Oberverwaltungsgericht NRW, 4 B 887/16

1. Die Beschwerde der Antragstellerin hat Erfolg.

Sie ist nicht deshalb teilweise unzulässig, weil damit der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichts insgesamt und mithin auch insoweit angefochten worden wäre, als das Verwaltungsgericht die begehrte einstweilige Anordnung erlassen hat. Trotz Fehlens einer entsprechenden ausdrücklichen Beschränkung des Rechtsmittels in der Beschwerdeschrift ergibt sich aus der zugleich erfolgten Begründung der Beschwerde mit hinreichender Deutlichkeit, dass diese von Anfang nur insoweit eingelegt worden ist, als das Verwaltungsgericht den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt hat. Das hat die Antragstellerin inzwischen auch ausdrücklich klargestellt.

Die Beschwerde ist aus von der Antragstellerin dargelegten Gründen (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) begründet.

Das Verwaltungsgericht hätte dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (auch) insoweit stattgeben geben müssen, als sich die Antragstellerin dagegen wendet, dass aufgrund der umstrittenen Rechtsverordnung der Antragsgegnerin Verkaufsstellen, die sich in dem in der Rechtsverordnung ausgewiesenen Standortbereich B „I. -Mitte (N1.----allee )“ befinden, am Sonntag, den 21.8.2016, anlässlich des 6. I1. Weinfestes in der Zeit von 13:00 bis 18:00 Uhr geöffnet sein dürfen. Insoweit ist der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zulässig [dazu a)] und begründet [dazu b)].

a) Der Antrag ist, wovon auch das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen ist, zulässig.

aa) Er ist statthaft. Nach der Rechtsprechung des Senats kann die Rechtmäßigkeit einer auf § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW gestützten Rechtsverordnung über die Freigabe verkaufsoffener Sonn- oder Feiertage als Vorfrage im Rahmen eines Feststellungsbegehrens gegenüber dem Normgeber geklärt werden und ist vorläufiger Rechtsschutz für derartige Feststellungsbegehren im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu gewähren.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 11 ff., m. w. N.

bb) Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die angegriffene Bestimmung der umstrittenen Rechtsverordnung in ihren Rechten verletzt zu sein. Dafür reicht ihr Vortrag aus, dass die Bestimmung mit der Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW nicht vereinbar ist. Diese Vorschrift ist auch dem Schutz des Interesses von Vereinen und Gewerkschaften am Erhalt günstiger Rahmenbedingungen für gemeinschaftliches Tun zu dienen bestimmt und ist in diesem Sinne drittschützend. Die dort geregelten Voraussetzungen für den Erlass einer Rechtsverordnung konkretisieren auf der Ebene des einfachen Rechts den verfassungsrechtlichen Auftrag zum Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV. Dieser Schutzauftrag ist auch darauf ausgerichtet, den Grundrechtsschutz, insbesondere auch den der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit (Art. 9 GG), zu stärken.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 15 f., m. w. N.

Das Grundrecht der Koalitionsfreiheit kann auch mittelbaren Beeinträchtigungen der koalitionsmäßigen Betätigung entgegen gehalten werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28.1.2010 – 8 C 19.09 –, BVerwGE 136, 54 = juris, Rn. 47.

Daher kann sich eine Gewerkschaft, die glaubhaft gemacht hat, verschiedene Mitglieder seien in Verkaufsstellen beschäftigt, die möglicherweise von der Befugnis zur Sonntagsöffnung Gebrauch machen werden, darauf berufen, die Voraussetzungen für den Erlass der Rechtsverordnung hätten nicht vorgelegen und die Verordnung verstoße dadurch gegen eine auch sie schützende Rechtsnorm.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 15 f., m. w. N.

Das ist bei der Antragstellerin, deren satzungsmäßiger Organisationsbereich u. a. im Handel tätige Arbeitnehmer umfasst und die im Bezirk Münsterland 6.949 im Einzelhandel beschäftigte Mitglieder hat, von denen in N. 695 wohnhaft und 372 beschäftigt sind, nicht zweifelhaft.

Außerdem kann sich die hier in Rede stehende Sonntagsöffnung jedenfalls insoweit negativ auf die Grundrechtsverwirklichung der Antragstellerin auswirken, als davon auch der Bereich ihrer Mitgliederwerbung bezogen auf solche im Einzelhandel tätigen und in den von der Sonntagsöffnung erfassten Verkaufsstellen beschäftigten Arbeitnehmer betroffen ist, die – ohne bereits bestehende Mitgliedschaft – an der gewerkschaftlichen Tätigkeit der Antragstellerin interessiert sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 17.

Auch kann die Antragstellerin dadurch in ihren Rechten verletzt sein, dass durch den freigegebenen verkaufsoffenen Sonntag der Charakter des Sonntags als Tag der Arbeitsruhe verändert wird.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 19.

Die rechtlich geschützten Interessen der Antragstellerin werden mehr als nur geringfügig beeinträchtigt. Im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes ist auf die Gesamtbelastung abzustellen, die sich für die gemeindeübergreifende Betätigung der Antragstellerin durch den Erlass einzelner gemeindlicher Verordnungen auf der Grundlage von § 6 LÖG NRW ergeben kann. Die vorgesehene Normsetzungsbefugnis der Gemeinden (§ 6 Abs. 4 Satz 1 LÖG NRW i. V. m. § 3 Abs. 1 OBG NRW) birgt die Gefahr in sich, dass – über das Jahr gesehen – ein „Flickenteppich“ sonntäglicher Ladenöffnungen entsteht, der die Organisation gemeinschaftlicher gewerkschaftlicher Tätigkeiten an Sonntagen spürbar erschweren kann.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 18; OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 19 f., m. w. N.

cc) Der Senat sieht – in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht – von einer Beiladung von Verkaufsstelleninhabern, die von der umstrittenen Möglichkeit der Sonntagsöffnung möglicherweise Gebrauch machen werden, ab. Effektiver Eilrechtsschutz ist ohne eine solche Beiladung möglich, da auch jenseits einer prozessualen Bindungswirkung grundsätzlich rechtstreues Verhalten zu unterstellen ist: Entweder machen die Verkaufsstelleninhaber von einer gerichtlich suspendierten Möglichkeit zur Sonntagsöffnung von sich aus keinen Gebrauch oder die an die gerichtliche Entscheidung gebundene Antragsgegnerin geht ihnen gegenüber als Ordnungsbehörde gegen festgestellte Verstöße gegen das Sonntagsöffnungsverbot vor.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 22.

b) Der Antrag ist auch begründet.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Da der Sache nach die Gültigkeit einer Rechtsnorm vorübergehend suspendiert werden soll, können für eine derartige Entscheidung nach § 123 VwGO allerdings keine anderen Maßstäbe gelten als für eine normspezifische einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Für diese ist allgemein anerkannt, dass eine Interessenabwägung unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabs vorzunehmen ist. Die für die einstweilige Anordnung sprechenden Gründe müssen danach grundsätzlich so schwer wiegen, dass deren Erlass unabweisbar erscheint.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 26.3.2012 – 5 B 892/11 –, NVwZ-RR 2012, 516 = juris, Rn. 9 f., und vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 24 f.; Thür. OVG, Beschluss vom 7.3.2016 – 3 EN 123/16 –, juris, Rn. 16 f.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 24.10.2002 – 8 S 2210/02 –, juris, Rn. 33, m. w. N.

Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn sich die jeweils in Rede stehende untergesetzliche Norm schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam erweist, und ihre Umsetzung den Antragsteller so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 26 ff., m. w. N.

So liegt es hier.

Die umstrittene Verordnungsbestimmung über die Zulässigkeit der Sonntagsöffnung am 21.8.2016 im Standortbereich B „I. -Mitte (N1.----allee )“ anlässlich des 6. I1. Weinfestes ist von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW offensichtlich nicht gedeckt. Die Antragsgegnerin ist dem Erfordernis, sich prognostisch Gewissheit darüber zu verschaffen, dass die öffentliche Wirkung des Weinfestes gegenüber der typischen werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund steht, offensichtlich nicht nachgekommen. Auf eine solche Prognose konnte offensichtlich auch nicht verzichtet werden, da eine Ergebnisrichtigkeit der umstrittenen Verordnungsbestimmung nicht offenkundig ist.

Nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- oder Feiertagen bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. § 6 Abs. 4 LÖG NRW ermächtigt die zuständige örtliche Ordnungsbehörde u. a. dazu, die Tage nach Absatz 1 durch Verordnungen freizugeben. Die Freigabe kann sich auf bestimmte Bezirke, Ortsteile und Handelszweige beschränken.

Diese Bestimmung hat, wie die bundesrechtliche Vorgängerregelung des § 14 LadSchlG, den Anlassbezug für die Sonn- und Feiertagsöffnung ausdrücklich deshalb aufgegriffen, um dem durch Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV verfassungsrechtlich verbürgten Sonn- und Feiertagsschutz und den diesbezüglichen Erwägungen des Bundesverfassungsgerichtes in seinem Urteil vom 1.12.2009 – 1 BvR 2857 u. a. – (BVerfGE 125, 39) Rechnung zu tragen.

Vgl. hierzu um zum Folgenden OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 33 ff., m. w. N.

Zur Wahrung des verfassungsrechtlich geschützten Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes haben Sonn- und Feiertage regelhaft erkennbar Tage der Arbeitsruhe zu sein. Eine Ladenöffnung ist wegen der durch sie ausgelösten, für jedermann wahrnehmbaren Geschäftigkeit, die typischerweise den Werktagen zugeordnet wird, geeignet, den Charakter des Tages in besonderer Weise werktäglich zu prägen. Je weitreichender die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in räumlicher Hinsicht sowie in Bezug auf die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ist, umso höher muss angesichts der stärkeren werktäglichen Prägung des Tages das Gewicht der für die Ladenöffnung angeführten Sachgründe sein. Als ein solcher Sachgrund zählen weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch das alltägliche Erwerbsinteresse („Shopping-Interesse“) potenzieller Kunden. Eine auf Sachgründe von lediglich eingeschränktem Gewicht gestützte sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen mit uneingeschränktem Warenangebot ist nur dann ausnahmsweise hinnehmbar, wenn sie von geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages ist.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 1.12.2009 – 1 BvR 2857 u. a. –, BVerfGE 125, 39 = juris, Rn. 150 ff., 157 f.; BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 22.

Zu dem in § 14 LadSchlG vorausgesetzten Anlassbezug hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass eine einschränkende Auslegung erforderlich ist, um dem verfassungsrechtlich geforderten Regel-Ausnahme-Verhältnis zu entsprechen. Die auch von § 6 Abs. 1 LÖG NRW geforderte Tatbestandsvoraussetzung „aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen“ ist danach mit Blick auf das Erfordernis einer allenfalls geringen prägenden Wirkung der Ladenöffnung so zu verstehen, dass die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss. Die Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt. Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird. Darüber hinaus bleibt die werktägliche Prägung der Ladenöffnung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslöste, die Zahl der Besucher überstiege, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme kann beispielsweise auf Befragungen zurückgegriffen werden. Findet ein Markt erstmals statt, wird die Prognose notwendig pauschaler ausfallen müssen. Insoweit könnten unter anderem Erfahrungswerte der Ladeninhaber zu den an Werktagen üblichen Besucherzahlen Anhaltspunkte geben.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 23 ff.

Der Antragsgegnerin waren diese für eine verfassungskonforme Anwendung auch von § 6 Abs. 1 LÖG NRW geltenden Maßstäbe bereits bei Erlass der umstrittenen Rechtsverordnung bekannt, nachdem sie bereits zuvor in dem eine weitere Sonntagsöffnungs-Verordnung betreffenden Anhörungsverfahren von der Antragstellerin auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11.11.2015 und deren zentrale Aussagen hingewiesen worden war. Gleichwohl hat die Antragsgegnerin diese Vorgaben offensichtlich nicht beachtet und keine prognostische Einschätzung vorgenommen, ob das 6. I1. Weinfest, anlässlich dessen die umstrittene Sonntagsöffnung vorgesehen ist, für sich genommen einen Besucherstrom erwarten lässt, der die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen.

Dass sie eine derartige Prognose nicht angestellt hat, räumt die Antragsgegnerin ausdrücklich ein. Dies ergibt sich auch aus den zum Normerlassverfahren vorgelegten Verwaltungsvorgängen. Diese enthalten keinen Hinweis darauf, dass die durch das Weinfest einerseits und eine Ladenöffnung anderseits jeweils für sich ausgelösten Besucherströme auch nur ihrer ungefähren Größenordnung nach abgeschätzt und in Relation zueinander gesetzt worden wären. Das gilt namentlich auch insoweit, als in der der Rechtsverordnung zugrunde liegenden Beschlussvorlage festgestellt wird, die gesetzlichen Voraussetzungen nach § 6 LÖG NRW würden erfüllt, insbesondere seien Anlässe vorhanden. Die mit Blick auf den verfassungsrechtlichen Sonn- und Feiertagsschutz bestehende Anforderungen an die prägende Wirkung anlassgebender Veranstaltungen finden sich darin nicht wieder. Sie haben auch keinen Niederschlag in der von der Antragsgegnerin im Jahr 2005 aufgestellten und später fortgeschriebenen „Leitlinie zur Genehmigungspraxis bei der Freigabe von Verkaufssonntagen nach dem Ladenschlussgesetz“ gefunden, zu der es in der Beschlussvorlage zu der streitigen Rechtsverordnung heißt, ihre Eckpunkte seien eingehalten. Die Leitlinie formuliert als „rechtliche Rahmenbedingungen“ einer Freigabe der Sonntagsöffnung, dass

„die jeweiligen Veranstaltungen allerdings einen hohen auswärtigen Besucherstrom anziehen [müssen], der es erwarten lässt, dass die Angebote der geöffneten Verkaufsstellen in einem auch unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten relevanten Maße in Anspruch genommen werden. Dies bedeutet, dass nicht jedes Straßenfest oder jeder Markt gleichzeitig Grundlage für eine Sonntagsöffnung sein kann, vielmehr muss der Veranstalter glaubhaft den hohen zu erwartenden Besucherstrom begründen.“

Abgesehen davon, dass danach nicht der durch die anlassgebende Veranstaltung ausgelöste Besucherstrom als solcher, sondern die bei gleichzeitiger Ladenöffnung zu erwartenden Geschäftsumsätze bzw. -erträge ausschlaggebend sein sollen, werden die gesetzlichen Anforderungen an die zu stellende Prognose damit auch deshalb schon im Ansatz verfehlt, weil keine vergleichende Gegenüberstellung des zu erwartenden veranstaltungsbedingten Besucheraufkommens mit der Anzahl der Personen erfolgt, die voraussichtlich allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen käme.

Der Senat lässt offen, ob allein schon das vollständige Fehlen einer eigenen prognostischen Abschätzung der Antragsgegnerin dazu, ob das Weinfest für den öffentlichen Charakter des betroffenen Sonntags prägend sein wird, weil es selbst und nicht erst die Ladenöffnung einen beträchtlichen Besucherstrom auslöst, der die Zahl der Besucher bei alleiniger Öffnung übersteigt, die Rechtswidrigkeit und Ungültigkeit der umstrittenen Verordnungsbestimmung zur Folge hat. Davon wäre auszugehen, wenn es sich bei der zu treffenden gemeindlichen Prognose um eine zwingende Anforderung an den Normsetzungsvorgang handelte, die ungeachtet einer etwaigen Ergebnisrichtigkeit der jeweiligen Rechtsverordnung stets gewahrt sein müsste.

Vgl. auch – gleichfalls offenlassend – Bay. VGH, Urteil vom 18.5.2016 – 22 N 15.1526 –, juris, Rn. 38 (zu § 14 LadSchlG).

Hier konnte auf eine solche Prognose jedenfalls deshalb nicht verzichtet werden, weil nicht offenkundig ist, dass die gesetzlichen Anforderungen des § 6 Abs. 1 LÖG NRW an eine anlassgebende Veranstaltung zumindest im Ergebnis eingehalten sind.

Der Senat ist insoweit auf die Feststellung offenkundiger Ergebnisrichtigkeit beschränkt.

Vgl. im Ergebnis ebenso Bay. VGH, Urteil vom 18.5.2016 – 22 N 15.1526 –, juris, Rn. 32, 39, 51 ff. (zu § 14 LadSchlG).

Er hat nur zu prüfen, ob die Voraussetzungen, die eine Veranstaltung erfüllen muss, um aufgrund ihrer prägenden Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages einen hinreichenden Anlass für eine sonntägliche Ladenöffnung zu liefern, trotz Fehlens einer diesbezüglichen prognostischen Abschätzung der Antragsgegenerin offenkundig erfüllt sind. Denn das Gericht darf insoweit keine eigene Prognose vornehmen, sondern hat lediglich zu prüfen, ob die bei Erlass der Rechtsverordnung über der Freigabe der Ladenöffnung vorgenommene gemeindliche Prognose schlüssig und vertretbar ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 36 (zu § 14 LadSchlG).

Danach ist es nicht Aufgabe des Gerichts, nachträglich die Grundlage für die dem Normgeber bei Erlass der Rechtsverordnung obliegende Prognose zu schaffen. Lediglich dann, wenn der gegenüber der anlassgebenden Veranstaltung nachgeordnete (Annex-)Charakter der sonntäglichen Ladenöffnung offen zu Tage liegt und deshalb das Fehlen einer eigenen prognostischen Abschätzung der Gemeinde auf das Ergebnis des Normsetzungsverfahrens ersichtlich ohne Einfluss gewesen ist, lässt sich die Ergebnisrichtigkeit der Rechtsverordnung im gerichtlichen Verfahren feststellen.

Vorliegend kann bereits auf der Grundlage der dem Senat im Eilverfahren zur Verfügung stehenden Informationen sicher beurteilt werden, dass jedenfalls nicht offenkundig ist, dass das 6. I1. Weinfest einen hinreichen Anlass für die am 21.8.2016 zwischen 13:00 bis 18:00 Uhr vorgesehene Sonntagsöffnung sämtlicher Verkaufsstellen in dem in der Rechtsverordnung ausgewiesenen Standortbereich B „I. -Mitte (N1.----allee )“ darstellt.

Ausweislich seiner Ankündigung im Internet (www.muenster-hiltrup.de/freizeit-kultur-tourismus/hiltruper-hoehepunkte, letzter Zugriff am 11.8.2016) handelt es sich bei dem 6. I1. Weinfest um eine zweitägige Veranstaltung, die am Samstag, den 20.8.2016, von 12:00 bis 23:55 Uhr und am Sonntag, den 21.8.2016, von 13:00 Uhr bis 18:00 Uhr auf dem Platz vor der St. D. -Kirche in N. -I. stattfindet. Angekündigt werden „Gaumenschmaus für jedermann und am Samstagabend mit Live-Musik im herrlichen Ambiente der Clemenskirche an der N1.----allee .“ Veranstalter ist der Wirtschaftsverbund I. e. V., ein der gemeinsamen Interessenwahrnehmung dienender Zusammenschluss ortsansässiger Gewerbetreibender und Freiberufler (www.wirtschaftsverbund-hiltrup.de, letzter Zugriff am 11.8.2016). Dieser hat in seinem an die Antragsgegnerin gerichteten Antrag auf Freigabe u. a. der hier in Rede stehenden Sonntagsöffnung das Weinfest wie folgt beschrieben:

„Wie auch in den letzten Jahren wollen wir das Weinfest in 6. Auflage feiern. Die Erfolge und Erfahrungen der letzten Jahre zeigen, dass dieses Fest mit seinen kulinarischen Köstlichkeiten passend zum und rund um das Thema Wein die I1. Bürgerinnen und Bürger in sommerlicher Atmosphäre unterhält und begeistert. Zusätzlich sorgt dafür Live Musik auf der Bühne an der St. D1. . Das Motto ‚Genuss für alle Sinne‘ findet nicht nur auf dem Weinfest an der St. D1. statt, sondern zieht sich über die komplette N1.----allee . Unsere Mitglieder und Kaufleute begeistern auch hier die Besucher an zwei Tagen mit besonderen Aktionen und außergewöhnlichem Ambiente.“

Angaben zur Anzahl der auf dem diesjährigen Weinfest auftretenden Anbieter sowie der zu erwartenden Besucher enthält der Antrag nicht. Auch im Übrigen ist den Verwaltungsvorgängen hierzu nichts zu entnehmen. Zur Vorjahresauflage der Veranstaltung, dem 5. I1. Weinfest, berichtete die Presse von sechs Anbietern von Getränken und Speisen (www.wn.de/Muenster/Stadtteile/I. /2077849-Am-Wochenende-lockt-das-5.-I1. -Weinfest-Erlesene-Tropfen-im-Schatten-alter-Baeume, letzter Zugriff am 11.8.2016). Zu den Besucherzahlen hat die Antragsgegnerin mitgeteilt, laut Medienberichten seien bislang ca. 2.500 Besucher gekommen. In der Presseberichterstattung zum 4. I1. Weinfest im Jahr 2014 ist davon die Rede, „gut 2.500 Besucher dürften sich am Samstag eingefunden haben, am Sonntag war die Zahl dann überschaubarer“ (www.ruhrnachrichten.de/staedte/muenster/ 48165-I. ~/Weinfest-in-I. -Edle-Tropfen-und-andere-Genuesse;art2563, 2453751, letzter Zugriff am 11.8.2016).

Ausgehend von diesem Zuschnitt des Weinfestes ist jedenfalls nicht offenkundig, dass es einen hinreichenden Anlass für die Sonntagsöffnung der Verkaufsstellen am 21.8.2016 darstellt. Es drängt sich zumindest nicht auf, dass an dem betreffenden Sonntag die öffentliche Wirkung des Weinfestes gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund steht, weil der Besucherstrom, den das Weinfest für sich genommen auslöste, die Zahl der Besucher überstiege, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen käme.

Insoweit haben die aus den Vorjahren berichteten Besucherzahlen des Weinfestes, selbst wenn sie sachlich richtig sein sollten, nur eine sehr eingeschränkte Aussagekraft. Denn das Fest war bislang stets mit einer Sonntagsöffnung der Ladengeschäfte verbunden. Eine verlässliche Einschätzung dazu, welchen Besucherstrom die Veranstaltung für sich genommen auslöste, lässt sich deshalb auf der Grundlage der Besucherzahlen aus den Vorjahren kaum treffen. Abgesehen davon ist zu berücksichtigen, dass zur Beurteilung der Wirkung des Weinfestes für den öffentlichen Charakter des Sonntages nicht auf die Gesamtzahl der Besucher an beiden Veranstaltungstagen abgestellt werden darf. Jedenfalls das Besucheraufkommen am Samstag ist nicht geeignet, den öffentlichen Charakter des Sonntags zu prägen. Es hat deshalb bei der Beantwortung der Frage, ob das Weinfest als anlassgebende Veranstaltung gegenüber der sonntäglichen Ladenöffnung im Vordergrund steht, außer Betracht zu bleiben.

Vgl. auch Bay. VGH, Urteil vom 18.5.2016 – 22 N 15.1526 –, juris, Rn. 49 (zu § 14 LadSchlG).

Entsprechendes gilt für die am Samstagabend geplante Live-Musik-Veranstaltung, da nicht ersichtlich ist, wie diese die Attraktivität des Weinfestes auch noch am Sonntag steigern könnte. An diesem Tag beschränkt sich das Weinfest auf das Getränke- und Speisenangebot der – im Vorjahr: sechs – Anbieter auf dem Platz vor der St. D. -Kirche. Die Veranstaltungsfläche umfasst nach Angaben der Antragsgegnerin ca. 600 qm. Demgegenüber befinden sich in dem Bereich, für den die Freigabe der sonntäglichen Ladenöffnung erfolgen soll, nach der von der Antragstellerin vorgelegten Untersuchung (Junker/Kruse, Potenzialanalyse für weitere Einzelhandelsbausteine im Zentrum N. -I. [Stufe 1], Städtebauliche Wirkungsanalyse geplanter Einzelhandelsansiedlungen im zentralen Versorgungsbereich N. -I. [Stufe 2], August 2011) 95 Einzelhandelsbetriebe mit einer Gesamtverkaufsfläche von 19.200 qm. Dies deckt sich im Wesentlichen mit den Angaben der Antragsgegnerin, die mitgeteilt hat, nach der jüngsten Erhebung sei von einer Gesamtverkaufsfläche von ca. 22.700 qm auszugehen (ca. 14.700 qm [N1.----allee inkl. X.--------straße ] und ca. 8.000 qm [N1.----allee bis H.-------straße ]), und entlang der N1.----allee – die nur einen Teil des von der Freigabe der Ladenöffnung erfassten Bereichs bildet – seien 50 bis 60 Verkaufsstellen angesiedelt. Hierin zeigt sich ein deutliches Missverhältnis zwischen der zu erwartenden Anzahl der auf dem Weinfest vertretenen Anbieter und der Veranstaltungsfläche einerseits sowie der Anzahl und Größe der Verkaufsstellen, denen die Ladenöffnung ermöglicht werden soll, anderseits. Die Annahme, das Weinfest hätte gleichwohl eine derart hohe Attraktivität, dass es trotz dieses quantitativen Missverhältnisses für sich genommen einen Besucherstrom erwarten ließe, der die Anzahl der allein aufgrund der Sonntagsöffnung zu erwartenden Besucher überstiege, ist unter Berücksichtigung von Gegenstand und Charakter der Veranstaltung sowie der aus den Vorjahren berichteten Gesamtbesucherzahlen nicht offenkundig gerechtfertigt.

Erweist sich die umstrittene Verordnungsbestimmung mithin schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam, beeinträchtigt auch ihre Umsetzung die Antragstellerin so konkret in ihrem verfassungsrechtlich durch die Vereinigungsfreiheit geschützten Recht auf Wahrung des Sonn- und Feiertagsschutzes, dass die einstweilige Anordnung dringend geboten ist. Denn eine rechtskräftige Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren wäre für die Antragstellerin voraussichtlich nicht rechtzeitig zu erlangen. Die Interessen von Verkaufsstelleninhabern, die im Hinblick auf eine Sonntagsöffnung am 21.8.2016 bereits Dispositionen getroffen haben mögen, müssen deshalb zurückstehen. Der Senat sieht keine Möglichkeit, etwa durch eine weitergehende Begrenzung des räumlichen Bereichs zulässiger Sonntagsöffnung nach weiterer Sachverhaltsaufklärung selbst einen Zustand herbeizuführen, der den Anforderungen der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW gerecht wird. Dies ist schon aufgrund der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit nicht möglich und obliegt im Übrigen der Antragsgegnerin im Rahmen der von ihr anzustellenden Prognose und ihres sich sodann eröffnenden Normsetzungsermessens.

2. Die Anordnung unter Ziffer 2 dient mit Blick auf das unmittelbare Bevorstehen der vorgesehenen Sonntagsöffnung der effektiven (faktischen) Umsetzung der Anordnung unter Ziffer 1.

3. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen. Hinsichtlich des nicht angefochtenen Teils des Beschlusses des Verwaltungsgerichts bleibt es bei der insoweit rechtskräftigen erstinstanzlichen Kostenentscheidung. Im Übrigen folgt die Kostenentscheidung aus § 154 Abs. 1 VwGO.

4. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Dabei geht der Senat von dem Auffangstreitwert von 5.000,00 EUR nach § 52 Abs. 2 GKG aus,

vgl. dazu bereits OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 48 f., m. w. N.,

und bewertet den im Beschwerdeverfahren noch streitigen Teil der Sonntagsöffnung in Übereinstimmung mit der in der erstinstanzlichen Kostenentscheidung zum Ausdruck kommenden Einschätzung des Verwaltungsgerichts mit der Hälfte dieses Betrages. Von einer weiteren Reduzierung sieht der Senat in Anlehnung an Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2013, 58) ab, weil wegen des unmittelbar bevorstehenden Termins der Sonntagsöffnung die Hauptsache faktisch vorweggenommen wird.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).