssten die in Betracht kommenden Sparmaßnahmen erst im Nachgang zu dem erfolgreichen Bürgerbegehren konkret auf ihre Effektivität geprüft und in einem nächsten Schritt ggf. durch den Rat beschlossen und umgesetzt werden. Das Bürgerbegehren läuft mithin darauf hinaus, dem Rat Vorgaben über eine von ihm noch abschließend zu treffende alternative Finanzierungsentscheidung zu machen. Seine Fragestellung unterscheidet sich wesentlich von derjenigen eines aus dem Blickwinkel von § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW zulässigen Bürgerbegehrens, das etwa den Ausstieg aus einem Bauprojekt oder die Erhaltung einer bestimmten Baulichkeit der Gemeinde zur Entscheidung stellt.

Aus entsprechenden Gründen ist das Bürgerbegehren daneben auch i.S.d. § 26 Abs. 2 Satz 1, Abs. 7 Satz 1 GO NRW inhaltlich unbestimmt. Der Gegenstand der in einem Ja/Nein-Schema zu treffenden (konkreten und abschließenden) Sachentscheidung ergibt sich weder aus dem Text des Bürgerbegehrens noch aus seiner Begründung.

Um zu diesen Feststellungen zu gelangen, bedarf es der von Klägerseite begehrten Beiziehung der in der Klageschrift im Einzelnen benannten Planungs- und Vertragsunterlagen im Zusammenhang mit dem Projekt „Neugestaltung E. “ nicht. Gemäß § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder Akten, zur Übermittlung elektronischer Dokumente und zu Auskünften verpflichtet. Die Vorlagepflicht des § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO bezieht sich auf alle Akten und Unterlagen, die entscheidungserheblich sind.

Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 22. März 2012- 7 C 1.11 -, juris Rn. 43, Beschluss vom 22. Januar 2009 - 20 F 5.08 -, juris Rn. 2.

Dies trifft auf die von den Klägern zu 1. und 3. genannten Planungs- und Vertragsunterlagen nicht zu. Deren Kenntnis ist für die Prüfung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens - und damit auch für die materiell-rechtliche Entscheidung des Rechtsstreits - nicht erforderlich. Wie ausgeführt, bemisst sich die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nach seinem Text und seiner Begründung. Damit kann die Zulässigkeit des streitgegenständlichen Bürgerbegehrens ohne Weiteres bereits mit Hilfe der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge beurteilt werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, Nr. 11, 711 ZPO.

100

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 1561/15