Oberverwaltungsgericht NRW, 12 A 271/15

Gründe

Der zulässige Antrag ist unbegründet.

Eine Zulassung der Berufung kommt nach § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO in Betracht, wenn ein Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der in § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genannten Frist dargelegt worden ist und vorliegt. Dies ist hier nicht der Fall. Das fristgemäß angebrachte Zulassungsvorbringen rechtfertigt eine Zulassung der Berufung nicht. Die geltend gemachten Zulassungsgründe gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 3 VwGO sind nicht hinreichend dargelegt bzw. liegen nicht vor.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, der aus den Bescheiden zur Bewilligung der Betriebsprämie für die Wirtschaftsjahre 2012 und 2013 einzig noch streitige 20%ige Sanktionsabzug wie auch die Teilrücknahme und -rückforderung der Uferrandstreifenförderung 2011/2012, die mit Bescheid vom 15. Januar 2014 ausgesprochen und von der Klägerin angegriffen worden sei, seien wegen eines vorsätzlichen Verstoßes gegen Cross-Compliance-Vorschriften gerechtfertigt. Anderweitige Verpflichtungen i. S. d. Art. 6 VO (EG) 73/2009 i. V. m. Art. 70, 72 Abs. 1 VO (EG) 1122/2009 begründeten das Verbot des Umbruchs von Dauergrünland, das sich aus § 1 Abs. 1 der seit dem 12. Februar 2011 in NRW geltenden Dauergrünlanderhaltungsverordnung - DGL-VO - für Betriebsinhaber, die Direktzahlungen beantragten, ergebe. Die Zuständigkeit zum Erlass der Dauergrünlanderhaltungsverordnung sei gemäß § 5 Abs. 4 Satz 2 DirektZahlVerpflG i. V. m. § 6 Abs.1 Satz 1 Nr. 3 ZustVOAgrar NRW wirksam auf das Landwirtschaftsministerium übertragen worden. Der mit Art. 3 Abs. 1 und 2 VO (EG) 1122/2009 vorgegebene europarechtliche Rahmen sei mit dem in NRW geltenden Schwellenwert für die Erhaltung von Dauergrünland in der Region nicht überschritten, der gemeinschaftsrechtliche Gestaltungsspielraum vielmehr wirksam ausgefüllt. Mit der Einsaat von Silomais auf den betreffenden Flächen sei der ungenehmigte Umbruch des Dauergrünlandes vollzogen. Der vorsätzliche Verstoß gegen das Verbot sei auch von der Klägerin begangen worden, obgleich sich die Flächen seit 2012 in der Bewirtschaftung durch die C. E. -T. GmbH & Co. KG befunden hätten. Die Klägerin sei Inhaberin auch dieses Betriebes i. S. d. Art. 2 Buchst. a VO (EG) 73/2009, weil ihre Gesellschafter mit den Kommanditisten der C. E. -T. GmbH & Co. KG personenidentisch und diese zudem Geschäftsführer der Komplementärin der KG seien. Damit bestimmten sie die Geschicke des Betriebes vollumfänglich, weshalb von einem Betrieb auszugehen sei. Da der Zuwendungsempfänger von Uferrandstreifenförderung gleichfalls verpflichtet sei, die geltenden CC-Anforde-rungen im gesamten Betrieb einzuhalten, sei die Teilrücknahme und -rückforderung der Uferrandstreifenförderung 2011/2012 wegen Teilrechtswidrigkeit des Ausgangsbescheides rechtmäßig. Auch hier sei nämlich ein Sanktionsabzug in gleicher Höhe vorzunehmen gewesen.

I. Dem hält die Klägerin nichts entgegen, was auf ernstliche Richtigkeitszweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) führt. Solche Zweifel sind gegeben, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angegriffenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. März 2007

- 1 BvR 2228/02 -, juris Rn. 25.

Das ist hier nicht der Fall.

Die Angriffe der Klägerin gegen die vom Verwaltungsgericht angenommene Wirksamkeit und gemeinschaftsrechtliche Unbedenklichkeit der Dauergrünlanderhaltungsverordnung führen sämtlich nicht auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Entscheidungsergebnisses.

Soweit sie die Zuständigkeit der obersten Landesbehörde zum Erlass der DGL-VO in Abrede stellt, greift sie mit ihrer Rüge zu kurz, die Übertragung der Zuständigkeit zum Erlass der Dauergrünlanderhaltungsverordnung von der Landesregierung auf den Ressortminister sei unwirksam, weil § 5 Abs. 4 Satz 2 DirektZahlVerpflG zwar die Landesregierung berechtigte, die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen an das zuständige Ministerium weiterzugeben, nicht aber zum Erlass von Rechtsverordnungen. Gemäß § 5 Abs. 4 Satz 2 DirektZahlVerpflG können die Landesregierungen nämlich die Ermächtigungen sowohl nach Satz 1 als auch nach Absatz 3 durch Rechtsverordnung auf oberste Landesbehörde übertragen. Die Ermächtigung nach Satz 1 betrifft dabei die Befugnis, die von der Bundesregierung auf eine Landesregierung nach § 5 Abs. 1 Halbs. 1 DirektZahlVerpflG übertragene Zuständigkeit auf oberste Landesbehörden weiter zu übertragen, während mit der Inbezugnahme des Absatzes 3 der Vorschrift auch die originär den Landesregierungen zustehende Ermächtigung übertragen wird, die in § 5 Abs. 3 DirektZahlVerpflG genannten Rechtsverordnungen - darunter nach Nr. 1 die zum Verbot des Umbruchs von Dauergrünland - zu erlassen. Von beidem hat die Landesregierung Gebrauch gemacht. Mit der Verwendung des Plurals „Ermächtigungen“ erfasst § 6 Abs. 1 Nr. 3 ZustVOAgrar NRW nämlich beide Verordnungsermächtigungen aus § 5 Abs. 4 Satz 2 DirektZahlVerpflG. Was daran unbestimmt sein soll, wie die Klägerin rügt, erschließt sich nicht.

Auf den weiteren sinngemäßen Vortrag der Klägerin, die bundesrechtlichen Regelungen in § 5 Abs. 3 Nr. 1, Abs. 4 Satz 2 DirektZahlVerpflG ermächtigten eindeutig die Landesregierung und nicht deren Organe, weil der Bundesgesetzgeber nach Art. 80 Abs. 1 GG hierzu nicht befugt sei, kommt es mit Rücksicht auf Vorstehendes - die Befugnis zum Erlass der Dauergrünlanderhaltungsverordnung ist nicht bundesrechtlich, sondern durch Landesrecht auf das zuständige Ministerium übertragen worden - nicht an. Im Übrigen ist auch das Verwaltungsgericht nicht davon ausgegangen, dass durch Bundesgesetz unmittelbar ein Landesministerium ermächtigt worden ist.

Die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Verhängung von Sanktionen gemäß Art. 6 VO (EG) 73/2009 i. V. m. Art. 70, 72 Abs. 1 VO (EG) 1122/2009 bei einem Verstoß gegen das nationale Verbot in § 1 Abs. 1 DGL-VO sei gemeinschaftsrechtlich unbedenklich, weil Sanktionen grundsätzlich auch bei CC-Verstößen gegen nationales Recht griffen, begegnet im Lichte der Zulassungsrügen gleichfalls keinen ernstlichen Bedenken.

Das Verwaltungsgericht führt dazu aus, die Dauergrünlanderhaltungsverordnung diene der Umsetzung von Art. 6 Abs. 2 VO (EG) 73/2009, Art. 3 Abs. 2 VO (EG) 1122/2009, wonach die Mitgliedstaaten zur Erhaltung von Dauergrünland verpflichtet seien, und fülle den Gestaltungsspielraum, der den Mitgliedstaaten eingeräumt sei, wirksam aus.

Die Klägerin hält dem entgegen, eine verwaltungsrechtliche Sanktion könne gemäß Art. 1 Abs. 2 VO (EG, EURATOM) 2988/95 nur nach einem Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung verhängt werden. Das sei hier nicht der Fall. Das maßgebliche nordrhein-westfälische Recht gehe mit § 5 Abs. 3 Satz 1 DGL-VO über den gemeinschaftsrechtlich festgelegten Schwellenwert für die Erhaltung von Dauergrünland, der nach Art. 3 Abs. 2 VO (EG) 1122/09 erst bei einem Rückgang des Dauergrünlandanteils von 10 % ansetze, hinaus, indem es schon eine regionale Abweichung des Dauergrünlandanteils von 5 % verbiete. Das Bundesverwaltungsgericht habe zwar in seiner Entscheidung vom 19. September 2013 - 3 C 25.12 - geklärt, inwieweit der unionsrechtliche Gesetzgeber im Hinblick auf anderweitige Verpflichtungen, die sich aus Richtlinien der EU ergäben, auch auf das nationale Recht habe verweisen dürfen. Das sei hier aber nicht der Fall, weil der Erhalt von Dauergrünland nicht durch Richtlinien der EU geregelt sei, sondern durch gemeinschaftsrechtliche Verordnungen, in denen nicht angeordnet sei, dass mitgliedschaftliche Ausführungsregelungen zulässig seien. Dementsprechend könne eine unionsrechtliche Sanktion nur bei Überschreitung der in Art. 3 Abs. 2 VO (EG) 1122/09 festgelegten Grenze verhängt werden.

Mit letzterem Argument nimmt die Klägerin allerdings nur einen Aspekt der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in den Blick. Dieses hat in der in Bezug genommenen Entscheidung vielmehr weiter ausgeführt, dass die als Voraussetzung für Maßnahmen und Sanktionen an Unregelmäßigkeiten anknüpfende Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95, in der diese als Verstöße gegen Gemeinschaftsbestimmungen definiert werden, lediglich eine allgemeine Rahmenregelung für Kontrollen sowie Maßnahmen und Sanktionen enthalte (Art. 1 Abs. 1 VO (EG, EURATOM) 2988/95), die andere Regelungen nicht ausschließe, welche nicht an Unregelmäßigkeiten i. S. d. vorgenannten Bestimmung anknüpften, und dass im Übrigen der Unionsgesetzgeber nicht übersehen habe, dass er im Zuge der Einführung anderweitiger Anforderungen (Cross-Compliance) beihilferechtliche Sanktionen auch an Verstöße gegen nationale Bestimmungen knüpfe. Entsprechend definiere etwa Art. 2 Nr. 10 VO (EG) 796/2004 Unregelmäßigkeiten weitergehend als jede Missachtung der für die Gewährung der betreffenden Beihilfe geltenden Rechtsvorschriften.

So: BVerwG, 19. September 2013 - 3 C 25.12 -, juris Rn. 18 unter Bezugnahme auf EuGH, Urteil vom 21. Dezember 2011 - C-465/10 -, juris Rn. 33.

So liegt der Fall hier. Die Sanktionierung des CC-Verstoßes hat das Verwaltungsgericht auf Art. 70, 72 Abs. 1 VO (EG) 1122/2009 gestützt. Verstöße i. S. dieser Bestimmung sind mit Blick auf Art. 2 Satz 2 Nr. 36, Art. 47 dieser Verordnung zu definieren als Nichteinhaltung von Anforderungen und Normen. Dazu gehören, wie sich aus dem Regelungsgehalt der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 ergibt, auch die in nationalen Vorschriften normierten CC-Anforderungen. Denn diese Verordnung regelt nach ihrem Art. 1 die Einhaltung sämtlicher anderweitiger Verpflichtungen (siehe dazu auch Erwägungsgrund 5).

Weiterhin schließt Art. 3 Abs. 2 VO (EG) 1122/2009 nationale Regelungen, die regional die Beibehaltung eines höheren Grünlandanteils erfordern, erkennbar nicht aus. Der Wortlaut „nicht um mehr als 10 Prozentpunkte“ eröffnet unionsrechtlich die Befugnis, den Grünlandanteil innerhalb des Rahmens regional zu bestimmen. Das steht auch im Einklang mit Erwägungsgrund 4 zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009, wonach mit der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 u. a. zur Gewährleistung, dass landwirtschaftliche Flächen nicht aufgegeben und in gutem ökologischen Zustand erhalten werden, ein Gemeinschaftsrahmen geschaffen werden sollte, innerhalb dessen die Mitgliedstaaten Normen erlassen, die den besonderen Merkmalen der betreffenden Flächen Rechnung tragen, der durch den Erlass der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 beibehalten werden sollte. Von diesem Gestaltungsspielraum, den das Gemeinschaftsrecht eröffnet, geht das Verwaltungsgericht zutreffend aus, ohne dass die Klägerin dem schlüssig etwas entgegensetzt.

Mit dem Einwand, die Auffassung des Verwaltungsgerichts bewirke, dass in den einzelnen Mitgliedstaaten Sanktionen wegen eines Verstoßes gegen Unionsrecht unter völlig unterschiedlichen Voraussetzungen verhängt würden, was zu Verstößen gegen Art. 20, 21 GRCh führe, dringt die Klägerin ebenfalls nicht durch. Weder zeigt sie eine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 20 GRCh auf, noch die „Diskriminierung eines Unionsbürgers wegen seiner Staatsangehörigkeit“. Die Sanktionierung wegen eines vorsätzlichen Verstoßes gegen das Verbot des Dauergrünlandumbruchs knüpft schon nicht an die Staatsangehörigkeit eines Unionsbürgers an, sondern an die in der jeweiligen Region geltenden Obergrenzen. Gleichbehandlung als ein in den Art. 20 und 21 der Charta verankerter allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts verlangt im Übrigen, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist. Die Merkmale unterschiedlicher Sachverhalte und somit deren Vergleichbarkeit sind u. a. im Lichte des Ziels und des Zwecks der fraglichen Vorschriften zu bestimmen und zu beurteilen. Dabei sind die Grundsätze und Ziele des Regelungsbereichs zu berücksichtigen, dem die in Rede stehende Maßnahme unterfällt.

Vgl. EuGH, Urteile vom 26. Oktober 2017

- C-534/16 -, juris Rn. 43, und vom 9. März 2017

- C-406/15 -, juris Rn. 55, jeweils m. w. N.

Dass und inwieweit diese Voraussetzungen hier erfüllt sind, legt die Klägerin mit dem bloßen Hinweis auf unterschiedliche Schwellenwerte für die Bestimmung des regionalen Dauergrünlandanteils in den Mitgliedstaaten schon nicht in einer den Anforderungen genügenden Weise dar.

Die materielle Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Klägerin habe vorsätzlich und wiederholt gegen § 1 Abs. 1 DGL-VO verstoßen, indem sie vor Erteilung einer Umbruchgenehmigung durch die Einsaat von Silomais auf den Dauergrünlandflächen eine andere Nutzung herbeigeführt habe, begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken. Dass die vorhandene Grasnarbe erhalten geblieben ist und die Klägerin im Falle der Versagung der Umbruchgenehmigung die Maispflanzen wieder hätte beseitigen können, wie sie geltend macht, bestätigt gerade die auf die Definition in § 1 Abs. 1 DGL-VO gestützte Auffassung des Verwaltungsgerichts, durch Aussaat sei der Umbruch der Flächen vollzogen worden. Im Übrigen ist ein dahingehendes Verständnis, wann eine landwirtschaftliche Fläche in eine andere Nutzung überführt worden ist, auch der Entscheidung des EuGH vom 2. Oktober 2014 - C 47/13 - zu entnehmen, die sich mit der Eigenschaft von Dauergrünland in Abgrenzung zur Fruchtfolge befasst. Danach schließt zwar das Umpflügen der Fläche und das Einsäen einer anderen als der dort zuvor angebauten Grünfutterpflanzenart für sich gesehen das Fortbestehen der Eigenschaft als Dauergrünland nicht aus, allerdings tritt eine Fruchtfolge dann ein, wenn der Anbau (die Einsaat) einer anderen Kulturpflanze als eine Grünfutterpflanze erfolgt.

EuGH, Urteil vom 2. Oktober 2014 - C 47/13 -, juris Rn. 32 f.

Auf die Frage der Erhaltung der Grasnarbe kommt es danach ebenso wenig an wie auf die Möglichkeit, die Umnutzung durch Mahd rückgängig zu machen.

Dass der Umbruch der Schläge 2a und 42a mit Bescheid vom 28. Juni 2012 - nach Feststellung des Verstoßes im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle am 25. Juni 2012 -genehmigt worden ist, stellt das Entscheidungsergebnis, die Beihilfekürzung sei wegen des CC-Verstoßes gerechtfertigt, nicht ernstlich infrage. Das Verwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, der nachträglichen Umbruchgenehmigung komme keine Rück-wirkung zu, und dies aus § 1 Abs. 3 DGL-VO hergeleitet. Danach gilt es im Folgejahr als wiederholter Verstoß, sollte bei fortbestehendem Umbruch keine nachträgliche Genehmigung erteilt sein.

Die hiergegen erhobenen Einwände der Klägerin erschließen sich nicht. Soweit sie meint, die Formulierung „wiederholter Verstoß“ schließe es nicht aus, dass überhaupt kein Verstoß vorliegt, wenn eine nachträgliche Genehmigung erteilt wird, findet das im Wortlaut so keine Stütze. Ein „wiederholter“ Verstoß setzt begriffsnotwendig einen vorangegangenen Verstoß voraus.

Der Genehmigung vom 28. Juni 2012 ist auch sonst keine Rückwirkung zu entnehmen. Das folgt daraus, dass ein Anspruch auf Erteilung der Umbruchgenehmigung nicht schon dann besteht, wenn der Grünlandanteil in der Gesamtregion auch ohne die betr. Fläche erreicht wird, sondern nur - ausnahmsweise - dann, wenn der Landwirt eine geeignete Ersatzfläche mit Dauergrünland zur Verfügung stellt und in Bezug auf diese Fläche für weitere fünf Jahre bestimmte Verpflichtungen einhält (§ 2 Abs. 1 und 2 DGL-VO). Dass die Klägerin, wie sie mit dem Zulassungsantrag vorträgt, eine solche Ersatzfläche tatsächlich zur Verfügung hatte, ersetzt somit das Bedürfnis nach einem Genehmigungsverfahren, in dem die Einhaltung dieser Bedingungen sichergestellt wird, keineswegs. Der Klägerin war schließlich aufgrund der vorausgehenden Vor-Ort-Kontrollen und den Anhörungen zum Verstoß (beginnend ab April 2011) bekannt, dass eine Sanktionierung in Aussicht stand.

Die Rüge der Klägerin, die nachträgliche Genehmigung hätte zumindest auf die Höhe der Sanktionierung Einfluss haben müssen, greift ebenso wenig durch. Das Verwaltungsgericht hat eine Sanktionierung von 20 % für ermessensgerecht gehalten, weil der Regelkürzungssatz dies für vorsätzliche Verstöße nach Art. 70, 72 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) 1122/2009 vorsehe. Damit knüpft die Höhe der Sanktion an die Begehungsweise des Verstoßes an und lässt für die Berücksichtigung nachträglicher Umstände keinen Raum. Abweichendes hat die Klägerin nicht schlüssig dargetan.

Das Verwaltungsgericht hat auch die Betriebsinhabereigenschaft der Klägerin zutreffend angenommen. Die Erwägungen hierzu, es sei insgesamt nur von einem Betrieb auszugehen, da Personenidentität zwischen den Gesellschaftern der Klägerin einerseits, den Kommanditisten der C. E. -T. GmbH & Co. KG und den Geschäftsführern der Komplementärin der KG andererseits bestehe, so dass diese die Geschicke des Betriebes allein bestimmten und auch das Unternehmensrisiko trügen, entspricht der Rechtsprechung des EuGH und ihr folgend der obergerichtlichen Rechtsprechung, wonach von einem wirtschaftlich-funktionalen Begriff des Betriebsinhabers unabhängig von der gewählten Gesellschaftsform auszugehen ist.

Vgl. EuGH, Urteil vom 13. Dezember 2012,

- C-1/12 -, juris Rn. 36, m. w. N.; OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 2012 - 16 A937/10 -, juris

Rn. 36 ff., m. w. N.

Dies stellt die Klägerin mit dem Zulassungsvorbringen nicht ernstlich infrage. Sie macht im Kern geltend, die Biogasanlage, die durch die Kapitalgesellschaft betrieben werde, sei ein von ihrer Landwirtschaft zu trennender gewerblicher Betrieb, der Strom erzeuge. Deren Inhaber übe keine landwirtschaftliche Tätigkeit i. S. d. Art. 2 Buchst. c VO (EG) 73/2009 aus. Zudem seien beide Betriebe rechtlich und tatsächlich selbständig. Damit grenzt sie deren Tätigkeit nicht von der vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegten Definition des Betriebsinhabers hinreichend ab, zumal der Klägerin landwirtschaftliche Flächen zugeordnet sind und sie selbst sowohl die nachträgliche Umbruchgenehmigung als auch die Direktzahlungen beantragt hat. Damit erweist sie sich - jedenfalls bei Inanspruchnahme gemeinschaftsrechtlicher landwirtschaftlicher Subventionen - als derjenige Wirtschaftsteilnehmer, der das Risiko der Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen selbst dann trägt, wenn er die Parzelle, auf die sich der Verstoß erstreckt, nicht das ganze Kalenderjahr selbst genutzt hat.

Vgl. EuGH, Urteile vom 13. Dezember 2012, a. a. O., Rn. 37, und vom 14. Oktober 2010 - C-61/09 -, juris Rn. 71.

Auf die rechtliche Trennung der Betriebe und deren daneben bestehende eigenständige Funktionalität kommt es danach nicht an.

II. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) ergeben sich aus den vorstehenden Angriffen der Klägerin gegen die Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils nicht; solche legt die Klägerin auch im Übrigen nicht dar. Allein mit dem Hinweis auf die Anzahl der von ihr geäußerten Richtigkeitszweifel bzw. der als grundsätzlich klärungsbedürftig bezeichneten fünf Fragen zeigt sie solche Schwierigkeiten nicht auf.

III. Die Berufung ist schließlich nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Hinsichtlich keiner der von der Klägerin formulierten Fragen, die sie sämtlich aus den unter I. abgehandelten ernstlichen Richtigkeitszweifeln ableitet, legt sie einen grundsätzlichen Klärungsbedarf hinreichend dar. Vielmehr zeigen die obigen Ausführungen unter I., dass sich die von der Klägerin aufgeworfenen Fragen ohne Weiteres bereits im Zulassungsverfahren anhand der einschlägigen Vorschriften und der diesbezüglich ergangenen Rechtsprechung beantworten lassen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung aus § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.

Dieser Beschluss ist insgesamt unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).