1

G r ü n d e :

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Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

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1. Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

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Zweifel in diesem Sinne sind begründet, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9.6.2016 – 1 BvR 2453/12 –, NVwZ 2016, 1243 = juris, Rn. 16.

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Das Verwaltungsgericht hat angenommen, der von der Beklagten mit Bescheid vom 13.2.2013 verfügte Aufnahmestopp bis zum 30.6.2013 sei rechtmäßig gewesen. Er habe seine Rechtsgrundlage in § 19 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. Satz 1 des – inzwischen novellierten (vgl. Art. 2 des Gesetzes vom 2.10.2014, GV. NRW. S. 625) – Gesetzes über das Wohnen mit Assistenz und Pflege in Einrichtungen (Wohn- und Teilhabegesetz – WTG) vom 18.11.2008 (GV. NRW. S. 738) – WTG a. F. – gefunden. Aufgrund festgestellter Mängel der Personaleinsatzplanung habe in der von der Klägerin betriebenen Einrichtung die Betreuung weiterer Bewohner nicht sichergestellt werden können. Dazu hat das Verwaltungsgericht auf die von ihm in weiten Teilen zitierten Gründe seines Beschlusses vom 5.6.2013 – 7 L 167/13 (VG Arnsberg) – Bezug genommen, mit dem es einen Antrag der Klägerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage abgelehnt hatte, desweiteren auf die ebenfalls ausführlich zitierten Gründe des im dagegen von der Klägerin angestrengten Beschwerdeverfahren ergangenen Beschlusses des 12. Senats des Oberverwaltungsgerichts vom 7.8.2013 – 12 B 720/13 –, mit dem dieser das Verfahren eingestellt und der Klägerin die Kosten beider Instanzen auferlegt hatte, nachdem die Beteiligten das Eilverfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt hatten.

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Das dagegen gerichtete Zulassungsvorbringen weckt keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung.

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Nach § 19 Abs. 2 Satz 1 WTG a. F. konnten, wenn festgestellte oder drohende Mängel nicht abgestellt wurden, gegenüber dem Betreiber Anordnungen erlassen werden, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung des Wohls der Bewohner und zur Durchsetzung der dem Betreiber ihnen gegenüber obliegenden Pflichten erforderlich waren. Konnte aufgrund der festgestellten Mängel die Betreuung weiterer Bewohner nicht sichergestellt werden, konnte gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 WTG a. F. für einen bestimmten Zeitraum die Aufnahme weiterer Bewohner untersagt werden.

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Zur Begründung, dass diese Voraussetzungen hier erfüllt waren, hat das Verwaltungsgericht auf die Ausführungen des 12. Senats des Oberverwaltungsgerichts Bezug genommen. Dieser hatte in seinem Beschluss vom 7.8.2016 in diesem Zusammenhang auf Mängel in der Personaleinsatzplanung der Klägerin abgestellt, die darin begründet lägen, dass die Dienstpläne für den Monat Februar 2013 nicht den an einer bedarfsgerechten Betreuung der Bewohner orientierten Vorgaben des Rahmendienstplans entsprochen hätten, den die Klägerin im November 2012 vorgelegt hatte.

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Ohne Erfolg bleibt der dagegen gerichtete Einwand der Klägerin, dem Rahmendienstplan werde so nachträglich und ohne die Möglichkeit zur gerichtlichen Überprüfung seines Inhalts eine Verbindlichkeit beigemessen, die bei seiner Vorlage von ihr, der Klägerin, weder gewollt gewesen sei noch habe vorausgesehen werden können und für die es im Gesetz keine Grundlage gebe.

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Weder das Wohn- und Teilhabegesetz in seiner hier maßgeblichen Fassung noch die zu seiner Durchführung ergangene Rechtsverordnung (Durchführungsverordnung zum Gesetz über das Wohnen mit Assistenz und Pflege in Einrichtungen [Wohn- und Teilhabegesetz – WTG] vom 18.11.2008 [GV. NRW. S. 738] – WTG DVO a. F. –) trafen konkrete zahlenmäßige Vorgaben für den tatsächlichen Personaleinsatz und damit für die Ausgestaltung der Dienstpläne einer Einrichtung. Eine Ausnahme bildeten die in § 12 Abs. 3 Sätze 6 und 7 WTG a. F. getroffenen Regelungen, wonach in Betreuungseinrichtungen mit überwiegend pflegerischer Betreuung nachts mindestens eine Pflegefachkraft ständig anwesend sein musste, und in den übrigen Betreuungseinrichtungen durch geeignete organisatorische Vorkehrungen sicherzustellen war, dass nachts in angemessener Zeit eine Fachkraft im Bedarfsfall zur Verfügung stand. Im Übrigen beschränkte sich das Gesetz auf Vorgaben zur Gesamtzahl der in einer Einrichtung Beschäftigten und ihre Qualifikation (§ 12 Abs. 3 Sätze 1 bis 4 WTG a. F.), zu persönlichen und fachlichen Anforderungen an das Personal (§ 12 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 WTG a. F.) sowie – als allgemein gefasster, in ihrem konkreten Verpflichtungsgehalt von den Umständen im jeweiligen Einzelfall abhängiger Mindestanforderung –,

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vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3.7.2009 – 12 A 2630/07 –, PflR 2010, 154 = juris, Rn. 10 (zur Vorgängerregelung in § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV),

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zur Beteiligung von Fachkräften an der Wahrnehmung betreuender Tätigkeiten (§ 12 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 WTG a. F.). § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 WTG a. F. bestimmte allgemein, dass eine Betreuungseinrichtung nur betrieben werden durfte, wenn der Betreiber und die Einrichtungsleitung den in § 1 WTG a. F. umschriebenen Zweck des Gesetzes gewährleisteten sowie durch die Umsetzung von Pflegeplanungen und Förder- und Hilfeplänen eine angemessene Qualität der Betreuung (vgl. § 4 Abs. 1 WTG a. F.) der Bewohner nach dem allgemein anerkannten Stand fachlicher Erkenntnisse sowie die haus- und fachärztliche und gesundheitliche Betreuung sicherten. Dies knüpfte inhaltlich an § 1 Abs. 3 Satz 2 WTG a. F. an, wonach Einrichtungsbetreiber neben der sachlichen und baulichen insbesondere auch die personelle Ausstattung vorzuhalten hatten, die nach den Bestimmungen des Gesetzes und dem jeweiligen Stand der fachlichen und wissenschaftlichen Erkenntnisse zur Deckung des individuellen Bedarfs der Bewohner erforderlich war. Danach waren der tatsächliche Personaleinsatz und die hierauf bezogenen Dienstpläne einer Einrichtung bedarfsgerecht zu gestalten. Dazu bedurfte es einer Berücksichtigung sämtlicher Umstände der konkreten Situation in der jeweiligen Einrichtung, namentlich ihrer organisatorischen, personellen und sächlichen (insbesondere räumlichen) Gegebenheiten sowie Anzahl und individuelle Betreuungsbedürftigkeit ihrer Bewohner.

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Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 3.7.2009– 12 A 2630/07 –, PflR 2010, 154 = juris, Rn. 10.

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Zutreffend hat das Verwaltungsgericht im Anschluss an den Einstellungsbeschluss des 12. Senats des Oberverwaltungsgerichts den von der Klägerin vorgelegten Rahmendienstplan als eine auf die damaligen Verhältnisse in ihrer Einrichtung bezogene Konkretisierung der Anforderungen an eine bedarfsgerechte Personaleinsatzplanung angesehen. Die Klägerin hatte bei Vorlage des Rahmendienstplans ausdrücklich erklärt, dieser orientiere sich, neben den Zahlen des aktuellen Vergütungsvertrages, an dem Bedarf der Bewohner. Dass die Klägerin selbst die Vorgaben des Rahmendienstplans als für die konkreten monatlichen Dienstpläne verbindliche Rahmenfestsetzung gewertet hatte, zeigte sich auch darin, dass sie die Dienstpläne für den – im Zeitpunkt der Vorlage im November 2012 – folgenden Monat Dezember 2012 dem Rahmendienstplan angepasst hatte. Hierauf haben der 12. Senat und im Anschluss an ihn das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen. Dies entspricht auch dem Entstehungshintergrund des Rahmendienstplans. Die Klägerin hatte diesen vorgelegt, nachdem die Beklagte frühere Dienstpläne als mangelhaft beanstandet und der Klägerin sodann, nach vorheriger Beratung (vgl. § 19 Abs. 1 WTG a. F.), durch Anordnung vom 14.11.2012 aufgegeben hatte, für den Einsatz von ausreichendem und ausreichend qualifiziertem Personal zu sorgen. In der dieser Anordnung beigefügten Anlage wurde als ein Mangel das Nichtvorliegen eines auf die tatsächlichen Betreuungsbedarfe der Bewohnerinnen und Bewohner gestützten Rahmendienstplans genannt. Darüber hinaus wurde konkret zahlenmäßig angegeben, inwieweit die personelle Besetzung, wie sie in den von der Klägerin eingereichten Dienstplänen für den Monat November 2012 vorgesehen war, von der Beklagten als unzureichend und mithin mangelhaft bewertet wurde. In Bezug auf den Wohnbereich 1 wurde bemängelt, dass an einzelnen Tagen im Frühdienst nur drei oder weniger als drei und im Spätdienst nur zwei Pflegekräfte eingeteilt waren. Für den Wohnbereich 2 wurde als Mangel angegeben, dass an einigen Tagen sowohl im Früh- als auch im Spätdienst jeweils nur eine Pflegekraft eingeplant war. Ersichtlich in Reaktion hierauf hatte die Klägerin den Rahmendienstplan erstellt, der für den Wohnbereich 1 die Anwesenheit von vier Pflegekräften im Frühdienst und von drei Pflegekräften im Spätdienst sowie für den Wohnbereich 2 die Anwesenheit von jeweils zwei Pflegekräften im Früh- und im Spätdienst vorsah.

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Angesichts dieser Zusammenhänge weckt der Hinweis der Klägerin auf die Formulierung in dem Mängelbericht zur wiederkehrenden Prüfung am 16.10.2012, in einem Rahmendienstplan sei „die minimale und die durchschnittliche Personalbesetzung“ darzustellen, keine durchgreifenden Zweifel daran, dass der von ihr vorgelegte Rahmendienstplan bei verständiger Würdigung den für eine bedarfsgerechte Versorgung der Bewohner notwendigen (Mindest-)Personalvorhalt wiedergeben sollte. Das gilt im Übrigen auch deshalb, weil ihr der Mängelbericht erst unter dem 13.12.2012 von der Beklagten übersandt worden war. Er konnte mithin keinen Einfluss auf den Inhalt des bereits zuvor eingereichten Rahmendienstplans haben und muss daher bei dessen Auslegung außer Betracht bleiben.

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Auch greift der Einwand der Klägerin nicht durch, es habe an einer vorherigen eindeutigen und einer gerichtlichen Überprüfung zugänglichen Konkretisierung des notwendigen Personalvorhalts durch die Beklagte gefehlt. Einer weiteren Konkretisierung durch die Beklagte bedurfte es hier aufgrund der – bestandskräftig gewordenen – Anordnung vom 14.11.2012 nicht. Mit ihr hatte die Beklagte mit hinreichender Klarheit zum Ausdruck gebracht, was sie von der Klägerin in personeller Hinsicht erwartete. Denn sie hatte dort in der beigefügten Anlage das Nichtvorliegen eines bedarfsgerechten Rahmendienstplans als Mangel benannt sowie konkret angegeben, inwieweit sie die in den Dienstplänen für den Monat November 2012 vorgesehene personelle Besetzung als unzureichend ansah, und diese Dienstpläne im Übrigen unbeanstandet gelassen. Deshalb verfängt auch der weitere Einwand der Klägerin nicht, die angefochtene Entscheidung lasse eine Auseinandersetzung mit der Frage vermissen, aus welchem Grund eine bestimmte personelle Besetzung in einer bestimmten Schicht unzureichend gewesen sein soll. Aus der bestandskräftigen Anordnung vom 14.11.2012 und dem hieran anknüpfenden Rahmendienstplan, der von der Klägerin selbst zur Behebung der beanstandeten Mängel vorgelegt worden war, ergab sich, wie die Klägerin ihrer Verpflichtung, das für eine bedarfsgerechte Versorgung der Bewohner notwendige Personal vorzuhalten, bei der Aufstellung der Dienstpläne nachzukommen hatte.

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Dem Rahmendienstplan entsprachen die Dienstpläne für den Monat Februar 2013 unstreitig nicht. Diese Unterschreitung eines bedarfsgerechten Personalvorhalts begründet einen Mangel i. S. v. § 19 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 WTG a. F. Des Hinzutretens weiterer Umstände, insbesondere eines Nachweises konkreter Missstände bei der Betreuung der Bewohner, bedarf es nicht.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3.7.2009 – 12 A 2630/07 –, PflR 2010, 154 = juris, Rn. 18 ff. (zum früheren Heimrecht).

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Die Klägerin stellt die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, eine nicht bedarfsgerechte Personalplanung bleibe selbst dann noch defizitär, wenn sich nachträglich herausstelle, dass der Personaleinsatz – aus welchen Gründen auch immer – tatsächlich dem Rahmendienstplan entsprochen habe, nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage. Der in diesem Zusammenhang erhobene weitere, auf die Verhältnismäßigkeit der streitigen Verfügung zielende Einwand, in einer solchen Situation sei „mehr als zweifelhaft“, ob ein Aufnahmestopp als nach der Heimschließung schärfstes Mittel gerechtfertigt sei, greift nicht durch. Eine bedarfsgerechte Betreuung der Bewohner durch ausreichend Personal muss voraussehbar und verlässlich sichergestellt sein. Diesem Zweck dienen Dienstpläne. Sind diese nicht bedarfsgerecht ausgestaltet, ist eine voraussehbare und verlässliche Betreuung der Bewohner auch dann nicht gewährleistet, wenn sich im Nachhinein herausstellen sollte, dass in dem betreffenden Zeitraum – abweichend von den jeweiligen Dienstplänen – tatsächlich ausreichend Personal zum Einsatz gekommen ist. Ein solcher letztlich zufälliger und unkoordinierter Personaleinsatz führt nicht zur Unverhältnismäßigkeit eines Aufnahmestopps als Reaktion auf eine nicht bedarfsgerechte Personaleinsatzplanung.

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Soweit die Klägerin rügt, das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, ihr, der Klägerin, habe eine konzeptionelle Grundlage zur Delegation betreuerischer Leistungen von Fachkräften auf Hilfskräfte gefehlt, ist dies unerheblich. Denn hierauf hat das Verwaltungsgericht seine Entscheidung nicht gestützt. Zwar findet sich die betreffende Aussage in den vom Verwaltungsgericht zitierten und in Bezug genommenen Gründen seines Eilbeschlusses vom 5.6.2013. Zugleich hat sich das Verwaltungsgericht aber die von ihm wörtlich wiedergegebenen Gründe des Beschlusses des 12. Senats vom 7.8.2013 zu eigen gemacht, wonach sich ein den Aufnahmestopp rechtfertigender Mangel allein schon aus der Nichteinhaltung der Vorgaben des Rahmendienstplans ergeben habe, sodass es keiner abschließenden Entscheidung bedürfe, ob – wie das Verwaltungsgericht (in seinem Eilbeschluss) angenommen habe –, „noch weitere Mängel, etwa im Bereich der Delegation betreuerischer Leistungen von Fach- auf Hilfskräfte oder in der Qualität der Betreuung, vorlagen“ (S. 5 f. des Abdrucks des Beschlusses des 12. Senats, wörtlich zitiert auf S. 16 des Abdrucks des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts). Damit hat das Verwaltungsgericht zum Ausdruck gebracht, dass es im Anschluss an die Ausführungen des 12. Senats den Aufnahmestopp allein schon wegen der Nichteinhaltung der Vorgaben des Rahmendienstplans für gerechtfertigt hält.

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Die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, aufgrund der festgestellten Mängel der Personaleinsatzplanung habe im Sinne von § 19 Abs. 2 Satz 2 WTG a. F. die Betreuung weiterer Bewohner nicht sichergestellt werden können, und der Aufnahmestopp sei ein geeignetes Mittel gewesen, einer sonst drohenden weiteren Verschlechterung der Betreuungssituation zu begegnen, wird durch das Zulassungsvorbringen nicht durchgreifend in Frage gestellt. Ohne Erfolg wendet sich die Klägerin gegen die zutreffende Begründung des Verwaltungsgerichts, dass sich die Gefahr einer nicht mehr bedarfsgerechten Versorgung bei zunehmender Zahl der Bewohner noch weiter konkretisiere. Es liegt auf der Hand, dass bei einer – wie hier – schon den aktuellen Betreuungsbedarf nicht abdeckenden personellen Besetzung eine bedarfsgerechte Betreuung weiterer Bewohner nicht gewährleistet wäre und sogar mit einer weiteren Verschlechterung der Betreuungssituation gerechnet werden müsste. Es ging hier also, entgegen dem Zulassungsvorbringen, nicht „nur“ darum, dass bei Aufnahme weiterer Bewohner ein größerer Personenkreis von einem festgestellten Mangel betroffen gewesen wäre, sondern um eine drohende Verschärfung einer bereits bestehenden Mangelsituation. Jedenfalls einer solchen Verschärfung mit einem Aufnahmestopp begegnen zu können, entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers. In der Begründung des dem Gesetz zugrunde liegenden Regierungsentwurfs heißt es hierzu, ein Aufnahmestopp werde „vorrangig bei Mängeln in Betracht kommen, die sich bei steigender Auslastung der Einrichtung noch verschärfen würden, also z. B. bei personeller oder sachlicher Minderausstattung“ (LT-Drs. 14/6972, S. 64).

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Dass die Beklagte den Aufnahmestopp ermessensfehlerhaft als Sanktion oder Beugemittel eingesetzt haben könnte, ist nicht erkennbar. Eine andere Beurteilung rechtfertigt nicht der von der Klägerin im Zulassungsverfahren wiederholte Verweis auf die Äußerung der Beklagten in ihrem Schriftsatz vom 28.3.2013, wonach der Aufnahmestopp „keinesfalls als alleinige Sanktion“ zu verstehen sei. Diese – im Übrigen erst nach Erlass der streitigen Verfügung getätigte – Aussage steht im Zusammenhang mit einem Hinweis der Beklagten darauf, dass sie der Klägerin trotz des Aufnahmestopps für weitere Beratungsgespräche zur Verfügung stehe und bei einer (weiter) positiven Entwicklung der Verhältnisse in der Einrichtung gegebenenfalls auch zu einer vorzeitigen Aufhebung des Aufnahmestopps bereit sei, dieser also gleichsam nicht ihr „letztes Wort“ gewesen sein müsse. Weshalb die Klägerin meint, aus dem Fehlen eines entsprechenden Hinweises schon in der streitigen Verfügung schließen zu können, bei der – von § 19 Abs. 2 Satz 2 WTG a. F. geforderten – Befristung des Aufnahmestopps sei „quasi eine ‚Strafzumessung‘ vorgenommen“ worden, erschließt sich dem Senat nicht. Die Bemessung der Geltungsdauer des Aufnahmestopps auf sechs Monate ist nicht unverhältnismäßig. Hierzu hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf verwiesen, dass es einer nachhaltigen Kontrolle des tatsächlichen Einsatzes der Pflegekräfte bedurfte, um beurteilen zu können, ob die Klägerin ihren in personeller Hinsicht bestehenden Verpflichtungen künftig nachkommen würde (vgl. S. 12 und 15 des Urteilsabdrucks).

24

2. Die Berufung ist nicht wegen eines Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) zuzulassen.

25

Die mit dem Einwand, das Verwaltungsgericht habe nur eine summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage vorgenommen, sinngemäß erhobene Rüge einer Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) greift nicht durch. Zwar kann eine Verkennung des von § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorgegebenen Regelbeweismaßes der Überzeugungsgewissheit einen mit der Verfahrensrüge angreifbaren Verfahrensmangel darstellen.

26

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.7.2010 – 10 B 7.10 –, NVwZ 2011, 55 = juris, Rn. 6 f.

27

Ein solcher Fehler ist dem Verwaltungsgericht indes nicht unterlaufen. Soweit in den Entscheidungsgründen von einer „summarischen Prüfung“ die Rede ist, handelt es sich um als solche gekennzeichnete wörtliche Wiedergaben der Gründe der im Eilverfahren ergangenen Beschlüsse des Verwaltungsgerichts sowie des 12. Senats des Oberverwaltungsgerichts. Im Anschluss an die Wiedergabe dieser Gründe hat das Verwaltungsgericht ausdrücklich ausgeführt, dass es „nach erneuter, eingehender Prüfung der Sach- und Rechtslage“ daran festhalte bzw. darauf Bezug nehme (S. 16 des Urteilsabdrucks). Hierin kommt zum Ausdruck, dass sich das Verwaltungsgericht die volle Überzeugung gebildet und dabei die von ihm sowie dem Oberverwaltungsgericht im Eilverfahren gewonnenen vorläufigen Einschätzungen bestätigt gesehen hat. Dass es deshalb die Gründe der im Eilverfahren ergangenen Entscheidungen in Teilen wiederholt bzw. entsprechend § 117 Abs. 5 VwGO darauf Bezug genommen hat, ist verfahrensrechtlich nicht zu beanstanden, nachdem im weiteren Verlauf des Hauptsacheverfahrens keine neuen Gesichtspunkte thematisiert worden sind.

28

Auch die Rüge einer Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) bleibt ohne Erfolg. Ausgehend von der im Anschluss an den Beschluss des 12. Senats vertretenen Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass der Aufnahmestopp allein schon wegen der Nichteinhaltung der Vorgaben des Rahmendienstplans verfügt werden durfte, waren weitere Ermittlungen nicht veranlasst. Nicht entscheidungserheblich war insbesondere die Frage des Vorliegens konkreter Missstände bei der Betreuung der Bewohner. Nichts anderes gilt im Hinblick auf Stellenwert und Aussagekraft der „ministeriellen Vorgabe“ zum notwendigen Personalvorhalt. Denn das Verwaltungsgericht hat sich die Gründe des Beschlusses des 12. Senats auch insoweit zu eigen gemacht und wörtlich zitiert, als darin die fehlende Entscheidungserheblichkeit der (Nicht-)Einhaltung dieser Vorgaben explizit festgestellt wird (vgl. S. 14 f. des Urteilsabdrucks).

29

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

30

4. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.

31

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).