1

G r ü n d e :

2

Die Beschwerde hat Erfolg.

3

Die vom Antragsteller im Beschwerdeverfahren dargelegten Gründe rechtfertigen es, seinem mit der Beschwerde weiter verfolgten erstinstanzlichen Antrag zu entsprechen und den angefochtenen Beschluss zu ändern. Der Antragsteller hat entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts die tatsächlichen Voraussetzungen eines seinen Antrag stützenden Anordnungsanspruchs glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Die hinsichtlich der hier in Rede stehenden Beförderungsplanstellen getroffene Auswahlentscheidung des Antragsgegners zu Gunsten der Beigeladenen, die, wie der Antragsteller, ein Statusamt der Besoldungsgruppe A 15 innehaben, verletzt den aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Anspruch des Antragstellers auf eine ermessens- und beurteilungsfehlerfreie Entscheidung über seine Bewerbung (Bewerbungsverfahrensanspruch).

4

Nach Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder Deutsche nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Danach sind öffentliche Ämter nach Maßgabe des Leistungsgrundsatzes zu besetzen. Die Geltung dieses Grundsatzes wird durch Art. 33 Abs. 2 GG unbeschränkt und vorbehaltlos gewährleistet. Art. 33 Abs. 2 GG vermittelt ein grundrechtsgleiches Recht auf leistungsgerechte Einbeziehung in die Bewerberauswahl. Ein Bewerber um ein öffentliches Amt kann verlangen, dass seine Bewerbung nur aus Gründen zurückgewiesen wird, die durch den Leistungsgrundsatz gedeckt sind. Der Bewerberauswahl dürfen nur Gesichtspunkte zugrunde gelegt werden, die den von Art. 33 Abs. 2 GG geforderten Leistungsbezug aufweisen. Bei der Vergabe höherer Ämter einer Laufbahn durch Beförderungen handelt es sich um Kriterien, die darüber Aufschluss geben, in welchem Maße der Beamte den Anforderungen seines Amtes genügt und sich in dem höheren Amt voraussichtlich bewähren wird

5

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19. Dezember 2014

6

- 2 VR 1.14 -, IÖD 2015, 38, und vom 22. November 2012 - 2 VR 5.12 -, BVerwGE 145, 122.

7

Diesen Anforderungen wird das vorliegende Auswahlverfahren nicht gerecht.

8

Der Antragsteller durfte nicht mit der Begründung aus dem Bewerberkreis ausgeschlossen werden, er habe als Dezernent lediglich einen gebündelten Dienstposten mit einer Wertigkeit von A 13 bis A 15 und somit nicht, wie für eine Beförderung nach A 16 erforderlich, als Fachbereichsleiter einen gebündelten Dienstposten mit einer Wertigkeit von A 15 bis A 16 inne. Es bedarf im vorliegenden Verfahren keiner abschließenden Klärung, ob, wie der Antragsgegner geltend macht, die Dienstposten der Dezernenten und Fachbereichsleitungen im Bereich des M.           für O.     , V.      und W.                 (im Folgenden: M1.     ) entsprechend eingestuft sind bzw. ob diesbezüglich rechtliche Bedenken bestehen.

9

Der Antragsgegner lässt jedenfalls außer Acht, dass die Einstufung eines Dienstpostens, den der Beamte im Zeitpunkt der Auswahlentscheidung innehat, kein leistungsbezogenes Auswahlkriterium darstellt. Zwar sind bei der Beurteilung des Leistungsvermögens eines Beamten und seiner voraussichtlichen Bewährung in einem höheren Amt auch die Anforderungen in den Blick zu nehmen, die sein Dienstposten stellt. Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass der Inhaber eines höherwertigen Dienstpostens leistungsstärker ist als der Inhaber eines niedriger bewerteten Dienstpostens. Die unterschiedliche Einstufung der Dienstposten von Bewerbern rechtfertigt es daher nicht, von einem Leistungsvergleich zwischen ihnen abzusehen.

10

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. September 2008

11

- 2 B 117/07 -, DÖD 2009, 99, und Urteil vom 17. August 2005 - 2 C 37.04 -, BVerwGE 124, 99; OVG NRW, Urteil vom 4. Juli 2012 - 1 A 1339/10 -, IÖD 2012, 194.

12

Der Antragsgegner verkennt weiter, dass die beabsichtige Beförderung der Inhaber höherwertiger Dienstposten ohne einen Bewerbervergleich unter Einbeziehung auch derjenigen Bewerber, die, wie der Antragsteller, ebenfalls ein Statusamt der Besoldungsgruppe A 15, jedoch einen niedriger bewerteten Dienstposten innehaben, allenfalls dann mit Art. 33 Abs. 2 GG in Einklang stünde, wenn es sich bei dem jeweiligen höherwertigen Dienstposten um einen sog. Beförderungsdienstposten handelte, der seinerseits aufgrund einer Bewerberauswahl in Anwendung des Leistungsgrundsatzes vergeben worden ist. Außerdem müsste dieser die Beförderungsauswahl gewissermaßen vorwegnehmende Leistungsvergleich auch für den Zeitpunkt der nunmehr anstehenden Beförderungen noch Aussagekraft haben; er dürfte insbesondere seine Aktualität nicht schon eingebüßt haben.

13

Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 11. Februar 2009

14

- 2 A 7.06 -, NVwZ 2009, 231, sowie Beschlüsse vom 19. Dezember 2014 - 2 VR 1.14 -, a.a.O., vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 -, BVerwGE 147, 20, und vom 24. September 2008 - 2 B 117/07 -, a.a.O.; OVG NRW, Urteil vom 4. Juli 2012 - 1 A 1339/10 -, a.a.O.

15

Dem wird die Praxis des Antragsgegners, nur solche Beamte in den Bewerberkreis für Beförderungsstellen der Besoldungsgruppe A 16 einzubeziehen, welche als Fachbereichsleiter/-leiterin einen gebündelten Dienstposten mit einer Wertigkeit von A 15 bis A 16 innehaben, zumindest nicht vollständig gerecht. Denn es ist in der Vergangenheit offenbar nicht hinreichend sichergestellt worden, jedenfalls anhand der Personalakten der erfolgreichen Bewerber, der Beigeladenen zu 1. bis 5., nicht nachvollziehbar, dass die jeweilige Übertragung eines solchen Dienstpostens auf der Grundlage eines den Anforderungen des Art. 33 Abs. 2 GG genügenden Auswahlverfahrens erfolgt ist.

16

In Bezug auf den Beigeladenen zu 5. ergibt sich aus den Ausführungen des Antragsgegners im Schriftsatz vom 7. Dezember 2016 und den diesem beigefügten Unterlagen, dass der Dienstposten „Fachbereichsleiter 18 ‚IT-Steuerung‘“, der dem Beigeladenen zu 5. mit Wirkung vom 1. September 2015 übertragen worden ist, nicht aufgrund eines dem Grundsatz der Bestenauslese genügenden Auswahlverfahrens besetzt worden ist. Der Antragsgegner hat vielmehr in der Annahme, der Beigeladene zu 5. werde in einem „potentiellen Bewerberfeld konkurrrenzlos“ sein, auf ein solches Auswahlverfahren verzichtet.

17

Hinsichtlich der Beigeladenen zu 1. bis 4. kommt hinzu, dass ein etwaiger vor der Übertragung der jeweiligen Fachbereichsleitung durchgeführter Leistungsvergleich inzwischen an Aktualität eingebüßt hat und daher nicht mehr aussagekräftig im Sinne des Art. 33 Abs. 2 GG ist. Der Beigeladene zu 4. ist bereits mit Wirkung vom 1. Dezember 2011 zum Fachbereichsleiter bestellt worden. Die Bestellungen der Beigeladenen zu 1. bis 3. zur Fachbereichsleiterin bzw. zum Fachbereichsleiter liegen noch weiter zurück.

18

Entgegen der Auffassung des Antragsgegners würde sich die zu Gunsten der Beigeladenen getroffene Auswahlentscheidung auch dann als rechtsfehlerhaft erweisen, wenn alle Beamten des M1.     , die ein Statusamt der Besoldungsgruppe A 15 innehaben, in den Bewerberkreis einbezogen worden wären und der Leistungsvergleich auf der Grundlage der zum Stichtag 1. September 2015 erstellten Regelbeurteilungen erfolgt wäre. Denn diese Regelbeurteilungen, mithin auch die des Antragstellers und der Beigeladenen, sind aus folgendem Grund rechtlich zu beanstanden:

19

Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer dienstlichen Beurteilung ist auf die Überprüfung beschränkt, ob der Dienstherr gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen verkannt hat, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind.

20

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2016 - 2 A 1.14 -, IÖD 2016, 110.

21

Die Richtlinien für die dienstliche Beurteilung von Beamtinnen und Beamten im Geschäftsbereich des N.            für L.           , V.      , M2.              , O.     - und W.                 des Landes NRW (im Folgenden: N1.      ) zur Vorbereitung von Personalmaßnahmen, insbesondere Beförderungsentscheidungen, RdErl. d. N1.      - I-7 - 2.17 - vom 4. Juli 2012, MBl. NRW 2012, S. 562 (im Folgenden: BRL) sehen zur Gewährleistung der sachgerechten Erstellung der dienstlichen Beurteilung ein zweistufiges Beurteilungsverfahren vor. Nach Nr. 14.5.1 Abs. 1 BRL fertigt der Erstbeurteilende in Kenntnis des festgelegten Beurteilungsmaßstabs, an dessen Bildung er gemäß Nr. 14.4. beteiligt war, jedoch vorrangig aus eigener unmittelbarer Kenntnis der zu beurteilenden Person, einen Beurteilungsvorschlag zur Bewertung von Leistung und Befähigung (Beurteilungsvorschlag). Gemäß Nr. 14.4 Abs. 1 BRL ist im Anschluss an die Beurteilungsgespräche, die die jeweiligen Erstbeurteilenden zu Beginn des Beurteilungsverfahrens mit den von ihnen zu beurteilenden Personen führen (vgl. Nr. 14.3.1 Satz 1 BRL), der Beurteilungsmaßstab zu bilden. Die Bildung des Beurteilungsmaßstabs obliegt dem Endbeurteilenden (vgl. Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 1 BRL). Er lässt sich dabei (vgl. Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 2 BRL) in geeigneter Weise - etwa in einem gestuften Verfahren - von den Erstbeurteilenden und den höheren Vorgesetzten beraten (Beurteilungskonferenzen). Der Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilenden ist dem Endbeurteilenden zur Schlusszeichnung vorzulegen (vgl. Nr. 14.5.1 Abs. 2 BRL). Höhere Vorgesetzte machen einen Vorschlag für das Gesamturteil, indem sie dem Vorschlag des Erstbeurteilenden für ein Gesamturteil uneingeschränkt zustimmen oder ein abweichendes Votum abgeben. Dabei achten sie - vor dem Hintergrund ihrer umfassenden Kenntnis der Vergleichsgruppe und der Anforderungen des nächst höheren Amtes - auf die Schlüssigkeit des Vorschlages im Hinblick auf die getroffenen Feststellungen zu Leistung und Befähigung (vgl. Nr. 14.5.2 Sätze 1 und 2 BRL). Der Endbeurteilende trifft abschließend das Gesamturteil (vgl. Nr. 14.6.1 BRL). Bei Regelbeurteilungen soll er bei der Festlegung des Gesamturteils als Orientierungsrahmen Richtsätze (Obergrenzen) berücksichtigen, um die Einheitlichkeit bei der Anwendung des Beurteilungsmaßstabes sicherzustellen (vgl. Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 BRL).

22

Bei dieser Verfahrensweise fällt es in die Verantwortung des Erstbeurteilenden, eine möglichst vollständige, ihm aus eigener Anschauung bekannte Feststellung der tatsächlichen Beurteilungsgegenstände und deren unbeeinflusste Bewertung aus der Perspektive des unmittelbaren Vorgesetzten für die ihm anvertrauten Mitarbeiter zu gewährleisten. Hierbei darf der Erstbeurteilende zwar die ihm vermittelten Beurteilungsmaßstäbe nicht außer Acht lassen (vgl. Nr. 14.5.1 Abs. 1 BRL). Gleichwohl ist es nicht seine Aufgabe und auch sonst auf dieser Ebene nicht vorgesehen, bereits eine Vergleichbarkeit mit den Erstbeurteilungen der übrigen Beamten der Vergleichsgruppe herzustellen. Dafür fehlen dem Erstbeurteilenden regelmäßig schon die erforderlichen Erkenntnisse; vor allem aber ist er hierfür nicht zuständig und in der Folge auch nicht verantwortlich. Diese Aufgabe obliegt vielmehr dem Endbeurteilenden, der die letztverantwortliche Entscheidung über das Beurteilungsergebnis trifft.

23

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juli 2016 - 6 B 779/16 -, juris, und Urteile vom 7. Juli 2015 - 6 A 360/14 -, juris, und vom 20. November 2013 - 6 A 1673/11 -, juris.

24

Mit dieser Zweistufigkeit des Beurteilungsverfahrens (Feststellung der tatsächlichen Beurteilungsgegenstände und unbeeinflusste Beurteilung aufgrund eigener Anschauung durch den Erstbeurteilenden - abschließende Beurteilung unter Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe durch den Endbeurteilenden) ist die Vorgehensweise bei der Erstellung der Regelbeurteilungen der 23 Personen umfassenden Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 15“ (Stichtag 1. September 2015) nicht vereinbar. Der Antragsgegner hat hier die im Wesentlichen erst auf der zweiten Stufe vorzunehmende Herstellung der Vergleichbarkeit der Beurteilungen innerhalb der maßgeblichen Vergleichsgruppe (Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe) durch den sogenannten Quervergleich auf die erste Stufe des Beurteilungsverfahrens vorverlagert. Denn bereits in dem Protokoll über die Maßstabskonferenz vom 22. Oktober 2015 ist die Anzahl der Personen genannt, auf die das jeweilige Gesamturteil entfallen soll. Dort heißt es unter TOP 6 “Besoldungsgruppe A 15“:

25

„Die Vergleichsgruppe besteht aus 23 Beamtinnen und Beamten.

26

Sieben Personen sollen im Gesamturteil ‚5 Punkte‘ erhalten. 14 Personen werden den Punktwert ‚4‘ erhalten. Zwei Personen sollen den Punktwert ‚3‘ erhalten.“

27

Da die Protokollstelle, wie der Antragsgegner in den die Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ betreffenden Verfahren 6 B 726/16 und 6 B 735/16 bzw. in dem die Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 14“ betreffenden Verfahren 6 B 899/16 erläutert hat, sich auf eine „Absprache“ bzw. „Abstimmung“ zwischen den Erstbeurteilenden bezieht, drängt es sich auf, dass bereits in der Maßstabskonferenz ein abschließender Quervergleich zwischen den von ihnen zu beurteilenden Beamten der genannten Vergleichsgruppe stattgefunden hat. Denn eine solche „Absprache“ bzw. „Abstimmung“ macht aus der Sicht eines Erstbeurteilenden nur Sinn, wenn zuvor die Leistungs- und Befähigungsbilder der von ihm zu beurteilenden Beamten mit den Leistungs- und Befähigungsbildern der von den anderen Erstbeurteilenden zu beurteilenden Beamten verglichen worden sind und schließlich jedem der zu beurteilenden Beamten der Vergleichsgruppe ein konkretes Gesamturteil zugeordnet worden ist.

28

Für eine Vorverlagerung des die Regelbeurteilungen der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 15“ (Stichtag 1. September 2015) betreffenden Quervergleichs auf die erste Stufe des Beurteilungsverfahrens spricht im Übrigen auch und nicht zuletzt der Umstand, dass der Endbeurteilende (im Rahmen des hier interessierenden Regelbeurteilungsverfahrens) das Gesamturteil „5 Punkte“ siebenmal, das Gesamturteil „4 Punkte“ vierzehnmal und das Gesamturteil „3 Punkte“ zweimal vergeben hat, der Beurteilungsspiegel also der Absprache zwischen den Erstbeurteilenden entspricht.

29

Die bereits vor der Erstellung der Erstbeurteilervorschläge vorgenommenen Festlegungen der Gesamturteile für die einzelnen Beamten der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 15“ ist ebenso wie der zu diesem Zweck schon in der Maßstabskonferenz erfolgte Quervergleich mit den dargestellten Vorgaben der BRL nicht vereinbar. Diese Vorgaben waren vorliegend auch zu beachten. Der Antragsgegner hat nicht dargelegt, dass sich eine andere Beurteilung aus einer von dem Wortlaut dieser Vorgaben abweichenden gefestigten Verwaltungspraxis ergibt. Zwar ist er in den Verfahren 6 B 726/16, 6 B 735/16 und 6 B 899/16 im Ausgangspunkt zutreffend davon ausgegangen, dass es unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung der zu Beurteilenden nicht entscheidend auf den Wortlaut von Beurteilungsrichtlinien ankommt. Verwaltungsvorschriften wie die BRL sind keine Rechtsnormen. Sie sollen lediglich eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen. Maßgebend ist deshalb die in ständiger Praxis geübte, wenn auch u. U. von den Richtlinien abweichende tatsächliche Handhabung, sofern sie vom Richtliniengeber gebilligt oder zumindest geduldet wird.

30

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Februar 2014

31

- 6 B 10/14 -, juris.

32

Der Antragsgegner hat jedoch (auch) in den Verfahren 6 B 726/16 und 6 B 735/16 und 6 B 899/16 nichts dafür vorgetragen, dass es sich bei der „im M1.     ständig gelebten Praxis" um eine vom N1.      gebilligte oder geduldete, landesweit einheitliche Verwaltungspraxis handelt.

33

Es liegt nahe, dass auch der Endbeurteilende die ihm nach der Vorlage der Erstbeur-teilervorschläge obliegenden Aufgaben nicht entsprechend den Vorgaben der BRL erfüllt hat. Dafür spricht, dass die Verteilung der von ihm vergebenen Gesamturteile, wie dargestellt, der zwischen den Erstbeurteilenden abgesprochenen Verteilung der Gesamturteile entspricht und zudem die für die Gesamturteile 4 und 5 Punkte vorgesehenen Richtwerte (vgl. Nr. 9 BRL) deutlich überschritten werden. Beides ist im Übrigen nicht nur hinsichtlich der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 15“, sondern, wie in den in den Verfahren 6 B 642/16, 6 B 647/16, 6 B 726/16, 6 B 735/16 und 6 B 899/16 ergangenen Beschlüssen vom 5. September 2016 näher ausgeführt, auch hinsichtlich der Vergleichsgruppen “Besoldungsgruppe A 11“, “Besoldungsgruppe A 12“ und “Besoldungsgruppe A 14“ festzustellen.

34

Schließlich spricht einiges dafür, dass, wie der Antragsteller bereits im erstinstanzlichen Verfahren geltend gemacht hat, dem Endbeurteilenden die für einen sachgerechten Quervergleich zwischen dem Antragsteller und den anderen Beamten der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 15“ erforderlichen Erkenntnisse gefehlt haben, so dass die Regelbeurteilung des Antragstellers vom 2. Dezember 2015 auch aus diesem Grund rechtsfehlerhaft sein dürfte. Der Antragsteller war während des gesamten Beurteilungszeitraums nicht im M1.     tätig, so dass bereits der Erstbeurteilende und letztlich auch der Endbeurteilende das seinerzeit gezeigte Leistungsbild des Antragstellers nicht aus eigener Anschauung beurteilen konnten. Aufgrund welcher Erkenntnisse es dem Endbeurteilenden dennoch möglich war zu beurteilen, wie sich das Leistungsbild des Antragstellers im Verhältnis zu den anderen Beamten der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 15“ darstellt, ist nicht ansatzweise ersichtlich. Die eingeholten Beurteilungsbeiträge sind insoweit nicht aussagekräftig. Sie lassen insbesondere nicht erkennen, welchen Beurteilungsmaßstab der jeweilige Verfasser zu Grunde gelegt hat.

35

Vor diesem Hintergrund ist auch die Begründung des Endbeurteilenden für die hinsichtlich des Leistungsmerkmals Arbeitserfolg vorgenommene Abweichung (Absenkung von 5 auf 4 Punkte) vom Vorschlag des Erstbeurteilenden (vgl. Nr. 14.6.2 Satz 1 BRL) „Gemäß Leistungsbild der gesamten Vergleichsgruppe war eine Anpassung der Binnennoten erforderlich.“ nicht plausibel.

36

Nach alledem kann dahinstehen, ob überdies die Beauftragung des Bediensteten Fliege mit der Erstellung der Erstbeurteilung mit Blick auf Nr. 14.2 Satz 2 BRL rechtlichen Bedenken unterliegt.

37

Der Antragsteller hat auch Umstände glaubhaft gemacht, aufgrund derer sich ein Anordnungsgrund ergibt (vgl. § 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Die mit der Besetzung der streitbefangenen Beförderungsplanstellen einhergehenden Ernennungen der Beigeladenen wären im Falle eines Obsiegens des Antragstellers im Hauptsacheverfahren nicht ohne Weiteres wieder rückgängig zu machen.

38

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.

39

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 6 Satz 4 i.V.m. Satz 1 Nr. 1, Sätze 2 und 3, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.

40

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).