Oberverwaltungsgericht NRW, 8 A 2691/15

Tatbestand:

Der Kläger wendet sich gegen die ihm durch eine immissionsschutzrechtliche Ordnungsverfügung auferlegte Pflicht, die zu seinem Tiermastbetrieb gehörenden Lagerbehälter für Flüssigmist mit einer bestimmten Abdeckung nachzurüsten.

Der Kläger betreibt einen Schweinemastbetrieb, zu dem zwei Lagerbehälter zur Lagerung von Flüssigmist mit einem Fassungsvermögen von 661,93 m³ (Betriebseinheit 2) und 1.166,16 m³ (Betriebseinheit 3) gehören. Mit immissionsschutzrechtlichem Bescheid vom 15. Juli 2010 genehmigte der Beklagte die Erweiterung des Betriebs um einen weiteren Schweinestall mit 784 Mastplätzen zusätzlich zu den bereits vorhandenen 1.192 Mastplätzen. Die Nebenbestimmung Nr. 2.5 zu dieser Genehmigung ordnet an, dass die Güllebehälter mit Maßnahmen nach dem Stand der Technik abzudecken sind oder gleichwertige Maßnahmen zur Emissionsminderung anzuwenden sind, die einen Emissionsminderungsgrad bezogen auf den offenen Behälter ohne Abdeckung von mindestens 80 % der Emissionen an geruchsintensiven Stoffen und an Ammoniak erreichen.

Nach den Angaben des Klägers werden seine Güllebehälter mit einer natürlichen Schwimmdecke abgedeckt, die sich aufgrund der Konsistenz der darin befindlichen Gülle selbstständig auf der Oberfläche bildet.

Nach vorheriger Anhörung des Klägers gab ihm der Beklagte mit Bescheid vom 18. Februar 2014 auf, die beiden Behälter zur Lagerung von Flüssigmist innerhalb eines Jahres nach Zustellung dieser Ordnungsverfügung mit geeigneten Abdeckungen (Zeltdach, Schwimmfolie oder Schwimmkörper) zu versehen (Nr. 1.a.) und die Abdeckung der Güllebehälter einen Monat vor der Durchführung der Maßnahmen als Änderung der genehmigten Anlage schriftlich mit geeigneten Unterlagen anzuzeigen (Nr. 1.b.). Ferner erhob er eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 125,- EUR (Nr. 2.). Für den Fall der Unterlassung oder des nicht rechtzeitigen oder nicht ausreichenden Befolgens der Anordnungen drohte der Beklagte ihm ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- EUR in Bezug auf die Anordnung zu Nr. 1.a. und in Höhe von 250,- EUR in Bezug auf die Anordnung zu Nr. 1.b. an. Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen aus, dass die Anordnung zu Nr. 1.a. als nachträgliche Anordnung gem. § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG geboten sei, um die Güllebehälter gemäß dem Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen „Immissionsschutzrechtliche Anforderungen an Tierhaltungsanlagen“ vom 19. Februar 2013 dem aktuellen Stand der Technik anzupassen. Die angeordnete Nachrüstung sei finanziell zumutbar. Ein Absehen von der nachträglichen Anordnung oder eine Verlängerung der Umsetzungsfrist sei im Fall des Klägers nicht angezeigt.

Der Kläger hat gegen diesen Bescheid am 19. März 2014 Klage erhoben. Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen, der dem angefochtenen Bescheid zugrunde liegende Erlass vom 19. Februar 2013 sei eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, die einer bundeseinheitlichen Gesetzesvollziehung entgegenstehe. Das Land sei insoweit nicht zuständig. Die hier maßgebliche Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft eröffne keinen durch Erlass auszufüllenden Bewertungsspielraum und das Verfahren für den Erlass konkretisierender Verwaltungsvorschriften sei nicht eingehalten worden. Zudem verstoße der Erlass vom 19. Februar 2013 gegen höherrangiges Recht, weil er Anforderungen aufstelle, die nicht dem Stand der Technik entsprächen. Die darin vorgeschriebene Nachrüstung sei unverhältnismäßig. Die drei Abdeckvarianten seien nicht geeignet und wegen der Möglichkeit der Abdeckung mit einer Strohhäckselschicht nicht erforderlich. Auch seien die strikte Umsetzungsfrist und die Ausnahmslosigkeit der Pflicht zur Nachrüstung ebenso wie die damit verbundenen Kosten unverhältnismäßig. Unabhängig von der Unwirksamkeit des Erlasses sei die angefochtene Anordnung rechtswidrig, weil keine immissionsschutzrechtlichen Pflichten verletzt würden. Vor allem liege kein Verstoß gegen die Vorsorgepflicht vor. Der insoweit maßgebliche Stand der Technik werde durch die Anforderungen des BVT-Merkblatts „Beste verfügbare Techniken der Intensivhaltung von Geflügel und Schweinen“ aus Juli 2003 und die TA Luft abgebildet. Der Beklagte habe nicht dargelegt, dass die Voraussetzungen für ein Abweichen von der TA Luft erfüllt seien. Auch aus dem vom Beklagten angeführten Forschungsbericht des Umweltbundesamtes „Systematische Kosten-Nutzen-Analyse von Minderungsmaßnahmen für Ammoniakemissionen in der Landwirtschaft für nationale Kostenschätzungen“ aus dem Jahr 2011 ergebe sich kein von den Vorgaben der TA Luft abweichender Stand der Technik. Dieser enthalte lediglich eine Kosten-Nutzen-Analyse. Die zugrunde gelegten Emissionsreduzierungen beruhten auf Berechnungsmodellen, die zudem mit einem Abschlag betreffend Leichtschüttungen und Strohauflagen von 4 % pro Jahr versehen seien. Überdies sei der Stand der Technik nicht gleichbedeutend mit dem technisch Machbaren. Entscheidend sei die am Maßstab der Verhältnismäßigkeit ausgerichtete wirtschaftliche Eignung der Maßnahme für den durchschnittlichen Betreiber von Güllebehältern. Laut dem Forschungsbericht des Umweltbundesamts sei eine natürliche Schwimmdecke die einfachste und kostengünstigste Form der Güllelagerabdeckung. Ein höherer Minderungsgrad von bis zu 90 % werde durch eine künstliche Abdeckung mit Strohhäckseln erreicht. Es treffe nicht zu, dass durch das Aufrühren und Entnehmen der Gülle die Schwimmschicht für mehrere Tage zerstört werde. Die wirtschaftliche Verhältnismäßigkeit der angeordneten Maßnahmen werde auch nicht durch das Gutachten der Fachhochschule Südwestfalen belegt. Vielmehr verursachten danach die Abdeckung mit einem Zeltdach oder einer Schwimmfolie die höchsten Kosten je Kubikmeter pro Jahr. Die nachträgliche Anordnung sei daher im vorliegenden Fall unverhältnismäßig und ermessensfehlerhaft.

Der Kläger hat beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 18. Februar 2014 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat im Wesentlichen ausgeführt, dass vor dem Hintergrund neuer Erkenntnisse der bisher in Nr. 5.4.9.36 Buchst. b) der TA Luft geforderte Emissionsminderungsgrad von 80 % nicht mehr dem Stand der Technik entspreche. Nach den Ergebnissen des Forschungsberichts des Umweltbundesamtes könnten hinsichtlich der Emissionen des Schadgases Ammoniak bei einer Lagerung in Behältern mit Zeltdach, Schwimmfolie oder Schwimmkörpern relative Minderungsgrade von mindestens 85 % gegenüber einer Lagerung in nicht abgedeckten Behältern sowohl bei Schweine- als auch bei Rindergülle erreicht werden. Im Vergleich zu natürlichen Schwimmdecken oder Strohabdeckungen wiesen diese Abdeckungen deutlich höhere Minderungsgrade auf. Deshalb entspreche die Abdeckung von Güllelagerbehältern mit natürlichen Schwimmdecken oder Abdeckungen z.B. mit Strohhäckseln nicht mehr dem Stand der Technik zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen, weil diese eine Emissionsminderung von mindestens 80 % nicht durchgängig erreichten. Insbesondere würden Strohhäckselabdeckungen durch das Aufrühren und Entnehmen von Gülle für mehrere Tage zerstört, so dass während dieser Zeit keine Vorkehrungen zur Geruchsminderung vorhanden seien. Der mit der Nachrüstung einhergehende wirtschaftliche Aufwand sei nach dem Abschlussbericht der Fachhochschule Südwestfalen „Wirtschaftliche Bewertung von Maßnahmen zur Verminderung der Emissionen aus der Tierhaltung in Nordrhein-Westfalen“ aus dem Jahr 2012 verhältnismäßig.

Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid des Beklagten vom 18. Februar 2014 mit Urteil vom 29. Oktober 2015 aufgehoben. Der unter dessen Nr. 1.a. angeordneten Maßnahme liege keine immissionsschutzrechtliche Pflicht des Klägers zugrunde. Er sei nicht verpflichtet, seine Güllelagerbehälter mit einer Abdeckung nachzurüsten, die eine Emissionsminderung von mehr als 80 % sicherstelle. Die vom Beklagten in den Blick genommene immissionsschutzrechtliche Vorsorgepflicht werde hier durch Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft konkretisiert. Danach sei die Auswahl der Behälterabdeckung in das unternehmerische Ermessen des Anlagenbetreibers gestellt, solange sie den vorgegebenen Emissionsminderungsgrad von mindestens 80 % erreiche. Genehmigungsrechtlich sei diese Vorgabe in der Nebenbestimmung Nr. 2.5 zum Genehmigungsbescheid vom 15. Juli 2010 umgesetzt worden. Die Voraussetzungen für ein ausnahmsweises Absehen von den grundsätzlich die Behörde und das Gericht bindenden Vorgaben der TA Luft seien nicht erfüllt, so dass die Vorgaben des Erlasses vom 19. Februar 2013 unbeachtlich seien. Der Beklagte habe nicht ausreichend dargelegt, dass die Vorgaben der TA Luft überholt seien. Es fehle an dem erforderlichen Vergleich zwischen dem Erkenntnisstand bei Erlass der TA Luft im Jahr 2002 und dem aktuellen Erkenntnisstand. Dieser sei auch nicht entbehrlich. Den Verfassern der TA Luft seien die vom Beklagten zugrunde gelegten Effizienzgrade dem Grunde nach bereits bekannt gewesen. Sie hätten sich aber bewusst nicht für die beste technisch machbare Lösung entschieden. Die mit Nr. 1.a. des angefochtenen Bescheides verfügte Anordnung sei auch nicht aufgrund der Immissionssituation im Einzelfall gerechtfertigt. Der Beklagte habe mit der angeordneten Nachrüstung keine Abdeckung mit einem Effizienzgrad von 80 % durchsetzen, sondern auf der Grundlage des Erlasses vom 19. Februar 2013 einen höheren Emissionsminderungsgrad erreichen wollen. Hierfür hätte er ohnehin nur auf die allgemeinen Mittel des Verwaltungszwangs und auf § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG zurückgreifen können. Ungeachtet dessen sei der Bescheid vom 18. Februar 2014 deshalb rechtswidrig, weil der Beklagte sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt habe. Die Begrenzung auf drei Abdeckvarianten ohne die Möglichkeit, ein Austauschmittel anzubieten, sei unverhältnismäßig.

Mit Beschluss vom 6. Oktober 2016 hat der Senat die Berufung des Beklagten gegen das Urteil zugelassen. Mit der Berufung macht der Beklagte unter Vertiefung seines Zulassungsvorbringens im Wesentlichen geltend, dass der Erlass vom 19. Februar 2013 eine zulässige Fortschreibung des Stands der Technik gegenüber der TA Luft 2002 enthalte. Die Bindungswirkung der TA Luft 2002 sei wegen eines gesicherten Erkenntnisfortschritts in Wissenschaft und Technik entfallen. Mit dem Abschlussbericht des Fachbereichs Agrarwirtschaft der Fachhochschule Südwestfalen zum Thema „Wirtschaftliche Bewertung von Maßnahmen zur Verminderung der Emissionen aus der Tierhaltung in Nordrhein-Westfalen“ aus dem Jahr 2012 werde ein guter Überblick über den zwischen 2002 und 2012 gewonnenen Erkenntnisstand hinsichtlich der technischen Möglichkeiten zur Emissionsminderung bei der Güllelagerung und dem damit verbundenen wirtschaftlichen Aufwand gegeben. Danach erreichten lediglich die festen Abdeckungen (Beton, Zelt, Kunststoff), die Abdeckung mit Granulaten sowie die Abdeckung mit Schwimmfolie sicher einen Emissionsminderungsgrad von mindestens 80 %. Die natürliche Schwimmdecke erreiche die 80 % lediglich als Maximalwert (im Mittel nur 70 %). Die Abdeckung mit Strohhäckseln erreiche einen Minderungsgrad von 80 % im Mittel. Diese Werte würden durch den Forschungsbericht des Umweltbundesamtes zum Thema „Systematische Kosten-Nutzen-Analyse von Minderungsmaßnahmen für Ammoniakemissionen in der Landwirtschaft für nationale Kostenschätzungen“ bestätigt. Insoweit habe sich der Erkenntnisstand hinsichtlich der Leistungsfähigkeit der grundsätzlich bereits im Jahr 2002 bekannten technischen Maßnahmen zur Emissionsminderung bei der Güllelagerung dahingehend weiterentwickelt, dass der Emissionsminderungsgrad von mindestens 80 % nur bei einer Abdeckung mit einer Betondecke, einem Zeltdach, einer Schwimmfolie oder mit Schwimmkörpern sicher eingehalten werden könne. Mit diesen Maßnahmen würden im Mittel deutlich höhere Emissionsminderungsgrade von 85 bis 90 % erreicht. Der damit verbundene wirtschaftliche Aufwand sei nach dem Abschlussbericht der Fachhochschule Südwestfalen verhältnismäßig. Dies zeige sich auch daran, dass nach dem Stand von Juni 2015 163 von 410 nachrüstpflichtigen Anlagen ohne Anordnung nachgerüstet würden und nur 27 von 190 erlassenen nachträglichen Anordnungen angefochten worden seien. Für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit sei zudem der Nutzen der Maßnahme zur Verbesserung der Umweltqualität insbesondere auch im Hinblick auf die Erreichung von Umweltqualitätszielen zu beurteilen. Von Bedeutung seien insoweit die Fortentwicklung der Luftqualitätsanforderungen und Emissionsminderungspflichten, die sich aus der Richtlinie 2001/81/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2001 über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe ergäben. Die darin vorgeschriebene Höchstmenge an Ammoniakemissionen werde in Deutschland nicht eingehalten. Die Tierhaltung sei mit einem Anteil von 80 % die Hauptquelle der deutschen Ammoniakemissionen. Darüber hinaus ergäben sich erhöhte Umweltqualitätsanforderungen in Bezug auf luftgetragene Emissionen aus der Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie). Die Rechtsprechung der letzten Jahre habe zur Durchsetzung der unionsrechtlichen Anforderungen der FFH-Richtlinie deutlich strengere Maßstäbe angelegt. Die naturschutzfachlichen Standards zur Durchführung einer FFH-Verträglichkeitsprüfung hätten sich seit Erlass der TA Luft im Jahr 2002 verändert. Diese Beurteilung werde durch die Erlasslage in Niedersachsen und Schleswig-Holstein bestätigt. Auch dort würden inzwischen über die TA Luft 2002 hinausgehende Anforderungen an die Lagerung von Gülle gestellt. Außerdem sehe der Entwurf des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit zur Anpassung der TA Luft gesteigerte Anforderungen an die Abdeckung von Güllelagerbehältern vor, indem unter anderem der zu erreichende Emissionsminderungsgrad auf mindestens 90 % erhöht werde. In den niedersächsischen Kreisen Cloppenburg und Vechta würden seit dem Jahr 2002 neue Güllebehälter nur noch mit festen Abdeckungen genehmigt und Abdeckungen mit Strohhäckseln nicht mehr als Stand der Technik anerkannt. Von den betroffenen Landwirten werde dies akzeptiert. Im Kreis Unna sei die Umweltbelastung durch Ammoniak schwerwiegend und aus wasserwirtschaftlicher Sicht besonders kritisch. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass bei einer Abdeckung mit Strohhäckseln ein Emissionsminderungsgrad von 80 % nur dann gegeben sei, wenn die Schicht regelmäßig, mindestens zweimal pro Jahr, erneuert werde. Nach Auskunft der zuständigen Immissionsschutzbehörden werde aber die Erneuerung aus Kostengründen vielfach unterlassen. Der Minderungsgrad von 80 % werde in der Praxis daher nur selten erreicht. Die eingeschränkte Wirksamkeit von Strohhäckselschichten werde auch an der VDI-Richtlinie 3894 Blatt 1 (Stand: September 2011) deutlich. Darin werde für Strohhäckselabdeckungen zwar ein Emissionsminderungsgrad von 80 % angenommen, allerdings mit geringerer Wirksamkeit in Betrieben mit häufiger Gülleausbringung. Klärungsbedürftig sei, ob an den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten sehr hohen Voraussetzungen für eine Überwindung der Bindungswirkung einer normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften festgehalten werden könne, wenn feststehe, dass diese nicht mehr den aktuellen Stand der Technik abbilde, wohingegen ein Erlass ihn zutreffend wiedergebe.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 29. Oktober 2015 abzuändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er meint, die Berufung sei wegen nicht hinreichender Darlegung der Berufungsgründe unzulässig. Jedenfalls sei sie unbegründet.

Wegen des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung des Senats vom 9. Dezember 2016 Bezug genommen.

Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte dieses Verfahrens und auf die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen in dem Verfahren 8 K 1418/14 sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung des Beklagten ist zulässig, aber unbegründet.

Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Berufung nicht wegen unzureichender Begründung unzulässig. Nach § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO, der gemäß § 124a Abs. 6 Satz 3 VwGO auf die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Berufung Anwendung findet, muss die Berufungsbegründung einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Insbesondere hat der Beklagte die Berufungsgründe dargelegt. Er hat hinreichend substantiiert ausgeführt, dass das angefochtene Urteil deshalb abzuändern und die Klage abzuweisen sei, weil das Verwaltungsgericht zu Unrecht eine Pflicht des Klägers zur Nachrüstung seines Güllebehälters verneint habe. Nach Auffassung des Beklagten hätte es richtigerweise von einem neuen Stand der Technik bei der Abdeckung von Güllebehältern und der Rechtmäßigkeit der angefochtenen nachträglichen Anordnung ausgehen müssen. Dies genügt den Begründungsanforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO.

Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 3. August 2016 - 1 B 79.16 -, juris Rn. 3; Seibert, in: Sodan/Ziekow, 4. Aufl. 2014, § 124a Rn. 107.

Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben und den Bescheid des Beklagten vom 18. Februar 2014 aufgehoben.

Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Der Bescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Voraussetzungen für den Erlass einer nachträglichen Anordnung nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG liegen nicht vor. Der Kläger ist nicht zur Nachrüstung seiner Güllebehälter verpflichtet.

I. Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG können zur Erfüllung der sich aus dem Bundes-Immissionsschutzgesetz und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten nach Erteilung der Genehmigung sowie nach einer nach § 15 Abs. 1 BImSchG angezeigten Änderung Anordnungen getroffen werden. Wird nach Erteilung der Genehmigung sowie nach einer nach § 15 Abs. 1 BImSchG angezeigten Änderung festgestellt, dass die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft nicht ausreichend vor schädlichen Umwelteinwirkungen oder sonstigen Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen geschützt ist, soll die zuständige Behörde nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG nachträgliche Anordnungen treffen. Gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 BImSchG darf die zuständige Behörde eine nachträgliche Anordnung nicht treffen, wenn sie unverhältnismäßig ist, vor allem wenn der mit der Erfüllung der Anordnung verbundene Aufwand außer Verhältnis zu dem mit der Anordnung angestrebten Erfolg steht; dabei sind insbesondere Art, Menge und Gefährlichkeit der von der Anlage ausgehenden Emissionen und der von ihr verursachten Immissionen sowie die Nutzungsdauer und technische Besonderheiten der Anlage zu berücksichtigen.

§ 17 BImSchG findet seinem Schutzzweck nach sowohl bei unveränderter Sach- und Rechtslage als auch nach Veränderungen Anwendung. Maßgeblich ist allein, dass eine Situation vorliegt, in welcher die Erfüllung der immissionsschutzrechtlichen Pflichten ohne die Anordnung nicht gewährleistet erscheint. Eine Anordnung kann zur Beseitigung eines bereits bestehenden oder zur Verhinderung eines Verstoßes gegen die bundesimmissionsschutzrechtlichen Pflichten ergehen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2012 - 8 A 722/11 -, UPR 2013, 388 = juris Rn. 25 f. m.w.N.

Zu den von § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG in den Blick genommenen Pflichten gehören unter anderem die sich aus § 5 BImSchG ergebenden Grundpflichten für die Errichtung und den Betrieb genehmigungsbedürftiger Anlagen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. August 1996 ‑ 7 VR 2.96 -, NVwZ 1997, 497 = juris Rn. 18; OVG NRW, Beschluss vom 1. Juni 2006 - 8 A 4495/04 -, UPR 2006, 456 = juris Rn. 51; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 3. August 2016 - 8 A 10377/16 -, juris Rn. 41.

II. Diese Voraussetzungen für den Erlass einer nachträglichen Anordnung gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG liegen nicht vor. Eine Pflicht des Klägers, seine Güllebehälter nachzurüsten, ergibt sich weder aus der Schutzpflicht gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG (dazu 1.) noch aus der Vorsorgepflicht nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG (dazu 2.).

1. Die Schutzpflicht aus § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG ist keine Grundlage für die angeordnete Nachrüstung. Als Instrument der Gefahrenabwehr greift sie nur ein, wenn die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts besteht. Sie dient der Abwehr erkannter Gefahren und der Vorbeugung gegenüber künftigen Schäden, die durch solche Gefahren hervorgerufen werden können. Ob Umwelteinwirkungen im Einzelfall geeignet sind, Gefahren herbeizuführen, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Prüfung. An einer Gefahr fehlt es bei Ungewissheit über einen Schadenseintritt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2003 ‑ 7 C 19.02 -, BVerwGE 119, 329 = juris Rn. 12, m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 24. Oktober 2013 - 7 C 36.11 -, BVerwGE 148, 155 = juris Rn. 47; OVG NRW, Beschluss vom 14. Januar 2010 - 8 B 1015/09 -, NWVBl. 2010, 277 = juris Rn. 65 f.; Dietlein, in: Landmann/ Rohmer, Umweltrecht, Band III, Stand: Mai 2016, § 5 BImSchG Rn. 143.

Die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines konkreten Schadenseintritts hat der Beklagte nicht aufgezeigt. Sie ist auch sonst nicht ersichtlich. Der Beklagte hat die angefochtene Anordnung von vornherein nicht mit Blick auf einen konkreten Schadenseintritt, sondern allein zur generellen Durchsetzung eines von ihm angenommenen neuen Stands der Technik zur Vorsorge gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG erlassen.

2. Die Pflicht des Klägers zur Abdeckung der Güllebehälter mit einem Zeltdach, einer Schwimmfolie oder mit Schwimmkörpern folgt auch nicht aus der immissionsschutzrechtlichen Vorsorgepflicht gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG. Nach dieser Vorschrift sind genehmigungsbedürftige Anlagen so zu errichten und zu betreiben, dass zur Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen getroffen wird, insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechende Maßnahmen.

Die vom Beklagten angeordnete Abdeckung der Güllebehälter geht über die vom Kläger nach dem Stand der Technik zu erfüllende Vorsorgepflicht hinaus (dazu a). Sie ist auch nicht aus anderen Gründen als Vorsorgemaßnahme erforderlich und wirtschaftlich zumutbar (dazu b).

a) Die Erste allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft - TA Luft 2002) vom 24. Juli 2002 (GMBl., S. 511) konkretisiert verbindlich den Stand der Technik für die Lagerung von Flüssigmist außerhalb des Stalles (dazu aa). Die hier angefochtene nachträgliche Anordnung der Nachrüstung der Güllebehälter steht mit diesen Vorgaben nicht in Einklang (dazu bb). Es liegen keine gesicherten Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik vor, die ein Abrücken von diesen Standards rechtfertigen würden (dazu cc). Die Bindungswirkung der TA Luft 2002 entfällt auch nicht aus anderen Gründen (dazu dd).

aa) Stand der Technik im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes ist nach § 3 Abs. 6 Satz 1 BImSchG der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden, zur Gewährleistung der Anlagensicherheit, zur Gewährleistung einer umweltverträglichen Abfallentsorgung oder sonst zur Vermeidung oder Verminderung von Auswirkungen auf die Umwelt zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt gesichert erscheinen lässt. Es handelt sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff,

vgl. Jarass, BImSchG, 11. Aufl. 2015, § 3 Rn. 98; Thiel, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Stand: Mai 2016, § 3 BImSchG Rn. 105,

bei dessen Ausfüllung nach § 3 Abs. 6 Satz 2 BImSchG i. V. m. der Anlage unter Berücksichtigung der Verhältnismäßigkeit zwischen Aufwand und Nutzen möglicher Maßnahmen sowie des Grundsatzes der Vorsorge und der Vorbeugung, jeweils bezogen auf Anlagen einer bestimmten Art, verschiedene - nicht abschließende - Kriterien zu berücksichtigen sind. Dazu gehören unter anderem die Art, Auswirkungen und Menge der jeweiligen Emissionen (Nr. 6 der Anlage zu § 3 Abs. 6 BImSchG) sowie die Notwendigkeit, die Gesamtwirkung der Emissionen und die Gefahren für den Menschen und die Umwelt so weit wie möglich zu vermeiden oder zu verringern (Nr. 10 der Anlage zu § 3 Abs. 6 BImSchG). In die Bestimmung des Stands der Technik fließen mithin nicht nur die Kenntnis über die praktische Eignung einer Maßnahme und die Kosten ihrer Durchführung, sondern unter anderem auch die Rechtspflicht zur Emissionsminderung oder das sonst berechtigte Interesse daran ein.

Für die hier in Rede stehenden Anlagen zum Halten oder zur Aufzucht von Nutztieren wird der Stand der Technik für bauliche und betriebliche Maßnahmen bei der Lagerung von Flüssigmist außerhalb des Stalles zudem durch Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002 für das Verwaltungsverfahren und das gerichtliche Verfahren bindend konkretisiert. Als Verwaltungsvorschrift, die zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes auf der Grundlage des § 48 BImSchG nach Anhörung der beteiligten Kreise erlassen wurde, enthält die TA Luft 2002 grundsätzlich verbindliche Regelungen, Festlegungen und Vorgaben für die mit Genehmigungen, nachträglichen Anordnungen und Ermittlungsanordnungen befassten Verwaltungsbehörden. Nach Nr. 1 Satz 2 Buchst. d) der TA Luft 2002 sind deren Vorschriften bei der Entscheidung über nachträgliche Anordnungen nach § 17 BImSchG zu beachten. Zugleich konkretisiert sie unbestimmte Rechtsbegriffe des Gesetzes durch generelle, dem gleichmäßigen und berechenbaren Gesetzesvollzug dienende Standards, die entsprechend der Art ihres Zustandekommens in hohem Maße wissenschaftlich-technischen Sachverstand und allgemeine Folgenbewertungen verkörpern. Solche Standards sind auch die Emissionswerte, die angeben, welche von Anlagen ausgehenden Luftverunreinigungen nach dem Stand der Technik vermeidbar sind, demgemäß als Grundlage für Emissionsbegrenzungen nach dem Stand der Technik dienen und im Rahmen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit das Maß der gesetzlich gebotenen Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen konkretisieren (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG). Mit dieser Funktion sind die Emissionswerte der TA Luft 2002 auch im gerichtlichen Verfahren beachtlich.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 21. März 1996 ‑ 7 B 165.95 -, juris Rn. 9 und vom 10. Januar 1995 - 7 B 112.94 -, NVwZ 1995, 994 = juris Rn. 4; Urteil vom 21. Juni 2001 - 7 C 21.00 -, BVerwGE 114, 342 = juris Rn. 9; OVG NRW, Urteil vom 17. August 2005 - 8 A 728/03 -, UPR 2006, 76 = juris Rn. 47; jeweils zur TA Luft 1986; OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2016 - 8 D 99/13.AK -, DVBl 2016, 1191 = juris Rn. 174 f.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 22. Oktober 2015 - 10 S 1773/15 -, BauR 2016, 252 = juris Rn. 7; Bay. VGH, Beschluss vom 15. November 2010 - 15 CS 10.2131 -, BImSchG-Rspr. § 3 Nr. 149 = juris Rn. 21; Nds. OVG, Urteil vom 12. November 2008 - 12 LB 17/07 -, juris Rn. 41; jeweils zur TA Luft 2002.

Nach Nr. 5.1.1 Satz 1 der TA Luft 2002 enthalten die danach folgenden Vorschriften unter anderem Emissionswerte, deren Überschreiten nach dem Stand der Technik vermeidbar ist, emissionsbegrenzende Anforderungen, die dem Stand der Technik entsprechen, sowie sonstige Anforderungen zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen. Darunter fällt auch Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002.

Danach soll die Lagerung von Flüssigmist (außerhalb des Stalles) in geschlossenen Behältern erfolgen oder es sind gleichwertige Maßnahmen zur Emissionsminderung anzuwenden, die einen Emissionsminderungsgrad bezogen auf den offenen Behälter ohne Abdeckung von mindestens 80 % der Emissionen an geruchsintensiven Stoffen und an Ammoniak erreicht. Künstliche Schwimmschichten sind nach etwaiger Zerstörung durch Aufrühren oder Aufbringungsarbeiten nach Abschluss der Arbeiten unverzüglich wieder funktionstüchtig herzustellen. Bei der Lagerung von Rinderflüssigmist ist keine zusätzliche Abdeckung erforderlich, wenn sich eine natürliche Schwimmdecke bildet.

Diese Regelung konkretisiert gegenüber ihrer Vorgängervorschrift die Vorgaben hinsichtlich des nicht zu unterschreitenden Emissionsminderungsgrades und der hierfür erforderlichen Maßnahmen. Nr. 3.3.7.1.1 Buchst. e) der TA Luft vom 27. Februar 1986 (GMBl., S. 95) ordnete lediglich an, dass die Lagerung von Flüssigmist außerhalb des Stalles in geschlossenen Behältern erfolgen soll oder gleichwertige Maßnahmen zur Emissionsminderung anzuwenden sind.

Nach den Materialien zu Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002 sollte die Forderung der Nr. 3.3.7.1.1 Buchst. e) der TA Luft 1986 nach einer geschlossenen Abdeckung mit der Neufassung beibehalten werden. Die geschlossene Abdeckung sei die wirksamste Methode zur Emissionsminderung an Flüssigmistlagerbehältern und solle deshalb weiterhin als Alternative zu den sonstigen Abdeckmethoden angeführt werden.

Vgl. BR-Drs. 1058/1/01, S. 71 und 393/02, S. 25.

Weiter heißt es dort, dass die Forderung einer unverzüglichen Wiederherstellung der funktionstüchtigen Oberflächenabdeckung alle künstlichen Abdeckmethoden betreffe und nicht nur die in der Entwurfsfassung der Bundesregierung vom 12. Dezember 2001,

vgl. BR-Drs. 1058/01, S. 152,

allein genannte Strohabdeckung.

Vgl. BR-Drs. 1058/1/01, S. 71 und 393/02, S. 25.

Eine mit Ausnahme des Verzichts auf eine zusätzliche Abdeckung bei der Rinderflüssigmistlagerung mit Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002 inhaltsgleiche Vorschrift enthält Nr. 5.4.9.36 Buchst. b) der TA Luft 2002 für Anlagen zur Lagerung von Gülle, die unabhängig von Anlagen im Sinne von Nr. 5.4.7.1 der TA Luft 2002 betrieben werden.

bb) Die angeordnete Nachrüstung der Güllebehälterabdeckung (dazu aaa) steht mit den Vorgaben der Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002 nicht in Einklang. Sie geht über die sich hieraus ergebende Vorsorgepflicht des Klägers hinaus (dazu bbb). Sie ist deshalb auch keine Maßnahme zur Behebung eines etwaigen Vollzugsdefizits bei der Umsetzung der Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002 (dazu ccc).

aaa) Mit der angefochtenen Ordnungsverfügung verlangt der Beklagte die Nachrüstung der Güllebehälter des Klägers mit geeigneten Abdeckungen, namentlich mit einem Zeltdach, einer Schwimmfolie oder mit Schwimmkörpern. Damit soll ein Emissionsminderungsgrad von mindestens 85 % im Durchschnitt erreicht werden.

Mit seiner nachträglichen Anordnung führt der Beklagte den Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen (MKULNV) „Immissionsschutzrechtliche Anforderungen an Tierhaltungsanlagen“ vom 19. Februar 2013 (Tierhaltungserlass) aus. Nach dessen Nr. 2 sei bei neu zu errichtenden Anlagen eine Lagerung der Gülle in geschlossenen Behältern oder in Behältern mit Zeltdach als Stand der Technik zur Minderung der Emissionen von Gerüchen und Ammoniak anzusehen. Bei Bestandsanlagen, die noch keine geschlossenen Lagerbehälter haben oder über keine Abdeckung der Lagerbehälter mit einem Zeltdach, mit Schwimmfolie oder mit Schwimmkörpern verfügen, werden die unteren Umweltschutzbehörden angewiesen, eine Nachrüstung mit einer dieser Maßnahmen nachträglich anzuordnen.

Zur Begründung heißt es in dem ergänzenden Erlass des MKULNV „Immissionsschutz - Stand der Technik bei der Abdeckung von Güllelagerbehältern entsprechend Nummer 2 des Erlasses zu immissionsschutzrechtlichen Anforderungen an Tierhaltungsanlagen vom 19.02.2013 (Tierhaltungserlass)“ vom 14. April 2014, dass vor dem Hintergrund neuer Erkenntnisse der bisher unter Nr. 5.4.9.36 Buchst. b) der TA Luft 2002 genannte Emissionsminderungsgrad von 80 % nicht mehr Stand der Technik sei. Nach den Ergebnissen des Forschungsberichts des Umweltbundesamtes „Systematische Kosten-Nutzen-Analyse von Minderungsmaßnahmen für Ammoniakemissionen in der Landwirtschaft für nationale Kostenabschätzungen“ aus dem Jahr 2011 (UBA-Forschungsbericht) könnten für das Schadgas Ammoniak sowohl bei Schweinegülle als auch bei Rindergülle mit einem Zeltdach, einer Schwimmfolie oder mit Schwimmkörpern relative Emissionsminderungsgrade von mindestens 85 % gegenüber einer Lagerung in nicht abgedeckten Behältern erreicht werden. Im Vergleich zu natürlichen Schwimmdecken oder Strohabdeckungen wiesen diese technische Abdeckungen deutlich höhere Emissionsminderungsgrade auf. Daher entspreche die Abdeckung von Güllelagerbehältern durch natürliche Schwimmdecken oder Abdeckungen z.B. mit Strohhäckseln nicht mehr dem Stand der Technik zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen, da sie eine Emissionsminderung von mindestens 80 % nicht durchgängig erreichten.

Der vom Tierhaltungserlass angestrebte Emissionsminderungsgrad von mindestens 85 % ist nicht der mit einem Zeltdach, einer Schwimmfolie oder mit Schwimmkörpern erreichbare Mindest- oder Höchstemissionsminderungswert. Es handelt sich vielmehr um einen Durchschnittswert. Die im Tierhaltungserlass vorgeschriebenen Abdeckungen haben ein unterschiedlich hohes Potential zur Minderung der Ammoniakemissionen, das jeweils eine Spannbreite von mehreren Prozent aufweist. Der vom Tierhaltungserlass gewählte Minderungsgrad von 85 % entspricht nach den vorliegenden Erkenntnissen dem Mittelwert der preiswertesten Abdeckvarianten, nämlich Schwimmfolie bzw. Schwimmkörper.

Dies ergibt sich aus dem im ergänzenden Erlass vom 14. April 2014 insoweit maßgeblich zitierten UBA-Forschungsbericht. Danach hätten Strohhäcksel ein Minderungspotential von 70 bis 90 %. Schwimmfolien wiesen ein Minderungspotential von 80 bis 90 % auf. Schwimmkörper, die nur für flüssige Schweinegülle geeignet seien, könnten die Emissionen um bis zu 90 % mindern. Feste Abdeckungen wie ein Zeltdach, eine Betondecke oder eine Kunststoffabdeckung hätten ein Emissionsminderungspotential von 85 bis 95 % (vgl. S. 6 des UBA-Forschungsberichts). In der Tabelle „Relative NH₃-Emissionsminderung durch Gülleabdeckungen und Gutschrift für den konservierten Stickstoff“, die das MKULNV in seinen ergänzenden Erlass vom 14. April 2014 übernommen hat, wird die Emissionsminderung bei Verwendung einer Betondecke oder eines Zeltdachs mit 90 %, bei Verwendung einer Schwimmfolie mit 85 % und bei einer Strohauflage mit 80 % und damit jeweils mit dem Durchschnittswert angegeben (vgl. S. 25 des UBA-Forschungsberichts). Dies entspricht auch den Spannbreiten und Durchschnittswerten, die im Abschlussbericht der Fachhochschule Südwestfalen „Wirtschaftliche Bewertung von Maßnahmen zur Verminderung der Emissionen aus der Tierhaltung in Nordrhein-Westfalen“ aus dem Jahr 2012 (FH-Abschlussbericht) angegeben werden (vgl. S. 18, 23 des FH-Abschlussberichts).

bbb) Die Anordnung der Nachrüstung der Güllebehälter mit Abdeckungen mit einem durchschnittlichen Emissionsminderungsgrad von mindestens 85 % geht über die sich aus Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002 ergebende Vorsorgepflicht hinaus. Nach dieser Vorschrift muss mit der Behälterabdeckung eine Emissionsminderung von mindestens 80 % erreicht werden.

Auch hierbei handelt es sich um den sich aus der Spannbreite der Emissionsminderung ergebenden Durchschnittswert. Dieses Verständnis ergibt sich zwar nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002. Der Wortlaut lässt auch eine Auslegung zu, wonach eine Emissionsminderung von mindestens 80 % im konkreten Einzelfall nachweisbar sein muss. Denkbar wäre auch, dass es nicht auf den Durchschnittswert ankommt, sondern darauf, dass die Spannbreite des jeweiligen Emissionsminderungspotentials die Grenze von 80 % nicht unterschreitet.

Dass Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002 eine Emissionsminderung von mindestens 80 % im Durchschnitt verlangt, ergibt sich jedoch aus dem Regelungszweck und der Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift. Sie konkretisiert den unbestimmten Rechtsbegriff des Stands der Technik im Sinne der §§ 3 Abs. 6, 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG. Diese Konkretisierung erfolgt vornehmlich durch typisierende Vorgaben, weil der Stand der Technik einen generellen, für alle betroffenen Anlagen geltenden Maßstab ohne Rücksicht auf die Besonderheiten des konkreten Einzelfalls festlegt.

Vgl. Jarass, BImSchG, 11. Aufl. 2015, § 3 Rn. 99; Thiel, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Stand: Mai 2016, § 3 BImSchG Rn. 105.

Hinzu tritt, dass die in den Materialien zu Nr. 5.4.7.1. Buchst. h) der TA Luft 2002 als mögliche Behälterabdeckung genannten Strohhäcksel,

vgl. BR-Drs. 1058/01, S. 152, 1058/1/01, S. 71 und 393/02, S. 25,

gerade den von dieser Vorschrift angeordneten Emissionsminderungsgrad von mindestens 80 % lediglich im Durchschnitt erreichen (vgl. S. 6, 25 des UBA-Forschungsberichts; S. 18, 23 des FH-Abschlussberichts). Es spricht alles dafür, dass dies der Bundesregierung bei Erlass der TA Luft 2002 bekannt gewesen ist. Dass das Minderungspotential von Strohhäckselabdeckungen durchschnittlich 80 % beträgt, hat nämlich schon die im FH-Abschlussbericht allein zitierte, im März 2001 abgeschlossene und im Jahr 2002 veröffentlichte Studie von Döhler/u.a. „Anpassung der deutschen Methodik zur rechnerischen Emissionsermittlung an internationale Richtlinien sowie Erfassung und Prognose der Ammoniak-Emissionen der deutschen Landwirtschaft und Szenarien zu deren Minderung bis zum Jahre 2010 / BMVEL/UBA-Ammoniak-Emissionsinventar der deutschen Landwirtschaft und Minderungsszenarien bis zum Jahre 2010“ aufgezeigt.

Weder der Beklagte noch die in der mündlichen Verhandlung anwesenden Vertreter des MKULNV und der Bezirksregierung Münster sind dieser Auslegung entgegengetreten. Sie entspricht auch der dem Tierhaltungserlass offenbar zugrunde liegenden Auslegung. Die Annahme, dass ein gegenüber den Vorgaben der TA Luft 2002 fortgeschrittener Stand der Technik mit einem relativen Minderungsgrade von im Durchschnitt mindestens 85 % erreichbar sei, ist nur dann schlüssig, wenn der in Bezug genommene Emissionsminderungsgrad von mindestens 80 % gemäß Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) bzw. Nr. 5.4.9.36 Buchst. b) der TA Luft 2002 ebenfalls als Durchschnittswert angesehen wird.

ccc) Die angeordnete Nachrüstung ist auch nicht als Maßnahme zur Behebung eines - nach den Erkenntnissen in der mündlichen Verhandlung erkennbar gewordenen - Vollzugsdefizits bezüglich der Anforderungen der Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002 gerechtfertigt. Insoweit dürfen jedenfalls nicht ausschließlich Abdeckungen mit einem Emissionsminderungsgrad von mindestens 85 % gefordert werden.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Hinweis im Tierhaltungserlass, eine Abdeckung mit natürlichen Schwimmdecken oder z.B. mit Strohhäckseln erreiche eine Emissionsminderung von mindestens 80 % „nicht durchgängig“ und entspreche deshalb nicht mehr dem Stand der Technik. Es ist schon unklar, welche Zielrichtung diese Aussage haben soll.

Sofern der Erlassgeber zum Ausdruck bringen wollte, dass natürliche Schwimmdecken und Strohhäckselabdeckungen eine Emissionsminderung von 80 % nur im Durchschnitt bewirken, der Minderungseffekt im Einzelfall aber auch darunterliegen könne, stünde dies in Widerspruch zu den - oben dargelegten - Anforderungen der TA Luft. Es widerspräche im Übrigen auch dem eigenen Konzept des Tierhaltungserlasses, der einen Minderungsgrad von 85 % im Durchschnitt anstrebt.

Wollte der Erlassgeber hingegen zum Ausdruck bringen, dass der Minderungseffekt natürlicher Abdeckungen und von Strohhäckselabdeckungen umso geringer ist, je häufiger die Gülle aufgerührt und ausgebracht wird, rechtfertigt dies jedenfalls keine - hier allein bezweckte - generelle Anordnung zur Nachrüstung mit Abdeckungen mit einem Emissionsminderungsgrad von durchschnittlich 85 %, sondern allenfalls den Erlass einzelfallbezogener Maßnahmen. Dieser Umstand wird nämlich von der TA Luft bereits berücksichtigt. Nr. 5.4.7.1. Buchst. h) der TA Luft 2002 ordnet bei künstlichen Schwimmschichten an, dass sie nach dem Aufrühren und Aufbringen der Gülle unverzüglich funktionsfähig wiederhergestellt werden müssen und lässt bei der Lagerung von Rindergülle sogar eine natürliche Schwimmschicht genügen. Sie geht damit erkennbar davon aus, dass eine zeitweise Zerstörung der Abdeckungen deren Eignung zur Erreichung eines Emissionsminderungsgrads von durchschnittlich 80 % jedenfalls nicht prinzipiell in Frage stellt. Auch der UBA-Forschungsbericht hat bei der Annahme eines Minderungsgrads von durchschnittlich 80 % bei Strohhäckselabdeckungen bereits eine zweimalige Gülleausbringung pro Jahr berücksichtigt.

Strohhäckselabdeckungen sind auch nicht deshalb von vornherein ungeeignet, weil nach dem Vortrag des Beklagten die Anlagenbetreiber diese Abdeckung aus Kostengründen nicht im gebotenen Umfang herstellen und erneuern würden, weshalb in der Praxis eine Emissionsminderung von 80 % nur sehr selten erreicht werde. Wird die Güllebehälterabdeckung im konkreten Einzelfall nur unzureichend umgesetzt oder gewartet, verstößt der Anlagenbetreiber gegen seine Grundpflicht aus § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG i. V. m. Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft. Diesem Vollzugsdefizit ist ebenfalls durch entsprechende einzelfallbezogene Ordnungsverfügungen zu begegnen, solange die TA Luft Strohhäckselabdeckungen nicht ausschließt. Die im UBA-Forschungsbericht und FH-Abschlussbericht bestätigte grundsätzliche Eignung von Strohauflagen, bei ordnungsgemäßer Anwendung eine Emissionsminderung von durchschnittlich mindestens 80 % zu erreichen, wird dadurch nicht in Frage gestellt.

cc) Der Beklagte durfte auch nicht deshalb von den in Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002 verbindlich konkretisierten Standards abrücken, weil deren Vorgaben wegen gesicherter Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik überholt seien. Die an ein solches Abrücken zu stellenden hohen Anforderungen (dazu aaa) sind nicht erfüllt (dazu bbb). Es besteht kein Anlass, von dem in der Rechtsprechung entwickelten Maßstab für den Wegfall der Bindungswirkung der Vorschriften der TA Luft abzuweichen (dazu ccc).

aaa) Ein Abrücken von den in der TA Luft niedergelegten Standards unterliegt hohen Anforderungen an die dafür erforderliche Tatsachengrundlage. Die TA Luft beruht zum einen auf dem in ihr zum Ausdruck kommenden wissenschaftlich-technischen Sachverstand. Zum anderen trägt sie der - auf der Grundlage der Anhörung von Vertretern der Wissenschaft, der Betroffenen, der beteiligten Wirtschaft und der für den Immissionsschutz zuständigen obersten Landesbehörden (vgl. § 51 BImSchG) vorgenommenen - Einschätzung und Bewertung des Vorschriftengebers Rechnung. Die Regelungen der TA Luft 2002 können daher nur dann obsolet werden, wenn gesicherte Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik den ihnen zugrunde liegenden Einschätzungen, Bewertungen und Prognosen den Boden entziehen. Das heißt, der Erkenntnisstand bei Erlass der TA Luft 2002 und dessen seinerzeitige technische Umsetzung müssen mit dem jetzigen Stand der Technik verglichen werden, um beurteilen zu können, ob sich in diesem Sinne wesentliche Änderungen ergeben haben.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 21. Juni 2001 - 7 C 21.00 -, BVerwGE 114, 342 = juris Rn. 14 und vom 20. Dezember 1999 - 7 C 15.98 -, BVerwGE 110, 216 = juris Rn. 11; Beschlüsse jeweils vom 21. März 1996 - 7 B 164.95 -, NVwZ-RR 1996, 498 = juris Rn. 19, - 7 B 165.95 -, juris Rn. 11 ff.; OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2016 ‑ 8 D 99/13.AK -, DVBl 2016, 1191 = juris Rn. 210; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 20. Juli 2011 - 10 S 2102/09 -, ZUR 2011, 600 = juris Rn. 147; Bay. VGH, Urteil vom 31. Januar 2000 ‑ 22 A 99.40009 u.a. -, juris Rn. 65; kritisch Faßbender, UPR 2002, 15 (16 f.).

Diese Voraussetzungen müssen bei Erlass der nachträglichen Anordnung nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG erfüllt sein. Dieser Zeitpunkt ist maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Oktober 2002 ‑ 21 A 417/99 -, juris Rn. 38; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 17. April 2012 - 10 S 3127/11 -, NVwZ-RR 2012, 460 = juris Rn. 6; Hess. VGH, Urteil vom 22. Oktober 2008 - 6 UE 2250/07 -, ESVGH 59, 98 = juris Rn. 42; Czaijka, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band 1 Teil I, Stand: Juli 2016, § 17 BImSchG Rn. 40; Hansmann/Ohms, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Stand: Mai 2016, § 17 BImSchG Rn. 92; Jarass, BImSchG, 11. Aufl. 2015, § 17 Rn. 14; Koch, in: Koch/Pache/Scheuing, GK-BImSchG, Band II, Stand: Juni 2014, § 17 Rn. 195; offenlassend OVG S.-A., Urteil vom 18. Februar 2015 - 2 L 74/12 -, BImSchG-Rspr. § 17 Nr. 48 = juris Rn. 48.

Dass die Regelungen der TA Luft nicht durch gesicherte Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik überholt worden sind, gehört zu den von den Gerichten zu prüfenden Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen der in der TA Luft 2002 festgelegten Immissions- und Emissionswerte.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. März 1996 ‑ 7 B 164.95 -, NVwZ-RR 1996, 498 = juris Rn. 19.

bbb) Gemessen daran durfte der Beklagte von der Vorschrift der Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002 nicht abrücken. In Bezug auf die praktische Eignung von Maßnahmen zur Abdeckung von Güllebehältern liegen keine gesicherten Erkenntnisfortschritte vor, die den der TA Luft 2002 zugrunde liegenden Einschätzungen, Bewertungen und Prognosen den Boden entziehen würden (dazu (1.). Auch unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlichen Zumutbarkeit ist kein neuer Stand der Technik feststellbar (dazu 2.). Die vom Beklagten aufgrund des Tierhaltungserlasses angeordnete Behälterabdeckung ist des Weiteren nicht deshalb als neuer Stand der Technik anzusehen, weil die Bundesrepublik Deutschland die unionsrechtlich vorgeschriebene Emissionshöchstmenge für das Schadgas Ammoniak überschreitet (dazu 3.). Die angeordnete Abdeckung der Güllebehälter ist auch nicht aus anderen Gründen als neuer Stand der Technik anzusehen (dazu 4.).

(1.) Zum Nachweis eines neuen Stands der Technik beruft sich der Beklagte maßgeblich auf den UBA-Forschungsbericht und den FH-Abschlussbericht. Beide sind jedoch nach ihrer Zielrichtung und ihren tatsächlichen Feststellungen ungeeignet, einen gegenüber der TA Luft 2002 gesicherten Erkenntnisfortschritt in Bezug auf die praktische Eignung gemäß § 3 Abs. 6 Satz 1 BImSchG aufzuzeigen.

Gegenstand des UBA-Forschungsberichts sind die Aktualisierung der Methodik zur Ermittlung der Kosten zur Minderung von landwirtschaftlichen Ammoniakemissionen und die Berechnung der Kosten ausgewählter, für Deutschland geeigneter und repräsentativer Minderungsmaßnahmen. Sein Ziel ist es, die Methodik zur Ermittlung von Minderungskosten gemäß internationaler Abstimmung zu aktualisieren, um die Transparenz und die innere Konsistenz zu erhöhen und den Vergleich auf internationaler Ebene zu ermöglichen. Ein Vergleich mit dem Erkenntnisstand bei Erlass der TA Luft 2002 hinsichtlich der mit den Abdeckungen jeweils erreichbaren Minderung der Ammoniakemissionen ist nicht Gegenstand des UBA-Forschungsberichts. Dieser zeigt insbesondere nicht auf, dass neue Abdeckmaßnahmen hinzugetreten wären oder das Minderungspotential der in Betracht kommenden Maßnahmen sich inzwischen erhöht oder sonst erheblich verändert hätte.

Auch der FH-Abschlussbericht hat nicht den Vergleich des aktuellen Kenntnisstands mit dem Erkenntnisstand bei Erlass der TA Luft 2002 hinsichtlich der praktischen Eignung möglicher Behälterabdeckungen zum Gegenstand. Sein Ziel besteht darin, bekannte Maßnahmen zur Minderung der Emissionen aus der Tierhaltung wirtschaftlich zu bewerten. Soweit dazu, ohne vergleichende Gegenüberstellung der Erkenntnisstände im Jahr 2002 und bei Abfassung des Berichts, auf den Emissionsminderungsgrad der verschiedenen Güllelagerabdeckungen eingegangen wird, stützt sich der FH-Abschlussbericht allein auf den bereits genannten Forschungsbericht von Döhler/u.a. aus dem Jahr des Erlasses der TA Luft 2002. Entgegen der Auffassung des Beklagten zeigt allein die Auswertung der in den Jahren 2002 bis 2012 veröffentlichten Literatur für sich genommen noch keinen gesicherten Erkenntnisfortschritt auf, der den der TA Luft 2002 zugrundeliegenden Einschätzungen, Bewertungen und Prognosen den Boden entzieht.

(2.) Der Beklagte hat auch nicht aufgezeigt, dass die wirtschaftliche Verhältnismäßigkeit der Güllebehälterabdeckungen sich entscheidungserheblich geändert hätte.

Gemäß § 3 Abs. 6 Satz 2 BImSchG i. V. m. der Anlage zu § 3 Abs. 6 BImSchG ist der Stand der Technik - wie oben ausgeführt - unter anderem unter Berücksichtigung der Verhältnismäßigkeit zwischen Aufwand und Nutzen möglicher Maßnahmen zu bestimmen. Dies beinhaltet die Feststellung und Würdigung des mit der Maßnahme einhergehenden wirtschaftlichen Aufwands und dessen Zumutbarkeit für einen durchschnittlichen Anlagenbetreiber ohne Rücksicht auf die Umstände des jeweiligen Einzelfalls.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 23. Juli 2015 - 7 C 10.13 -, BVerwGE 152, 319 = juris Rn. 18 und vom 21. Juni 2001 - 7 C 21.00 -, BVerwGE 114, 342 = juris Rn. 15; Breuer, NVwZ 2016, 822 (825); Jarass, BImSchG, 11. Aufl. 2015, § 3 Rn. 107; Thiel, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Stand: Mai 2016, § 3 BImSchG Rn. 111.

Der Vergleich des aktuellen Kenntnisstands mit dem im Zeitpunkt des Erlasses der TA Luft 2002 muss sich deshalb auch auf die wirtschaftliche Zumutbarkeit der Maßnahme erstrecken.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2001 - 7 C 21.00 -, BVerwGE 114, 342 = juris Rn. 15 f.

Eine Änderung der wirtschaftlichen Zumutbarkeit möglicher Behälterabdeckungen ergibt sich nicht aus verringerten Kosten für ihre Durchführung oder aus einer veränderten Einnahmen-/Ausgaben-Struktur durchschnittlicher Betriebe. Weder der vom Beklagten zum Nachweis der kostenmäßigen Verhältnismäßigkeit herangezogene FH-Abschlussbericht noch der UBA-Forschungsbericht vergleichen in Bezug auf diese beiden Faktoren den Erkenntnisstand bei Erlass der TA Luft 2002 mit dem aktuellen Erkenntnisstand. Sie ermöglichen diesen Vergleich auch nicht.

Schließlich ist entgegen der Auffassung des Beklagten die wirtschaftliche Zumutbarkeit der von ihm angeordneten Behälterabdeckung nicht deshalb anders zu bewerten, weil nach dem Stand vom Juni 2015 163 von 410 nachrüstpflichtigen Anlagen ohne Anordnung nachgerüstet und nur gegen 27 von 190 nachträglichen Anordnungen der Rechtsweg beschritten worden sei. Die Motive für die Anfechtung der Ordnungsverfügungen oder deren Akzeptanz können vielfältig sein und sind nicht näher bekannt. Jedenfalls lässt sich daraus nicht ohne Weiteres schließen, dass die angeordnete Behälterabdeckung für den durchschnittlichen Anlagebetreiber wirtschaftlich zumutbar ist.

Dasselbe gilt für die vom Beklagten angeführte Verwaltungspraxis der niedersächsischen Kreise Cloppenburg und Vechta. Diese betrifft nur Neuanlagen und erlaubt ebenfalls keine Rückschlüsse auf die wirtschaftliche Zumutbarkeit der angeordneten Nachrüstung bereits errichteter Behälter.

(3.) Die aufgrund des Tierhaltungserlasses angeordnete Behälterabdeckung ist auch nicht deshalb als neuer Stand der Technik anzusehen, weil die Bundesrepublik Deutschland die unionsrechtlich vorgeschriebene Emissionshöchstmenge für das Schadgas Ammoniak nicht einhält.

Es ist allerdings nicht von vornherein ausgeschlossen, dass ein neuer Stand der Technik im Sinne des § 3 Abs. 6 BImSchG i. V. m. den Nrn. 6 und 10 der Anlage aufgeführten Kriterien auch dann vorliegen kann, wenn der Erkenntnisstand hinsichtlich der praktischen Eignung in Betracht kommender Maßnahmen und der Kosten für ihre Durchführung sowie der Einnahmen-/Ausgaben-Struktur davon betroffener durchschnittlicher Betriebe unverändert geblieben ist. Das kann etwa dann in Betracht kommen, wenn die Notwendigkeit der Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen größer geworden ist und sie deshalb im Rahmen einer Gesamtbetrachtung mit den technischen Möglichkeiten und dem wirtschaftlichen Aufwand seit Erlass der TA Luft an Bedeutung gewonnen hat.

Der Beklagte hat zutreffend ausgeführt, dass die Bundesrepublik Deutschland die von Art. 4 Abs. 1 i. V. m. Anhang I der Richtlinie 2001/81/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2001 über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe (NEC-Richtlinie) und § 33 Abs. 1 Nr. 4 der 39. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen - 39. BImSchV) vom 2. August 2002 vorgeschriebene nationale Höchstmenge an Ammoniakemissionen von 550 Kilotonnen pro Kalenderjahr nicht einhält und deshalb Handlungsbedarf besteht.

Dies rechtfertigt aber nicht die hier vorgenommene Bestimmung eines von Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002 abweichenden neuen Stands der Technik durch den Tierhaltungserlass und dessen Durchsetzung durch den Beklagten im Wege einer nachträglichen Anordnung.

Für die Sicherstellung der Einhaltung der nationalen Höchstmengen an Ammoniakemissionen sind nicht die Länder, sondern die Bundesregierung zuständig. Nach Art. 6 Abs. 1 der NEC-Richtlinie erstellen die Mitgliedstaaten bis spätestens 1. Oktober 2002 Programme für die fortschreitende Verminderung der nationalen Emissionen der in Art. 4 der NEC-Richtlinie genannten Schadstoffe mit dem Ziel, bis Ende 2010 mindestens die nationalen Emissionshöchstmengen in Anhang I einzuhalten. Nach Art. 6 Abs. 3 der NEC-Richtlinie aktualisieren und überarbeiten die Mitgliedstaaten gegebenenfalls ihre nationalen Programme zum 1. Oktober 2006. Nach § 34 Abs. 1 der 39. BImSchV erstellt die Bundesregierung, nach Anhörung der Länder und der beteiligten Kreise gemäß § 51 BImSchG, ein Programm, das dauerhafte Maßnahmen zur Einhaltung der Emissionshöchstmengen für die in § 33 Abs. 1 der 39. BImSchV genannten Stoffe enthält. Dabei handelt es sich um eine bewusste Kompetenzzuweisung an die Bundesregierung, die bei der Erstellung des Programms die Länder lediglich anzuhören hat. Nach der amtlichen Begründung zu § 34 Abs. 1 der 39. BImSchV sei die Erstellung eines Programms zur dauerhaften Einhaltung der Emissionshöchstmengen durch die Länder nicht möglich, weil erfahrungsgemäß Erfolg versprechende Maßnahmen länderübergreifend konzipiert werden müssten. Dazu gehörten z.B. strengere Umweltauflagen für Anlagen und Kraftfahrzeuge oder steuerliche Regelungen zur Förderung umweltfreundlicher Verfahren und Produkte.

Vgl. BT-Drs. 17/508, S. 49.

Als eine solche länderübergreifende Maßnahme zur Senkung von Ammoniakemissionen nennt das nationale Programm der Bundesregierung unter anderem die Vorgaben der Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002 für die Abdeckung von Flüssigmistbehältern.

Vgl. Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft, Senkung von Ammoniakemissionen aus der Landwirtschaft - Programm der Bundesregierung - Beitrag zur Umsetzung der Richtlinie 2001/81/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2001 über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe, Stand: Mai 2003, S. 16.

100

Auf die Nichteinhaltung der unionsrechtlich vorgeschriebenen nationalen Höchstmengen an Ammoniakemissionen hat die Bundesregierung inzwischen mit einem Entwurf des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit für eine Novellierung der TA Luft (Stand: 9. September 2016) reagiert. Danach sollen die Anforderungen an die Minderung der Ammoniakemissionen bei der Güllelagerung verschärft werden. Nach Nr. 5.4.7.1 Buchst. j) des Entwurfs soll die Lagerung von Gülle außerhalb des Stalles zukünftig in geschlossenen Behältern erfolgen oder es sind gleichwertige Maßnahmen zur Emissionsminderung anzuwenden, die einen Emissionsminderungsgrad bezogen auf den offenen Behälter ohne Abdeckung von mindestens 90 % der Emissionen an Geruchsstoffen und an Ammoniak gewährleisten. Hierbei sollen die Anforderungen des Explosionsschutzes zu beachten sein. Das Einleiten von Gülle in Lagerbehälter soll als Unterspiegelbefüllung zu erfolgen haben. Die Lagerbehälter sollen während des Homogenisierens geschlossen zu halten sein.

101

Vgl. S. 296 des Entwurfs der TA Luft-Novelle(abrufbar unter: www.bmub.bund.de/fileadmin/ Daten_BMU/Download_PDF/Luft/taluft_entwurf_ bf.pdf).

102

Zur allgemeinen Begründung dieses Entwurfs wird unter anderem auf die NEC-Richtlinie hingewiesen und ausgeführt, dass besonders die Einhaltung der Emissionshöchstmengen für Stickstoffoxide und Ammoniak Deutschland nach wie vor erhebliche Schwierigkeiten bereite.

103

Vgl. S. 4 und 9 der Begründung zum Entwurf der TA Luft-Novelle (abrufbar unter: www.bmub.bund.de /fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Luft/taluft_entwurf_begruendung_bf.pdf).

104

Es kann dahinstehen, ob ein Land in Ansehung des § 34 Abs. 1 der 39. BImSchV überhaupt befugt sein kann, einen von Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002 abweichenden Stand der Technik mit der Begründung zu bestimmen, ein gesicherter Erkenntnisfortschritt liege dergestalt vor, dass das geltende länderübergreifende Programm zur Einhaltung der unionsrechtlich vorgeschriebenen Höchstmengen an Ammoniakemissionen entgegen den ursprünglichen Annahmen unzureichend sei und die Bundesregierung noch kein geeignetes neues Programm erstellt habe. Jedenfalls müsste in einem solchen Fall die Bestimmung des neuen Stands der Technik das Ergebnis einer Gesamtbetrachtung aller in Betracht kommenden Maßnahmen zur Einhaltung der von der NEC-Richtlinie und von § 33 Abs. 1 der 39. BImSchG vorgeschriebenen Höchstmengen an Ammoniakemissionen sein. Dies ist hier aber nicht der Fall.

105

Das Erfordernis einer Gesamtbetrachtung folgt nicht nur aus der Vorgabe des Art. 6 der NEC-Richtlinie und des § 34 der 39. BImSchV, dass die Einhaltung der nationalen Emissionshöchstwerte durch ein mehrere Maßnahmen umfassendes länderübergreifendes Programm sicherzustellen ist. Es ergibt sich bereits aus § 3 Abs. 6 BImSchG i. V. m. der Anlage zu dieser Vorschrift. Danach ist der Stand der Technik unter Berücksichtigung aller in Betracht kommenden Maßnahmen anhand mehrerer Faktoren wie den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit, der Vorsorge und der Vorbeugung sowie weiterer beispielhaft genannter Kriterien zu bestimmen.

106

Eine solche Gesamtbetrachtung liegt der vom Beklagten ausgeführten Regelung des Tierhaltungserlasses über die Abdeckung von Güllebehältern nicht zugrunde. Die Nr. 2 des Tierhaltungserlasses wurde nachträglich durch den ergänzenden Erlass vom 14. April 2014 allein damit begründet, dass nach neuen Erkenntnissen ein höherer Emissionsminderungsgrad von mindestens 85 % erreichbar sei und die Nachrüstung mit einer entsprechenden Abdeckung laut dem FH-Abschlussbericht wirtschaftlich zumutbar sei. Über diese Erwägungen hinaus hätten aber alle zur Einhaltung der unionsrechtlichen Höchstgrenze an Ammoniakemissionen geeigneten Maßnahmen und damit z.B. auch die im UBA-Forschungsbericht und im FH-Abschlussbericht genannten Maßnahmen bei der Fütterung, der Tierhaltung, der Abluftreinigung, der Gülleausbringung und der Harnstoffeinbringung in Betracht gezogen werden müssen. Auch die Behebung etwaiger Defizite beim Vollzug des geltenden Rechts - wofür nach den Ausführungen des Beklagten und der Vertreter des MKULNV und der Bezirksregierung in der mündlichen Verhandlung einiges spricht - wäre in Erwägung zu ziehen gewesen. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass und weshalb zum Zweck der Einhaltung der nationalen Höchstwerte an Ammoniakemissionen unter allen in Betracht kommenden Maßnahmen neben der im Tierhaltungserlass ebenfalls geregelten Abluftreinigung gerade (nur) Behälterabdeckungen mit einem um fünf Prozentpunkte gesteigerten Emissionsminderungsgrad als Stand der Technik bestimmt wurden.

107

Aus demselben Grund rechtfertigen auch die aus wasserwirtschaftlicher Sicht als kritisch eingestuften Ammoniakemissionen im beklagten Kreis für sich genommen noch nicht das Abrücken von den verbindlichen Vorgaben der Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002.

108

(4.) Die angeordnete Abdeckung der Güllebehälter durfte abweichend von Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002 auch nicht aus anderen Gründen als neuer Stand der Technik bestimmt werden.

109

Aus dem Umstand, dass zwischenzeitlich die naturschutzfachlichen Standards bei der Durchführung einer FFH-Verträglichkeitsprüfung gesteigert wurden, kann entgegen der Auffassung des Beklagten schon deshalb kein neuer Stand der Technik hergeleitet werden, weil die in den Anwendungsbereich der Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002 fallenden Güllebehälter und dazugehörigen Tiermastanlagen nicht typischerweise einer solchen Prüfung zu unterziehen sind.

110

Aus dem Entwurf des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit für eine Novellierung der TA Luft (Stand: 9. September 2016), der in Nr. 5.4.7.1. Buchst. j) die geschilderten erhöhten Anforderungen an die Güllelagerung vorsieht, ergibt sich ebenfalls kein neuer Stand der Technik. Der Entwurf ist noch nicht innerhalb der Bundesregierung abgestimmt. Die nach § 48 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 51 BImSchG erforderliche Anhörung der beteiligten Kreise hatte im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der nachträglichen Anordnung noch nicht stattgefunden.

111

Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2001 - 7 C 21.00 -, BVerwGE 114, 342 = juris Rn. 15.

112

Auch der Erlass des niedersächsischen Ministeriums für Umwelt, Energie und Klimaschutz „Anforderungen an Anlagen zur Lagerung von Schweine- und Mischgülle gemäß BImSchG“ vom 3. April 2014 ist entgegen der Auffassung des Beklagten allenfalls ein Indiz für einen gegenüber der Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002 fortgeschrittenen Stand der Technik. Nach dessen Nr. 4 wird bei bestehenden Anlagen eine geschlossene Abdeckung oder eine Abdeckung mittels eines geschlossenen Zeltdaches oder einer geschlossenen Kunststoffabdeckung als Stand der Technik angesehen. Eine davon abweichende Regelung trifft aber der ebenfalls vom Beklagten angeführte Erlass des schleswig-holsteinischen Ministeriums für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume „Immissionsschutzrechtliche Anforderungen an Tierhaltungsanlagen und an Anlagen zur Lagerung von Gülle“ vom 26. Juni 2014. Nach dessen Nr. 2 ist bei Anlagen zur Lagerung von Flüssigmist außerhalb des Stalles bei Neu- und Änderungsgenehmigungen eine Lagerung in geschlossenen Behältern oder in Behältern mit Zeltdach als Stand der Technik zur Minderung der Emissionen von Gerüchen und Ammoniak vorzusehen. Bestehende Anlagen aber können mit einem Zeltdach, mit Schwimmfolie, Schwimmkörpern oder - im Unterschied zur nordrhein-westfälischen und niedersächsischen Erlasslage - mit Leichtmaterialschüttungen, wie z.B. Blähtonkugeln, abgedeckt werden.

113

ccc) Es besteht kein Anlass, von den hohen Anforderungen abzuweichen, die in der Rechtsprechung an die Annahme des Überholtseins der TA Luft gestellt werden. Die dahingehende Erwägung des Beklagten, dass diese Anforderungen dann nicht gelten könnten, wenn feststehe, dass die Vorschriften der TA Luft nicht mehr dem aktuellen Stand der Technik entsprächen, wohingegen ein Erlass diesen zutreffend wiedergebe, geht an der Sache vorbei. Sie beruht auf der Unterstellung, dass die Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002 nicht mehr den Stand der Technik wiedergebe. Die für diese Annahme erforderlichen Voraussetzungen, auf deren Feststellung der vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellte und hier angelegte Maßstab gerade abzielt, hat der Beklagte aber nicht aufgezeigt.

114

dd) Die Bindungswirkung der Nr. 5.4.7.1 Buchst. h) der TA Luft 2002 ist auch nicht aus anderen Gründen entfallen oder unbeachtlich. Insbesondere liegt kein atypischer Sachverhalt oder ein Verstoß gegen höherrangiges Recht vor. Dies wird vom Beklagten auch nicht geltend gemacht.

115

b) Der Beklagte darf die Nachrüstung der Güllebehälter hier auch nicht als über den Stand der Technik hinausgehende Vorsorgemaßnahme anordnen.

116

Dem Stand der Technik kommt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keine Sperrwirkung für über diesen Stand hinausgehende Vorsorgemaßnahmen zu. Eine Maßnahme zur Emissionsbegrenzung kann auch dann eine erforderliche und wirtschaftlich zumutbare Vorsorgemaßnahme sein, wenn sie zur Emissionsminderung praktisch geeignet ist, aber aus wirtschaftlichen Gründen noch nicht dem Stand der Technik entspricht. Gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG ist Vorsorge „insbesondere“ durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen zu treffen. Sie kann mithin im Einzelfall auch über den Stand der Technik hinausgehen. Seit Neufassung des § 5 Abs. 1 BImSchG durch Art. 2 Nr. 5 Buchst. a) des Gesetzes zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. Juli 2001 (BGBl. I, S. 1950) ist der Stand der Technik bei allen Vorsorgemaßnahmen einzuhalten, nicht nur bei Maßnahmen der Emissionsbegrenzung. Er ist allerdings nur ein „Regelstandard“. Die dem Stand der Technik entsprechenden Vorsorgemaßnahmen können als Regel, d.h. unabhängig von den Umständen des Einzelfalls verlangt werden. Die konkrete Immissionssituation in der Nachbarschaft der Anlage braucht nicht ermittelt zu werden; eine Zuordnung von Emittenten und Immissionen ist nicht erforderlich. Die Pflicht, Vorsorge nach dem sich fortentwickelnden Stand der Technik zu treffen, ist deshalb ein ebenso effizientes wie wettbewerbsneutrales Mittel zur Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt. Der „Regelstandard“ schließt jedoch nicht aus, einzelfallbezogen unter Berücksichtigung von Aufwand und erreichbarer Immissionsminderung in der Nachbarschaft der Anlage eine über den Stand der Technik hinausgehende Emissionsbegrenzung zu verlangen. Auch nach der Industrieemissions-Richtlinie (Art. 11 Buchst. a) und b), 12. Erwägungsgrund) müssen beim Betrieb einer Anlage nicht nur die besten verfügbaren Techniken angewendet werden, sondern alle geeigneten Vorsorgemaßnahmen gegen Umweltverschmutzungen getroffen werden.

117

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Juli 2015 - 7 C 10.13 -, BVerwGE 152, 319 = juris Rn. 21, m.w.N.; krit. Breuer, NVwZ 2016, 822 ff.

118

Gemessen daran durfte die Nachrüstung der Güllebehälter nicht als über den Stand der Technik hinausgehende Maßnahme angeordnet werden, weil es an dem erforderlichen Einzelfallbezug unter Berücksichtigung von Aufwand und erreichbarer Immissionsminderung in der Nachbarschaft der Anlage fehlt. Stattdessen führt der Beklagte lediglich den Tierhaltungserlass aus, mit dem eine generelle Erhöhung der Emissionsminderungsgrade bei der Abdeckung von Güllebehältern ungeachtet der Immissionssituation in der Nachbarschaft angestrebt wird.

119

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

120

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGOi. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

121

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.