Oberverwaltungsgericht NRW, 2 A 2176/14

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen eine Anordnung der Beklagten, ein von ihr benutztes Betriebsgebäude mit einer flächendeckenden Brandmeldeanlage bei der örtlichen Feuerwehr aufzuschalten. Sie begehrt stattdessen die Zulassung einer Aufschaltung bei einem privaten Sicherheitsdienst.

Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks T. Straße 22 bis 33 in C. Das aufstehende Gebäude wurde ursprünglich als Verbrauchermarkt genutzt. Das Grundstück grenzt in Ecklage an die T. Straße und den M. sowie südwestlich an die Autobahn A 30 an. Nördlich und östlich des Vorhabengrundstücks schließt sich Wohnbebauung an.

Am 20. Oktober 2011 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung für die Nutzungsänderung und den Umbau des bestehenden Verbrauchermarktes für die Nutzung als Kraftfahrzeug-Pfandleihe, Autoselbsthilfe, Kraftfahrzeugwerkstatt und Gebrauchtwagenhandel. Ausweislich der beigefügten Antragsunterlagen soll das Gebäude u. a. einen ca. 1.500 qm großen Raum mit bis zu 60 PKW-Abstellplätzen sowie eine Kraftfahrzeugwerkstatt mit 6 Hebebühnen umfassen. Daneben sind Büro- und Mitarbeiterräume und ein Innenlager mit ca. 185 qm vorgesehen. Nach der Betriebsbeschreibung sollen ausschließlich passiv brennbare Flüssigkeiten bis 1.000 Liter in zugelassenen Behältern sowie in einem Sicherheitsschrank geringe Lackmengen gelagert werden. Nach dem grün gestempelten Brandschutzkonzept soll die Kfz-Halle ausschließlich als Abstellraum für bis zu 60 PKW der Pfandleihe genutzt werden. Der Zutritt sei Kunden nicht oder nur unter Aufsicht gestattet. Die Halle werde über die Werkstattzufahrt angefahren, eine direkte Zufahrt nach außen sei nicht vorgesehen. In der Kfz-Werkstatt dürften Kunden nur unter Aufsicht von Betriebsangehörigen tätig werden. Maximal könnten sich 10 Personen an den sechs Hebebühnen aufhalten. Im Hinblick auf die Rauchableitung sei von einer erforderlichen Öffnungsfläche der Abstellhalle von max. 29,78 qm auszugehen, vorhanden seien 35,2 qm. Da es sich nicht um eine herkömmliche Garage handele, sondern eher um ein Lager, und die Einlagerung beheizt werden müsse (keine permanente Außenluftzufuhr möglich), sei die Berechnung entsprechend Industriebaurichtlinie (IndBauRL) vorgenommen worden, was zu einer erhöhten Öffnungsfläche führe. Die Lage der Öffnungsflächen sei danach nicht vorgeschrieben, eine manuelle Öffenbarkeit von innen ausreichend. Im Gebäude seien ausreichende Öffnungsflächen im Dach vorhanden, die Öffnungen zur Rauchableitung ließen sich von mehreren Stellen im Gebäude manuell über Patronen ansteuern. Unter III.6. Brandalarmierung heißt es, eine automatische und manuelle Brandmeldeanlage sei hier nicht erforderlich. Die Alarmierung der Feuerwehr erfolge während der Betriebszeit durch ständig anwesende Mitarbeiter über Telefon. Aufgrund des Sachschutzes werde jedoch eine Brandmeldeanlage mit Aufschaltung zu einer ständig besetzten Stelle empfohlen.

Unter dem 31. Januar 2012 erteilte die Beklagte die beantragte Baugenehmigung zum Umbau des bestehenden Verbrauchermarktes. Die Genehmigung enthält die Nebenbestimmung 09, wonach das Objekt mit einer automatischen Brandmeldeanlage auszustatten und nach näheren technischen Vorgaben bei der Feuerwehr aufzuschalten ist.

Auf die gegen diese Nebenbestimmung gerichtete Klage der Klägerin hat das Verwaltungsgericht die Beklagte mit rechtskräftig gewordenem Urteil vom

17. Juli 2012 – 1 K 978/12 – unter Aufhebung der Nebenbestimmung 09 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Baugenehmigung mit der Nebenbestimmung, eine Brandmeldeanlage in der Form der Aufschaltung bei einem privaten Sicherheitsdienst zuzulassen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Von den Anforderungen der Industriebaurichtlinie könne dann abgewichen werden, wenn „durch eine andere Lösung in gleicher Weise das Sicherheitsniveau erreicht werde“. Insoweit habe die Beklagte keine ausreichende Prüfung vorgenommen. Bei der Neubescheidung seien insbesondere Prüfungen dahingehend vorzunehmen, ob die Aufschaltung bei dem privaten Unternehmen den Anforderungen an eine zeitnahe Benachrichtigung genüge, ob die vertraglichen Vereinbarungen eine entsprechende zeitnahe Weitergabe sicherten und ob Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der in Aussicht genommenen Privatfirma bestünden.

Im daraufhin eingeleiteten Verwaltungsverfahren teilte die Klägerin auf Befragen mit, dass ein Vertrag mit der Q. GmbH geschlossen werden solle, der eine Aufschaltung der Brandmeldeanlage auf die D. GmbH mit Sitz in E. vorsehe. Werde vor Ort ein Alarm ausgelöst, sende das Wahlgerät der Alarmanlage eine Meldung an die Empfangsgeräte der D. GmbH, die – wenn dies von dem Bauamt gewünscht werde – den Feueralarm direkt an die Feuerwehr melden werde. Die Notruf- und Serviceleitstelle (NSL) der D. sei ständig mit genügend Personal besetzt. Die Einrichtung sei VDS-zertifiziert.

Unter dem 28. Juni 2013 gab die Abteilung 4.3 – Feuerwache/vorbeugender Brandschutz – der Stadtverwaltung C. hierzu eine von der Beklagten erbetene Stellungnahme ab. Der Alarmruf des privaten Sicherheitsunternehmens könne nur auf einem untergeordneten telefonischen Anschluss eingehen, da eine Alarmierung über die Notrufnummer 112 außerhalb der geschalteten Ortsnetze nicht möglich sei. Der Anschluss der Notrufnummer 112 habe bei Einsatzabfragen indes Priorität, sodass der untergeordnete allgemeine Anschluss bei der Bearbeitung von Telefonabfragen als Letzter bedient werde. Der dadurch möglicherweise entstehende Zeitverlust hänge vom jeweiligen Einsatzaufkommen ab und könne nicht allgemein beziffert werden. Allerdings könne es bei einem erhöhten Einsatzaufkommen bzw. verschiedenen Einsatzlagen (Brand, schwerer Verkehrsunfall etc.) zu einer Vernachlässigung des allgemeinen Telefonanschlusses kommen. Komme über den allgemeinen Anschluss eine Abfrage zustande, liege der Zeitfaktor bis zur Alarmierung der Feuerwehr (abhängig von der Aussage/Auskunft des Anrufers bzw. der Abfrage des Disponenten sowie der EDV-unterstützten manuellen Erstellung des „Einsatzes“) zwischen 30 und 90 Sekunden. Demgegenüber werde bei der Aufschaltung der Brandmeldeanlage auf die Leitstelle der Feuerwehr der Impuls der Brandmeldung von der Leitstellen-EDV automatisch übernommen und als Einsatz erstellt. Eine Alarmierung der Feuerwehr erfolgte so schon nach 10 Sekunden. Dabei werde vereinfacht dargestellt über eine permanent überwachte Telefonleitung der von der Brandmeldeanlage ausgehende Impuls direkt zur Leitstelle der Feuerwehr geleitet. Die Alarmierung sei durch zwei unabhängige Alarmierungseinrichtungen gesichert. Störungen wie Kabelbruch u. ä. würden von der Serviceleitstelle der Firma T1. erfasst und entsprechende Maßnahmen zeitnah eingeleitet. Die Verbindung zur Service-Leitstelle eines Sicherheitsunternehmens werde hingegen nur in Form einer Verbindungsüberprüfung und damit jedenfalls nicht permanent kontrolliert. Zur Gefährdungsabschätzung sei festzustellen, dass die gelagerten Kraftfahrzeuge ein sehr großes Brandpotenzial (Kraftstoff, diverse Öle und andere Betriebsflüssigkeiten, große Anteil von Fahrzeugteilen aus diversen Kunststoffen, Leichtmetallmotoren etc.) besäßen. Die Fahrzeuge würden bei der Klägerin auch eng nebeneinander abgestellt. Dadurch könne es zu einer raschen Brandausbreitung auf weitere Fahrzeuge kommen. Dabei seien besonders geschlossene Parkhäuser, Tiefgaragen oder vergleichbare Objekte kritisch zu betrachten. Hier fehlten großzügige Öffnungen für eine sofortige Rauch- und Wärmeabfuhr. Im Gebäudeinneren komme es zu einer thermischen Aufbereitung der Materialien und der im Brandrauch vorhandenen Pyrolyseprodukte. In der Folge könne es bei Zuführung von Luftsauerstoff zu einer schlagartigen Rauchgasdurchzündung (Rauchgasexplosion) kommen. Demzufolge sei zeitnah mit einem sog. Vollbrand zu rechnen. Dadurch sei neben einer erhöhten Rauchbildungsgefahr mit Sichtbehinderung auf der Autobahn vor allem mit einer sehr starken Wärmestrahlung zu rechnen. Dabei könne nicht ausgeschlossen werden, dass unmittelbar angrenzende Wohnhäuser (Entfernung 13 bis 16 m) ebenfalls in Brand gerieten.

Mit dem hier angefochtenen Bescheid vom 3. Juli 2013 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Aufschaltung einer Brandmeldeanlage in der Form der Aufschaltung bei einem privaten Sicherheitsdienst ab und ordnete an, dass das Gebäude mit einer flächendeckenden Brandmeldeanlage bei der Feuerwehr aufzuschalten sei. Zur Begründung verwies sie auf die Ausführungen der Feuerwehr vom 26. Juni 2013 und führte ergänzend aus, dass eine gesicherte Meldung an die alarmauslösende Stelle ohne Zeitverlust und ohne Übertragungsrisiken angesichts der erheblichen Gefahren für Personen (Personal, Kunden, Nachbarschaft) und Sachwerte (PKW, Gebäude) ohne Zeitverlust und ohne Übertragungsrisiken zu gewährleisten sei. Dies sei bei der geplanten Aufschaltung zur D. GmbH nicht der Fall. Dadurch könne es vielmehr zu einer unbestimmten zeitlichen Verzögerung kommen. Zudem bestehe die Gefahr, dass die dort zuständige Leitstellenkraft ausfalle. Eine normale Telefonleitung, die insoweit genutzt werden solle, sei im Übrigen anfällig für technische Störungen. Schließlich sei bei einer Aufschaltung zur Leitstelle der Feuerwehr gewährleistet, dass unverzüglich und automatisiert Informationen für die Einsatztechnik übersandt würden. Hinzu komme, dass weder die Q. GmbH noch die D. GmbH einer Kontrolle durch die öffentliche Hand unterlägen. Die Klägerin selbst könne nicht einmal auf die D. GmbH Einfluss nehmen, weil insoweit keinerlei vertragliche Beziehungen bestünden.

Am 8. August 2013 hat die Klägerin gegen den Bescheid vom 3. Juli 2013 Klage erhoben. Mit einem Vollbrand sei wegen der Verwendung feuerhemmender Bauteile nicht zu rechnen. Auch die Gefahr einer Rauchgasexplosion bestehe nicht, da genügend Entrauchungsflächen, die sich ab einer Temperatur von 63 Grad Celsius automatisch öffneten, zur Verfügung stünden. Darüber hinaus seien diese auch manuell zu öffnen. Eine Sichtbehinderung auf der Autobahn sei nicht ernstlich zu befürchten. Mitarbeiter und Kunden, insbesondere der angrenzenden Kfz-Werkstatt, könnten durch akustische oder visuelle Signale gewarnt werden. Realistische Gefahren für die 13 m entfernten Wohnhäuser bestünden ebenfalls nicht. Bei Einschaltung einer privaten Sicherheitsfirma komme es auch zu keiner relevanten zeitlichen Verzögerung. Die D. GmbH führe vor der Alarmierung der Feuerwehr keine Überprüfung durch, ob tatsächlich ein Brand gegeben sei. Technische Störungen der Leitung melde die Anlage automatisch, es werde sofort reagiert und notfalls auf Mobiltelefone oder Notfallnummern ausgewichen. Im Übrigen funktioniere auch die automatische Weiterleitung des Alarms zur Feuerwehr nicht immer fehlerfrei. Es sei zu bezweifeln, dass Anrufe auf die Amtsleitung nachrangig bearbeitet würden. Falls dies aber so sein sollte, liege dies an der unzureichenden (Personal-)Ausstattung, die sie, die Klägerin, nicht zu verantworten habe. Bei den von der Beklagten geschilderten Sonderlagen könne zudem auch ein automatischer Alarm nicht sofort bearbeitet werden. Es könne auch nicht berücksichtigt werden, dass private Sicherheitsunternehmen keiner Kontrolle durch die öffentliche Hand unterlägen. Dies würde letztlich dazu führen, dass immer nur die Aufschaltung bei der Feuerwehr zulässig wäre. Hiervon sei jedoch gerade nicht auszugehen. Ebenso sei unerheblich, dass die D. GmbH nicht Vertragspartnerin der Klägerin sei, solange sie die Anforderungen an das Betreiben einer Notruf- und Serviceleitstelle erfülle. Eine entsprechende Zertifizierung liege jedoch vor. Vor diesem Hintergrund könnten ihr die immensen Kosten für die Aufschaltung zur Feuerwehr (Herstellungskosten von 18.000 Euro und jährliche Folgekosten von 4.000 Euro) nicht zugemutet werden. Die Aufschaltung zur D. GmbH sei erheblich günstiger (Herstellungskosten von 5.000 Euro).

Die Klägerin hat beantragt,

1. die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 3. Juli 2013 zu verpflichten, die beantragte Baugenehmigung mit der Nebenbestimmung zu erteilen, die Aufschaltung einer Brandmeldeanlage bei einem privaten Sicherheitsdienst zuzulassen,

2. hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 3. Juli 2013 zu verpflichten, über den Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung mit der Nebenbestimmung, die Aufschaltung einer Brandmeldeanlage bei einem privaten Sicherheitsdienst zuzulassen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung verweist sie auf die Ausführungen in dem angefochtenen Bescheid und trägt ergänzend vor, nach zwischenzeitlich erfolgten genaueren Auswertungen der Leitstelle der Feuerwehr des Kreises I. führe die Aufschaltung der Brandmeldeanlage zu einem privaten Sicherheitsunternehmen zu einer durchschnittlichen zeitlichen Verzögerung von ca. eineinhalb Minuten. Für das Jahr 2013 habe die zuständige Leitstelle der Feuerwehr des Kreises I. ermittelt, dass die Annahme von Telefonaten, die bei den Amtsleitungen ankämen, im Mittel ca. 22 Sekunden dauere. Hinzu komme eine mittlere Notrufabfragezeit von 49 Sekunden. Bei einer Aufschaltung auf einen privaten Sicherheitsdienst brauche es insoweit etwa 70 Sekunden bis zur Alarmierung der Feuerwehr. Hinzuzurechnen sei die Zeit, die der Servicedienst von der Meldung des Brandes bis zum Anruf selbst benötige. Zudem sei zu beachten, dass die Annahme von Notrufen über die Nr. 112 sowie Tätigkeiten im Zusammenhang mit zeitkritischen Einsätzen Vorrang hätten, weshalb über die Amtsleitung eingehende (nachrangige) Anrufe gegebenenfalls auch mit einer größeren Verspätung bearbeitet würden. Bei hohem Einsatzaufkommen könne eine zeitnahe Annahme einer Notrufmeldung über die Amtsleitung gar nicht gewährleistet werden. Auch unter Berücksichtigung des Vortrags der Klägerin bestehe die Gefahr einer Rauchgasexplosion („Backdraft“), da die vorhandenen Entrauchungsflächen manuell geöffnet werden müssten und nicht permanent offen stünden. Zudem führe die fehlende Dauerentlüftungsmöglichkeit zu einer großen Hitzestrahlung, die in Sekunden einen Vollbrand auslösen könne (flash over). Dadurch erhöhe sich auch die Gefahr für die eingesetzten Feuerwehrleute. Dies sei in der Abwägung ebenfalls zu berücksichtigen. Außerdem prüften private Sicherheitsunternehmen wegen der ihnen aus § 41 Abs. 2 Ziffer 7 FSHG NRW erwachsenden Schadensersatzpflicht vor einer Brandmeldung regelmäßig, ob tatsächlich ein Brand vorliege. Dies führe ggf. zu erheblichen zeitlichen Verzögerungen vor der Alarmierung der Feuerwehr.

Mit dem angefochtenen Urteil vom 30. September 2014 hat das Verwaltungsgericht dem Hilfsantrag der Klägerin stattgegeben und die Klage im Übrigen abgewiesen. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die Erteilung einer Baugenehmigung mit der Nebenbestimmung, wonach die Aufschaltung der Brandmeldeanlage bei einem privaten Sicherheitsdienst zuzulassen sei. Die Verpflichtung zum Einbau einer Brandmeldeanlage selbst ergebe sich hier aus § 132 Abs. 1 Satz 1 SBauVO. Bei der zur Lagerung von 60 Kraftfahrzeugen vorgesehenen Halle handele es sich um eine Großgarage im Sinne dieser Vorschrift. Sie begründe jedoch keine generelle Verpflichtung, die Brandmeldeanlagen mit einer unmittelbaren Verbindung zur Feuerwehr auszustatten. Hierüber müsse die Bauaufsichtsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen befinden. Dabei sei die Industriebaurichtlinie heranzuziehen, die regelmäßig eine Übertragung auf die zuständige Feuerwehralarmierungsstelle vorsehe. Hiervon könne aber abgewichen werden, wenn nachgewiesen sei, dass eine andere Lösung in gleicher Weise die allgemeinen Anforderungen des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW erfülle. Davon sei hier nach dem sachlich nicht infrage gestellten Brandschutzgutachten auszugehen. Dieses empfehle lediglich die Aufschaltung zu einer ständig besetzten Stelle. Die Beklagte habe daher über die Gestattung einer Abweichung nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden gehabt. Die Beklagte habe ermessensfehlerhaft gehandelt, weil sie nicht alle für die Entscheidung maßgeblichen Gesichtspunkte berücksichtigt habe. Zwar sei sie wegen der besonderen Gefahren eines Brandereignisses grundsätzlich berechtigt, im Interesse einer schnellstmöglichen und zuverlässigen Gefahrenabwehr am Erfordernis einer unmittelbaren Aufschaltung der Brandmeldeanlage zur Feuerwehr festzuhalten. Bei einer solchen Aufschaltung liege es nahe, dass Zeitverluste und sonstige Übertragungsrisiken eher ausgeschlossen seien. Zudem lägen bei unmittelbarer Aufschaltung mit der Alarmierung Objektinformationen vor, die die konkrete Einsatzplanung effizienter machten. Allerdings müsse die Beklagte zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit sachgerechte Sicherheitserfordernisse zugrunde legen. Dabei habe sie auch zu berücksichtigen, mit welcher Wahrscheinlichkeit das Brandereignis eintreten könne. Eine solche Risikoprognose habe die Beklagte nicht angestellt. Sie habe insbesondere nicht berücksichtigt, dass es sich bei dem Objekt nicht um eine „typische“ Großgarage handele; es finde keinerlei Zu- und Abgangsverkehr statt und der Raum sei der Öffentlichkeit nicht zugänglich. Eine Aussage zur Brandwahrscheinlichkeit enthalte auch die Stellungnahme der Feuerwehr nicht. Dieser Aspekt sei jedoch im Rahmen einer Ermessenentscheidung zwingend zu berücksichtigen gewesen. Insofern mache es einen Unterschied, ob die Kraftfahrzeuge der Öffentlichkeit zugänglich seien oder nicht. Denn als mögliche Brandursache komme offensichtlich nahezu ausschließlich menschliches Fehlverhalten in Betracht. Die Selbstentzündung eines PKW erscheine nahezu ausgeschlossen.

Mit ihrer vom Senat zugelassenen Berufung wendet die Beklagte ein, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht Ermessensfehler angenommen. Die im Urteil vom 17. Juli 2012 – 1 K 978/12 – aufgeführten Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ermessensbetätigung habe sie, die Beklagte, vollständig erfüllt. Insbesondere habe sie berücksichtigt, dass es sich bei der Lagerhalle der Klägerin zwar nicht um den typischen Fall einer Großgarage im Sinne von § 118 Abs. 1 Nr. 3 SBauVO handele. Gleichwohl habe sie schon mangels Alternativen auf Erfahrungen bei typischen Großraumgaragen zurückgreifen müssen, da naturgemäß keine konkreten Erfahrungswerte bezüglich des streitgegenständlichen Einzelfalls vorhanden gewesen seien. Diese Erfahrungswerte habe sie unter Berücksichtigung der Besonderheiten auf den vorliegenden Fall übertragen. Insbesondere die Gefahren eines „Backdraft“ oder „flash over“ bestünden in beiden Fällen. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts überzeugten ebenfalls nicht. Die ständige Rechtsprechung zu den (geringen) Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit eines Schadenersatzeintritts durch Brände könne nicht im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung relativiert werden. Das in der Rechtsprechung bisher zu Recht geforderte hohe Schutzniveau gegen Brandgefahren würde unterlaufen, wenn das Gefahrenpotential eines Brandes nicht nur auf Tatbestandsebene Berücksichtigung finden dürfe, sondern auch im Rahmen der Ermessensentscheidungen zu beachten wäre. Zudem habe sich die Beklagte intensiv mit der aus der Zwischenschaltung eines privaten Sicherheitsunternehmens ergebenden Zeitverzögerung auseinandergesetzt. Diese sei nicht als geringfügig zu qualifizieren, Verzögerungen von eineinhalb Minuten im Brandfall seien durchaus relevant. Auch sei das Verwaltungsgericht zu Unrecht davon ausgegangen, dass letztlich nur menschliches Fehlverhalten als Brandursache in Betracht kommen könne. Neben betriebsbezogenen Geschehensabläufen kämen selbstverständlich technische oder natürliche Brandursachen in Betracht, beispielsweise Kabelbrand, oder auch Brandstiftung. Insbesondere habe sie, die Beklagte, die Nähe zur unmittelbar angrenzenden KFZ-Werkstatt und den Umstand, dass Fahrzeuge nur durch die Mitarbeiter in die Garage ein- und ausgefahren würden, berücksichtigt. Aufgrund dessen sei die Ablehnung einer Abweichung nicht nur denkbar, sondern die hier allein in Betracht kommende einzige ermessensfehlerfreie Entscheidung.

Die Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung führt die Klägerin im Wesentlichen aus: Das angefochtene Urteil sei insbesondere hinsichtlich der Gefahreneinschätzung nicht zu beanstanden. Die von der Beklagten im Berufungsverfahren erneut hervorgehobenen Gefahren eines sog. Backdraft bestünden überhaupt nicht. Insbesondere sei die Beklagte zu Unrecht davon ausgegangen, dass sich die Öffnungen zur Rauchableitung nur manuell durch Feuerwehrleute öffnen ließen. Tatsächlich öffneten sich diese bei einer Temperatur von mehr als 63 Grad automatisch. Letztlich handele es sich hier um eine isoliert stehende Lagerhalle, die nicht einmal einer Brandmeldeanlage bedürfe. Ebenso falsch sei die Annahme der Beklagten, es sei deshalb von einem kritischen Brand auszugehen, weil aufgrund fehlender großzügiger Öffnungen eine sofortige Rauch- und Wärmeabführung nicht möglich sei. Vielmehr sei eine vollautomatische Entrauchung vorgesehen. Die Beklagte hätte deshalb abwägen müssen, ob die Brandgefahr nach Eintrittswahrscheinlichkeit, Schadensgeneigtheit im Eintrittsfall und aus allen weiteren Gesichtspunkten es rechtfertige, eine so teure Maßnahme wie das Aufschalten der Brandmeldeanlage bei der Feuerwehr anzuordnen, um einen zeitlichen Vorteil von wenigen Sekunden zu erzielen. Dies sei bei einer Lagerhalle für KFZ vollkommen außer Verhältnis. Einen solchen Schutz habe nicht einmal die Schadensversicherung der Klägerin verlangt. Aufgrund der eingehaltenen Grenzabstände könne auch keine erhöhte Brandübertragungsgefahr auf die Nachbarschaft zugrunde gelegt werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens und des Verfahrens VG Minden – 1 K 978/12 – sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung der Beklagten ist begründet.

Die Klage der Klägerin ist (auch) betreffend den im Berufungsverfahren allein noch anhängigen erstinstanzlichen Hilfsantrag unbegründet. Das angegriffene Urteil ist damit entsprechend (teilweise) zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

Der angefochtene Bescheid vom 3. Juli 2013 ist, soweit er Gegenstand des Berufungsverfahrens ist, rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO. Sie hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte über den Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung mit der Nebenbestimmung, die Aufschaltung auf einen privaten Sicherheitsdienst unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, kurz über die Zulassung der beabsichtigten Aufschaltung auf einen privaten Sicherheitsdienst neu befindet.

Gegenstand des Berufungsverfahrens ist allein die Frage, ob die Beklagte deswegen zu einer Neubescheidung des Zulassungsantrages der Klägerin verpflichtet ist, weil die ablehnende Entscheidung der Beklagten beachtliche Ermessensfehler aufweist. Bereits aufgrund der rechtskräftig gewordenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts vom 17. Juli 2012 – 1 K 978/12 – über die Klageabweisung des Antrags auf (uneingeschränkte) Aufhebung der in Ziffer 09 der Baugenehmigung vom 31. Januar 2012 verfügten Nebenbestimmung zur Installation einer automatischen Brandmeldeanlage und deren Aufschaltung zur Feuerwehr steht zwischen den Beteiligten hingegen fest, dass die Klägerin zur Installation einer Brandmeldeanlage für die Pkw-Abstellhalle zu Pfandleihzwecken verpflichtet ist. Diese Anforderung hat das Verwaltungsgericht im Übrigen zu Recht den einschlägigen Regelungen der Bauordnung NRW und der Sonderbauverordnung entnommen. Ermessensfehler im Hinblick auf die hierauf aufbauende Forderung der Beklagten, diese auf die örtliche Feuerwehr und nicht auf einen privaten Sicherheitsdienst aufzuschalten, sind entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht festzustellen.

Bei der umstrittenen Ordnungsverfügung vom 3. Juli 2013 handelt es sich der Sache nach um eine notwendige Nebenbestimmung zu der der Klägerin erteilten Baugenehmigung vom 31. Januar 2012. Sie tritt an die Stelle der vom Verwaltungsgericht mit Urteil vom 17. Juli 2012 aufgehobenen Nebenbestimmung 09. Als solche Nebenbestimmung ist sie von der Ermächtigungsgrundlage des § 54 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 5 BauO NRW i. V. m. §§ 17 Abs. 1, 3 Abs. 1 BauO NRW gedeckt, um gemäß §§ 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW, 36 Abs. 1 VwVfG NRW sicherzustellen, dass das Bauvorhaben der Klägerin öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht. Denn dem Bauvorhaben der Klägerin stünden ansonsten gesetzliche Anforderungen des Brandschutzes – §§ 17 Abs. 1, 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW – entgegen. Die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage sind erfüllt. Nach § 114 Satz 1 VwGO erhebliche Ermessensfehler liegen nicht vor.

Die angefochtene Ordnungsverfügung füllt den Tatbestand des § 54 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 5 BauO NRW aus.

Gemäß § 54 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW können für bauliche Anlagen und Räume besonderer Art oder Nutzung (Sonderbauten) im Einzelfall zur Verwirklichung der allgemeinen Erfordernisse nach § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW besondere Anforderungen gestellt werden. Mit dieser Ermächtigung trägt das Gesetz im Hinblick auf den Brandschutz Abweichungen vom Regeltyp der baulichen Anlage „Wohngebäude“ Rechnung, die sich bei Sonderbauten ergeben können. Sonderbauten unterscheiden sich von dem baulichen Normalfall eines Wohnhauses geringer oder mittlerer Höhe über rechteckigem Grundriss insbesondere durch Schwierigkeiten der Brandbekämpfung, durch einen häufig wechselnden Benutzer- oder Besucherkreis, durch Besonderheiten der körperlichen oder geistigen Leistungsfähigkeit von Benutzern oder Besuchern, durch ein besonderes Gefahrenpotential, durch einen hohen Verschleiß der für die Standsicherheit wesentlichen Bauteile sowie durch die besondere Nutzungsform oder die Größe des Vorhabens. Während dem Brandschutz im Regelfall über die allgemeinen gesetzlichen Bestimmungen zum Brandschutz (z. B. über Abstände, Rettungswegführung sowie Bauteile und Baustoffe) Rechnung getragen werden kann, können die besonderen Anforderungen des § 54 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW abgestimmt auf das jeweilige besondere Gefahrenpotential von Sonderbauten darüber hinaus gehen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. September 2012 – 2 A 182/11 –, BRS 79 Nr. 130 = juris Rn. 56; Beschlüsse vom 23. September 2009 – 7 B 1065/09 –, S. 4 des amtlichen Umdrucks, und vom 11. Januar 2008 – 10 A 1277/07 –, BRS 73 Nr. 190 = juris Rn. 10 und 12; Czepuck, in: Gädtke/Czepuck/Johlen/Plietz/Wenzel, BauO NRW, 12. Auflage 2011, § 54 Rn. 1; Boedding-

haus/Hahn/Schulte/Radeisen, BauO NRW, Stand: Dezember 2015, § 54 Rn. 1.

§ 54 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW ermächtigt die Bauaufsichtsbehörde vor diesem Hintergrund zu Gefahrenabwehrmaßnahmen, um die Baurechtskonformität eines Sonderbaus herbeizuführen. Es handelt sich bei diesen Gefahrenabwehrmaßnahmen – gegebenenfalls in Gestalt einer Nebenbestimmung – um besondere Anforderungen, die nicht schon regelmäßig bei allen Vorhaben zu stellen sind. Sie können sich quantitativ oder qualitativ von den Anforderungen im Regelfall unterscheiden. Welche besonderen Anforderungen die Bauaufsichtsbehörde im Einzelfall stellen darf, richtet sich nach dem Gefahrenpotential, das mit der besonderen Art der Nutzung des jeweiligen Sonderbaus verbunden ist. Beispielhaft erwähnt § 54 Abs. 2 Nr. 5 BauO NRW als besondere Anforderung (technische) Brandschutzeinrichtungen und Brandschutzvorkehrungen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. September 2012 – 2 A 182/11 –, BRS 79 Nr. 130 = juris Rn. 58.

Dass es sich bei dem Vorhaben der Klägerin um einen Sonderbau handelt, stellt diese zu Recht nicht in Zweifel. Ihre Verpflichtung zum Einbau einer Brandmeldeanlage ergibt sich hiervon ausgehend aus § 132 Abs. 1 Satz 1 SBauVO. Danach müssen Großgaragen Brandmeldeanlagen haben. Bei der zur Einstellung von 60 Kraftfahrzeugen zum Zwecke der Pfandleihe vorgesehenen Halle handelt es sich um eine Großgarage im Sinne dieser Bestimmung. Nach § 118 Abs. 1 Nr. 3 SBauVO sind Großgaragen Garagen i. S. v. § 2 Abs. 8 BauO NRW (§ 117 SBauVO) mit einer Nutzfläche von über 1.000 qm. Garagen wiederum sind ganz oder teilweise umschlossene Räume zum Abstellen von Kraftfahrzeugen. Diese Begriffsbestimmung ist hier einschlägig. Der genehmigte Grundriss der Baugenehmigungsunterlagen weist den Raum 7 mit einer Grundfläche von knapp 1.500 qm als Raum zur Einlagerung von Personenkraftwagen aus.

Allerdings begründet § 132 Abs. 1 Satz 1 SBauVO seinem Wortlaut nach keine ausdrückliche und unmittelbare Verpflichtung, Brandmeldeanlagen mit einer direkten Verbindung zur Feuerwache einzubauen. Das hindert die Beklagte als Bauaufsichtsbehörde aber für sich genommen nicht, einen sog. Vollschutz verbunden mit der Meldung des Alarms bei der zuständigen Feuerwache zu fordern.

Vgl. in diesem Zusammenhang auch OVG NRW, Urteil vom 21. September 2012 – 2 A 182/11 –, BRS 79 Nr. 130 = juris Rn. 52.

Insofern bestimmt im Gegenteil die Richtlinie über den baulichen Brandschutz im Industriebau ‑ Industriebaurichtlinie ‑, die gem. Ziff. 3.1 auf das Vorhaben der Klägerin anwendbar und durch Runderlass des Ministeriums für Städtebau zuletzt vom 7. April 2015 nach § 3 Abs. 3 BauO NRW als technische Baubestimmung (Richtlinie) bauaufsichtlich eingeführt worden ist, unter Ziff. 5.9 Satz 2, dass Brandmeldungen unmittelbar zur zuständigen Feuerwehralarmierungsstelle zu übertragen sind. Diese Bestimmung begründet allerdings weder eine strikte Ermessensbindung der Beklagten noch als Verwaltungsvorschrift eine Bindung der Verwaltungsgerichte. Sie dient jedoch der Konkretisierung der in der Landesbauordnung enthaltenen Generalklausel der „allgemein anerkannten Regeln der Technik“ und bedingt über die interne Bindungswirkung hinaus eine entsprechende Selbstbindung im Außenverhältnis.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 2010

– 2 A 61/08 – (zur Bauregelliste A Teil 3); Boeddinghaus/Hahn/Schulte/Radeisen, BauO NRW, Stand: Dezember 2015, § 3 Rn. 59.

Dabei kommt ihr, wie insbesondere § 3 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW zeigt, jedenfalls die Bedeutung eines Referenzpunktes der behördlichen Entscheidung zu. Von Vorschriften im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW kann nämlich nach § 3 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW (nur) abgewichen werden, wenn nachgewiesen wird, dass eine andere Lösung in gleicher Weise die allgemeinen Anforderungen des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW erfüllt. Auch wenn es sich nicht um Ermessensbetätigung im engeren Sinne handelt, ist hierüber im Wesentlichen nach den gleichen Grundsätzen zu befinden, zumal sie in den Regelungszusammenhang der Ermessen eröffnenden Bestimmungen der §§ 3, 17, 54 BauO NRW eingebettet ist. Der Rahmen für diese Entscheidung ist dabei jedoch von vornherein insoweit enger, als § 3 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW eine Abweichung ausdrücklich nur bei gleicher Eignung zulässt.

Die vom nordrhein-westfälischen Normgeber ausweislich des über § 3 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 BauO NRW eingeführten Regelwerks verfolgte Zielvorstellung für die Weiterleitung sieht vor, dass in der Regel Brandmeldungen von bauordnungsrechtlich zu verlangenden Brandmeldeanlagen automatisch an eine behördlich benannte alarmauslösende Stelle (Feuerwehr) weitergeleitet werden. Dies entspricht auch den Anforderungen nach der DIN 14 675 Abschnitt 6.2.5.1. Danach ist bei Feueralarm die automatische Weiterleitung an die behördlich benannte alarmauslösende Stelle sicherzustellen. Das bedeutet zugleich, dass die von der Klägerin vertretene Auffassung, die Aufschaltung auf die Feuerwehr und diejenige auf einen privaten Sicherheitsdienst stünden von Gesetzes wegen auf einer Stufe, nicht zutrifft. Vielmehr handelt es sich bei der Zulassung einer Aufschaltung auf einen Privaten um die begründungsbedürftige Ausnahme.

Die Entscheidung der Beklagten hierüber ist vom erkennenden Gericht insofern nur auf Ermessensfehler i. S. v. § 114 VwGO zu überprüfen sowie darauf, ob der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Gebot der Gleichbehandlung eingehalten worden sind. Solche Fehler lassen sich entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht feststellen.

Zwar kommt eine Abweichung nach § 1 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW hier vor dem Hintergrund, dass die Industriebaurichtlinie für ein breites Spektrum unterschiedlicher Gebäudearten und -nutzungen vorgesehen ist, grundsätzlich in Betracht. Allerdings ist zugleich zu berücksichtigen, dass der in der Industriebaurichtlinie vorgesehene Aufschaltungsweg auch in anderen einschlägigen technischen Regelwerken, insbesondere der DIN 14 675 –

Vgl. dazu auch Bay. VGH, Beschluss vom 11. November 2009 – 15 CS 09.2374 –, juris Rn. 10; VG München, Urteil vom 5. Mai 2009 – M 1 K 08.1956 u. a. –, juris Rn. 38 -,

vorgesehen ist; in verschiedenen Bundesländern – etwa in Bayern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein – ist die Konnexität zwischen notwendiger Installation einer Brandmeldeanlage und deren Aufschaltung auf die Feuerwehrleitstelle sogar als zwingendes Recht konzipiert.

Vgl. dazu Bay. VGH, Beschluss vom 11. September 2012 – 1 ZB 10.2437 –, juris Rn. 4; VG Schleswig, Urteil vom 24. August 2004 – 2 A 49/03 –, juris Rn. 34 ff.; VG Lüneburg, Urteil vom 8. Oktober 2002 – 2 A 76/01 – , juris Rn. 17 f.

Dies spricht dafür, dass die nach nordrhein-westfälischer Rechtslage mögliche Abweichung von vornherein nur in besonderen Ausnahmekonstellationen Platz greifen kann. Solche Besonderheiten hat die Beklagte hier indes mit Recht, d.h. insbesondere unter Beachtung der einschlägigen Anforderungen an die gebotene Ermessensentscheidung nicht angenommen.

Die Beklagte hat in ihrer Abwägung zunächst zutreffend berücksichtigt, dass ein möglicher Brand Leib und Leben von Kunden und Mitarbeitern der Klägerin aber auch ihrer Nachbarn sowie erhebliche Sachwerte gefährden kann. Regelungen hinsichtlich des Erfordernisses der Vorhaltung einer Brandmeldeanlage sind dem sog. vorbeugenden Brandschutz zugehörig, der sowohl die Entstehung von Brandereignissen verhindern als auch – sollte ersteres nicht gelingen – die Ausbreitung des Feuers möglichst verhindern und so die Gefahr des Eintritts von Schäden in Folge des Brandereignisses begrenzen soll. Auf dieser (zweiten) Ebene setzt die angefochtene Regelung der Beklagten an.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. September 2012

– 2 A 182/11 –, BRS 79 Nr. 130 = juris Rn. 63 ff.; Beschluss vom 30.1.2013 – 7 B 51/13 –, juris

Rn. 6.

Diese Anordnungen dienen dabei generell dem Schutz besonders hochrangiger Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit der Besucher sowie der Be- und Anwohner eines Gebäudes, aber auch der Rettungskräfte. Hinter den Regelungen zum vorbeugenden Brandschutz steht die Vermeidung von Schäden an Leib oder Leben einer unbestimmten Vielzahl von Menschen, die jederzeit eintreten können. Die erheblichen Risiken für Leib und Leben Dritter, aber auch von regelmäßig erheblichen Sachwerten im Falle eines Brandes rechtfertigen es, im Rahmen des vorbeugenden Brandschutzes solche Schutzmaßnahmen zu fordern, die in jeder Hinsicht „auf der sicheren Seite“ liegen. Mit Blick auf das hohe Gut des Brandschutzes und der dahinter stehenden Schutzgüter muss sich die Bauaufsichtsbehörde nicht auf Kompromisse einlassen, sondern kann im Wege des baulichen vorbeugenden Brandschutzes für die Feuerwehr bestmögliche Einsatzbedingungen vorbereiten. Bei der insofern anzustellenden Prognose kommt zudem der Einsatzpraxis der örtlichen Feuerwehr maßgebliche Bedeutung zu.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 21. September 2012 – 2 A 182/11 –, juris, Rn. 72, 78 und 81, und vom 22. Februar 2010 – 7 A 1235/08 –, BRS 76 Nr. 131 = juris Rn. 34.

Die zuständige Behörde ist nicht gehalten, allein im finanziellen Interesse des Ordnungspflichtigen wesentliche Abstriche an den danach sachgerechten Sicherheitserfordernissen hinzunehmen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. August 2010 – 7 A 749/09 –, juris Rn. 62 m. w. N.; Beschluss vom 24. April 2012 – 10 B 382/12 –, BauR 2012, 1234 = juris Rn. 7.

Eine Entscheidung der Beklagten dahin, von der Ziff. 5.9 Satz 2 Industriebaurichtlinie – und damit dem Erfordernis einer unmittelbaren Aufschaltung der Brandmeldeanlage zur Feuerwehr – keine Abweichung zu gestatten, ist im Interesse einer schnellstmöglichen und zuverlässigen Gefahrenabwehr grundsätzlich vorgezeichnet. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts musste die Beklagte im gegebenen Sachzusammenhang insbesondere nicht Aspekte der Brandwahrscheinlichkeit weitergehend als geschehen berücksichtigen.

Es ist bereits grundsätzlich fraglich, ob - wie die Klägerin im Anschluss an das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts meint - im Rahmen des § 3 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW überhaupt Raum ist, nach Brandwahrscheinlichkeiten zu differenzieren. Denn sowohl § 132 SBauVO als auch Ziffer 5.9 Satz 2 Industriebaurichtlinie sind Regelungen, die gerade mit Blick auf den Umstand getroffen worden sind, dass mit einem Brandereignis jederzeit zu rechnen ist, d. h. sie dienen im Sinne von § 17 Abs. 1 BauO NRW der Eindämmung der Folgen eines solchen Ereignisses. Für diesen Fall müsste damit die von der Klägerin begehrte Alternative gleich wirksam sein. Dies hängt aber gerade nicht von der Wahrscheinlichkeit des Eintritt eines Brandereignisses selbst ab. Aus der Systematik der Bauordnung NRW und der Sonderbauverordnung lässt sich im Gegenteil ableiten, dass insbesondere die Forderung einer Brandmeldeanlage nicht mit der Frage korreliert, wie wahrscheinlich der Brandeintritt ist, sondern allein die möglichen Ausmaße eines Brandes im Blick hat. Dem liegt zudem die Erkenntnis zugrunde, dass die Brandwahrscheinlichkeit regelmäßig kein sachgerechtes Differenzierungsmerkmal sein kann, da mit der Entstehung eines Brandes praktisch jederzeit gerechnet werden muss. Der Umstand, dass in vielen Gebäuden jahrzehntelang kein Brand ausgebrochen ist, beweist nicht, dass insofern keine Gefahr besteht, sondern stellt lediglich einen Glücksfall dar, mit dessen Ende jederzeit gerechnet werden muss.

Vgl. zur ständigen Rechtsprechung der Bausenate des erkennenden Gerichts nur OVG NRW, Urteile vom 21. September 2012 – 2 A 182/11 –, BauR 2013, 218 = juris Rn. 63 ff.; vom 22. Februar 2010 – 7 A 1235/08 –, BRS 76 Nr. 131 = juris Rn.41, und vom 28. August 2001 – 10 A 3051/99 –, BRS 64 Nr. 201 = juris Rn. 22.

Unbeschadet dessen sind durchgreifende Anhaltspunkte dafür, dass die Brandgefahren wegen der Besonderheiten des Einzelfalles so weit vom Durchschnitt abweichen, dass sich die Ablehnung der Aufschaltung auf einen privaten Sicherheitsdienst als unverhältnismäßig erwiese, nicht zu erkennen. Mit einem Brandausbruch ist - wie ausgeführt - grundsätzlich jederzeit zu rechnen. Eine relevant herabgesetzte Brandwahrscheinlichkeit lässt sich vorliegend nicht bestätigen, insbesondere rechtfertigt die vom Verwaltungsgericht herausgestellte fehlende öffentliche Zugänglichkeit keine solche Annahme.

Dies gilt schon deshalb, weil die Sonderbauverordnung selbst eine Unterscheidung zwischen allgemein zugänglichen (Groß-) Garagen und sonstigen Garagen kennt (vgl. insbesondere § 125 SBauVO). Die Regelungen zum Brandschutz, namentlich das Erfordernis einer Brandmeldeanlage nach § 132 SBauVO, differenzieren indes nach diesem Kriterium nicht; vielmehr geht der Verordnungsgeber ersichtlich davon aus, dass diese Anforderungen gerade nicht unter dem Vorbehalt von Besucherverkehr oder dessen Intensität stehen. Dass es gerade um die Gefahren der Brandausbreitung wegen des insoweit gesehenen Gefahrenpotentials der Fahrzeuge selbst geht, zeigt nicht zuletzt § 135 Abs. 2 SBauVO, der das Abstellen von Kraftfahrzeugen in sonstigen Räumen nur zulässt, wenn das Gesamtfassungsvermögen der Kraftstoffbehälter aller abgestellten Kraftfahrzeuge nicht mehr als 12 Liter beträgt. Die in § 132 Abs. 1 Satz 1 SBauVO verankerte Verpflichtung, Großgaragen mit Brandmeldeanlagen auszustatten, beruht damit erkennbar auf den erhöhten Brandgefahren, die von einer Vielzahl abgestellter Kraftfahrzeuge als solcher ausgehen. Dem liegt die Erkenntnis zugrunde, dass abgestellte Kraftfahrzeuge typischerweise Kraftstoffmengen enthalten, die im Brandfall mit besonderen Gefahren verbunden sind.

Vgl. auch VG Minden, Urteil vom 17. Juli 2012 – 1 K 978/12 – (Verfahren gleichen Rubrums).

Die mit dem Abstellen von betankten Kraftfahrzeugen verbundenen Gefahren bestehen jedoch im vorliegenden Fall nicht anders als etwa bei einem Parkhaus.

Dementsprechend trifft auch die weitere Prämisse des Verwaltungsgerichts, als Brandursache käme praktisch ausschließlich menschliches Fehlverhalten in Betracht, jedenfalls nach Auffassung des Verordnungsgebers so nicht zu. Sie lässt sich jedoch auch unabhängig davon gerade nach den von der Beklagten in den Blick genommenen konkreten Gegebenheiten im vorliegenden Fall nicht bestätigen. So enthält bereits das Brandschutzkonzept, das Bestandteil der Baugenehmigung ist, den deutlichen Hinweis auf die Gefahr eines Blitzeinschlages, indem es dringend die Errichtung eines Blitzableitungssystems empfiehlt, ohne sie indes explizit zu fordern. Hinzu kommt, dass die Abstellhalle unmittelbar an eine größere Werkstatt grenzt, in der neben Fachpersonal auch Kunden Reparaturen an Kraftfahrzeugen selbständig – wenn auch unter Anleitung – durchführen. Eine durchgehende Beaufsichtigung der Kunden ist dabei nach den im Brandschutzgutachten zugrunde gelegten Zahlen nicht gewährleistet. Danach halten sich in der Werkstatt mit sechs Hebebühnen maximal zehn Personen auf - bei Vollbelegung der Bühnen durch „Hobbybastler“ also maximal vier Mitarbeiter. Dadurch entsteht indes ein gerade im Vergleich zu „normalen“ Großgaragen gesteigertes Gefahrenpotential für die Abstellhalle, die nach den Bauvorlagen nicht durch eine Brandwand bzw. Trennwand im Sinne von § 126 Abs. 2 SBauVO vom Werkstattbetrieb getrennt ist und über verschiedene Öffnungen (etwa für die Ein/Ausfahrt von PKW) mit ihm verbunden ist. Anforderungen an diese Türen werden durch das Brandschutzgutachten nicht gestellt. Die vorgesehenen Betriebsabläufe begründen damit sogar ein nicht unerhebliches Gefahrenpotential für das vom Verwaltungsgericht herausgestellte menschliche Fehlverhalten.

Unabhängig davon liegt auf der Hand, dass insoweit auch technische Risiken der Brandentstehung – auch etwa Entzündungsvorgänge nach Betriebsschluss – nicht auszuschließen sind. Hinzu kommen denkbare Brandquellen im Gebäude (Werkstatt und Halle) selbst. Die Beklagte hat zu Recht beispielhaft auf Kabelbrände verwiesen; die – anders als in „typischen“ Großgaragen vorhandene – Heizungsanlage kommt insoweit ebenfalls in Betracht. Darüber hinaus handelt es sich bei den eingestellten Fahrzeugen soweit ersichtlich auch nicht um solche, die einer umfassenden technischen Kontrolle unterworfen wurden oder Neufahrzeuge sind, so dass der von der Klägerin gezogene Vergleich zu Ausstellungsflächen (vgl. § 126 Abs. 2 SBauVO) großer Autohäuser „hinkt“. Die vom Geschäftsführer der Komplementärgesellschaft der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat geschilderten Sichtkontrollen und Fotodokumentationen vor der Einstellung dienen in erster Linie der Vermeidung von Streitigkeiten über den (äußeren) Erhaltungszustand bei Rückgabe der Fahrzeuge und nicht dem Ziel festzustellen, dass die Fahrzeuge technisch einwandfrei genutzt werden könnten, geschweige denn der Bewertung von Brandgefahren. Angesichts dessen ist davon auszugehen, dass Fahrzeuge aller Art, aller Erhaltungszustände und insbesondere aller Füllstände und damit auch mit einem entsprechend „offenem“ Gefahrenpotential auf den Stellplätzen stehen. Insgesamt musste und durfte die Beklagte damit nicht davon ausgehen, ein Brandereignis sei so unwahrscheinlich, dass ein „Vollschutz“ unangemessen sei.

Angesichts dessen ist im Rahmen der gerichtlichen Prüfungskompetenz die Entscheidung der Beklagten, an dem gesetzlich intendierten System der Aufschaltung auf die Feuerwehr festzuhalten, auch im Übrigen nicht zu beanstanden.

Die vom Kläger gewünschte Aufschaltung auf einen privaten Wachdienst weist jedenfalls gegenüber der geforderten Aufschaltung auf die Leitstelle der Feuerwehr Nachteile auf und ist deshalb nicht „in gleicher Weise“ geeignet, ohne Zeitverlust den Einsatz der Feuerwehr sicherzustellen. Hiervon ist bereits das Verwaltungsgericht mit zutreffender Begründung ausgegangen.

Vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 24. August 2004 – 2 A 49/03 –, juris Rn. 37 f.; VG München, Urteil vom 5. Mai 2009 – M 1 K 08.1956 u. a. –, juris Rn. 38 f.

In Betracht käme insoweit lediglich, die Beklagte im Rahmen ihres Ermessens als verpflichtet anzusehen, sich mit einer weniger sicheren Brandbekämpfungsmaßnahme zufrieden geben zu müssen. Es ist schon zweifelhaft, ob dies von dem von § 3 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW vorgegebenen Entscheidungsprogramm noch gedeckt wäre. Jedenfalls dürfte diese Frage von vornherein in der Entscheidungsbefugnis der Beklagten liegen. Denn wie auch im Hinblick auf die Bestimmung der tendenziell niedrigen Eingriffsschwelle ist auch bei der Frage der ordnungsgemäßen Ermessensbetätigung im Hinblick auf die extremen Gefahren eines Brandereignisses und die Bedeutung der Einsatzpraxis der örtlichen Feuerwehr „Großzügigkeit“ geboten.

Dazu OVG NRW, Beschluss vom 20. Februar 2013 – 2 A 239/12 –, BRS 81 Nr. 206 = juris Rn. 36.

Unbeschadet dessen führen die Einwände der Klägerin gegen die behördliche Ermessensentscheidung nicht auf deren Fehlerhaftigkeit; sonstige Mängel zum Nachteil der Klägerin sind ebenfalls nicht ersichtlich. Die im Berufungsverfahren wiederholt mit Nachdruck vertretene Auffassung der Klägerin, erhöhte Gefahren durch eine Rauchgasexplosion bestünden deshalb nicht, weil die vorgesehenen Entrauchungsflächen bei Temperaturen von 63 Grad Celsius automatisch ausgelöst würden, ist im vorliegenden Zusammenhang schon deshalb unerheblich, weil eine automatische Auslösung nach den genehmigten Bauvorlagen nicht vorgesehen ist. Das von der Klägerin vorgelegte Brandschutzkonzept bezeichnet eine solche automatische Auslösung ausdrücklich als nicht erforderlich und beschreibt sie auch als im konkreten Fall nicht vorhanden. Vielmehr heißt es dort lediglich, die Öffnungen zur Rauchableitung ließen sich von mehreren Stellen im Gebäude manuell über Patronen ansteuern. Soweit der Geschäftsführer der Komplementärgesellschaft der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat diesen Umstand damit erklärt hat, die Sachverständige habe die konkreten Baulichkeiten und die vorhandenen Sicherheitseinrichtungen nicht überprüft, führt dies jedenfalls nicht auf einen Ermessensfehler der Beklagten. Diese konnte vielmehr allein den genehmigten Bestand zugrunde legen.

Ob eine solche automatische Auslösung ggf. mit weiteren Maßnahmen wie der Errichtung einer nach der SBauVO möglicherweise ohnehin erforderlichen Trennwand zwischen Werkstattbereich und Garage im Sinne eines Austauschmittels einen gleichwertigen Brandschutz gewährleisten könnte, bedurfte hier keiner näheren Betrachtung. Denn dies änderte nichts daran, dass jedenfalls die Forderung der Beklagten angesichts des zur Genehmigung gestellten Vorhabens rechtmäßig war. Insoweit bliebe auch zu beachten, dass die Forderung des § 132 SBauVO zweckdienliche Entrauchungsanlagen voraussetzt und nicht unter dem Vorbehalt unzureichender Lüftungsflächen – als Kompensationsmaßnahme – steht.

Vgl. in diesem Zusammenhang auch OVG NRW, Beschlüsse vom 1. April 2016 – 2 B 83/16 –; vom 20. Februar 2013 – 2 A 239/12 –, juris Rn. 30, und vom 12. März 2013 - 2 B 178/13-.

Unabhängig davon bliebe jedenfalls die zweite selbständig tragende Erwägung der Beklagten, die Gefahr eines „flash over“, hiervon unberührt. In diesem Zusammenhang hat die Beklagte zu Recht auf die vergleichsweise nahegelegene Wohnbebauung in einem Abstand von nur (max.) 13 m Bezug genommen. Die Gefahren, die aus den Risiken eines Großbrandes mit mindestens 60 Fahrzeugen – zu denen ggf. noch die im Werkstattbereich und auf dem Außengelände (hier ist ein separater Gebrauchtwagenhandel vorgesehen) abgestellte Fahrzeuge hinzukommen – und dem möglichen Übergriff auf diese Wohnhäuser bestehen, lassen sich entgegen der Annahme des Klägers nicht allein deshalb vernachlässigen, weil die Abstandflächen nach § 6 BauO eingehalten sind. Denn nach § 54 Abs. 1 Satz 1 BauO können für Sonderbauten, wie sie hier in Rede stehen, im Einzelfall zur Verwirklichung der allgemeinen Anforderungen nach § 3 Ab. 1 Satz 1 BauO NRW besondere Anforderungen gestellt werden. Damit trägt das Gesetz im Hinblick auf den Brandschutz Abweichungen vom Regeltyp der baulichen Anlage „Wohngebäude“ Rechnung, die sich – wie ausgeführt – bei Sonderbauten ergeben können. Unabhängig davon liegt den Regelungen des § 6 BauO NRW die Erwartung zugrunde, dass die allgemeinen und besonderen Brandschutzanforderungen tatsächlich erfüllt sind; sie dienen nicht deren Ersatz.

Ebenso wenig lässt die Größe der Garage einen Ermessensfehler erkennen. Zwar hat der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vom 11. April 2016 zu Recht darauf hingewiesen, dass die Nutzfläche von Großgaragen „nach oben offen“ ist; allerdings liegt die hier in Rede stehende Stellfläche etwa 50 % über dem Mindestmaß für eine Großgarage. Der Verordnungsgeber hat diese Untergrenze indes gezogen, um das Erfordernis einer Brandmeldeanlage zu begründen, an das wiederum die Aufschaltung auf die Feuerwehr regelmäßig anknüpft. Dass trotz dieser Überschreitung um 50 % ein Sonderfall gegeben sein sollte, der entgegen der typisierenden Betrachtung des Normgebers die Zulassung eines privaten Sicherheitsdienstes nahe legen könnte, ist weder dargelegt noch ersichtlich.

Die Zweifel der Klägerin daran, dass die von der Beklagten durch Auswertung von Daten der Leitstelle des Kreises I. konkretisiert dargelegten Verzögerungen durch Zwischenschaltung eines privaten Sicherheitsdienstes, vorliegend relevant seien, sind ebenfalls nicht geeignet, einen Ermessensfehler der Beklagten zu begründen. Das gilt insbesondere im vorliegenden Fall, in dem der Private aufgrund seines Geschäftssitzes in E. nicht über die Notrufnummer 112, sondern lediglich über die Amtsleitung der Feuerwehr C. eine Brandmeldung ggf. abgeben könnte. Zudem hat die Beklagte zutreffend in ihre Erwägungen eingestellt, dass die ermittelten 90 Sekunden lediglich einen Durchschnittswert darstellen, der unter Umständen auch deutlich überschritten werden kann. Da Brandereignisse nicht „planbar“ sind, kann demnach nicht mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen werden, dass es auch zu Verzögerungen von mehreren Minuten kommt – selbst jenseits von möglicherweise belegten Leitungen oder technischen Störungen, die sich bei Amtsleitungen jedenfalls nicht annähernd so sicher verhindern lassen wie bei der von der Beklagten geforderten direkten Aufschaltung auf die Feuerwehr. Diese garantiert zudem effizientes Arbeiten durch die automatische Erstellung der Einsatzlage.

Die tatsächlich eintretenden Verzögerungen sind danach plausibel. Auf die Frage, ob solche Verzögerungen durch größeren Personaleinsatz oder eine andere Prioritätensetzung vermieden werden könnten, kommt es hingegen nicht an. Denn sie betreffen allein die Einsatzpraxis der örtlichen Feuerwehr, die die Beklagte als gegeben ihrer Ermessensbetätigung ebenso wie ihrer Gefahrenprognose zugrunde zu legen hat. Einen Anspruch auf Änderung der Abläufe hat die Klägerin nicht.

Vgl. dazu OVG NRW, OVG NRW, Urteil vom 21. September 2012 – 2 A 182/11 –, BRS 79 Nr. 130 = juris Rn. 72 m. w. N.; Beschluss vom 14. März 2016 - 2 A 2083/14 -.

Unbeschadet dessen liegt auf der Hand, dass dem geschilderten System, wonach Anrufe, die nicht über die örtliche Notrufnummer eingehen, nachrangig behandelt werden, die realistische Annahme zugrunde liegt, dass in Notfällen üblicherweise nicht auf der Amtsleitung angerufen wird oder aber der Anruf von außerhalb des unmittelbaren Zuständigkeitsbereichs der örtlichen Feuerwehr stammt. In beiden Fällen ist es jedoch zulässig, wenn nicht gerade zur Sicherstellung der Notfallhilfe geboten, solche Anrufe als nicht prioritär zu behandeln.

Hinzu kommt der naheliegende „Verdacht“, dass ein zwischengeschalteter privater Sicherheitsdienst aufgrund der Regelung des § 41 Abs. 2 Ziffer 7 FSHG NRW einen ausgelösten Brandalarm nicht unbesehen weiter geben wird. Denn nach dieser Regelung können die Gemeinden Ersatz der ihnen durch Einsätze entstandenen Kosten unmittelbar von einem Sicherheitsdienst verlangen, wenn dessen Mitarbeiter eine Brandmeldung ohne eine für den Einsatz der Feuerwehr erforderliche Prüfung weitergeleitet hat. Mit Blick auf die Kostenerstattungsregelung werden private Sicherheitsdienste deshalb in der Praxis in aller Regel etwaige eingehende Alarme ihrerseits zunächst prüfen, bevor sie die Feuerwehr alarmieren. Der realistischer Weise zu erwartende Zeitverlust würde sich damit erheblich vergrößern.

Vgl. in diesem Zusammenhang auch VG Düsseldorf, Urteil vom 2. August 2007

– 11 K 6477/06 –, juris Rn. 57.

Dies hat die Beklagte ihrem Bescheid indes nicht einmal zugrunde gelegt, obwohl der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat überreichte Dienstleistungsvertrag mit der Q. GmbH für Tätigkeiten im Rahmen der von der D. betriebenen NSL, also mit Blick auf die Brandmeldeanlage, ausdrücklich eine Pauschale von 60 Euro pro Stunde für „Interventionen durch mobile Dienste“ vorsieht. Die finanziellen Schwierigkeiten sowohl der Q. GmbH als auch der D. GmbH, die beide derzeit ein Insolvenzverfahren durchlaufen, lassen dieses Risiko sogar besonders naheliegend erscheinen.

Die fehlende Gleichwertigkeit mit der Aufschaltung auf die Feuerwehr im Hinblick auf den Schutz vor Brandgefahren ergibt sich vorliegend auch aus der konkreten, von der Klägerin beabsichtigten Form der Beauftragung eines zertifizierten privaten Sicherheitsdienstes. Denn es handelt sich insoweit nicht um eine unmittelbare Vertragsbeziehung zwischen ihr und diesem Sicherheitsdienst. Beabsichtigt ist lediglich eine Drittbeauftragung der zertifizierten Stelle durch den Vertragspartner der Klägerin, den Sicherheitsdienst Q. Der vorgelegte Vertrag lässt eine entsprechende Verpflichtung allerdings nicht erkennen, insbesondere ist dem in der mündlichen Verhandlung vorgelegten „Auftrag, Dienstleistungen im Rahmen der von D. betriebenen NSL zu erbringen“ zwischen ihr und der Q. GmbH nicht zu entnehmen, dass die Klägerin eine konkrete Beauftragung der D. GmbH erzwingen könnte. Im Wesentlichen sind dort Kostenfragen für Zusatzdienste geregelt. Soweit ersichtlich, kann die Klägerin deshalb nicht garantieren, dass die Aufschaltung auf den in Aussicht genommenen Dritten tatsächlich ordnungsgemäß erfolgt und betrieben wird; dies hängt vielmehr u. a. von dem Verhalten der Q. GmbH und von der fortbestehenden vertraglichen Beziehung zwischen dem Dritten und dem Vertragspartner der Klägerin ab. Das Risiko, dass es ggf. auch ohne das Wissen der Klägerin an einer Aufschaltung fehlt, erhöht unmittelbar die ohnehin nicht kalkulierbaren Nachteile der beabsichtigten Alternative, bei der eine behördliche Kontrolle des beauftragten Unternehmens allenfalls eingeschränkt möglich ist.

Vgl. dazu allgemein VG Schleswig, Urteil vom 24. August 2004 – 2 A 49/03 –, juris Rn. 37.

Ebenso kann eine vertragliche Verpflichtung, eine Aufschaltung bzw. deren Beauftragung durch Beauftragung eines Dritten zu gewährleisten, schon für sich genommen nicht so verlässlich sein, wie die tatsächliche Aufschaltung selbst. Zudem erhöhten sich etwaige Unzuträglichkeiten in der Gewährleistung der entsprechenden Aufschaltung im Falle stets denkbarer Leistungsstörungen allein dadurch, dass hier zwei Vertragsbeziehungen bestehen, die jeweils entsprechende Risiken bergen. Insoweit geht es auch nicht allein um die mit einer Aufschaltung auf einen privaten Sicherheitsdienst typischerweise und unvermeidbar verbundenen Risiken.

Vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 24. August 2004 – 2 A 49/03 –, juris Rn. 37.

Bezeichnender Weise hat die Klägerin trotz ausdrücklicher entsprechender Aufforderung seitens des Senats einen Vertrag(sentwurf) zwischen der Q. GmbH und der D. GmbH für ihr Gebäude nicht vorgelegt oder dessen geplanten Inhalt skizziert.

Vor diesem Hintergrund sind auch die von der Klägerin angeführten finanziellen Belastungen der geforderten Aufschaltung auf die Feuerwehr nicht geeignet, die angegriffene Verfügung als unverhältnismäßig erscheinen zu lassen. In der Rechtsprechung der Bausenate des erkennenden Gerichts ist anerkannt, dass im Hinblick auf die Bekämpfung von Brandgefahren finanzielle Interessen allgemein zurückzutreten haben. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Kostenbelastung – wie hier mit den von der Klägerin angegebenen max. 13.000,00 Euro Mehrkosten zuzüglich jährlicher Wartungskosten, hier aufgrund der klägerischen Angaben mit 4.000,00 Euro unterstellt – angesichts des Gesamtinvestitionsvolumens und der abzuwendenden Gefahren nicht aus dem Rahmen fällt.

Vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2010 – 7 A 1235/08 –, BRS 76 Nr. 131 = juris Rn. 59, sowie Urteil vom 21. September 2012 – 2 A 182/11 – BauR 2013, 218 = juris Rn. 56; Beschluss vom 24. April 2012 – 10 B 382/12 – BRS 79 Nr. 194 = juris Rn. 7.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.