Oberverwaltungsgericht NRW, 11 A 2115/14

G r ü n d e :

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

1. Der Zulassungsantrag kann bereits deshalb nicht durchdringen, weil die Klägerin das nach ihrem ausdrücklichen Klageantrag verfolgte Ziel, „die Beklagte zu verpflichten, die von dieser erteilte Sondernutzungserlaubnis vom 18.3.2014 ohne die Nebenbestimmung Nr. 1 und eine Ausnahme von § 13 Abs. 8 der Gestaltungs- und Werbesatzung C. Innenstadt zu erteilen“, mit Ablauf des Jahres 2014 nicht mehr erreichen kann. Nur auf das Kalenderjahr 2014 bzw. einen Teil dieses Jahres war die begehrte (uneingeschränkte) Sondernutzungserlaubnis für den Betrieb einer Außengastronomie bezogen. Diese Beurteilung ergibt sich sowohl aus dem Klageantrag als auch aus dem im Verwaltungsverfahren an die Beklagte gerichteten Antrag der Klägerin vom 3. Dezember 2013, nach dem sie „die entsprechenden Erlaubnisse auch für 2014 von April bis Oktober“ erhalten wollte.

Unabhängig davon, dass die anwaltlich vertretene Klägerin nach Ablauf des Jahres 2014 keinen Fortsetzungsfeststellungsantrag (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) angekündigt hat, ein besonderes Fortsetzungsfeststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr allerdings zu bejahen sein dürfte, könnte auch ein Fortsetzungsfeststellungsbegehren nicht zu einer Zulassung der Berufung führen.

2. Der von der Klägerin in erster Linie geltend gemachte Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) ist nicht gegeben. Die Klägerin macht zum einen geltend, es sei grundsätzlich klärungsbedürftig, ob § 13 Abs. 8 Spiegelstrich 7 der Gestaltungs- und Werbesatzung C. Innenstadt nichtig sei, jedenfalls wegen eines fehlenden straßenrechtlichen Bezugs. Zum anderen beruft sich die Klägerin auf die grundsätzliche Bedeutung der Frage, ob diese Satzung überhaupt Gültigkeit erlangt habe.

a) Die Klägerin meint zunächst, die grundsätzliche Bedeutung ergebe sich mit Blick auf die von ihr angeführte Nichtigkeit des § 13 Abs. 8 Spiegelstrich 7 der Gestaltungs- und Werbesatzung C. Innenstadt. Selbst wenn man der Klägerin zugeben wollte, dass sich eine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO auch ergeben kann, wenn die Entscheidung von der Gültigkeit einer Rechtsnorm abhängt,

vgl. etwa W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 22. Aufl. 2016, § 124 Rn. 10, m. w. N.,

so fehlt es doch an Darlegungen entsprechend den gesetzlichen Erfordernissen des § 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO, dass die Wirksamkeit der in Rede stehenden Satzungsvorschrift für einen nicht überschaubaren Personenkreis von Bedeutung ist. Die bloße Behauptung, dass sämtliche „Inhaber von Sondernutzungserlaubnissen … von dem satzungsrechtlichen Verbot des Aufstellens von konstruktiv zusammenhängenden Tisch-Stuhl-Kombinationen betroffen“ seien, zeigt neben einer nur potentiell gegebenen Möglichkeit, sich mit dem satzungsrechtlichen Verbot konfrontiert zu sehen, keine konkreten Fallgestaltungen auf, bei denen die fraglichen Satzungsregelung - außer bei dem McDonalds-Restaurant der Klägerin - bei Gaststättenbetrieben mit Außengastronomie eine Rolle gespielt haben könnte.

Unabhängig davon zeigt der Zulassungsantrag keine durchgreifenden Bedenken auf, die Anlass bieten könnten, an der Rechtsgültigkeit des § 13 Abs. 8 Spiegelstrich 7 der Gestaltungs- und Werbesatzung C. Innenstadt zu zweifeln. Nach der Präambel dieser Satzung hat sich die Beklagte zum Ziel gesetzt, den Innenstadtbereich attraktiver zu gestalten, wobei die Satzung zur Verbesserung des Stadtbildes, der Stadtidentität und der Aufenthaltsqualität beitragen soll. Nach der Zielsetzung in § 1 der Satzung nimmt das Zentrum innerhalb des Stadtgebietes einen besonderen historischen, kulturgeschichtlichen und städtebaulichen Platz ein, weshalb die Satzung unter anderem dazu dienen soll, das charakteristische Stadtbild der C. Innenstadt mit ihrer historischen Baustruktur zu wahren und das Stadtbild im Kernbereich zu verbessern. Neben anderen konkretisierenden Bestimmungen hinsichtlich der Gestaltung etwa von Fassaden, Werbeanlagen und Warenpräsentationen wird dieser gestalterische Wille des Satzungsgebers in Bezug auf Gaststättenbetriebe mit Außengastronomie auch durch die Regelungen § 13 der Gestaltungs- und Werbesatzung C. Innenstadt präzisiert. Nach Absatz 1 Satz 1 dieser Norm sollen Außengastronomieflächen einen offenen, einladenden Charakter haben. Neben weiteren diesem Ziel dienenden Regelungen zur Möblierung des öffentlichen Straßenraums durch Betriebe mit Außengastronomie erklärt Absatz 8 Spiegelstrich 7 das Aufstellen von konstruktiv zusammenhängenden Tisch-Stuhl-Kombinationen, Sofagruppen und Polstermöbeln für unzulässig. Diese Verbote gelten für alle Außengastronomiebetriebe, so dass keine Rede von einem Einzelfallgesetz - einer „lex McDonalds“ - die Rede sein kann. Es mag zwar sein, dass der Satzungsgeber das Exempel des Betriebes der Klägerin zum Anlass genommen hat, konstruktiv zusammenhängende Tisch-Stuhl-Kombinationen für unzulässig zu erklären. Neben dieser Art Mobiliar sind auch noch Sofagruppen und Polstermöbel als Möblierung verboten worden, die ebenso wie konstruktiv zusammenhängende Tisch-Stuhl-Kombinationen beim Betrachter den Eindruck einer massiven Möblierung vermitteln, die im Widerspruch zu dem von der Satzung gewollten offenen und einladenden Charakter steht. Denn wegen des dichten, sperrig wirkenden Erscheinungsbildes solchen Mobiliars und wegen des erhöhten Aufwands seiner Beseitigung gegenüber einer Einzelbestuhlung können die betreffenden Flächen regelmäßig nicht mehr als Teil der öffentlich gewidmeten Straßenfläche erkannt werden, sondern vermitteln den Eindruck einer dauerhaften Nutzung und damit einer vom öffentlichen Straßenraum abgegrenzten Privatfläche.

Vgl. zum Verbot des Aufstellens von Sitzbänken: Bay. VGH, Beschluss vom 3. November 2011 - 8 ZB 10.2931 -, BayVBl. 2012, 147 (148).

Angesichts des dem Satzungsgeber eingeräumten weiten Ermessens kann das satzungsrechtliche Verbot aus Rechtsgründen nicht, auch nicht unter dem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit, beanstandet werden. Das Verbot einer massiven Möblierung auf Außengastronomieflächen ist zur Gewährleistung eines offenen und einladenden Eindrucks und damit zur Verbesserung des Stadtbildes geeignet und auch erforderlich. Das Verbot ist darüber hinaus auch verhältnismäßig im engeren Sinne, weil das Verhältnis von Mittel und Zweck angemessen ist. Bei einer Gegenüberstellung der mit dem Verbot verbundenen - finanziellen - Belastungen und dem damit erstrebten Nutzen ist das für das Stadtbild als Gemeinschaftsgut verfolgte Ziel von größerer Bedeutung. Für Gastronomiebetriebe möglicherweise entstehende finanzielle Aufwendungen stehen als solche nicht außer Verhältnis zum angestrebten Erfolg. Denn es ist Sache des jeweiligen Gastwirtes, ob er zur Gewinnmaximierung auch noch (zusätzlich) eine Außenbewirtung betreiben will und damit möglicherweise entstehende Kosten, etwa durch den Austausch eines unzulässigen Mobiliars, in Kauf nimmt. Bei dieser Bewertung fallen die Kosten für die Anschaffung des Mobiliars nicht ins Gewicht. Denn die Möglichkeit, auf öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen eine Außengastronomie zu betreiben, ist nur eine rechtlich im Regelfall nicht geschützte Chance. So stünde es einer Stadt etwa offen, aus Gründen der Stadtbildgestaltung auf bestimmten öffentlichen Verkehrsflächen eine Nutzung zum Zwecke des Betriebs einer Außenbewirtung gänzlich zu untersagen.

§ 13 Abs. 8 Spiegelstrich 7 der Gestaltungs- und Werbesatzung C. Innenstadt steht als ermessenslenkende Vorschrift auch im Einklang mit den von der Satzung eingangs als Rechtsgrundlagen unter anderem in Bezug genommenen §§ 18 und 19 StrWG NRW. Nach der ständigen, den Beteiligten bekannten Rechtsprechung des Senats hat sich die behördliche Ermessensausübung bei der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrundes und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße und auf Grund eines konkreten Gestaltungskonzeptes (Vermeidung einer „Übermöblierung" des öffentlichen Straßenraumes, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes und Ähnliches).

Vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 1. Juli 2014 - 11 A 1081/12 -, NVw Z-RR 2014, 710 (711), = juris, Rn. 8, und vom 6. Juni 2016 - 11 A 2355/14 -, n. v., S. 3 des Beschlussabdrucks.

Entgegen den von der Klägerin nur verkürzt wiedergegebenen Erwägungen des Senats im Beschluss vom 1. Juli 2014 - 11 A 1081/12 - gehören städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße und auf Grund eines konkreten Gestaltungskonzeptes zu den Gesichtspunkten, die bei der Beurteilung der Erlaubnisfähigkeit von Sondernutzungen eine Rolle spielen können. Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie im vorliegenden Fall - das Gestaltungskonzept vom Rat einer Kommune als dem für die Verwaltung der Gemeinde zuvörderst zuständigen Organ beschlossen worden ist.

b) Eine grundsätzliche Bedeutung ergibt sich auch nicht hinsichtlich der von der Klägerin weiterhin aufgeworfenen Frage, „ob die Gestaltungs- und Werbesatzung C. Innenstadt überhaupt Gültigkeit erlangt hat“.

Die Geltungsdauer der ursprünglich im Jahr 2010 erlassenen Satzung war zunächst bis zum 30. April 2013 befristet. Die Änderungssatzung vom 26. April 2013, deren Nr. 6 wie folgt lautet: In § 16 (Inkrafttreten) werden die Worte „und tritt (ins)gesamt zum 30.04.2013 außer Kraft“ gestrichen, ist zwar erst im Amtsblatt der Beklagten vom 8. Mai 2013 bekannt gemacht worden. Gegen das damit im Ergebnis verbundene rückwirkende Inkraftsetzen der - auch in anderen Teilen modifizierten - Satzung bestehen keine rechtlichen Bedenken, die im vorliegenden Fall der Sache eine grundsätzliche Bedeutung verleihen könnten

Diese Vorgehensweise begegnet weder unter landesrechtlichen- noch verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten Bedenken. Nach § 7 Abs. 4 Satz 2 GO NRW treten Satzungen, wenn kein anderer Zeitpunkt bestimmt ist, mit dem Tage nach der Bekanntmachung in Kraft. Einer Satzung kann daher, ebenso wie bei einem anderen Gesetz, rückwirkende Kraft beigelegt werden. Die Rückwirkung ist hier auch verfassungsrechtlich unbedenklich.

Vgl. hierzu etwa Wansleben, in: Held/Winkel/Wans-leben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Loseblatt-Ausgabe (Stand: Dezember 2016), § 7 GO NRW Nr. 2.1.1, S. 6 ff., m. w. N.

Das Gebot der Rechtstaatlichkeit, zu dessen wesentlichen Elementen die Rechtssicherheit gehört, wird vorliegend nicht verletzt. Es handelt sich um einen Fall der sog. unechten Rückwirkung. Ein etwaiges Vertrauen von Betroffenen, wegen des erneuten Inkraftsetzens der nur vor wenigen Tagen zuvor ausgelaufenen Satzung von deren Regelungen verschont zu bleiben, ist nicht geschützt. Denn die Satzung galt im Frühjahr 2013 bereits seit Ende 2010, d. h. seit über zwei Jahren, so dass sich Betroffene schon über geraume Zeit darauf einrichten konnten. Nur für einen Zeitraum von etwas über einer Woche war die Satzung formal ausgelaufen.

Das vorstehend Dargelegte gilt sinngemäß, soweit der Satzungsgeber unter dem 23. Juni 2015 die Gestaltungs- und Werbesatzung C. Innenstadt - bei gleichbleibendem § 13 Abs. 8 Spiegelstrich 7 - novelliert und in deren § 16 (Inkrafttreten) bestimmt hat: „Die Satzung tritt rückwirkend zum 01.05.2013 in Kraft“.

3. Der von der Klägerin geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) greift ebenfalls nicht durch.

a) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit eines verwaltungsgerichtlichen Urteils bestehen, wenn der Rechtsmittelführer einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellt. Dabei begegnet es keinen Bedenken, wenn das Berufungsgericht bei der Überprüfung des angefochtenen Urteils auf ernstliche Zweifel an seiner Richtigkeit auf andere rechtliche oder tatsächliche Gesichtspunkte abstellt als das Verwaltungsgericht in den Entscheidungsgründen seines Urteils und wenn es - soweit rechtliches Gehör gewährt ist - die Zulassung der Berufung deshalb ablehnt, weil sich das Urteil aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig erweist. Es widerspricht nur dann sowohl dem Sinn und Zweck des dem Berufungsverfahren vorgeschalteten Zulassungsverfahrens als auch der Systematik der in § 124 Abs. 2 VwGO geregelten Zulassungsgründe und kann den Zugang zur Berufung in sachlich nicht mehr zu rechtfertigender Weise einschränken, wenn das Berufungsgericht auf andere entscheidungstragende Gründe abstellt als das Verwaltungsgericht, die nicht ohne Weiteres auf der Hand liegen und deren Heranziehung deshalb über den mit Blick auf den eingeschränkten Zweck des Zulassungsverfahrens von ihm vernünftigerweise zu leistenden Prüfungsumfang hinausgeht.

Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 16. Juli 2013 - 1 BvR 3057/11 -, NJW 2013, 3506 (3508 f.) = juris, Rn. 36 und 40.

b) Hiervon ausgehend unterliegt die Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung erster Instanz keinen ernstlichen Zweifeln.

Dabei kann es offen bleiben, ob jeder der drei zur Klageabweisung führenden und selbständig nebeneinander stehenden Begründungsstränge - Unzulässigkeit der Klage, Unbegründetheit der Klage wegen nicht bescheidungsfähigem Antrag oder fehlender Anspruch der Klägerin auf eine Sondernutzungserlaubnis unter Erteilung einer Ausnahme von § 13 Abs. 8 Spiegelstrich 7 der Gestaltungs- und Werbesatzung C. Innenstadt - das angefochtene Urteil trägt. Denn jedenfalls hinsichtlich der zuletzt genannten Erwägung des Verwaltungsgerichts stellt das Zulassungsvorbringen die Beurteilung erster Instanz nicht schlüssig in Frage.

Die Beklagte durfte die der Klägerin unter dem 18. März 2014 erteilte Sondernutzungserlaubnis mit der Nebenbestimmung versehen, dass die Sondernutzungserlaubnis erlischt, sofern die Sondernutzungsnehmerin die Außengastronomie unter Verwendung der konstruktiv zusammenhängenden Tisch-Bank-Kombinationen betreibt, die sie in den Jahren 2010 bis 2013 vor der Betriebsstätte Friedensplatz 4, 53111 Bonn, genutzt hat. Rechtsgrundlage für die Verbindung der Sondernutzungserlaubnis mit dieser auflösenden Bedingung ist § 18 Abs. 2 Satz 2 StrWG NRW, wonach die Sondernutzungserlaubnis mit Bedingungen und Auflagen verbunden werden kann. Bei dem der Behörde insoweit eingeräumten Ermessen („…kann …“) hat sich die Beklagte auf § 13 Abs. 8 Spiegelstrich 7 der Gestaltungs- und Werbesatzung C. Innenstadt berufen. Entgegen der Meinung der Klägerin bestehen nach dem oben Dargelegten keine Bedenken an der Wirksamkeit dieser Satzungsvorschrift, die auch den erforderlichen straßenrechtlichen Bezug aufweist.

Die Klägerin hatte schließlich keinen Anspruch auf die Erteilung einer Ausnahme gemäß § 14 der Gestaltungs- und Werbesatzung C. Innenstadt. Ein Einzelfall, der eine hier als Ausnahmegrund allein in Betracht kommende „offenbar nicht beabsichtigte Härte“ begründen könnte, ist nicht gegeben. Wie allgemein bei Befreiungen bzw. Dispensen soll durch die vorgesehene Ausnahmemöglichkeit offenkundig den mit den Regelungen verbundenen Differenzen zwischen dem Regelungsinhalt und dem hinter der Regelung stehenden Zweck bei besonders gelagerten Sachverhalten, die aus tatsächlichen Gründen atypisch sind, mit anderen Worten aus der Regel fallen, Rechnung getragen werden.

Vgl. hierzu etwa OVG NRW, Beschluss vom 6. Juni 2016 - 11 A 2355/14 -, n. v., S. 6 des Beschlussabdrucks.

Ein solcher atypischer Fall ist hier aber nicht gegeben. Das Verbot des Aufstellens von konstruktiv zusammenhängenden Tisch-Stuhl-Kombinationen im öffentlichen Straßenraum ist nach der Gestaltungs- und Werbesatzung C. Innenstadt gerade ein Regelfall. Eine gestalterische Regelung, von deren Einhaltung selbst im Regelfall befreit werden müsste, würde ins Leere laufen. Ein Sonderfall wegen einer im Einzelfall der Klägerin offenbar nicht beabsichtigten Härte kann hier zudem um so weniger angenommen werden, weil das Mobiliar der Klägerin bereits seit 2010 - also über mehrere Jahre hinweg - geduldet worden ist, ohne dass hierdurch ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden wäre, und die Klägerin somit hinreichend Zeit hatte, sich wirtschaftlich auf die neue Rechtslage einzustellen. Weitergehende Erwägungen wirtschaftlicher Natur spielen nach dem oben näher Ausgeführten im vorliegenden Einzelfall keine entscheidende Rolle.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).