Oberverwaltungsgericht NRW, 13 E 596/17

Die zulässige Beschwerde, mit der der Beschwerdeführer sein Begehren auf Beiladung zu dem von den Klägerinnen betriebenen Klageverfahren gegen die diesen als Betreiberinnen der Schienenwege auf der Grundlage von §§ 45, 46 des Eisenbahnregulierungsgesetzes (ERegG) in der Fassung von Art. 1 des Gesetzes zur Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnbereich vom 29. August 2016 (BGBl. I S. 2082 ff.) mit Beschluss der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Bundesnetzagentur) vom 6. Februar 2017 in der berichtigten Fassung vom 13. Februar 2017 (BK10-16-0008_E) erteilte Genehmigung der Entgelte und Entgeltgrundsätze für die Erbringung des Mindestzugangspakets für die Netzfahrplanperiode 2017/2018 weiterverfolgt, ist unbegründet.

1. Der Beschwerdeführer ist nicht nach § 65 Abs. 2 VwGO notwendig zum Verfahren beizuladen. Notwendig ist die Beiladung eines Dritten hiernach nur dann, wenn dieser an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt ist, dass die Entscheidung auch ihm gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Dies setzt voraus, dass die vom Kläger begehrte gerichtliche Sachentscheidung nicht getroffen werden kann, ohne dass dadurch gleichzeitig unmittelbar Rechte des Dritten gestaltet, bestätigt oder festgestellt, verändert oder aufgehoben werden, oder anders gewendet, wenn die gerichtliche Sachentscheidung gleichzeitig unmittelbar Rechte oder Rechtsbeziehungen Dritter gestalten soll, sie aber ohne deren Beteiligung am Verfahren in Ermangelung einer Rechtskrafterstreckung nach § 121 VwGO nicht wirksam gestalten kann.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 29. Juli 2013 – 4 C 1.13 – Juris Rn. 7; vom 18. Juni 2013 – 6 C 21.12 – Juris Rn. 10 und vom 12. August 1981 – 7 B 195.80 – Buchholz 310 § 65 VwGO Nr. 60 S. 12 = Juris Rn. 11; OVG NRW, Beschluss vom 3. August 2015 – 13 E 513/15 – NZS 2016, 79 <79> = Juris Rn. 4; Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, Loseblattsammlung, 13. Ergänzungslieferung 2006, § 65 Rn. 16.

An diesen Voraussetzungen fehlt es hier. Sie ergeben sich entgegen der Rechtsauffassung des Beschwerdeführers insbesondere nicht daraus, dass die Klägerinnen mit ihrer Klage die Erteilung einer ihnen günstigeren Entgeltgenehmigung im Sinne von § 45 Abs. 1 ERegG durch die Bundesnetzagentur erstreben, als diese den Klägerinnen mit dem streitbefangenen Beschluss erteilt hat, und dieser Entgeltgenehmigung im Hinblick auf die zwischen den Klägerinnen als Betreiberinnen der Schienenwege und den jeweiligen zugangsberechtigten Unternehmen geschlossenen Einzelnutzungsverträge nach näherer Maßgabe von § 45 Abs. 2 ERegG eine unmittelbar privatrechtsgestaltende Wirkung beizumessen sein kann.

a) Zwar ist einer Entgeltgenehmigung im Sinne des § 45 Abs. 1 ERegG nach näherer Maßgabe von § 45 Abs. 2 ERegG eine privatrechtsgestaltende Wirkung beizumessen, die einen Zugangsberechtigten unmittelbar in seinen Rechten verletzen kann und nach § 42 Abs. 2 VwGO zur eigenständigen Anfechtung der Entgeltgenehmigung berechtigt, solange und soweit die Entgeltgenehmigung die zwischen dem Betreiber der Schienenwege und dem Zugangsberechtigten vereinbarten Entgelte unmittelbar gestaltet. Im Einzelnen bestimmt § 45 Abs. 2 Satz 1 ERegG, dass der Betreiber der Schienenwege für die Erbringung des Mindestzugangspakets keine anderen als die genehmigten Entgelte vereinbaren darf. Gemäß § 45 Abs. 2 Satz 2 ERegG gilt zudem das jeweils genehmigte Entgelt als vereinbart, wenn die in einem Vertrag mit einem Zugangsberechtigten enthaltene Entgeltvereinbarung wegen Verstoßes gegen das Verbot des Satz 1 unwirksam ist. Das genehmigte Entgelt gilt nach § 45 Abs. 2 Satz 3 ERegG außerdem als billiges Entgelt im Sinne von § 315 BGB, wodurch nach dem Willen des Gesetzgebers klargestellt wird, dass die genehmigten Entgelte keiner zusätzlichen Billigkeitskontrolle durch die Zivilgerichte unterliegen;

vgl. die Einzelbegründung zu § 45 ERegG im Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 18/8334, S. 205.

Für die mit § 45 Abs. 2 ERegG weitgehend vergleichbare Bestimmung in § 37 Abs.1 und 2 TKG zur telekommunikationsrechtlichen Entgeltgenehmigung ist in ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, dass ein zugangsnachfragendes Unternehmen aufgrund der unmittelbar privatrechtsgestaltenden Wirkung des § 37 Abs. 1 und 2 TKG nach § 42 Abs. 2 VwGO zur Anfechtung der dem zugangsverpflichteten Unternehmen erteilten Entgeltgenehmigung befugt ist, solange und soweit das bestehende privatrechtliche Rechtsverhältnis zwischen dem zugangsnachfragenden Unternehmen und dem zugangsverpflichteten Unternehmen durch die Entgeltgenehmigung unmittelbar gestaltet wird.

Vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 17. August 2016 – 6 C 24.15 – BVerwGE 156, 59 Rn. 24 m.w.N.

Entsprechendes gilt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgrund der Gleichartigkeit der wesentlichen Regelungsstrukturen auch für die Wirkungen der postrechtlichen Entgeltgenehmigung nach § 23 PostG.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. August 2015 – 6 C 8.14 – BVerwGE 152, 355 Rn. 22.

Vor diesem Hintergrund kann in Anbetracht des annähernd identischen Wortlautes der angeführten Vorschriften und der in den grundlegenden Regelungsstrukturen an der Entgeltregulierung im Telekommunikations- und Postbereich orientierten Gestaltung der eisenbahnrechtlichen Entgeltgenehmigung nach § 45 Abs. 1 ERegG für deren in § 45 Abs. 2 ERegG beschriebene Wirkung nichts anderes gelten.

b) Die Klägerinnen können ihr Klageziel unter den vorliegenden Umständen jedoch nur durch eine Verpflichtungsklage erreichen, mit der das Gericht die Beklagte unter Aufhebung der getroffenen Ablehnungsentscheidung der Bundesnetzagentur zur Erteilung der durch die Klägerinnen erstrebten Entgeltgenehmigung verpflichtet. Den Klägerinnen ist mit der Aufhebung der getroffenen Entscheidung der Bundesnetzagentur allein nicht geholfen. Erforderlich ist – von ihrem Rechtsstandpunkt ausgehend – vielmehr die Erteilung einer ihrem Antrag entsprechenden Genehmigung der Entgelte und Entgeltgrundsätze für die Erbringung des Mindestzugangspakets nach § 45 Abs. 1 Satz 1 ERegG, weil sie nach § 45 Abs. 2 Satz 1 ERegG für das Erbringen des Mindestzugangspakets keine anderen als die genehmigten Entgelte vereinbaren dürfen. Die Klägerinnen begehren mithin den Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts. Für dieses Begehren ist gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO die Verpflichtungsklage in der Gestalt der Versagungsgegenklage die statthafte und gegenüber der allein auf die Kassation des Ablehnungsbescheides gerichteten isolierten Anfechtungsklage aus Gründen der Spezialität oder jedenfalls des erforderlichen Rechtsschutzbedürfnisses grundsätzlich vorrangige Klageart.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. November 2006 – 1 C 10.06 –, BVerwGE 127, 161 Rn. 16; OVG NRW, Beschlüsse vom 11. Dezember 2012 – 13 A 1589/12, 13 A 1591/12 – jeweils Juris Rn. 15; Pietzcker, in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, Loseblattsammlung, 17. Ergänzungslieferung 2008, § 42 Abs. 1 Rn. 110; differenzierend Happ, in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 14. Auflage 2014, § 42 Rn. 18 ff., und Sodan, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Auflage 2014, § 42 Rn. 337 ff.

Dies gilt unabhängig davon, ob die Klägerinnen im vorliegenden Fall mit der getroffenen Entscheidung den Antrag auf Erteilung der Entgeltgenehmigung nach Ziffer 2 des in der Hauptsache angefochtenen Beschlusses der Bundesnetzagentur abgelehnt oder nach dessen Ziffer 1 anders als von den Klägerinnen beantragt genehmigt hat. Denn in der vom Antrag abweichenden Genehmigung der Trassenentgelte und Entgeltgrundsätze durch die Bundesnetzagentur liegt insoweit zugleich auch eine Ablehnung des mit dem Antrag Begehrten.

c) An dem hiernach streitigen Rechtsverhältnis zwischen den Klägerinnen und der Beklagten als Rechtsträgerin der Bundesnetzagentur ist der Beschwerdeführer jedoch selbst dann nicht derart beteiligt, dass die Entscheidung auch ihm gegenüber aus Rechtsgründen nur einheitlich ergehen kann, wenn er – was im Beschwerdeverfahren zur Überzeugung des Senats schon nicht hinreichend dargelegt ist – mit den Klägerinnen für die hier streitgegenständliche Netzfahrplanperiode 2017/2018 Einzelnutzungsverträge über die Inanspruchnahme der von den Klägerinnen betriebenen Schienenwege abgeschlossen hätte. Denn im Rahmen einer wie hier gegebenen Verpflichtungskonstellation, in der die Erteilung eines Verwaltungsakts erstrebt wird, liegen – von den Fällen mehrstufiger Verwaltungsakte, die kraft Gesetzes nur mit Zustimmung oder im Einvernehmen eines anderen, insoweit selbständigen Rechtsträgers bzw. dessen Behörde erlassen werden dürfen, abgesehen – die Voraussetzungen für eine schon aus Rechtsgründen nur einheitlich auch gegenüber einem Dritten mögliche gerichtliche Sachentscheidung nur dann vor, wenn der Kläger den Erlass eines Verwaltungsakts begehrt, der gegen einen Dritten gerichtet sein und diesen belasten soll, ferner wenn der erstrebte Verwaltungsakt zugleich den Kläger begünstigen und den Dritten belasten soll, wenn also die rechtsgestaltende Wirkung des erstrebten Verwaltungsakts einen Dritten unmittelbar in dessen Rechtsposition betrifft, weil er Adressat des angestrebten Verwaltungsakts sein soll.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 2013 – 4 C 1.13 – Juris Rn. 8 f. und Beschluss vom 18. Juni 2013 – 6 C 21.12 – Juris Rn. 11 f. sowie Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, Loseblattsammlung, 13. Ergänzungslieferung 2006, § 65 Rn. 24.

Anderes vermag der Senat in diesem Zusammenhang auch nicht der von einigen Beschwerdeführern im Parallelverfahren 13 E 479/17 insoweit angeführten Judikatur des Bundesverwaltungsgerichts zu entnehmen;

vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 31. März 2008 – 6 C 14.07 – NVwZ 2008, 798 <798> = Juris Rn. 2 und Beschluss vom 13. Juni 2007 – 6 VR 5.07 – NVwZ 2007, 1207 <1207 f.> = Juris Rn. 7 ff.

Die durch die Klägerinnen nach § 46 Abs. 1 ERegG beantragte und mit ihrer Klage erstrebte Entgeltgenehmigung ist nach der gesetzlichen Konzeption der §§ 45, 46 ERegG jedoch allein an den jeweiligen Betreiber der Schienenwege, aber nicht zugleich auch an den Kreis der Zugangsberechtigten gerichtet, mögen diese auch zur Wahrung ihrer Interessen nach § 77 Abs. 3 ERegG zum Verwaltungsverfahren hinzugezogen worden sein. Deren etwaige unmittelbare Betroffenheit von der privatrechtsgestaltenden Regelungswirkung der Entgeltgenehmigung ergibt sich vielmehr erst aufgrund der an die Erteilung der Genehmigung anknüpfenden gesetzlichen Anordnung des § 45 Abs. 2 ERegG.

d) Der Beschwerdeführer ist ohne die von ihm begehrte notwendige Beiladung auch nicht rechtsschutzlos gestellt. Soweit eine durch die Klägerinnen im gerichtlichen Verfahren erstrittene, den Beschwerdeführer in seinen Rechten unmittelbar beeinträchtigende Genehmigung ergeht, steht es ihm nach den vorstehenden Erwägungen vielmehr offen, diese Genehmigung eigenständig anzufechten und ggf. im Wege eines Antrags auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO um vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutz nachzusuchen. Dabei hat der Beschwerdeführer die Möglichkeit, seine rechtlichen Interessen mit allen prozessual vorgesehenen Rechten durchzusetzen und alle Kenntnisse ökonomischer Art dem Gericht zugänglich zu machen und so dessen Rechtsaufassung zu beeinflussen. In Ermangelung einer Beiladung kann ihm gemäß § 121 VwGO insbesondere auch nicht die Rechtskraft vorausgegangener gerichtlicher Entscheidungen entgegengehalten werden. Dies trägt den grundrechtlich geschützten Belangen des Beschwerdeführers hinreichend Rechnung.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. Mai 2006 – 1 BvR 675/06 – Juris Rn. 18 f.

2. Für eine einfache Beiladung im Sinne des § 65 Abs. 1 VwGO besteht für den Senat unter den vorliegenden Umständen ebenfalls keine Veranlassung. Eine einfache Beiladung setzt voraus, dass rechtliche Interessen Dritter durch die Entscheidung berührt werden. Dies erfordert, dass der Dritte in einer solchen Beziehung zu einem Hauptbeteiligten des Verfahrens oder zu dem Streitgegenstand steht, dass das Unterliegen eines der Hauptbeteiligten seine Rechtsposition verbessern oder verschlechtern könnte, wenn also eine in der Sache ergehende Entscheidung für den Dritten ohne Vornahme der Beiladung zwar keine Rechtswirkungen (vgl. § 121 Nr. 1 VwGO) hätte, sich aber auf die Rechtsstellung des Dritten jedenfalls faktisch auswirken würde. Ist dieser Tatbestand erfüllt, entscheidet das Gericht nach seinem Ermessen über die Beiladung. Die Entscheidung über die Beschwerde gegen die Ablehnung trifft das Beschwerdegericht ebenfalls nach eigenem Ermessen, ohne auf die Nachprüfung des Ermessens der Vorinstanz beschränkt zu sein.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 3. August 2015 – 13 E 513/15 – NZS 2016, 79 <80> = Juris Rn. 10 und vom 18. Oktober 2013 – 7 E 650/13 – Juris Rn. 5.

Ein anderer Entscheidungsmaßstab ergibt sich im vorliegenden Zusammenhang auch nicht aus der weitergehenden Regelung des § 77 Abs. 3 ERegG, wonach im Beschlusskammerverfahren der Bundesnetzagentur u.a. sogar diejenigen Personen oder Personenvereinigungen, deren Interessen durch die Entscheidung erheblich berührt werden, auf Antrag hinzugezogen werden. Ausweislich der Gesetzesbegründung soll durch die Regelung über die Hinzuziehung im Beschlusskammerverfahren nach § 77 Abs. 3 ERegG sichergestellt werden, dass alle von den – teilweise wirtschaftlich sehr weit reichenden – Entscheidungen betroffenen Marktteilnehmer Gehör finden können. So wird gewährleistet, dass die Regulierungsziele mit Blick auf den gesamten Wettbewerb in den Eisenbahnmärkten umgesetzt werden können.

Vgl. die Einzelbegründung zu § 77 Abs. 3 ERegG im Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 18/8334, S. 227.

Die für eine Hinzuziehung nach § 77 Abs. 3 ERegG geltenden Maßstäbe sind hiernach schon deshalb nicht auf die Regelung der einfachen Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO übertragbar, weil diese auf das der Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG dienende verwaltungsgerichtliche Verfahren zugeschnitten ist, das mit der sich aus der Gesetzesbegründung ergebenden Funktion des Beschlusskammerverfahrens nicht vergleichbar ist.

Ob eine von § 65 Abs. 1 VwGO vorausgesetzte Berührung rechtlicher Interessen des Beschwerdeführers angenommen werden kann, kann hier dahinstehen. Denn jedenfalls übt der Senat sein Ermessen dahingehend aus, von einer einfachen Beiladung abzusehen. Dabei lässt sich der Senat maßgeblich von prozessökomischen Erwägungen leiten. Mit seiner Entscheidung zielt er namentlich darauf, eine mit einer Beiladung gleich mehrerer Beiladungspetenten zwangsläufig einhergehende weitere Verfahrensverzögerung zu vermeiden. Dieses Anliegen ist umso gewichtiger, als aufgrund der von einer Beiladung ausgehenden Signalwirkung nicht ausgeschlossen werden kann, dass sich die Zahl der Beiladungsanträge weiter erhöhen wird, wobei diesen Anträgen jedenfalls bei annähernd gleich gelagerten Umständen schon aus Gründen der verfassungsrechtlich gebotenen Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) dann ebenfalls zu entsprechen sein dürfte. In Anbetracht der großen Zahl potentiell betroffener Zugangsberechtigter ließe dies eine ganz erhebliche Verfahrensverzögerung erwarten. Ob und ggf. in welcher konkreten Hinsicht der Beschwerdeführer aufgrund einer besonderen, ihn aus dem Kreis der übrigen Zugangsberechtigten heraushebenden Expertise im vorliegenden Verfahren zu einer gerichtlichen Sachverhaltsaufklärung beitragen könnte, hat der Beschwerdeführer mit seinem Beschwerdevorbringen nicht dargelegt. Dabei ist grundsätzlich davon auszugehen, dass bereits die Bundesnetzagentur kraft ihres gesetzlichen Auftrags nicht zuletzt aufgrund der weitreichenden Hinzuziehungen im Rahmen des Beschlusskammerverfahrens den gesamten Wettbewerb in den Eisenbahnmärkten ins Auge gefasst hat und ihre hieraus gewonnene Sachkunde im Rahmen des vorliegenden Verfahrens auch mit Blick auf die spezifischen Interessen des Beschwerdeführers einbringen kann. Demgegenüber kommt dem Umstand, dass der Beschwerdeführer im Falle einer Beiladung aufgrund der Rechtskrafterstreckung des § 121 VwGO an eine gerichtliche Entscheidung gebunden und so ein ggf. im Anschluss zu führender Rechtsstreit vermieden werden könnte, eine nur untergeordnete Bedeutung zu, da ein solcher Verlauf in Anbetracht der nach gegenwärtigem Sach- und Streitstand vollkommen offenen Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens auf rein hypothetischen Annahmen beruht. Die weiteren durch den Beschwerdeführer im Einzelnen angeführten Argumente für seine Beiladung gebieten für den Senat keine andere Entscheidung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Einer Wertfestsetzung bedarf es wegen der gesetzlichen Festgebühr nach Ziffer 5502 des Kostenverzeichnisses gemäß Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 GKG nicht.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).