Oberverwaltungsgericht NRW, 10 D 84/15.NE

Tatbestand:

Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplans Nr. „Sondergebiet kleinflächiger Lebensmittelmarkt M.- Straße“ (im Folgenden: Bebauungsplan). Sie betreibt auf dem einzigen Grundstück im Plangebiet einen Lebensmittel-Discountmarkt und klagt im Verfahren 9 K 1010/14 vor dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen auf die Erteilung einer Baugenehmigung für eine Vergrößerung der Verkaufsfläche dieses Marktes.

Der Bebauungsplan – dessen Original nicht auffindbar ist – setzt nach seiner Entwurfsfassung im Plangebiet ein Sondergebiet für nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten fest.

Der Rat fasste am 30. Oktober 2012 den Aufstellungsbeschluss. Die öffentliche Auslegung des Planentwurfs und die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange erfolgten im Zeitraum vom 18. September 2014 bis einschließlich 17. Oktober 2014. In seiner Sitzung am 25. November 2014 beschloss der Rat den Bebauungsplan als Satzung. Der Satzungsbeschluss wurde im Amtsblatt vom 27. November 2014 bekannt gemacht.

Nach der textlichen Festsetzung sind in dem Sondergebiet nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten zulässig. Der Verkauf von Randsortimenten ist je Betrieb bis zu einer Größe von insgesamt 10 % der Verkaufsfläche zulässig.

Anlass der Planung war nach der Planbegründung das aus städtebaulichen Gründen unerwünschte Erweiterungsvorhaben der Antragstellerin. Der Rat hatte Zweifel, ob die bisherige Festsetzung des Plangebietes als Mischgebiet im Bebauungsplan Nr. „M.-Straße/Am N. “ rechtmäßig war.

Die Antragstellerin hat am 28. Oktober 2015 den Normenkontrollantrag gestellt und macht geltend, der Bebauungsplan sei in formeller und materieller Hinsicht fehlerhaft. Unter anderem fehle das Planungserfordernis. Es handele sich um eine unzulässige Verhinderungsplanung. Der Rat ignoriere, dass von dem der Nahversorgung dienenden Vorhaben keine negativen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche ausgingen. Die Umsetzung der planerischen Vorstellungen des Rates schieße zudem über das von ihm selbst definierte Ziel hinaus. Die getroffenen Festsetzungen ermöglichten es theoretisch, mehrere kleinflächige Einzelhandelsbetriebe im Plangebiet zu verwirklichen. Zudem sei die Festsetzung eines Sondergebietes hier unzulässig. § 11 Abs. 1 BauNVO komme als Rechtsgrundlage nicht in Betracht. Im Kern wolle der Rat großflächige Einzelhandelsbetriebe ausschließen. Ein solcher teilweiser Einzelhandelsausschluss sei aber regelmäßig nach § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO auch bei der Festsetzung von Baugebieten nach den §§ 6 bis 9 BauNVO möglich. Der Bebauungsplan leide zudem an Abwägungsmängeln.

Die Antragstellerin beantragt,

den Bebauungsplans Nr. „Sondergebiet kleinflächiger Lebensmittelmarkt M.-Straße“ der Stadt X. für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie trägt vor, sie habe aus einer von dem mit der Erstellung der Planurkunde beauftragten Planungsbüro zur Verfügung gestellten Datei eine Ersatzausfertigung erstellt, die dem Original inhaltlich entspreche. Der Umstand, dass derzeit keine Ausfertigung der Originalurkunde aufgefunden werden könne, sei für die Wirksamkeit des Bebauungsplans ohne Belang. Die Aufstellung des Bebauungsplans im beschleunigten Verfahren habe den Voraussetzungen des § 13a Abs. 1 BauGB entsprochen. Insbesondere habe weder eine UVP-Pflicht noch eine Vorprüfungspflicht bestanden. Der Bebauungsplan sei auch städtebaulich erforderlich. Es sei schon aus Gründen der Klarstellung und Rechtssicherheit erforderlich, den ursprünglichen Bebauungsplan durch den angegriffenen Bebauungsplan zu ersetzen. Der Rat verfolge mit der Umsetzung der Empfehlungen des Einzelhandelsstandort- und Zentrenkonzepts ein positives Planungsziel. Es lägen auch die Voraussetzungen für die Festsetzung eines sonstigen Sondergebietes gemäß § 11 Abs. 1 BauNVO vor. Die für das Plangebiet beabsichtigte einseitige Nutzungsstruktur lasse sich mit der Festsetzung eines der Baugebietstypen der §§ 2 bis 10 BauNVO nicht erreichen. Abwägungsmängel gebe es nicht. Die privaten Belange der Antragstellerin seien berücksichtigt worden, soweit es nach Lage der Dinge geboten gewesen sei. Der Rat habe sich in rechtmäßiger Weise für die Bevorzugung des sich aus dem Einzelhandelsstandort- und Zentrenkonzept ergebenden öffentlichen Belangs entschieden, großflächigen Einzelhandel vorrangig im Zentrum zu ermöglichen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Aufstellungsvorgänge (Beiakte Heft 1) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der zulässige Normenkontrollantrag ist begründet.

Der Senat lässt offen, ob die Unwirksamkeit des Bebauungsplans bereits daraus folgt, dass die Originalurkunde nicht auffindbar ist. Soweit das Bundesverwaltungsgericht die Auffassung vertreten hat, der Verlust der Planurkunde führe für sich gesehen nicht zur Ungültigkeit oder zum Außerkrafttreten des Bebauungsplans,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. April 1997 – 4 B 206.96 –, juris, Rn. 15,

erscheint fraglich, ob diese Auffassung mit den strengen Anforderungen, die an die Verkündung eines Bebauungsplans gestellt werden, noch zu vereinbaren ist. In anderem Zusammenhang hebt das Bundesverwaltungsgericht hervor, dass die Verkündung integrierender Teil der förmlichen Rechtsetzung und Geltungsbedingung sei und regelmäßig bedeute, dass die Rechtsnorm der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werde, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen könnten.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 2010 – 4 BN 21.10 –, juris, Rn. 9.

Da bei Bebauungsplänen nur der jeweilige Satzungsbeschluss bekannt gemacht wird, muss dazu das Original der Planurkunde dauerhaft zur Einsicht bereitgehalten werden.

Ebenso kann offenbleiben, ob die Voraussetzungen für die Durchführung des vereinfachten Verfahrens nach § 13a BauGB vorgelegen haben, denn der Bebauungsplan weist jedenfalls materielle Mängel auf.

Die Festsetzung des Sondergebietes ist hier weder für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich noch von § 11 BauNVO gedeckt. Auch wenn das Merkmal der Erforderlichkeit für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nur bei groben und einigermaßen offensichtlichen Missgriffen eine wirksame Schranke der gemeindlichen Planungshoheit darstellt, muss jede Bauleitplanung auf eine geordnete städtebauliche Entwicklung ausgerichtet sein und diese gewährleisten.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1993 – 8 C 46.91 – juris, Rn. 21; Bay VGH, Urteil vom 26. April 2017 – 1 N 14.2107 –, juris, Rn. 17; zum Erfordernis der städtebaulichen Erforderlichkeit einer Sondergebietsfestsetzung vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 25. Juli 1986 – 4 B 144.86 –, juris, Rn. 4.

Das ist hier nicht der Fall. Nach § 11 BauNVO ist erforderlich, dass das sonstige Sondergebiet sich von anderen Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO wesentlich unterscheidet. Ein wesentlicher Unterschied im Sinne des § 11 BauNVO liegt vor, wenn für das Sondergebiet ein Festsetzungsgehalt gewollt ist, der sich keinem der in den §§ 2 bis 10 BauNVO geregelten Gebietstypen zuordnen und mit einer auf sie gestützten Festsetzung nicht sachgerecht erreichen lässt. Die vom Rat beabsichtigte allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets ist das entscheidende Kriterium dafür, ob sich das festgesetzte Sondergebiet wesentlich von einem Baugebietstyp im Sinne der §§ 2 bis 10 BauNVO unterscheidet. Zu vergleichen sind die konkreten Festsetzungen für das Sondergebiet mit der jeweiligen abstrakten allgemeinen Zweckbestimmung des in Frage kommenden Baugebietstyps. Können die mit der Planung verbundenen Zielsetzungen mit der allgemeinen Zweckbestimmung eines der anderen Baugebiete nicht in Deckung gebracht werden, unterscheiden sie sich von ihnen wesentlich und es liegen die Voraussetzungen des § 11 Abs. 1 BauNVO für die Festsetzung eines Sondergebiets vor. Dagegen scheidet die Festsetzung eines Sondergebiets aus, wenn die planerische Zielsetzung der Gemeinde durch die Festsetzung eines Baugebiets nach den §§ 2 bis 10 BauNVO in Kombination mit den Gestaltungsmöglichkeiten des § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO verwirklicht werden kann. Entscheidend ist letztlich, ob sich das Plangebiet bei einer wertenden Gesamtbetrachtung von dem typischen Erscheinungsbild eines Baugebietes nach den §§ 2 bis 10 BauNVO abhebt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – 4 CN 2.08 –, juris, Rn. 10 ff.; Bönker/Bischopink, § 11 BauNVO Rn. 14 ff.; Gatz, jurisPR-BVerwG 20/2009, Anm. 6.

§ 11 BauNVO enthält allerdings keinen Auffangtatbestand für Fälle, in denen Differenzierungen im Nutzungsartenkatalog eines Baugebiets gemäß § 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO unzulässig wären, weil sie die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets sprengen würden.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Februar 1983 – 4 C 18.81 –, juris, Rn. 15, und vom 11. Juli 2013 – 4 CN 7.12 –, juris, Rn. 12.

Insbesondere dürfen Sondergebietsfestsetzungen nicht zu einer Umgehung des grundsätzlichen Typenzwangs der Baunutzungsverordnung als Ausfluss einer sachgerechten Inhaltsbestimmung des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG führen. Die in den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO geregelten Zusammenfassungen von Nutzungen, Anlagen und Einrichtungen sind in vielfältiger Beziehung Ausdruck einer den Grundsätzen von § 1 und § 1a BauGB entsprechenden Bauleitplanung und deshalb grundsätzlich als abschließende Regelung der Baugebiete zu verstehen.

Vgl. Bay VGH, Urteil vom 17. Oktober 2017 – 15 N 17.574 –, juris, Rn. 22.

Eine solche Umgehung des Typenzwangs liegt hier aber vor. Der Rat hatte – wie in der Planbegründung ausdrücklich ausgeführt ist – erkannt, dass die das Grundstück der Antragstellerin betreffende Mischgebietsfestsetzung im Bebauungsplan Nr. „M.- Straße/Am N. “ rechtswidrig sein könnte, weil dieser Bebauungsplan in Anwendung der § 1 Abs. 5 ff. BauNVO nicht nur großflächigen Einzelhandel, sondern auch Wohnnutzung ausgeschlossen hatte. Wegen dieses unzulässigen Ausschlusses einer der beiden Hauptnutzungsarten im Vorgängerplan, sollte die mit dem Grundstück der Antragstellerin identische Fläche des Plangebiets mit Blick auf die dort zugelassenen Nutzungen durch den angefochtenen Bebauungsplan im Wesentlichen inhaltsgleich neu überplant werden. Dazu hatte der Rat auch die Festsetzung eines grundsätzlich möglichen eingeschränkten Gewerbegebiets erwogen, sich aber letztlich für das Sondergebiet entschieden.

Auch der Vortrag der Antragsgegnerin, der Zweck des Sondergebietes sei die Standortsicherung für den zur Nahversorgung dienenden nicht großflächigen Einzelhandel, der sich mit der Festsetzung eines Baugebietstyps nach den §§ 2 bis 10 BauNVO nicht erreichen lasse, vermag die Zulässigkeit der gewählten Gebietsfestsetzung nicht zu begründen.

Zur Gewährleistung der städtebaulichen Ordnung hat der Gesetzgeber den Gemeinden einen Katalog von Baugebietstypen und zur weiteren notwendigen Differenzierung das Instrumentarium des § 1 Abs. 5 bis 9 BauNVO zur Verfügung gestellt. In diesem Kontext stellt das Baugebiet nach § 11 BauNVO einen Ausnahmefall dar. Wollte man die auf einzelne Grundstücke bezogene Behauptung des Plangebers, Standortsicherung für einzelne Nutzungsarten auch gegen den Willen des Grundstückseigentümers oder sonstigen Berechtigten betreiben zu wollen, für die Begründung eines solchen Ausnahmefalls ausreichen lassen, würde das städtebauliche System der Bauleitplanung, das wesentlich auf den allgemeinen Zweckbestimmungen der Baugebietstypen beruht, in Frage gestellt. Die Gemeinden könnten dann, veranlasst durch beabsichtigte Nutzungsänderungen auf einzelnen Grundstücken, durch das beliebige Herauslösen dieser Grundstücke aus dem bisherigen Planungsverbund und Festsetzung kleiner und kleinster Sondergebiete mit unterschiedlichsten Nutzungseinschränkungen, die den Grundstückseigentümer im Extremfall – wie hier – auf eine konkrete bauliche Nutzung festlegen, ihre punktuellen Planungsvorstellungen nahezu willkürlich und losgelöst von den ausgewogenen und aufeinander abgestimmten Baugebietstypen mit ihren unterschiedlichen Schutz- und Nutzungsansprüchen durchsetzen. Dafür bieten die §§ 1 Abs. 3 und 11 Abs. 1 BauNVO keine Handhabe. Durch die Reduzierung auf nur eine Nutzungsart könnte der Plangeber, worauf die Bauleitplanung grundsätzlich nicht angelegt ist, im Wege der Angebotsplanung eine bestimmte Nutzung von Grundstücken quasi erzwingen. Gerade bei Überplanungen des Bestandes wegen einer vom Grundstückseigentümer beabsichtigten Nutzungsänderung liefe dies im Ergebnis auf eine unzulässige Negativplanung im Gewand einer positiven Festsetzung hinaus.

Der Bebauungsplan ist darüber hinaus auch wegen eines Verstoßes gegen § 1 Abs. 7 BauGB unwirksam.

Der Rat hat die durch Art. 14 GG geschützten Interessen der Antragstellerin nicht fehlerfrei abgewogen. Er hat die Auswirkungen des Bebauungsplans für das einzige Grundstück im Plangebiet verkannt. Die Antragstellerin hat unter anderem gerügt, dass dieser das Nutzungsspektrum für ihr Grundstück fehlerhaft ausschließlich auf einen beziehungsweise mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe beschränke. Der vorhandene Einzelhandelsbetrieb sei auf seinen jetzigen Bestand und mit der jetzigen Nutzungsstruktur festgeschrieben worden. Während der bisherige Bebauungsplan ein Mischgebiet festgesetzt und ihr damit auch andere Nutzungsoptionen offengehalten habe, verenge der neue Bebauungsplan die Nutzungsmöglichkeiten auf einen nicht zukunftsfähigen Nahversorgungsmarkt.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats darf eine Gemeinde durch ihre Bauleitplanung die bauliche Nutzbarkeit von Grundstücken verändern und dabei auch die bisherigen privaten Nutzungsmöglichkeiten einschränken oder gar aufheben. Allerdings setzt eine wirksame städtebauliche Planung voraus, dass hinreichend gewichtige städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange für sie sprechen. Diese städtebaulich beachtlichen Allgemeinbelange müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen eines Bebauungsplans die Befugnisse des Eigentümers einschränken oder Grundstücke von einer Bebauung ganz ausschließen, denn das durch Art. 14 GG gewährleistete Eigentumsrecht gehört in hervorgehobener Weise zu den von der Bauleitplanung zu berücksichtigenden Belangen. Es umfasst neben der Substanz des Eigentums auch die Beachtung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des allgemeinen Gleichheitssatzes. Die Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten eines Grundstücks muss daher vom Plangeber als ein wichtiger Belang privater Eigentümerinteressen bei der nach § 1 Abs. 7 BauGB gebotenen Abwägung der öffentlichen und der privaten Belange beachtet werden. Im Rahmen der Abwägungsentscheidung nach § 1 Abs. 7 BauGB hat dieser folglich die Nachteile einer Planung für die Planunterworfenen zu berücksichtigen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2013 – 4 BN 1.13 –, juris, Rn. 17.

Daraus hat der Senat beispielsweise für einen Einzelhandelsausschluss mit zentrenrelevanten Sortimenten abgeleitet, dass die Interessen der betroffenen Grundeigentümer an einer möglichst wirtschaftlichen Nutzung ihrer im Plangebiet gelegenen Grundstücke nicht unangemessen beeinträchtigt werden, wenn ihnen trotz dieses Ausschlusses eine hinreichende Bandbreite möglicher Nutzungen verbleibt. Auch wenn die Vermarktung der Grundstücke im Plangebiet für die zulässigen Nutzungen im Einzelfall Schwierigkeiten verursachen könnte, ergäbe sich daraus allein grundsätzlich kein Abwägungsfehler.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. April 2017 – 10 D 70/15.NE –, juris, Rn. 65; Beschluss vom 3. August 2015 – 10 A 567/14 –, juris, Rn. 23.

Nach diesen Grundsätzen ist die Abwägung des Rates fehlerhaft. Sie beschäftigt sich im Wesentlichen mit den Erweiterungsabsichten der Antragstellerin und deren Verhinderung, dem Zentrengefüge in der Stadt X. sowie der Bedeutung des vorhandenen Lebensmittel-Discountmarktes als Ergänzungsstandort für die Nahversorgung. Soweit es in der Abwägungsentscheidung heißt, dass private Belange hinter dem öffentlichen Belang der verbrauchernahen Versorgung zurückstehen müssten, weil andere Nutzungen als der vorhandene Einzelhandel seit 2006 nicht verwirklicht worden seien und damit nicht in bestehende Nutzungen eingegriffen werde, berücksichtigt der Rat nicht hinreichend die Auswirkungen der Planung auf die Nutzungsinteressen der Antragstellerin. Der Bebauungsplan bewirkt eine ganz erhebliche Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten des Grundstücks der Antragstellerin, da er nur eine einzige Nutzungsart zulässt. Die nach der zitierten höchstrichterlichen Rechtsprechung erforderliche Bandbreite möglicher Nutzungen, die dem Eigentümer eines zur baulichen Nutzung in einem festgesetzten Baugebiet vorgesehenen Grundstücks grundsätzlich verbleiben müssen, stehen der Antragstellerin nicht mehr zur Verfügung. Während bei dem in der Praxis üblichen vollständigen oder teilweisen Ausschluss von verschiedenen Formen des Einzelhandels in Misch- oder Gewerbegebieten dem Eigentümer regelmäßig eine Bandbreite möglicher Einzelhandelsnutzungen und/oder anderer Nutzungsarten verbleibt, legt der Bebauungsplan mit der Sondergebietsfestsetzung die Nutzung des Grundstücks auf Dauer auf eine einzige Nutzungsart fest. Die Annahme des Rates, eine derartige Eingrenzung der Eigentümerbefugnisse sei entschädigungslos zulässig, weil in keine ausgeübten Nutzungen eingegriffen werde, verkennt diesen besonderen Aspekt der Planung und damit zugleich die Anforderungen, die an die Abwägung zu stellen sind. Dies gilt umso mehr, als die Antragstellerin geschildert hat, dass der vorhandene Lebensmittel-Discountmarkt mit der genehmigten Verkaufsfläche mit ihrem modernen Marktkonzept nicht mehr übereinstimme und auf Dauer nicht mehr wirtschaftlich betrieben werden könne, zumal sich – wovon auszugehen ist – der Trend zu größeren Verkaufsflächen im Lebensmittel-Einzelhandel fortsetze.

Der Abwägungsmangel ist für die Wirksamkeit des Bebauungsplans beachtlich, denn er ist offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen (§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Ein Mangel ist offensichtlich, wenn er – wie hier – auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Rates über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 1981 – 4 C 57.80 –, juris, Rn. 26.

Er ist auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel im Abwägungsvorgang die Planung anders ausgefallen wäre.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2003 – 4 BN 47.03 –, juris, Rn. 4.

So ist es hier. Hätte der Rat die Auswirkungen der Planung auf dem Grundstück der Antragstellerin vollständig erkannt, hätte er den Bebauungsplan so nicht beschlossen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO und den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.