Oberverwaltungsgericht NRW, 14 A 1167/16

Tatbestand:

Die Universität von T. ernannte den Kläger durch Urkunde vom 17.2.2010 zum Profesor invitado (PROF.). Nachdem sich die Zahnärztekammer Westfalen-Lippe und die Universität Düsseldorf an das beklagte Land gewandt hatten, um die Berechtigung des Klägers zur Führung des Titels eines Professors zu klären, forderte dieses den Kläger mit Schreiben vom 17.2.2011 auf, die Verleihungsurkunde vorzulegen, die zur Führung des akademischen Grades PROF. berechtige. Mit Schreiben vom 2.3.2011 übersandte der Kläger u.a. eine Ablichtung der genannten Urkunde nebst Übersetzung einer öffentlich bestellten und beeidigten Übersetzerin. Mit Schreiben vom 8.3.2011 teilte der Beklagte der Universität Düsseldorf mit, dass der Kläger die Titelverleihung nachgewiesen habe und es nicht zu beanstanden sei, wenn er sich während der Dauer seiner Lehrverpflichtung "PROF." nenne.

Mit Schreiben vom 20.12.2011 bat der Kläger den Beklagten, ihm die Führbarkeit des Titels "Prof." amtlich zu bescheinigen.

Der Beklagte antwortete dem Kläger unter dem 24.1.2012 mit einem als "Bescheinigung" bezeichneten Schreiben, in dem es heißt: "Ihren am 24.6.2009 in Spanien erlangten ausländischen akademischen Grad dürfen Sie gemäß § 69 Hochschulgesetz in Nordrhein-Westfalen für die Dauer Ihrer Lehrtätigkeit in folgender Form führen: 'Profesor Invitado'. (Gastprofessor) Als Abkürzung dürfen Sie führen: 'PROF.'."

Anlässlich eines Strafverfahrens gegen einen anderen profesor invitado der Universität T. erörterten der Beklagte und die Zahnärztekammer Nordrhein die Behandlung des Falles des Klägers. Der sachbearbeitende Ministerialbeamte legte in einem Vermerk vom 23.10.2015 nieder, dass er am 12.10.2015 von der Justiziarin der Zahnärztekammer wegen der Gradführungsbefugnis des Klägers kontaktiert worden sei. Der vorhandene Vorgang zeige, dass ihm am 24.1.2012 eine entsprechende Bescheinigung erteilt worden sei. Sodann heißt es: "Das war falsch; wir wissen es inzwischen besser. Die fehlerhafte Bescheinigung ist zu widerrufen. Colorandi causa: Wie mir inzwischen klar ist, handelt es sich bei der Stiftung UNIFO (vgl. das Schriftstück vom 17. Februar 2010) um einen Verein, der seinen Mitgliedern bei der Erlangung von Bezeichnungen, die nach Professor klingen, behilflich ist."

Mit Schreiben vom 23.10. 2015 teilte der Beklagte dem Kläger unter Bezugnahme auf die Bescheinigung vom 24.1.2012 mit, dass er diese hiermit widerrufe. Sie sei in rechtlicher Hinsicht fehlerhaft. Profesor invitado sei kein Hochschulgrad, sondern eine Hochschultätigkeitsbezeichnung, die nur in der verliehenen Form unter Angabe der verleihenden Stelle geführt werden dürfe. Die Führung der Abkürzung und Schreibweise PROF. oder Prof. entspreche nicht dem geltenden Recht. Dies ermögliche es ihm, dem Beklagten, nicht, dem Kläger die weitere Führung dieser Bezeichnungen unter Vertrauensschutzgesichtspunkten zu gestatten, zumal die Bescheinigung vom 24.1.2012 mangels Regelung kein Verwaltungsakt sei. Zulässig sei dagegen die Bezeichnung "Profesor invitado (Universität T. )" mit einer deutschen Übersetzung wie eingeladener Lehrer oder Lehrbeauftragter. Der Beklagte forderte den Kläger auf, die Bezeichnung Prof. nicht mehr zu führen und auch die Bezeichnung PROF. nicht mehr zu verwenden. Bei weiterer unbefugter Bezeichnung Prof. kündigte der Beklagte die Untersagung unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und einer Zwangsgeldandrohung sowie eine Strafanzeige an. Wegen des genauen Inhalts des Schreibens wird auf Bl. 6 bis 9 der Gerichtsakte Bezug genommen.

Dem Schreiben fügte der Beklagte eine Bescheinigung bei mit dem Inhalt: "Solange Sie eine Tätigkeit als Profesor Invitado an der Universität T. ausüben, dürfen Sie in Nordrhein-Westfalen folgende Bezeichnung führen: Profesor Invitado (Universität T. ). Die Hinzufügung der Angabe '(Lehrbeauftragter)' ist zulässig. Eine Führung der Bezeichnung 'Prof.' oder 'PROF.' ist nicht zulässig."

Der Kläger erhob gegen das Schreiben des Beklagten vom 23.10.2015 am 28.10.2015 Widerspruch und hat am selben Tag Klage erhoben. Er hat vorgetragen: Das angegriffene Schreiben sei ein Verwaltungsakt, denn die mit ihm widerrufene Führbarkeitsbescheinigung lasse nicht erkennen, ob ihr konstitutive Wirkung zukommen solle. Maßgebend sei die äußere Form. Die Verwendung des Begriffs des Widerrufs und die Selbstbezeichnung des Schreibens als Entscheidung sprächen für den Verwaltungsaktscharakter. Der Widerruf sei rechtswidrig, weil die aufgehobene Führbarkeitsbescheinigung ein rechtmäßiger Verwaltungsakt sei, mit der die Erlaubnis zur Gradführung erteilt worden sei. Außerdem sei die verwaltungsverfahrensrechtliche Rücknahmefrist abgelaufen. Auch die Abkürzung PROF. dürfe er führen, da sie weder im deutschen noch im spanischen Recht geregelt sei.

Der Kläger hat beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 23.10.2015 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat vorgetragen: Die Klage sei unzulässig, da das angegriffene Schreiben keinen Verwaltungsakt darstelle. Allein § 69 des Hochschulgesetzes regele, welche Titel- und Gradführung zulässig sei. Insoweit weiche das geltende Recht vom früheren ab. Lediglich im Interesse der Praxis stelle der Beklagte als Service Führbarkeitsbescheinigungen aus. Die Bescheinigung vom 24.1.2012 sei unrichtig, denn mit der Bezeichnung profesor invitado werde nur die Stellung eines Lehrbeauftragten wiedergegeben, so dass die im spanischen Recht nicht geregelte Abkürzung PROF. hier auch nur einen Lehrer bezeichne. Wenn die Führbarkeitsbescheinigung vom 24.1.2012 ein Verwaltungsakt wäre, wäre sie schon mangels Rechtsgrundlage rechtswidrig. Ermessen habe er, der Beklagte, mit seinem Schreiben vom 23.10.2015 nicht ausgeübt, weil er die Führbarkeitsbescheinigung vom 24.1.2012 nicht als Verwaltungsakt angesehen habe und nach wie vor nicht ansehe, so dass er die Vorschriften über die Rücknahme von Verwaltungsakten gar nicht habe anwenden wollen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen, weil es zwar die Führbarkeitsbescheinigung vom 24.1.2012 und das Schreiben vom 23.10.2015 als Verwaltungsakte ansieht, aber letzteres als rechtmäßige Rücknahme der Führbarkeitsbescheinigung bewertet.

Mit der vom Senat zugelassenen und rechtzeitig begründeten Berufung verfolgt der Kläger seine Klage weiter. Er trägt vor: Der angefochtene Bescheid vom 23.10.2015 sei rechtswidrig, weil er keine Rechtsgrundlage nenne und kein Ermessen ausgeübt worden sei. Der Bescheid spreche einen Widerruf aus. Dies könne nicht in eine Rücknahme umgedeutet werden. Die Jahresfrist zur Rücknahme sei nicht eingehalten worden. Der Beklagte habe von Anfang an alle maßgeblichen Tatsachen gekannt, insbesondere dass der Begriff profesor invitado eine Hochschultätigkeitsbezeichnung sei. Die Anfrage der Zahnärztekammer vom 12.10.2015 sei für die Aufhebung der Führbarkeitsbescheinigung nicht entscheidend gewesen, wie sich aus dem Vermerk des zuständigen Beamten des Beklagten vom 23.10.2015 zum Bescheid ergebe. Auch das Strafverfahren gegen einen anderen profesor invitado sei nicht der Anlass zum Aufrollen des Falles des Klägers gewesen, da es bereits 2013 eingeleitet worden sei. Wollte man, wie das Verwaltungsgericht, allein auf den Zeitpunkt abstellen, in dem dem Beklagten die Rechtswidrigkeit der ursprünglichen Führbarkeitsbescheinigung bekannt geworden sein soll, wäre dies eine verfassungswidrige Gesetzesauslegung, denn dann wären kaum Fälle denkbar, in denen eine Behörde noch unter zeitlichen Druck geriete. Denn aus dem Gesetzestext "Erhält die Behörde von Tatsachen Kenntnis, welche die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes rechtfertigen, so ist die Rücknahme nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig." würde der Satz "Die Behörde kann einen rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakt jederzeit widerrufen." Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts sei auch das Ermessen nicht auf Null reduziert. Der Kläger sei habilitiert und habe daher die Befähigung zum Professor. Daneben habe er noch eine Fülle weiterer Qualifikationen. Der mit dem Verbot der Gradführung verfolgte Zweck, das Publikum vor nicht ausreichend Qualifizierten zu schützen, gebiete daher hier gar kein Verbot.

Der Kläger beantragt,

das angegriffene Urteil zu ändern und den Bescheid vom 23. Oktober 2015 mit der Überschrift "Führung der Bezeichnung 'Prof.'" einschließlich der als Anlage übersandten Bescheinigung aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er trägt vor: Die Klage sei unzulässig, da das angegriffene Schreiben wie auch die Führbarkeitsbescheinigung vom 24.1.2012 keine Veraltungsakte seien, sondern bloße Auskünfte zur Rechtslage. Das angegriffene Schreiben sei kein Verwaltungsakt, es werde gerade keine Untersagung der Gradführung ausgesprochen, sondern bloß angekündigt. Auch die fehlende Rechtsmittelbelehrung deute auf den fehlenden Verwaltungsaktscharakter hin. Der benutzte Begriff des Widerrufens sei untechnisch verwendet, im Übrigen wäre ohnehin die Rücknahme der allein korrekte Begriff, wenn denn die Aufhebung eines Verwaltungsaktes gewollt wäre. Jedenfalls sei, sollte es sich bei dem angegriffenen Schreiben um einen Verwaltungsakt handeln, dieser rechtmäßig. Der wissenschaftliche Werdegang des Klägers sei für die Berechtigung zur Gradführung unerheblich. Die Jahresfrist sei eingehalten und das Ermessen auf Null reduziert, wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt habe. Äußerst hilfsweise nehme er die Bescheinigung vom 24.1.2012 mit dem ausdrücklichen Rücknahmebescheid vom 6.10.2016 zurück. Dieser Bescheid ist Gegenstand der erstinstanzlichen Klage 4 K 6997/16 vor dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, das das Verfahren bis zur Entscheidung des hiesigen Berufungsverfahrens ausgesetzt hat.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist teilweise begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht insgesamt abgewiesen. Die Klage ist zum Teil unzulässig, zum Teil aber zulässig und begründet.

Die Klage ist zum Teil zulässig. Das Schreiben vom 23.10.2015 enthält unter B. Nr. 3 und mit seiner als Anlage beigefügten Bescheinigung Verwaltungsakte im Sinne des § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG.NRW.) und damit zulässige Gegenstände der erhobenen Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung ‑ VwGO ‑). Im Übrigen enthält das Schreiben jedoch keinen Verwaltungsakt, so dass die Klage insofern unzulässig ist.

Nach der genannten verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschrift ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Diese Merkmale erfüllt das Schreiben nicht wegen der einleitenden Formulierung "am 24. Januar 2012 hatte ich Ihnen bescheinigt, dass Sie aufgrund Ihrer seinerzeitigen Bestellung zum "Profesor Invitado" an der Universität T. die Bezeichnung 'PROF.' führen dürften. Diese Bescheinigung widerrufe ich hiermit." Diese Sätze regeln nichts. Allerdings spricht der verwendete Begriff des "Widerrufens" für eine Regelung, denn § 49 VwVfG.NRW. sieht als eine solche regelnde Maßnahme den Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes vor. Indes ist auch bei der Auslegung eines solchen Schreibens der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften (vgl. § 133 des Bürgerlichen Gesetzbuches). Die Auslegung richtet sich dabei nicht nach den subjektiven Vorstellungen des Adressaten oder der erlassenden Behörde. Maßgebend ist der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Es sind für die Auslegung nur solche Umstände indiziell zu berücksichtigen, die dem Empfänger bei Zugang der Willenserklärung erkennbar waren. Nicht der innere, sondern der objektiv erklärte Wille ist maßgebend, wie ihn der Empfänger verstehen kann.

Vgl. zur Auslegung von Verwaltungsakten BVerwG, Urteil vom 5.11.2009 ‑ 4 C 3.09 ‑, BVerwGE 135, 209, Rn. 21; Urteil vom 21.6.2006 ‑ 6 C 19.06 ‑, BVerwGE 126, 149, Rn. 52; U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 35, Rn. 71 ff.

Danach ist es ausgeschlossen, die einleitenden Sätze als die Aufhebung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes zu verstehen, der in der Bescheinigung vom 24.1.2012 gesehen werden könnte. Dann wäre allerdings eine Rücknahme, nicht ein Widerruf auszusprechen. Die dann falsche Begrifflichkeit des Widerrufens steht einer solchen Auslegung nicht zwingend entgegen. Es ist denkbar, dass sich der Verfasser lediglich in der Terminologie geirrt hat. Dass nicht die Aufhebung eines Verwaltungsakts gewollt war, ergibt sich aber zwingend aus Punkt B. Nr. 6. des Schreibens. Dort wird der Bescheinigung vom 24.1.2012 ausdrücklich die Rechtsqualität eines Verwaltungsaktes abgesprochen. Dann ist es aber unmöglich, in dem angefochtenen Schreiben vom 23.10.2015 eine Rechtsgestaltung in Form der Aufhebung eines Verwaltungsaktes zu sehen. Es wären dann auch Ermessenserwägungen anzustellen, die das Schreiben gerade mit Rücksicht auf den fehlenden Verwaltungsaktscharakter der Bescheinigung nicht anstellt. Das Schreiben ist somit lediglich darauf gerichtet, sich von der in der Bescheinigung vom 24.1.2012 geäußerten Rechtsmeinung zu lösen und die geänderte Rechtsauffassung dem Kläger kund zu tun, also eine bestimmte Rechtsauffassung zu "widerrufen".

Das Schreiben vom 23.10.2015 ist auch nicht wegen der Ausführungen unter A. als Verwaltungsakt zu qualifizieren. Es handelt sich lediglich um Ausführungen dazu, warum die in der Bescheinigung vom 24.1.2012 geäußerte Rechtsauffassung falsch ist. Es handelt sich somit nicht um Regelungen.

Nr. 1 der Ausführungen unter B. kommt ebenfalls keine Regelungswirkung zu. Dort heißt es: "Ich muss Sie daher auffordern, die Bezeichnung 'Prof.' künftig nicht mehr zu führen, und auch nicht etwa die Bezeichnung 'PROF.' zu verwenden. Zugleich bitte ich Sie, mir dieses bis zum 30. November 2015 verbindlich zu erklären." Dem Wortlaut nach könnte es sich um eine Untersagungsverfügung nach § 69 Abs. 7 Satz 5 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen (HG) handeln, wonach eine von den Absätzen 2 bis 6 abweichende Titelführung untersagt werden kann. Dieses Verständnis ist aber wegen Nr. 4 der Ausführungen unter B. ausgeschlossen. Dort heißt es nämlich: " Falls Sie weiterhin unbefugt die Bezeichnung 'Prof.' führen, beabsichtige ich, Ihnen dies zu untersagen (§ 69 Abs. 7 Satz 5 HG). Ich erwäge, dann auch die sofortige Vollziehung anzuordnen (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung), Zwangsgeld anzudrohen (§ 55 Verwaltungsvollstreckungsgesetz Nordrhein-Westfalen) und Strafanzeige zu erstatten. Dazu mögen Sie ggf. ebenfalls bis zum 30. November 2015 Stellung nehmen." Daraus ergibt sich, dass mit dem Schreiben vom 23.10.2015 noch keine Untersagung ausgesprochen werden soll, sondern lediglich zu einer beabsichtigten Untersagung angehört werden soll. Die Aufforderung unter Nr. 1 ist somit noch keine Untersagung, sondern eine unter Bezugnahme auf die zuvor geäußerte Rechtsaufassung vorgebrachte Bitte.

Auch Nr. 2 der Ausführungen unter B. kommt keine Regelungswirkung zu. Dort heißt es: "Ich habe den Sachverhalt zum Anlass genommen, Ihnen eine berichtigte Führbarkeitsbescheinigung auszustellen (siehe Anlage). Ich bitte, mir die am 24. Januar 2012 ausgestellte Bescheinigung ebenfalls bis zum 30. November 2015 im Original zurückzusenden." Der erste Satz teilt lediglich den Umstand mit, dass gleichzeitig eine neue Führbarkeitsbescheinigung ausgestellt wird. Der zweite Satz könnte zwar eine Regelung sein, mit der ein Tun aufgegeben wird. Indes besteht insoweit nur eine Ermächtigungsgrundlage bei Aufhebung eines Verwaltungsaktes (§ 52 Satz 1 und 2 VwVfG NRW). Da mit dem Schreiben vom 23.10.2015 gerade kein Verwaltungsakt aufgehoben wird, handelt es sich nicht um eine durch Verwaltungsakt auferlegte Pflicht, sondern ‑ entsprechend dem Wortlaut tatsächlich ‑ um eine bloße Bitte zur Rückgabe.

Nr. 4 der Ausführungen unter B. stellt, wie oben ausgeführt, lediglich eine Anhörung zu zukünftigen Maßnahmen dar. Nr. 5 teilt nur mit, dass die Zahnärztekammer über das Schreiben unterrichtet wird.

Nr. 3 der Ausführungen unter B. kommt hingegen Regelungswirkung zu. Dort heißt es: "Sollten Sie in der Zwischenzeit aus einem anderen Rechtsverhältnis zum Professor ernannt worden sein und deshalb die Bezeichnung 'Prof.' führen, bitte ich mir ebenfalls bis zum 30. November 2015 eine beglaubigte Kopie der Ernennungsurkunde zu übersenden (§ 69 Abs. 7 Satz 2 HG)." Der Wortlaut erlaubt es zwar auch hier, keine durch Verwaltungsakt angeordnete Handlungspflicht, sondern eine bloße Bitte anzunehmen. Jedoch bekommt die Bitte durch Verweis auf § 69 Abs. 7 Satz 2 HG eine andere Qualität. Nach dieser Vorschrift hat der, der einen Grad führt, auf Verlangen der zuständigen Behörde die Berechtigung hierzu urkundlich nachzuweisen. Durch den Verweis wird aus der Bitte ein Verlangen i.S.d. Vorschrift und damit eine Regelung der Nachweisverpflichtung im Einzelfall. Dem kann nicht entgegengehalten werden, wie es der Prozessbevollmächtigte des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat getan hat, dass es sich nur um eine wohlgemeinte Brücke für den Kläger handele, eine eventuell erworbene anderweitige Titelführungsberechtigung nachzuweisen, um der Behörde Veranlassung zu geben, auf veränderter Tatsachenlage eine für den Kläger günstigere Position einzunehmen. Das mag zwar sein, aber diese Brücke besteht aus dem Verlangen zur Urkundsvorlegung nach § 69 Abs. 7 Satz 2 HG und damit in einer darauf gerichteten Regelung, also aus einem Verwaltungsakt.

Somit erweist sich die Anfechtungsklage hinsichtlich des Schreibens selbst nur insofern als zulässig, als die Aufhebung des Bescheids vom 23.10.2015 mit der Nachweisverpflichtung unter B. Nr. 3. gefordert wird.

Soweit die Klage in diesem Punkte zulässig ist, ist sie auch begründet, da dieses Nachweisverlangen rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Verfügung ist bereits formell rechtswidrig, da der Kläger zu der beabsichtigten Auferlegung der Nachweispflicht nicht angehört worden ist (§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW). Sie ist auch materiell rechtswidrig. § 69 Abs. 7 Satz 2 HG ermächtigt die zuständige Behörde für den Fall, dass ein Grad geführt wird, einen urkundlichen Nachweis zu verlangen. Der Kläger führt keinen Grad i.S.d. § 69 Abs. 2 HG, sondern einen Hochschultitel i.S.d. § 69 Abs. 4 HG, für den die Regelung zum Führen eines Grades in Abs. 2 entsprechend gilt. Mit Grad ist die Bezeichnung eines Hochschulabschlusses aufgrund einer Prüfung gemeint, also etwa Bachelor, Master oder Doktor.

Vgl. Epping in: Hartmer/Detmer, Hochschulrecht, 2. Aufl., Rn. 32 ff.

Demgegenüber umfassen Hochschultitel akademische Würden, die ohne eine solche Prüfung verliehen werden, wie etwa Ehrendoktor (§ 67 Abs. 3 Satz 6 HG), Ehrenbürger und Ehrensenator (§ 9 Abs. 4 Satz 1 HG) oder Honorarprofessor (§ 41 Abs. 2 HG). Auch Professor ist ein solcher Titel, der bei hauptberuflichen Hochschullehrern zugleich beamtenrechtliche Amtsbezeichnung ist (§§ 77, 122 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes i.V.m. Anlage 4 des Landesbesoldungsgesetzes, zum Professorentitel in anderen Fällen vgl. § 9 HG).

Zur doppelten Qualität des Professorentitels der beamteten Professoren vgl. Thieme, Deutsches Hochschulrecht, 3. Aufl., Rn. 730, 733.

Das Gesetz unterscheidet auch in § 69 Abs. 7 HG zwischen Graden und Hochschultiteln. Grade und Titel dürfen nur in der gesetzlich erlaubten Form geführt werden (Satz 1); werden sie entgegen dieser Form geführt, kann dies untersagt werden (Satz 5). Lediglich für die Gradführung ist die Nachweispflicht auf Verlangen geregelt (Satz 2). Wortlaut und Systematik des Gesetzes geben also für ein Nachweisverlangen bei der Titelführung nichts her. Ob eine solche Differenzierung für das Nachweisverlangen zweckmäßig ist, hat der Senat nicht zu entscheiden.

Die Bescheinigung von Oktober 2015 ist zulässiger Gegenstand einer Anfechtungsklage. Sie ist schon ursprünglich mit der Anfechtung des Schreibens vom 23.10.2015, dem sie als Anlage beigefügt war, Klagegegenstand gewesen, was der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat. Es handelt sich auch um einen Verwaltungsakt. Das ergibt sich noch nicht zwingend aus der Überschrift "Bescheinigung". Bescheinigungen können feststellende Verwaltungsakte sein.

Vgl. etwa die Beispiele bei Ramsauer in: Ders., VwVfG, 18. Aufl., § 35, Rn. 92.

Sie können aber auch bloße Wissenserklärungen über einen Sachverhalt sein, ohne dass damit eine Regelung verbunden wäre. Für einen feststellenden Verwaltungsakt ist kennzeichnend, dass er sich mit seinem verfügenden Teil darauf beschränkt, das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs verbindlich festzuschreiben. Ein feststellender Verwaltungsakt muss dabei aber ‑ ebenso wie ein gestaltender oder befehlender Verwaltungsakt ‑ die Definitionsmerkmale eines Verwaltungsakts vollständig erfüllen. Das gilt insbesondere für das Merkmal "Regelung". Regelungscharakter hat eine Maßnahme, wenn sie nach ihrem Erklärungsgehalt darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen. Das ist nicht nur dann der Fall, wenn Rechte des Betroffenen begründet, geändert oder aufgehoben werden, sondern ‑ als Besonderheit des feststellenden Verwaltungsakts ‑ auch dann, wenn sie mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden. Ist eine Erklärung der Verwaltung darauf gerichtet, die im Verhältnis von Staat und Bürger bestehenden Unsicherheiten zu beseitigen, indem sie die generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes verbindlich konkretisiert oder individualisiert, so legt die Verwaltung fest, was im Einzelfall rechtens sein soll, und trifft damit ‑ im Gegensatz zu einer unverbindlichen bloßen Meinungskundgabe ‑ eine Regelung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5.11.2009 ‑ 4 C 3.09 ‑ BVerwGE 135, 209, Rn. 15.

Hier liegt eine solch verbindliche Regelung vor. Die für die Untersagung unzulässiger Titelführung zuständige Behörde hat in einem konkreten Streitfall die zulässige Titelführung geregelt: "Solange Sie eine Tätigkeit als Profesor invitado an der Universität T. ausüben, dürfen Sie in Nordrhein-Westfalen folgende Bezeichnung führen: Profesor Invitado (Universität T. )." "Eine Führung der Bezeichnung 'Prof.' oder 'PROF.' ist nicht zulässig."

Durch die apodiktische und einschränkungslose Verwendung der Begriffe "dürfen Sie" und "ist nicht zulässig" wird deutlich, dass die Untersagungsbehörde nicht nur eine noch unverbindliche Rechtsauskunft erteilen will, sondern gegenüber dem Kläger verbindlich feststellt, was rechtens ist. Das Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung fällt nicht entscheidend ins Gewicht. Auch kann nicht von der Beurteilung der Rechtsqualität der Vorgängerbescheinigung im Schreiben vom 23.10.2015 auf die Rechtsqualität der neuen Bescheinigung geschlossen werden. Es handelt sich um eine andere Bescheinigung mit anderem Inhalt. Aus dem von der Bescheinigung körperlich getrennten Schreiben vom 23.10.2015 lässt sich allenfalls die Meinung der Behörde erahnen, was sie generell vom Rechtscharakter solcher Bescheinigungen und damit auch von der vorliegenden hält. Diese Unklarheit geht zu Lasten der Behörde, die es in der Hand gehabt hätte, durch klare Wortwahl (etwa: teile ich Ihnen meine Rechtsauffassung mit, dass) einen Regelungscharakter der Feststellung auszuschließen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.3.2012 ‑ 1 C 3.11 ‑, BVerwGE 142, 179, Rn. 24.

Der Verwaltungsaktscharakter der Bescheinigung ist nicht dadurch in Frage gestellt, dass sie nicht unterschrieben, sondern lediglich die Namenswiedergabe in Klammern beigefügt ist und auch das Tagesdatum (im Gegensatz zu Monat und Jahr) nicht angegeben ist. Allerdings hat ein schriftlicher Verwaltungsakt die Unterschrift oder die Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder seines Beauftragten zu enthalten (§ 37 Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW). Ob diese Voraussetzung durch die in Klammern gesetzte Namenswiedergabe des Organwalters ohne Beglaubigung oder den Zusatz "gez." erfüllt ist, kann dahinstehen.

Vgl. zum Streitstand Ramsauer in: Ders., VwVfG, 18. Aufl., § 37, Rn. 35.

Denn das Erfordernis der Unterschrift oder Namenswiedergabe bezweckt, den endgültigen bekanntzumachenden Verwaltungsakt vom bloßen Entwurf zu unterscheiden.

Vgl. Schönenbroicher in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, § 37, Rn. 153.

Dass diese Bescheinigung kein Entwurf sein sollte, ergibt sich zweifelsfrei aus dem Schreiben vom 23.10.2015, dem er als Anlage mit dem Bemerken beigefügt war, der Organwalter habe den Sachverhalt zum Anlass genommen, die anliegende Bescheinigung auszustellen.

Handelt es sich somit bei der Bescheinigung um einen Verwaltungsakt, so ist dieser mangels Ermächtigungsgrundlage rechtswidrig und verletzt die Rechte des Klägers. Jedenfalls für einen feststellenden Verwaltungsakt, der etwas als rechtmäßig feststellt, was der Betroffene nicht für rechtens hält, bedarf es einer ‑ zumindest konkludenten ‑ Ermächtigungsgrundlage.

BVerwG, Urteil vom 14.6.2012 ‑ 5 C 4.11 ‑, BVerwGE 143, 203, Rn. 13.

Hier hält der Kläger das Führen des Titels "Prof." entgegen der Verfügung für rechtmäßig. Eine ‑ zumindest konkludente ‑ Ermächtigung des Beklagten, präventiv die Titelführung vorzuschreiben, ist nicht ersichtlich. Die Ersetzung der früheren Genehmigungsbedürftigkeit der Titelführung durch eine gesetzliche Führungsgenehmigung mit § 119 des Hochschulgesetzes i.d.F. des Hochschulreform-Weiterentwicklungsgesetzes vom 30.11.2004 (GV.NRW S. 752) hatte den Zweck einer Verwaltungsvereinfachung, der es ausschließt, nunmehr konkludent eine Ermächtigung zur präventiven Feststellung korrekter Titelführung anzunehmen. Der Beklagte ist lediglich befugt, als Flankierung des gesetzlichen Verbots illegaler Titelführung repressiv gegen eine unrechtmäßige Titelführung durch eine Untersagungsverfügung nach § 69 Abs. 7 Satz 5 HG einzuschreiten.

Vgl. zur gesetzgeberischen Motivation LT-Drs. 13/5504, S. 156 - 158.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.