Oberverwaltungsgericht NRW, 2 B 282/16.NE

Gründe:

Der Antrag des Antragstellers,

die Satzung der Antragsgegnerin über die Anordnung einer erneuten Veränderungssperre in der Stadt S1. -X1. für den Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 349 „I1.----straße /S.---straße “ vom 3. März 2016 außer Vollzug zu setzen,

hat Erfolg.

Er ist zulässig. Der Antragsteller ist als Eigentümer eines in dem in der Satzung ausgewiesenen Gebiet der Veränderungssperre gelegenen Grundstücks, der die Erteilung von Bauvoranfragen zur planungsrechtlichen Zulässigkeit verschiedener Einzelhandelsvorhaben verfolgt, antragsbefugt. Zugleich besteht ein hinreichendes Rechtsschutzinteresse. Die Zulässigkeit des Antrags wird – anders als die Antragsgegnerin meint – nicht dadurch ernsthaft in Frage gestellt, dass der Antragsteller geltend macht, die Satzung über die Veränderungssperre sei in Bezug auf sein Grundstück schon deshalb unwirksam, weil es nicht mehr von dem Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. 349 erfasst werde, dessen Sicherung die angegriffene Satzung ausdrücklich dient, nachdem die Antragsgegnerin ebenfalls in der Sitzung am 1. März 2016 für einen auch das Grundstück des Antragstellers erfassenden Teilbereich sowie weitere Flächen die Aufstellung eines Bebauungsplans Nr. 401 – „I1.----straße -Fläche X2. “ beschlossen habe. Die in diesem Zusammenhang aufgeworfenen Fragen betreffen allein die Begründetheit des Antrags. Für die Zulässigkeit entscheidend bleibt, dass die Veränderungssperre insoweit weitergehende Geltung beansprucht und die Antragsgegnerin bindet.

Der Antrag ist auch begründet.

Das Normenkontrollgericht kann gemäß § 47 Abs. 6 VwGO eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen geboten ist.

Der Begriff „schwerer Nachteil“ stellt an die Aussetzung des Vollzugs einer (untergesetzlichen) Norm erheblich strengere Anforderungen als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einstweiliger Anordnungen stellt. Eine Außervollzugssetzung ist nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen gerechtfertigt, die durch Umstände gekennzeichnet sind, die den Erlass einer einstweiligen Anordnung unabweisbar erscheinen lassen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 1998 - 4 VR 2.98 -, NVwZ 1998, S. 1065 = juris Rn. 3; OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Juni 2012 - 2 B 379/12.NE -, juris Rn. 8 und vom 10. April 2015- 2 B 177/15.NE -, beide m. w. N.

Der bloße Vollzug eines Bebauungsplans stellt noch keinen schweren Nachteil in diesem Sinne dar. Ein schwerer Nachteil, der die Außervollzugsetzung eines Bebauungsplans nach § 47 Abs. 6 VwGO rechtfertigt, ist - regelmäßig, so auch hier - nur dann zu bejahen, wenn die Verwirklichung des angegriffenen Bebauungsplans in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht eine schwerwiegende Beeinträchtigung rechtlich geschützter Positionen des jeweiligen Antragstellers konkret erwarten lässt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2012

- 2 B 379/12.NE -, juris Rn. 10 m. w. N. zur Rechtsprechung der weiteren Bausenate des OVG NRW.

Für die Außervollzugsetzung einer Veränderungssperre gilt dieser strenge Maßstab gleichermaßen. Dass die Veränderungssperre die Baugenehmigungsbehörde daran hindert, eine beantragte Baugenehmigung bzw. einen Bauvorbescheid zu erteilen, ist die regelmäßige gesetzliche Folge dieses Instruments der Planungssicherung.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Juni 2014 - 2 B 418/14.NE -, juris; OVG Saarl., Beschluss vom 25. Oktober 2012 - 2 B 217/12 -, juris Rn. 22.

„Aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten“ sein kann die Außervollzugssetzung einer Veränderungssperre, wenn diese sich bei der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als bereits im jetzigen Verfahrensstadium offensichtlich rechtsfehlerhaft erweist und demgemäß von einem Erfolg des Antragstellers im Hauptsacheverfahren auszugehen ist. Da § 47 Abs. 6 VwGO einstweiligen Rechtsschutz jedoch grundsätzlich nur im individuellen Interesse des jeweiligen Antragstellers gewährt, setzt die Außervollzugsetzung eines offensichtlich unwirksamen Bebauungsplans bzw. einer offensichtlich rechtswidrigen Veränderungssperre weiter voraus, dass die Umsetzung den jeweiligen Antragsteller - unterhalb der Schwelle des schweren Nachteils - konkret so beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung jedenfalls dringend geboten ist.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juli 2015

‑ 10 B 530/15.NE -, vom 10. Februar 2015 - 2 B 1323/14.NE -, juris Rn. 42 und vom 1. Juli 2013

- 2 B 599/13.NE -, juris Rn. 39, beide m. w. N.

Gemessen an diesen Maßstäben liegen die Voraussetzungen für eine Außervollzugsetzung der angegriffenen Veränderungssperre vor; sie ist jedenfalls „aus anderen Gründen dringend geboten“.

Die erneute Veränderungssperre zum Bebauungsplan Nr. 349 der Antragsgegnerin erweist sich bereits bei der hier nur möglichen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig.

Dies gilt – bezogen auf das Grundstück des Antragstellers (I1.----straße 49-61) –

schon deshalb, weil der Rat der Antragsgegnerin zeitgleich mit dem Beschluss über eine erneute Veränderungssperre für den Bebauungsplan Nr. 349 den Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. 401 „I1.----straße – Fläche X2. “ gefasst hat, der Teilbereiche des für den Bebauungsplan Nr. 349 ursprünglich vorgestellten Gebietes erfasst, darunter das Grundstück des Antragstellers. Damit hat die Antragsgegnerin klargestellt, dass die im Bebauungsplan Nr. 349 für diese Bereiche und damit auch für das Grundstück des Antragstellers verfolgten Planungsabsichten eines einfachen Bebauungsplans nach § 9 Abs. 2 a BauGB aufgegeben sind und für den Bereich des Bebauungsplans Nr. 401 nunmehr beabsichtigt ist, im Rahmen eines qualifizierten Bebauungsplans (auch) weitergehende Regelungen zur künftig zulässigen Nutzung zu treffen.

Vgl. dazu auch Beschlussvorlage V-70/2016 1. Erg., Rn. 55 f. (vom Antragsteller vorgelegt).

Dessen Sicherung dient die hier streitgegenständliche Veränderungssperre indes nicht. Insoweit fehlt es – wenn auch möglicherweise letztlich nur aus formalen Gründen – an dem notwendigen Bezug zu einer hinreichend konkreten Planung für den von der Veränderungssperre erfassten Bereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 401. Die Veränderungssperre regelt nämlich ausdrücklich allein die Sicherung der Planung, wie sie im Zusammenhang mit dem Bebauungsplan Nr. 349 weiterverfolgt wird. § 1 Satz 1 der Satzung lässt eine andere Auslegung nicht zu. Daher ist es vorliegend auch unerheblich, ob bezogen auf den Bebauungsplan Nr. 401 die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre, insbesondere für das Grundstück des Antragstellers, vorliegen. Insbesondere bedarf es keiner Vertiefung, ob es sich insoweit nicht nur unter formalen Gesichtspunkten um eine „neue“ Planung handelt, sondern auch in materieller Hinsicht. Der Erlass einer Veränderungssperre für den Bebauungsplan Nr. 401 könnte möglicherweise nur unter ausdrücklicher Inkaufnahme von Entschädigungspflichten in Betracht kommen.

Vgl. dazu Stock: in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand November 2015, § 18 Rn. 13; auch BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - IV C 39.74 -, BVerwGE 51, 121 = juris Rn. 46.

Unabhängig davon erweist sich die erneute Veränderungssperre deshalb als rechtswidrig mit der Folge ihrer Unwirksamkeit, weil die weiteren Voraussetzungen für die auf § 17 Abs. 3 BauGB gestützte erneute Veränderungssperre nicht vorlagen. Denn die Veränderungssperre genügt nicht den Anforderungen aus § 17 Abs. 2 BauGB. Diese sind auf den vorliegenden Fall anwendbar, obwohl die Antragsgegnerin keine nochmalige Verlängerung der zunächst am 12. Juli 2012 in Kraft getretenen Veränderungssperre beschlossen hat, sondern eine erneute Veränderungssperre.

Vgl. dazu nur BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - IV C 39.74 -, BVerwGE 51, 121 = juris Rn. 41.

Dass die Antragsgegnerin sich dieses Zusammenhanges bewusst war und ihn zu Grunde gelegt hat, ergibt sich daraus, dass die angegriffene Veränderungssperre von vornherein nur bis zum 12. Juli 2016 gelten soll, mithin bis zum Ablauf der für die ursprüngliche Veränderungssperre geltenden Höchstfrist von vier Jahren.

Besondere Umstände im Sinne von § 17 Abs. 2 BauGB, die eine Fortdauer der Veränderungsperre zur Sicherung der Planungsabsichten für den Bebauungsplan Nr. 349 über drei Jahre hinaus rechtfertigen könnten, sind nicht zu erkennen, insbesondere werden sie in der zugehörigen Beschlussvorlage V-186/2012 3. Erg., die dem Satzungsbeschluss zugrunde lag, nicht dargelegt. Besondere Umstände liegen nur vor, wenn ein Planverfahren durch eine Ungewöhnlichkeit gekennzeichnet ist, die sich von dem allgemeinen Rahmen der üblichen städtebaulichen Planungstätigkeit wesentlich abhebt, mag es sich bei dieser Ungewöhnlichkeit um Besonderheiten des Umfanges, des Schwierigkeitsgrades oder des Verfahrensablaufs handeln. Weiter muss gerade die Ungewöhnlichkeit des Falles ursächlich dafür sein, dass die Aufstellung des Planes mehr als die übliche Zeit erfordert. Hinzukommen muss außerdem, dass die jeweilige Gemeinde die verzögerungsverursachende Ungewöhnlichkeit nicht zu vertreten hat. Vertreten muss eine Gemeinde insoweit jedes ihr vorwerfbare Fehlverhalten, wobei im allgemeinen davon ausgegangen werden kann, dass Mängel, die in der Sphäre der Gemeinde auftreten, z.B. eine zu Verzögerungen führende Überforderung der mit der Planung beschäftigten Dienstkräfte oder ein sich als zu umfangreich erweisender Zuschnitt des Plangebietes, auf ein Fehlverhalten der Gemeinde zurückzuführen sind.

BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - IV C 39.74 -, BVerwGE 51, 121 = juris Rn. 42.

Diese Anforderungen sind hier nicht erfüllt. Die Beschlussvorlage V-186/2012 3. Erg. enthält keine konkreten Erläuterungen dazu, warum es der Antragsgegnerin nicht möglich war, das Bebauungsplanverfahren innerhalb von drei Jahren seit Erlass der Veränderungssperre zum Abschluss zu bringen. Vielmehr beschränkt sie sich auf die allgemeine Darstellung des Planungsablaufs und rechtfertigt die erneute Veränderungssperre allein mit dem durch einen Eigentümerwechsel entstehenden Entwicklungsdruck. Eine konkrete Darlegung besonderer Umstände im oben genannten Sinne wäre hier indes schon deshalb erforderlich gewesen, weil der Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan Nr. 349 bereits im November 2008 gefasst wurde und dieser Beschluss wiederum nur einen früheren Aufstellungsbeschluss aus dem Jahr 1999 mit geringfügigen Modifikationen wiederholt. In dem Aufstellungsbeschluss heißt es ausdrücklich, der in der Sitzung am 9. Dezember 1999 gefasste Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 349 werde bestätigt (Blatt 329 der Verwaltungsvorgänge). Zudem ergibt sich aus der Beschlussvorlage V-186/2012 3. Erg., dass die Antragsgegnerin selbst nicht damit rechnete, die Planungsarbeiten bis zum Ablauf der erneuten Veränderungssperre zum Abschluss bringen zu können. Sie hielt nämlich eine Überarbeitung des aus dem Jahr 2008 stammenden Einzelhandelsgutachten für erforderlich, deren Abschluss lediglich bis zur Sommerpause ins Auge gefasst wird. Dies schließt es aus, bis dahin auch den Satzungsbeschluss über den Bebauungsplan Nr. 349 zu fassen.

Bei objektiver Betrachtung liegt auch im Übrigen die Annahme fern, dass die Antragsgegnerin bei der gebotenen Aufbietung der zur Verfügung stehenden Verwaltungskapazitäten nicht in der Lage gewesen sein sollte, die Planung innerhalb dieses langen Zeitraums zum Abschluss zu bringen. Sollte dies indes tatsächlich der Fall sein – was die dokumentierten Aufstellungsvorgänge indes nicht einmal im Ansatz erkennen lassen (dazu sogleich) - ließe dies nur auf eine Überforderung der Antragsgegnerin bzw. auf einen zu umfangreichen Zuschnitt des Plangebietes schließen. Beides ist indes der Antragsgegnerin anzulasten.

BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - IV C 39.74 -, BVerwGE 51, 121 = juris Rn. 42; Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB - Kommentar, 12. Aufl. 2014, § 17 Rn. 4.

Unbeschadet dessen zeigt bereits eine erste Durchsicht der Aufstellungsvorgänge - die sich mit einem Umfang von etwa 350 Seiten im deutlich unteren Bereich des nach den Erfahrungen des Senats für Bebauungspläne üblichen Rahmens bewegen - zeitliche Lücken auf, die mit einer geboten intensiven Bearbeitung nicht zu vereinbaren sind. So „werden“ etwa nach der Beschlussvorlage V-186/2012 3. Erg. die im Rahmen der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung vom 21. Oktober 2013 bis 22. November 2013 eingegangenen Stellungnahmen „im weiteren Verfahren zu bearbeiten sein“, d. h. dies ist nach mehr als zwei Jahren nicht geschehen. Ebenso ist nicht nachvollziehbar, warum erst im Mai 2015 die Überarbeitung des Einzelhandelskonzepts 2008 beauftragt wurde, deren Notwendigkeit sich der Antragsgegnerin nach eigenen Angaben bereits im Jahr 2013 zeigte und mit der Beschlussvorlage V-186/2012 2. Erg. (Bl. 109 der Verwaltungsvorgänge) zur ersten Verlängerung der Veränderungssperre spätestens seit Frühjahr 2014 aktenkundig ist.

Eine hinreichende Darlegung der besonderen Umstände ergibt sich auch nicht aus der Antragserwiderung vom 26. April 2016. Die Ausführungen der Antragsgegnerin bleiben vielmehr auch im Hinblick auf den Planungszeitraum seit Erlass der Veränderungssperre überwiegend pauschal oder greifen, wie der Hinweis auf die im Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan Nr. 401 dokumentierte Planungskonzeption, zu kurz. Diese Planungsabsichten sind – wie ausgeführt – nicht Anknüpfungspunkt für die streitige Veränderungssperre. Im Gegenteil macht der Verweis darauf, dass es sich bei dem avisierten Bebauungsplan Nr. 401 anders als bei dem Bebauungsplan Nr. 349, der als einfacher Bebauungsplan im Sinne von § 30 Abs. 3 i. V. m. § 9 Abs. 2a BauGB vorgesehen ist, um einen qualifizierten Bebauungsplan handeln soll, lediglich deutlich, dass die Gemeinde hier „nur“ mit einer erleichterten Anforderungen unterliegenden Bauleitplanung befasst war, die deshalb regelmäßig zügiger zu bewältigen sein müsste. Dann ist aber umso weniger zu erkennen, warum die Planung nicht in 15 Jahren (bzw. drei Jahren seit Erlass der Veränderungssperre bzw. siebeneinhalb Jahre seit dem Aufstellungsbeschluss 2008) abgeschlossen werden konnte. Die Überschreitung der vom Gesetzgeber regelmäßig als ausreichend angesehene Planungsfrist von drei Jahren dürfte in diesem Fall vielmehr regelmäßig kaum in Betracht kommen.

Der nicht weiter substantiierte Verweis auf die „schwierige städtebauliche Situation mit zwei Stadtzentren und dem hier streitgegenständlichen Gebiet zwischen diesen beiden Standorten“ und die wegen der „daraus resultierenden widerstreitenden Interessen an einer geordneten Stadtentwicklung einerseits und den wirtschaftlichen Interessen einzelner Investoren andererseits“ erschwerte „zügige Bearbeitung“, zeigt ebenfalls keine besonderen Umstände auf, sondern beschreibt lediglich die normalen Anforderungen an die hier absehbar zu leistende Bauleitplanung in S1. -X. . Die Ausdehnung einer Veränderungssperre auf einen Zeitraum von mehr als drei Jahren dient aber gerade nicht dazu, absehbar fehlende Leistungsfähigkeit zur zügigen Bauleitplanung, zu der nach gefestigter Rechtsprechung die Aufbietung aller verfügbaren Kräfte gehört

vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - IV C 39.74 -, BVerwGE 51, 121 = juris Rn. 42; BGH, Urteil vom 25. Juni 1959 - II ZR 220/57 -, BGHZ 30, 338; Stock: in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand November 2015, § 17 Rn. 36 -

zu kompensieren.

Angesichts der offensichtlichen Rechtswidrigkeit der erneuten Veränderungssperre ist die begehrte Aussetzung zur Vermeidung von Beeinträchtigungen des Antragstellers unterhalb der Schwelle des schweren Nachteils dringend geboten. Der Antragsteller hat unter dem 16. Februar 2016 bei der Antragsgegnerin insgesamt vier Bauvoranfragen eingereicht, die bei Vollziehbarkeit der Veränderungssperre voraussichtlich abzulehnen sein werden (vgl. auch die Ausführungen in der Ratsvorlage V-70/2016 1. Erg S. 4). Ohne die begehrte Außervollzugsetzung der bis Juli 2016 geltenden Veränderungssperre verlöre er so die nach Lage der Dinge ohne die Veränderungssperre ersichtlich bestehende Möglichkeit, eine positive Entscheidung zu erwirken, mithin insgesamt über einen Zeitraum von mehr als drei Monaten, der nach § 42a VwVfG grundsätzlich als ausreichend für eine ordnungsgemäße Sachbearbeitung durch eine Verwaltungsbehörde angesehen wird bzw. nach deren Ablauf eine Untätigkeitsklage zulässig ist. Diese im konkreten Fall auch eigentumsrechtlich verfestigte (Verfahrens-)Position würde der Antragsteller ohne den Erlass der begehrten Anordnung unwiderruflich verlieren.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG i. V. m. mit Nr. 8 a des Streitwertkatalogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land NRW vom 17. September 2003 (BauR 2003, 1883).

Der Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO.