Gründe:

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Die Berufung ist gemäß § 124 a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Das ist hier nicht der Fall.

1. Die Berufung ist nicht wegen der geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Antragsbegründung, auf deren Prüfung der Senat im Zulassungsverfahren beschränkt ist, begründet keine ernstlichen Zweifel daran, dass das Verwaltungsgericht die Klage, mit der die Klägerin die Aufhebung des Kostenfestsetzungsbescheides vom 30. März 2010 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. April 2014 begehrt, zu Recht abgewiesen hat.

Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass der angefochtene Bescheid seine Rechtsgrundlage insbesondere in der Tarifstelle Teil II Nr. 3 des Gebührenverzeichnisses der Bundeseisenbahngebührenverordnung (Anlage 1 BEGebV) in der Fassung vom 27. März 2008 habe. Die darin enthaltene Normierung von Zeitgebühren finde ihre Ermächtigungsgrundlage in § 26 Abs. 1 Satz 2 AEG in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 8. November 2007. Die darin enthaltene Verordnungsermächtigung habe vorgesehen, dass „Gebühren nach festen Sätzen im Sinne des § 4 des [seinerzeit noch geltenden] Verwaltungskostengesetzes auch als nach feststehenden Stundensätzen vorgesehene Gebühren (Zeitgebühren) festgelegt werden“ könnten. Damit sei die im Eisenbahnrecht zuvor fehlende Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Zeitgebühren erstmals eingeführt worden. Die Gebühr begegne auch der Höhe nach keinen Bedenken. Die Klägerin habe nicht nachvollziehbar vorgetragen, dass der von der Beklagten angesetzte Zeitaufwand erkennbar falsch oder bewusst zu hoch angesetzt worden sei. Allein die Behauptung, dass man die behördliche Zeiterfassung anhand von Stundenzetteln nicht überprüfen könne, reiche für eine weitere Ermittlung des Sachverhalts nicht aus. Die Richtigkeit dieser Erwägungen wird im Ergebnis durch das Vorbringen der Klägerin nicht in Frage gestellt.

a) Die Einwendungen der Klägerin gegen die Wirksamkeit der angewendeten Tarifstelle Teil II Nr. 3 des Gebührenverzeichnisses greifen nicht durch.

aa) Die Klägerin ist zunächst der Ansicht, es fehle an einer Rechtsgrundlage für die Erhebung von Zeitgebühren, weil die maßgeblichen Vorschriften in der Bundeseisenbahngebührenverordnung mangels einer im Zeitpunkt ihres Erlasses geltenden Verordnungsermächtigung nichtig seien. § 26 Abs. 1 Satz 2 AEG (a.F.) enthalte eine solche nicht, da sie Zeitgebühren nicht als eigenständige Gebührenart im Eisenbahnrecht verankere, sondern bloß als ein unzutreffender Hinweis zur Interpretation von § 4 VwKostG anzusehen sei. Dies trifft jedoch ersichtlich nicht zu. § 26 Abs. 1 Satz 2 AEG in der Fassung vom 8. November 2007 hat den Gesetzgeber ermächtigt, in der Bundeseisenbahngebührenverordnung vom 27. März 2008 (BGBl I S. 546) Zeitgebühren vorzusehen. Dies gilt auch für die seither unverändert gebliebenen hier maßgeblichen Tarifstellen.

Zur Nichtigkeit der früheren Fassung der Bundeseisenbahngebührenverordnung insoweit vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. April 2013– 9 A 1573/12 -, juris.

Die Argumentation der Klägerin zum Inhalt von § 26 Abs. 1 Satz 2 AEG (a.F.) beruht der Sache nach auf der Annahme, dass diese Vorschrift eine Interpretation des bereits geltenden Rechts enthalte, die daran zu messen sei, ob sie dogmatisch „richtig“ oder „unrichtig“ ist. Hierin liegt jedoch ein grundsätzlich unzutreffendes Verständnis von der Funktion, die Rechtsnormen zukommt. Die vom Gesetzgeber gesetzten Vorschriften interpretieren das geltende Recht nicht, sondern (ver-)ändern es, unabhängig davon, ob sie neues Recht schaffen oder bereits geltendes Recht (bloß) wiederholen. Auch die Wiederholung bereits geltenden Rechts bewirkt insofern eine materielle Rechtsetzung, als dieses Recht normativ auf ein breiteres Fundament, nämlich „ein zweites Bein“ gestellt wird. Maßgeblich für die Wirksamkeit von Rechtsnormen ist allein, ob sie ihrem Inhalt nach mit höherrangigem Recht vereinbar sind. Dabei hängt die Ermittlung des Regelungsinhalts nicht davon ab, ob die jeweilige Norm objektiv unzutreffend den Anschein einer deklaratorischen Regelung erweckt, obwohl sie tatsächlich konstitutiver Natur ist; namentlich kommt es insoweit auch nicht auf die diesbezüglichen Intentionen des Gesetzgebers an.

Vgl. für die Frage, ob eine Norm ihrem Inhalt nach rückwirkend ist: BVerfG, Beschluss vom 17. Dezember 2013 – 1 BvL 5/08 -, BVerfGE 135, 1 (juris Rn. 55 ff.); BFH, Urteil vom 9. März 2016– X R 49/14 -, juris (Rn. 35).

Hiervon ausgehend ist nicht entscheidend, dass § 26 Abs. 1 Satz 2 AEG (a.F.) der Vorstellung des parlamentarischen Gesetzgebers nach – wie die Klägerin zutreffend ausführt – keine konstitutive Wirkung haben sollte. Die Einfügung der Vorschrift im Verlauf der Ausschussberatungen des Dritten Gesetzes zur Änderung des Allgemeinen Eisenbahngesetzes beruhte zwar ersichtlich auf der - unzutreffenden -Auffassung, dass Zeitgebühren bereits zuvor unter den Begriff der Gebühr nach „festen Sätzen“ im Sinne des § 4 VwKostG zu subsumieren und daher zulässig gewesen seien.

Vgl. BT-Drs. 16/6439, S. 3.

Diese Ansicht hat zudem nicht nur in den Materialien, sondern auch im Wortlaut der Vorschrift selbst ihren Niederschlag gefunden. Gleichwohl ist sie für die Bestimmung ihres objektiven Regelungsgehalts, der durch Auslegung zu ermitteln ist, nicht ausschlaggebend, weil es für diesen auch in Bezug auf die Reichweite der in § 26 Abs. 1 Satz 2 AEG (a.F.) enthaltenen Verordnungsermächtigung nicht entscheidend darauf ankommt, ob die Norm als konstitutiv oder deklaratorisch „gedacht“ war.

Dies zugrundegelegt ist entsprechend dem Vorbringen der Klägerin der Anlass der hier in Rede stehenden Gesetzesänderung darin zu sehen, dass das Verwaltungsgericht Köln im Jahr 2007 festgestellt hatte, die Regelungen über die Erhebung von Zeitgebühren in der damals geltenden Fassung der Bundeseisenbahngebührenverordnung seien mangels einer hinreichenden Ermächtigung unwirksam, weil diese Gebührenart im Verwaltungskostengesetz nicht vorgesehen sei.

VG Köln, Urteile vom 2. März 2007 – 25 K 2645/05 und 25 K 2646/05 -, juris.

Hierin liegt entgegen ihrer Auffassung aber gerade keine unerhebliche subjektive Vorstellung des Gesetzgebers, sondern der objektive Sinn und Zweck der Neuregelung. Der Gesetzgeber wollte jedenfalls sicherstellen, dass in Zukunft auf einer neuen verordnungsrechtlichen Grundlage Zeitgebühren in eisenbahnrechtlichen Verfahren erhoben werden dürfen. Die Erreichung dieses Ziels hing aber nicht davon ab, ob § 26 Abs. 1 Satz 2 AEG (a.F.) als bloße Klarstellung einer bereits bestehenden allgemeinen Verordnungsermächtigung auf der Grundlage des Verwaltungskostengesetzes (vgl. §§ 2 und 4 VwKostG) oder als spezialgesetzliche Erweiterung der diesbezüglichen Befugnisse des Verordnungsgebers in Bezug auf die zulässigen Gebührenarten für den Regelungsbereich des Eisenbahnrechts einzuordnen war.

Diese Sichtweise ist zudem mit dem Wortlaut des § 26 Abs. 1 Satz 2 AEG (a.F.) zumindest vereinbar. Diesem lässt sich jedenfalls entnehmen, dass der Verordnungsgeber zur Festlegung von Gebühren auch in der Art von Zeitgebühren ermächtigt werden sollte. Soweit man der Fassung der Vorschrift darüber hinaus als Inhalt zumessen will, dass diese Gebühren im Eisenbahnrecht nicht als eigenständige Gebührenart, sondern als Unterfall der Gebühren nach festen Sätzen anzusehen sein sollen, lässt sie sich auch als Anordnung einer gesetzlichen Fiktion verstehen, kraft der Zeitgebühren insoweit als Festgebühren zu gelten haben.

Mit diesem Inhalt hält § 26 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Satz 1 Nr. 9 AEG (a.F.) auch die Anforderungen ein, die nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG an die Bestimmtheit von Verordnungsermächtigungen zu stellen sind, weil insbesondere der Kreis der Amtshandlungen, die kostenpflichtig sein können, abgesteckt ist und die Grundsätze für die Festlegung der Gebührenhöhe vorgegeben werden.

Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1966 – 2 BvR 179, 476, 477/64 -, BVerfGE 20, 257.

Es ist eindeutig, dass dem Verordnungsgeber in Bezug auf Amtshandlungen der zuständigen Behörden nach dem Allgemeinen Eisenbahngesetz die Ermächtigung eingeräumt worden ist, Zeitgebühren, d.h. Gebühren, die sich nach dem Zeitaufwand richten, der für die jeweilige Amtshandlung anfällt, einzuführen. Mit dem Verweis auf die Festgebühren nach § 4 VwKostG wird zugleich deutlich, dass für die Regelung der Zeitgebühren die gleichen Bindungen des Verordnungsgebers gelten sollten, die auch bei Festgebühren Anwendung gefunden haben; dieser hatte daher auch insoweit im Übrigen die Vorschriften des Zweiten Abschnitts des Verwaltungskostengesetzes zu beachten.

bb) Die Klägerin macht weiter geltend, die angewendete Tarifstelle Teil II Nr. 3 des Gebührenverzeichnisses sei unbestimmt, weil offen bleibe, welche regulierungsbehördlichen Maßnahmen davon erfasst seien. Insbesondere sei die Abgrenzung zur Tarifstelle Teil II Nr. 2 des Gebührenverzeichnisses völlig unklar. Auch damit werden keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts aufgezeigt.

Die Tarifstelle Teil II Nr. 3 des Gebührenverzeichnisses („Maßnahmen bei Verstößen gegen die Vorschriften über die Eisenbahninfrastruktur“) ist hinreichend bestimmt. Sie bezieht sich ersichtlich auf sämtliche Amtshandlungen der Regulierungsbehörde, die gestützt auf die Generalklausel des § 14c Abs. 1 AEG (a.F.) insbesondere als Maßnahmen im Sinne des § 35 VwVfG und damit in der Rechtsform des Verwaltungsakts vorgenommen werden.

Vgl. Gerstner, in: Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 14c Rn. 16.

Demgegenüber betrifft die Tarifstelle Teil II Nr. 2 des Gebührenverzeichnisses („Überwachung des Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur …“) sonstige (Prüfungs-) Tätigkeiten der Regulierungsbehörde in Wahrnehmung ihrer Überwachungsaufgaben nach § 14b Abs. 1 AEG (a.F.), die in einem Verfahren nach § 14c Abs. 1 AEG (a.F.) vorgenommen werden, das nicht im Erlass eines Verwaltungsakts gegenüber dem Gebührenpflichtigen mündet, ihm aber als Amtshandlung im gebührenrechtlichen Sinne zuzurechnen ist.

cc) Mit dem Vortrag der Klägerin, die angewendete Tarifstelle Teil II Nr. 3 des Gebührenverzeichnisses sei wegen eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG unwirksam, weil nach § 3 Alt. 1 BEGebV für Entscheidungen der Regulierungsbehörde nach § 14f Abs. 2 AEG (a.F.) keine Gebühren erhoben werden, sind ebenfalls keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils dargelegt.

§ 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 AEG (a.F.) stellt dem Verordnungsgeber grundsätzlich frei, welche Amtshandlungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen will und welche nicht, weil etwa Gründe des öffentlichen Interesses oder der Zweckmäßigkeit dagegen sprechen. Dies gilt auch dann, wenn es sich um Amtshandlungen handelt, die jeweils identische behördliche Tätigkeiten zum Gegenstand haben. Dieses Ermessen des Verordnungsgebers ist nur durch das verfassungsrechtliche Willkürverbot beschränkt. Unter ähnlichen Voraussetzungen konnten darüber hinaus Gebührenbefreiungen bei grundsätzlich gebührenpflichtigen Amtshandlungen auch auf der Grundlage von § 6 VwKostG vorgesehen werden. Anhaltspunkte für willkürliche oder sonst sachwidrige Erwägungen des Verordnungsgebers sind nicht ersichtlich. Selbst wenn eine andere Regelung denkbar oder sogar sachgerechter erschiene, würde das dafür nicht ausreichen. Im Übrigen setzt die Klägerin sich nicht damit auseinander, dass die Gebührenbefreiung im nachgelagerten Zugangsverfahren nach § 14f Abs. 2 AEG (a.F.) in erster Linie dem zugangsberechtigten Unternehmen zugutekommt, welches das Verfahren durch seinen Antrag ausgelöst hat (vgl. § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG). Insofern liegt es nahe, den Rechtfertigungsgrund für die Gebührenbefreiung darin zu sehen, die Anrufung der Regulierungsbehörde durch das möglicherweise eisenbahnrechtswidrig nicht zum Zuge gekommene Unternehmen nicht mit Blick auf das Risiko einer Gebührenbelastung im Fall einer ablehnenden Entscheidung der Behörde zu erschweren. Soweit die Klägerin darauf verweist, dass die Behörde statt der Einleitung des Verfahrens nach § 14f Abs. 2 AEG (a.F.) von Amts wegen von der Möglichkeit des (gebührenpflichtigen) Einschreitens nach § 14c AEG (a.F.) Gebrauch machen könne, legt sie nicht dar, inwieweit es zu einer solchen Differenzierungsmöglichkeit überhaupt kommen kann, da die speziellen Befugnisse nach § 14f AEG (a.F.) die Inanspruchnahme der Generalklausel nach § 14c Abs. 1 AEG (a.F.) durch die Regulierungsbehörde grundsätzlich ausschließen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Juni 2012- 13 B 291/12 -, DVBl. 2012, 1032 (juris Rn. 5 ff.).

b) Die Klägerin hat auch nicht aufgezeigt, dass der angefochtene Bescheid deshalb rechtswidrig sein könnte, weil die Beklagte einen höheren Zeitaufwand angesetzt hat als er tatsächlich angefallen ist. Sie rügt insoweit, dass nach den Stundenzetteln allein für die Bescheiderstellung 184 Viertelstunden an Arbeitsaufwand angesetzt seien, was mehr als die Hälfte des Arbeitsaufwands ausmache, der für das zweieinhalb Jahre andauernde Regulierungsverfahren angefallen sein solle.

Damit sind keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Tatsachengrundlage des angefochtenen Urteils dargelegt. Die Erwägungen der Klägerin lassen unberücksichtigt, dass unter die Bezeichnung „Bescheiderstellung“ schon begrifflich nicht bloß die reine Ausfertigung bzw. Ausformulierung des Bescheides fällt, sondern auch die verfahrensabschließende Würdigung der Sach- und Rechtslage sowie die inhaltliche Konzeptionierung des Bescheids. Unter Berücksichtigung dessen erscheint es jedenfalls nicht unplausibel, dass die in diesem Sinne verstandene Bescheiderstellung bei einem Regulierungsverfahren, das die Beeinflussung der Disponenten der Klägerin bei Entscheidungen über Trassenzuweisungen durch Vertreter konzernzugehöriger Eisenbahnverkehrsunternehmen zum Gegenstand hatte, schon wegen seiner tatsächlichen und rechtlichen Komplexität, die bereits aus dem der Gebührenerhebung zugrundeliegenden Bescheid vom 25. Februar 2010 ersichtlich wird, durchaus mehr als sechs Arbeitstage in Anspruch genommen haben kann.

2. Die Berufung ist auch nicht wegen von der Klägerin geltend gemachter besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Der Begriff der besonderen Schwierigkeiten im Sinne dieser Norm ist funktionsbezogen dahin auszulegen, dass besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten dann vorliegen, wenn die - hinreichend dargelegten - Angriffe des Rechtsmittelführers begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung geben, die sich nicht ohne weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern. Solche begründeten Zweifel zeigt die Zulassungsbegründung nicht auf. Die von der Klägerin als schwierig angesehenen Rechtsfragen zur Wirksamkeit der Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheids bedürfen, wie sich aus den Ausführungen unter 1 a) ergibt, nicht der Klärung in einem Berufungsverfahren.

3. Darüber hinaus ist die Berufung nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache, wenn sie eine für die Entscheidung des Streitfalls im Rechtsmittelverfahren erhebliche klärungsbedürftige Rechts- oder Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft. Die Darlegung dieses Zulassungsgrundes setzt die Formulierung einer bestimmten, noch nicht geklärten und für die Rechtsmittelentscheidung erheblichen Frage und außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 ‑ 7 B 261.97 -, NJW 1997, 3328 (zu § 132 VwGO).

Das trifft auf die von der Klägerin (sinngemäß) als grundsätzlich klärungsbedürftig bezeichneten Fragen,

ob § 26 Abs. 1 Satz 2 AEG in der Fassung vom 8. November 2007 eine hinreichende Verordnungsermächtigung für Zeitgebühren darstellt, ob die Tarifstelle Teil II Nr. 3 Anlage 1 BEGebV gleichheitswidrig ist, und ob diese Tarifstelle hinreichend bestimmt ist,

nicht zu. Wie unter 1 a) ausgeführt lassen sie sich entweder ohne weiteres aus dem Gesetz beantworten oder die Klägerin hat nicht dargelegt, dass sie sich in dieser Form entscheidungserheblich in einem Berufungsverfahren stellen würden.

4. Die Berufung ist schließlich auch nicht wegen eines Verfahrensfehlers zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO). Die von der Klägerin erhobene Aufklärungsrüge greift nicht durch. Wird im Rechtsmittelverfahren eine Verletzung des § 86 Abs. 1 VwGO gerügt, muss der Rechtsmittelführer substantiiert darlegen, welche Tatsachen auf der Grundlage der materiellrechtlichen Auffassung des Tatsachengerichts ermittlungsbedürftig gewesen wären, welche Beweismittel zu welchen Beweisthemen zur Verfügung gestanden hätten, welches Ergebnis diese Beweisaufnahme voraussichtlich gehabt hätte, inwiefern das vordergerichtliche Urteil unter Zugrundelegung der materiellrechtlichen Auffassung des Gerichts auf der unterbliebenen Sachaufklärung beruhen kann und dass auf die Erhebung der Beweise vor dem Tatsachengericht hingewirkt worden ist oder aufgrund welcher Anhaltspunkte sich die unterbliebene Beweisaufnahme dem Gericht hätte aufdrängen müssen.

Ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 26. Oktober 2009 - 9 B 11.09 -, juris, und vom 8. Juli 2009 - 4 BN 12.09 -, ZfBR 2009, 692; Urteil vom 14. Februar 2007 - 6 C 28.05 -, CR 2007, 431.

Unterlässt der Rechtsmittelführer im erstinstanzlichen Verfahren, Beweisanträge in der von § 86 Abs. 2 VwGO vorgesehenen Form zu stellen, kann er eine Verletzung der Aufklärungspflicht nicht mehr rügen, sofern sich eine bestimmte Ermittlung dem Gericht nicht aufdrängen musste.

Ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2008 - 3 B 67.07 -, juris; Urteil vom 27. Juli 1983 - 9 C 541.82 -, HFR 1984, 538; Beschluss vom 24. November 1977 - 6 B 16.77 -, HFR 1979, 25.

Beweisanträge hat die Klägerin im erstinstanzlichen Verfahren nicht gestellt. Dass sich dem Verwaltungsgericht zur Frage der Plausibilität des Arbeitsschritts „Bescheiderstellung“ eine Beweiserhebung nicht aufdrängen musste, ergibt sich aus den Darlegungen zu 1 b).

5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Oberverwaltungsgericht NRW, 9 A 2170/15

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