Oberverwaltungsgericht NRW, 13 E 502/17

Die zulässige Beschwerde, mit der die Beschwerdeführer ihr Begehren auf Beiladung zu dem von der Klägerin betriebenen Klageverfahren gegen die den Beigeladenen als Betreiberinnen der Schienenwege auf der Grundlage von §§ 45, 46 des Eisenbahnregulierungsgesetzes (ERegG) in der Fassung von Art. 1 des Gesetzes zur Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnbereich vom 29. August 2016 (BGBl. I S. 2082 ff.) mit Beschluss der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Bundesnetzagentur) vom 6. Februar 2017 in der berichtigten Fassung vom 13. Februar 2017 (BK10-16-0008_E) erteilte Genehmigung der Entgelte und Entgeltgrundsätze für die Erbringung des Mindestzugangspakets für die Netzfahrplanperiode 2017/2018 weiterverfolgen, ist unbegründet.

1. Die Beschwerdeführer sind nicht nach § 65 Abs. 2 VwGO notwendig zum Verfahren beizuladen. Notwendig ist die Beiladung eines Dritten hiernach nur dann, wenn dieser an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt ist, dass die Entscheidung auch ihm gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Dies setzt voraus, dass die vom Kläger begehrte gerichtliche Sachentscheidung nicht getroffen werden kann, ohne dass dadurch gleichzeitig unmittelbar Rechte des Dritten gestaltet, bestätigt oder festgestellt, verändert oder aufgehoben werden, oder anders gewendet, wenn die gerichtliche Sachentscheidung gleichzeitig unmittelbar Rechte oder Rechtsbeziehungen Dritter gestalten soll, sie aber ohne deren Beteiligung am Verfahren in Ermangelung einer Rechtskrafterstreckung nach § 121 VwGO nicht wirksam gestalten kann.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 29. Juli 2013 – 4 C 1.13 – Juris Rn. 7; vom 18. Juni 2013 – 6 C 21.12 – Juris Rn. 10 und vom 12. August 1981 – 7 B 195.80 – Buchholz 310 § 65 VwGO Nr. 60 S. 12 = Juris Rn. 11; OVG NRW, Beschluss vom 3. August 2015 – 13 E 513/15 – NZS 2016, 79 <79> = Juris Rn. 4; Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, Loseblattsammlung, 13. Ergänzungslieferung 2006, § 65 Rn. 16.

An diesen Voraussetzungen fehlt es hier. Die Beschwerdeführer sind weder Adressaten der durch die Klägerin angegriffenen, den Beigeladenen erteilten Entgeltgenehmigung nach § 45 Abs. 1 ERegG, noch sind die Beschwerdeführer deshalb notwendig beizuladen, weil die streitbefangene Entgeltgenehmigung nach näherer Maßgabe von § 45 Abs. 2 ERegG im Hinblick auf die mit den zugangsberechtigten Unternehmen geschlossenen Einzelnutzungsverträge eine unmittelbar privatrechtsgestaltende Wirkung entfalten kann, die diese zu einer eigenständigen Anfechtung der Entgeltgenehmigung berechtigt, solange und soweit ein bestehendes privatrechtliches Rechtsverhältnis zwischen dem Betreiber der Schienenwege und dem zugangsberechtigten Unternehmen durch die Entgeltgenehmigung unmittelbar gestaltet wird;

vgl. insoweit BVerwG, Urteil vom 17. August 2016 – 6 C 24.15 – BVerwGE 156, 59 Rn. 24 m.w.N. (zu den Wirkungen der Entgeltgenehmigung nach § 37 Abs. 1 und 2 TKG) und BVerwG, Urteil vom 5. August 2015 – 6 C 8.14 – BVerwGE 152, 355 Rn. 22 (zu den Wirkungen der Entgeltgenehmigung nach § 23 PostG).

a) Die Klägerin kann ihr mit der Klage verfolgtes Ziel – entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts – nur durch eine Anfechtungsklage erreichen. Die Klägerin erstrebt mit ihr die (teilweise) Beseitigung der den Beigeladenen als Schienenwegebetreiber nach § 45 Abs. 1 ERegG erteilte Genehmigung der Entgelte und Entgeltgrundsätze für die Erbringung des Mindestzugangspakets, durch deren sich aus § 45 Abs. 2 ERegG ergebende privatrechtsgestaltende Wirkung gegenüber den Zugangsberechtigten sich die Klägerin in ihren Rechten beeinträchtigt sieht. Sie begehrt mithin die Aufhebung eines ihr gegenüber belastenden Verwaltungsakts. Für dieses Begehren ist nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO die Anfechtungsklage die statthafte Klageart, was im Übrigen auch der Rechtslage zur Klage Drittbetroffener gegen Entgeltgenehmigungen im Telekommunikations- und Postbereich entspricht;

vgl. BVerwG, Urteile vom 5. August 2015 – 6 C 8.14 – BVerwGE 152, 355 Rn. 20; vom 25. September 2013 – 6 C 13.12 – BVerwGE 148, 48 Rn. 65; vom 20. Oktober 2010 – 6 C 18.09 – Buchholz 442.066 § 28 TKG Nr. 3 = Juris Rn. 14; vom 25. März 2009 – 6 C 3.08 – Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 2 = Juris Rn. 12.

Gegen die Zulässigkeit der Anfechtungsklage lässt sich dabei auch nicht mit Erfolg einwenden, dass es sich jedenfalls unter den vorliegenden Umständen bei der Verpflichtungsklage um die speziellere bzw. rechtsschutzintensivere Klageart handelte, weil der Klägerin mit einer Aufhebung der angefochtenen Entgeltgenehmigung allein noch nicht geholfen wäre, sondern die Erhebung des von der Klägerin als rechtmäßig erachteten Entgelts aufgrund der privatrechtsgestaltenden Wirkung nach § 45 Abs. 2 ERegG in jedem Fall einer neuen bzw. geänderten Genehmigung bedürfte.

Eine Verpflichtungsklage, die unter den vorliegenden Umständen auf eine den Beigeladenen gegenüber zu erteilende, der Klägerin günstigere Entgeltgenehmigung gerichtet sein müsste, kommt hier deshalb nicht in Betracht, weil ihre Zulässigkeit grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts abhängt. Diese Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus § 68 Abs. 2 und § 75 Satz 1 VwGO sowie aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 – 6 C 42.06 – BVerwGE 130, 39 Rn. 23 m.w.N.

Die Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der Verwaltungsbehörde steht zwar grundsätzlich unter dem Vorbehalt, dass das einschlägige – bundesrechtlich geordnete – Verwaltungsverfahrensrecht keine abweichende Regelung trifft. Eine solche ist hier jedoch nicht erkennbar. Vielmehr sieht § 46 Abs. 1 ERegG – wie sich aus dem gesamten Regelungskontext einschließlich der dem Antrag hiernach beizufügenden Unterlagen sowie aus der diesbezüglichen Gesetzesbegründung unzweideutig ergibt – allein ein Antragsrecht des Betreibers der Schienenwege vor.

Vgl. die Einzelbegründung zu § 46 Abs. 1 ERegG im Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 18/8334, S. 205.

Die Interessen der Zugangsberechtigten finden demgegenüber nach Maßgabe von § 46 Abs. 3 i.V.m. § 77 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 ERegG allein durch eine Hinzuziehung zu dem durch den Betreiber der Schienenwege mit seinem Antrag eingeleiteten Verwaltungsverfahren Berücksichtigung. Hierdurch soll sichergestellt werden, dass alle von den – teilweise wirtschaftlich sehr weit reichenden – Entscheidungen betroffenen Marktteilnehmer im Verwaltungsverfahren Gehör finden können. So wird gewährleistet, dass die Regulierungsziele mit Blick auf den gesamten Wettbewerb in den Eisenbahnmärkten umgesetzt werden können.

Vgl. die Einzelbegründung zu § 77 Abs. 3 ERegG im Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 18/8334, S. 227.

Im Übrigen fehlte einer Anfechtungsklage auch dann nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, wenn dem Rechtsschutzziel der Klägerin aus Gründen des materiellen Rechts nicht schon durch eine Teilaufhebung der angefochtenen Entgeltgenehmigung hinsichtlich der Entgelte für einzelne Marktsegmente bzw. betragsmäßig hinsichtlich der Höhe einzelner Entgelte, sondern nur durch den Erlass einer neuen Entgeltgenehmigung nach vorheriger Aufhebung der angefochtenen Entgeltgenehmigung zu erreichen wäre. Denn die Klägerin darf bei einem Erfolg ihrer Anfechtungsklage darauf vertrauen, dass die Bundesnetzagentur der gesetzlichen Bestimmung des § 45 Abs. 1 ERegG entsprechend über den Antrag der Beigeladenen insoweit erneut entscheiden würde.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2010 – 6 C 18.09 – Buchholz 442.066 § 28 TKG Nr. 3 = Juris Rn. 18.

b) Unter diesen Umständen wären die Beschwerdeführer, die nicht Adressaten der Entgeltgenehmigung sind, selbst dann nicht derart an dem streitigen Rechtsverhältnis beteiligt, dass eine gerichtliche Sachentscheidung schon aus Rechtsgründen auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann, wenn sie – was zur Überzeugung des Senats mit der Beschwerde schon nicht hinreichend dargelegt ist – mit den Beigeladenen für die streitgegenständliche Netzfahrplanperiode 2017/2018 Einzelnutzungsverträge über die Inanspruchnahme der von diesen betriebenen Schienenwege abgeschlossen hätten, deren Inhalt durch die von der Klägerin angegriffene Entgeltgenehmigung nach § 45 Abs. 2 ERegG unmittelbar gestaltet würde. Denn die von der Klägerin erstrebte Aufhebung der Entgeltgenehmigung würde sich allein auf das Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin, der Beklagten und den Beigeladenen als Adressaten der Entgeltgenehmigung auswirken.

Einen Verwaltungsakt, der gegenüber einer Vielzahl von Personen wirkt, darf das Gericht auf die erfolgreiche Anfechtungsklage eines Betroffenen nämlich nur aufheben, soweit er zwischen den Beteiligten wirkt. Dies ist keine Folge der Rechtskraftwirkung des Urteils, die nach § 121 VwGO grundsätzlich auf die Beteiligten beschränkt ist, sondern ergibt sich aus § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wonach das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid aufhebt, soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Das Wort „soweit“ stellt klar, dass sich die gerichtliche Aufhebung bei Verwaltungsakten mit teilbarem Inhalt ungeachtet der sich aus der unmittelbaren Umgestaltung bzw. Wiederherstellung der materiellen Rechtslage ergebenden „inter-omnes“-Wirkung des aufhebenden Urteils auf diejenigen Teile beschränken muss, aus denen die Rechtsverletzung für den Kläger folgt. Voraussetzung einer subjektiv beschränkten Aufhebung ist allerdings, dass der Verwaltungsakt in persönlicher Hinsicht teilbar ist. Soweit sich aus dem jeweiligen Fachrecht nichts Abweichendes ergibt, kommt es dabei darauf an, ob der Verwaltungsakt von allen Adressaten nur einheitlich befolgt werden kann oder nicht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 – 6 C 13.12 – BVerwGE 148, 48 Rn. 66.

Von diesem Grundsatz ausgehend hat das Bundesverwaltungsgericht eine subjektive Teilbarkeit zunächst für die telekommunikationsrechtliche Entgeltgenehmigung angenommen und dies maßgeblich damit begründet, dass diese nach der gesetzlichen Konzeption ihrer privatrechtsgestaltenden Wirkung nach § 37 Abs. 1 und 2 TKG aus personell abgrenzbaren Teilen bestehe und keine einheitliche Befolgung durch alle Adressaten der privatrechtsgestaltenden Wirkung voraussetze. Auch aus dem Sinn und Zweck der telekommunikationsrechtlichen Entgeltregulierung ließen sich keine zwingenden Einwände gegen die Annahme einer auf das Rechtsverhältnis zwischen den jeweiligen Prozessbeteiligten beschränkten Aufhebung herleiten. Soweit das in § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG genannte Regulierungsziel der Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs und der Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte der Telekommunikation bei einer auf das Verhältnis zwischen dem klagenden und dem regulierten Unternehmen beschränkten Aufhebung der Entgeltgenehmigung in relevanter Weise nachhaltig berührt werden könne, sei dieser Umstand als sachlich gerechtfertigt anzusehen, weil die unterschiedliche Behandlung lediglich auf den rechtlichen Wirkungen der im Verhältnis zu denjenigen Adressaten, die von einer Klage abgesehen haben, eingetretenen Bestandskraft eines Verwaltungsakts beruhe.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 – 6 C 13.12 – BVerwGE 148, 48 Rn. 67 ff., sowie nachfolgend Urteile vom 1. April 2015 – 6 C 38.13 – Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 10 = Juris Rn. 18 und vom 17. August 2016 – 6 C 50.15 – BVerwGE 156, 75 Rn. 10.

Seine Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht in Ermangelung durchgreifender einer lediglich inter partes wirkenden Aufhebung entgegenstehender Gesichtspunkte zudem auf die privatrechtsgestaltenden Wirkungen der postrechtlichen Entgeltgenehmigung gegenüber Endkunden nach § 23 PostG übertragen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. August 2015 – 6 C 8.14 – BVerwGE 152, 355 Rn. 23.

Vor dem Hintergrund der in den grundlegenden Regelungsstrukturen an der Entgeltregulierung im Telekommunikations- und Postbereich orientierten Gestaltung der eisenbahnrechtlichen Entgeltgenehmigung nach § 45 Abs. 1 ERegG kann mit Blick für deren in § 45 Abs. 2 ERegG beschriebene privatrechtsgestaltende Wirkung ebenfalls nichts anderes gelten.

2. Für eine einfache Beiladung im Sinne des § 65 Abs. 1 VwGO besteht für den Senat unter den vorliegenden Umständen ebenfalls keine Veranlassung. Eine einfache Beiladung setzt voraus, dass rechtliche Interessen Dritter durch die Entscheidung berührt werden. Dies erfordert, dass der Dritte in einer solchen Beziehung zu einem Hauptbeteiligten des Verfahrens oder zu dem Streitgegenstand steht, dass das Unterliegen eines der Hauptbeteiligten seine Rechtsposition verbessern oder verschlechtern könnte, wenn also eine in der Sache ergehende Entscheidung für den Dritten ohne Vornahme der Beiladung zwar keine Rechtswirkungen (vgl. § 121 Nr. 1 VwGO) hätte, sich aber auf die Rechtsstellung des Dritten jedenfalls faktisch auswirken würde. Ist dieser Tatbestand erfüllt, entscheidet das Gericht nach seinem Ermessen über die Beiladung. Die Entscheidung über die Beschwerde gegen die Ablehnung trifft das Beschwerdegericht ebenfalls nach eigenem Ermessen, ohne auf die Nachprüfung des Ermessens der Vorinstanz beschränkt zu sein.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 3. August 2015 – 13 E 513/15 – NZS 2016, 79 <80> = Juris Rn. 10 und vom 18. Oktober 2013 – 7 E 650/13 – Juris Rn. 5.

Ein anderer Entscheidungsmaßstab ergibt sich entgegen der Rechtsauffassung der Beschwerdeführer im vorliegenden Zusammenhang auch nicht aus der weitergehenden Regelung des § 77 Abs. 3 ERegG, wonach im Beschlusskammerverfahren der Bundesnetzagentur u.a. sogar diejenigen Personen oder Personenvereinigungen, deren Interessen durch die Entscheidung erheblich berührt werden, auf Antrag hinzugezogen werden. Ausweislich der bereits angeführten Gesetzesbegründung soll durch die Regelung über die Hinzuziehung im Beschlusskammerverfahren nach § 77 Abs. 3 ERegG sichergestellt werden, dass alle von den – teilweise wirtschaftlich sehr weit reichenden – Entscheidungen betroffenen Marktteilnehmer Gehör finden können. So wird gewährleistet, dass die Regulierungsziele mit Blick auf den gesamten Wettbewerb in den Eisenbahnmärkten umgesetzt werden können.

Vgl. die Einzelbegründung zu § 77 Abs. 3 ERegG im Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 18/8334, S. 227.

Die für eine Hinzuziehung nach § 77 Abs. 3 ERegG geltenden Maßstäbe sind hiernach schon deshalb nicht auf die Regelung der einfachen Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO übertragbar, weil diese auf das der Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG dienende verwaltungsgerichtliche Verfahren zugeschnitten ist, das mit der sich aus der Gesetzesbegründung ergebenden Funktion des Beschlusskammerverfahrens nicht vergleichbar ist.

Ob eine von § 65 Abs. 1 VwGO vorausgesetzte Berührung rechtlicher Interessen der Beschwerdeführer angenommen werden kann, kann hier dahinstehen. Denn jedenfalls übt der Senat sein Ermessen dahingehend aus, von einer einfachen Beiladung abzusehen. Dabei lässt sich der Senat maßgeblich von prozessökomischen Erwägungen leiten. Mit seiner Entscheidung zielt er namentlich darauf, eine mit einer Beiladung gleich mehrerer Beiladungspetenten zwangsläufig einhergehende weitere Verfahrensverzögerung zu vermeiden. Dieses Anliegen ist umso gewichtiger, als aufgrund der von einer Beiladung ausgehenden Signalwirkung nicht ausgeschlossen werden kann, dass sich die Zahl der Beiladungsanträge weiter erhöhen wird, wobei diesen Anträgen jedenfalls bei annähernd gleich gelagerten Umständen schon aus Gründen der verfassungsrechtlich gebotenen Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) dann ebenfalls zu entsprechen sein dürfte. In Anbetracht der großen Zahl potentiell betroffener Zugangsberechtigter ließe dies eine ganz erhebliche Verfahrensverzögerung erwarten. Ob und ggf. in welcher konkreten Hinsicht die Beschwerdeführer aufgrund einer besonderen, sie aus dem Kreis der übrigen Zugangsberechtigten heraushebenden Expertise im vorliegenden Verfahren zu einer gerichtlichen Sachverhaltsaufklärung beitragen könnten, haben die Beschwerdeführer mit ihrem Beschwerdevorbringen nicht dargelegt. Dabei ist grundsätzlich davon auszugehen, dass bereits die Bundesnetzagentur kraft ihres gesetzlichen Auftrags nicht zuletzt aufgrund der weitreichenden Hinzuziehungen im Rahmen des Beschlusskammerverfahrens den gesamten Wettbewerb in den Eisenbahnmärkten ins Auge gefasst hat und ihre hieraus gewonnene Sachkunde im Rahmen des vorliegenden Verfahrens auch mit Blick auf die spezifischen Interessen der Beschwerdeführer einbringen kann. Die weiteren durch die Beschwerdeführer im Einzelnen angeführten Argumente für ihre Beiladung gebieten für den Senat keine andere Entscheidung.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.

Einer Wertfestsetzung bedarf es wegen der gesetzlichen Festgebühr nach Ziffer 5502 des Kostenverzeichnisses gemäß Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 GKG nicht.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).