Oberverwaltungsgericht NRW, 16 A 1302/13

Gründe

Der auf die Berufungszulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache), des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils) und § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten) gestützte Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 11. April 2013 hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe, die gemäß § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO nur im Rahmen der Darlegung der Klägerin zu prüfen sind, liegen nicht vor.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage, mit der die Klägerin im Hinblick auf ihre Tätigkeit in der Ausländerbehörde der Beklagten die Eintragung einer Auskunftssperre in das Melderegister begehrt, im Wesentlichen mit folgender Begründung abgewiesen: Die Voraussetzungen nach § 34 Abs. 6 Satz 1 Meldegesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (MG NRW) lägen für die begehrte Eintragung nicht vor, weil sich eine besondere Gefährdungslage im Hinblick auf die in § 34 Abs. 6 Satz 1 MG NRW genannten Rechtsgüter weder aus dem von der Klägerin angeführten Vorfall im Amt Ende März 2012 noch allgemein aus ihrer Funktion als Sachbearbeiterin im Abschnitt Allgemeine Ausländerangelegenheiten der Beklagten ergebe. Die seinerzeitige konkrete Konfliktsituation habe durch einen anderen Mitarbeiter mit der Folge, dass sich der wegen des Wartesystems aufgeregte Bürger entschuldigt habe, geklärt werden können. Aus der beruflichen Tätigkeit der Klägerin folge objektiv kein besonderes Gefährdungspotenzial. Ein solches Potenzial könne sich aus einer Verantwortung von Mitarbeitern der Beklagten für Entscheidungen ergeben, die für den Betroffenen von derart weitreichender Bedeutung seien, dass bei negativem Ausgang eine private Kontaktaufnahme zum Zwecke der Einschüchterung oder Bedrohung nicht ausgeschlossen werden könne. Eine solche Funktion habe die Klägerin jedoch nicht. Sie sei weder Entscheidungsträgerin noch „Überbringerin der schlechten Nachricht“. Entscheidungen über die Beendigung von Aufenthaltstiteln, Abschiebungen oder Ausweisungen gehörten nicht zu ihren dienstlichen Aufgaben als Mitarbeiterin des mittleren Dienstes, sondern oblägen bei der Beklagten grundsätzlich Mitarbeitern des gehobenen bzw. des höheren Dienstes. Die Klägerin zeichne demgegenüber allein für den Ausländer günstige Entscheidungen wie die Erteilung und Verlängerung von Aufenthaltstiteln. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus ihrem Einsatz im Rahmen des Wochenendbereitschaftsdienstes als Begleitperson bei Transportfahrten, weil sie in diesem Zusammenhang nicht namentlich in Erscheinung trete. Eine rein visuelle Zuordnung der Klägerin zu einer von einer anderen Person verantworteten und gezeichneten negativen Entscheidung mit der Folge, dass gezielt ihr Name in Erfahrung gebracht werde, erscheine fernliegend. Darüber hinaus stehe einer individuellen Zuordnung der negativen Entscheidung entgegen, dass in dem Bereich, in dem die Klägerin tätig sei, ein fünfköpfiges Team für sämtliche Bürger mit den Anfangsbuchstaben A bis F zuständig sei.

Diesen Erwägungen setzt die Klägerin nichts entgegen, was die Zulassung der Berufung rechtfertigt. Die Berufung ist nicht wegen der in erster Linie geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts hat. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden und auf der Basis der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten lässt.

Vgl. Seibert in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 124 Rn. 127, 142 f. m. w. N; OVG NRW, Beschluss vom 13. Oktober 2011 - 1 A 1925/09 ‑, juris, Rn. 31.

Diesen Maßstäben genügt die mit dem Zulassungsantrag als grundsätzlich aufgeworfene Frage,

„welche Intensität der Gefahr/Gefahrenbegriff zukommen muss“,

nicht, weil sie sich bereits auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden beantworten lässt. Gemäß § 34 Abs. 6 Satz 1 MG NRW hat die Meldebehörde auf Antrag oder von Amts wegen eine Auskunftssperre im Melderegister einzutragen, wenn Tatsachen vorliegen, „die die Annahme rechtfertigen, dass dem Betroffenen oder einer anderen Person durch eine Melderegisterauskunft eine Gefahr für Leben, Gesundheit, persönliche Freiheit oder ähnliche schutzwürdige Interessen erwachsen kann“. An die Stelle dieser Bestimmung, die bis zum 31. Oktober 2015 gegolten hat, ist ab dem 1. November 2015 § 51 Abs. 1 Bundesmeldegesetz (BMG) getreten. Auch nach dieser Vorschrift hat die Meldebehörde auf Antrag oder von Amts wegen eine Auskunftssperre im Melderegister einzutragen, wenn Tatsachen vorliegen, „die die Annahme rechtfertigen, dass der betroffenen oder einer anderen Person durch eine Melderegisterauskunft eine Gefahr für Leben, Gesundheit, persönliche Freiheit oder ähnliche schutzwürdige Interessen erwachsen kann“. Da die beiden Bestimmungen sich in ihrem Wortlaut im Wesentlichen entsprechen und sich die Voraussetzungen für die Eintragung einer Auskunftssperre durch die Gesetzesänderung inhaltlich nicht geändert haben,

vgl. Bay. VGH, Urteil vom 2. Dezember 2015 ‑ 5 B 15.1423 ‑, juris, Rn. 22,

kann dahinstehen, inwieweit eine Änderung der Rechtlage im Rahmen des Zulassungsverfahrens zu berücksichtigen ist.

Vgl. dazu Seibert, § 124 Rn. 92 bis 97.

Wie die Klägerin zunächst zu Recht geltend macht, ergeben sich aus dem Wortlaut der zitierten Bestimmungen Anhaltspunkte dafür, dass für die Eintragung einer Auskunftssperre ein Gefahrenverdacht ausreicht. Indem die Vorschriften das Vorliegen von Tatsachen verlangen, die die Annahme rechtfertigen, dass eine Gefahr erwachsen kann, stellen sie nicht auf das Vorliegen einer Gefahr im Sinne des klassischen Gefahrenbegriffs ab. Danach setzt eine Gefahr voraus, dass aus gewissen gegenwärtigen Zuständen nach dem Gesetz der Kausalität gewisse andere Schaden bringende Zustände und Ereignisse erwachsen werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2002 ‑ 6 CN 8.01 ‑, NVwZ 2003, 95 = juris, Rn. 34 unter Bezugnahme auf das Urteil des PrOVG vom 15. Oktober 1894.

Konkret ist diese Gefahr, wenn in dem zu beurteilenden Einzelfall in überschaubarer Zukunft mit dem Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2002, a. a. O., juris, Rn. 35 f.

Wenn demgegenüber Schadensmöglichkeiten vorliegen, die sich nicht ausschließen lassen, weil etwa nach dem derzeitigen Kenntnisstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können, ist lediglich ein Gefahrenverdacht oder ein „Besorgnispotenzial“ bzw. die Möglichkeit einer Gefahr gegeben.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 3. Juli 2002, a. a. O., juris, Rn. 34 f. und vom 19. Dezember 1985 - 7 C 65.82 ‑, NVwZ 1986, 208 = juris, Rn. 37; Pieroth/Schlink/ Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl. 2010 § 4 Rn. 50; Denninger in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. 2007, E Rn. 48.

Auch in derartigen Situationen kann zum Schutz eventuell gefährdeter Rechtsgüter, vor allem des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit von Personen, ein Bedürfnis für behördliche Maßnahmen bestehen, die ihrerseits in Rechtspositionen Dritter eingreifen können. Ob und unter welchen Voraussetzungen auch Schadensmöglichkeiten behördliche Maßnahmen, vorsorgend oder eine Gefahr erforschend, rechtfertigen können, ergibt sich aus den ermächtigenden gesetzlichen Bestimmungen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2002, a. a. O., juris, Rn. 35.

Für eine Absenkung der Gefahrenschwelle in diesem Sinne kann sprechen, dass Maßnahmen nicht zur „Gefahrenabwehr“, sondern zur „Vorsorge“ oder „Vorbeugung“ vorgesehen sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2002, a. a. O., juris, Rn. 35.

Dass eine Ermächtigung eine Gefahrenverdachtssituation voraussetzt, kann sich ferner ergeben aus dem tatbestandlichen Anknüpfen an „Tatsachen, die die Annahme rechtfertigen“, dass in Bezug auf eine gefährliche oder gefährdete Person ein Schaden eintreten kann.

Vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel, a. a. O., § 4 Rn. 52.

Solche Vorschriften verlangen keine Gewissheit, sondern nur einen Verdacht, den sie allerdings durch räumliche, zeitliche, personelle oder andere Wahrscheinlichkeitsindikatoren näher spezifizieren müssen.

Vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel, a. a. O., § 4 Rn. 52.

Dies zugrundegelegt, ermächtigen § 34 Abs. 6 Satz 1 MG NRW und § 51 Abs. 1 BMG bei Vorliegen eines Gefahrenverdachts zur Eintragung einer Auskunftssperre. Das folgt zum einen aus dem Wortlaut der Vorschrift, die Tatsachen voraussetzt, „die die Annahme rechtfertigen“, dass eine Gefahr erwachsen kann. Zum anderen spricht auch die Zielsetzung der Vorschriften für die Anknüpfung an einen Gefahrenverdacht. In diesem Zusammenhang ist weniger der Aspekt der Gefahrerforschung, die bereits bei Verdachtsmomenten in Betracht kommt,

vgl. zu dieser Zielsetzung etwa bei Informations- und Datenerhebungsermächtigungen BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2005 ‑ 1 BvR 668/04 ‑ , NJW 2005, 2603 = juris, Rn. 150 ff. und Beschluss vom 24. Juli 2015 ‑ 1 BvR 2501/13 ‑; NVwZ 2016, 53 = juris, Rn. 14; Pieroth/Schlink/Kniesel, a. a. O., § 4 Rn. 52; aber auch bei Untersuchungen im Rahmen einer Altlasten-Problematik Denninger, a. a. O., E Rn. 51,

als der der Vorsorge oder Vorbeugung von Bedeutung,

vgl. zu dieser Zielsetzung BVerwG, Urteile vom 19. Dezember 1985, a. a. O., juris, Rn. 37 und vom 3. Juli 2002, a. a. O., juris, Rn. 35.

Denn durch die Eintragung einer Auskunftssperre sollen schädigende Übergriffe, zu denen Dritte, die noch nicht einmal als Person bekannt sein müssen, aufgrund einer Melderegisterauskunft in der Lage sein können, von vorneherein ausgeschlossen werden. Vor diesem Hintergrund lässt sich die von der Klägerin als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden dahingehend beantworten, dass ein Gefahrenverdacht für die Eintragung einer Auskunftssperre ausreicht.

Auch die weitere von der Klägerin aufgeworfene Frage,

„welcher Prüfungsmaßstab im Rahmen des § 34 VI Meldegesetz NRW anzusetzen ist“,

ist nicht klärungsbedürftig. Die Klägerin vertritt insoweit die Auffassung, dass für die Wahrscheinlichkeit des Eintritts der Gefahr, auf die sich der Verdacht bezieht, kein strenger Maßstab - wie vom Verwaltungsgericht angenommen -, sondern ein großzügiger Maßstab maßgeblich sei. Aus dem Schutzzweck der Auskunftssperre folge, dass eine solche im Zweifel einzutragen sei. Welche Anforderungen in tatsächlicher Hinsicht an das Vorliegen eines Gefahrenverdachts i. S. v. § 34 Abs. 6 Satz 1 MG NRW bzw. § 51 Abs. 1 BMG zu stellen sind, lässt sich anhand des Wortlauts dieser Bestimmungen und auf der Grundlage der bereits vorliegenden Rechtsprechung beantworten. Ein Gefahrenverdacht setzt zwar nicht eine konkrete Gefahr in dem oben genannten Sinne voraus, dennoch spielt auch bei der Feststellung eines Gefahrenverdachts das Erfordernis einer hinreichenden Eintrittswahrscheinlichkeit eine maßgebliche Rolle.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Februar 2008 ‑ 1 BvR 370/07; 1 BvR 595/07 ‑, NJW 2008, 822 = juris, Rn. 245.

Setzt eine Maßnahme nach dem Wortlaut des Gesetzes Tatsachen, die die Annahme einer Gefahr rechtfertigen, oder tatsächliche Anhaltspunkte für die Annahme einer Gefahr voraus,

vgl. zu diesen für die Beschreibung eines Gefahrenverdachts typischen Formulierungen: Pieroth/Schlink/Kniesel, a. a. O., § 4 Rn. 52,

reichen Vermutungen oder allgemeine Erfahrungssätze allein nicht aus, um ein behördliches Handeln, hier die Eintragung eine Auskunftssperre, zu rechtfertigen. Es müssen vielmehr bestimmte Tatsachen festgestellt sein, die eine Gefahrenprognose tragen.

Vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Februar 2008, a. a. O., juris, Rn. 250a und vom 27. Juli 2005, a. a. O., juris, Rn. 128.

Darüber hinaus kann eine Risikobewertung angezeigt sein, die neben der Beurteilung der Intensität der bestehenden Verdachtsmomente eine Abschätzung erfordert, inwieweit die Risiken mit Rücksicht auf Beeinträchtigungen Dritter durch präventive Maßnahmen hinzunehmen sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2002, a. a. O., juris, Rn. 35.

Dies zugrundegelegt, müssen für die Eintragung der Auskunftssperre strenge Anforderungen gelten, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat. Soweit es in diesem Zusammenhang die Bedeutung der Melderegisterauskunft für das Informationsbedürfnis auch des Privatbereichs hervorgehoben hat, stützt es sich zu Recht auf die Gesetzesmaterialien einerseits und auf Rechtsprechung und Literatur andererseits. Anders als die Klägerin geltend macht, hat das Verwaltungsgericht nicht aus dem Umstand, dass es sich bei den Daten, die im Rahmen einer einfachen Melderegisterauskunft mitgeteilt werden, um „offenkundige Daten“ handele, die grundsätzlich jedermann zugänglich gemacht werden könnten, einen strengen Maßstab abgeleitet. Ausschlaggebend für den angewandten Maßstab ist vielmehr das Informationsbedürfnis, dem mit der einfachen Melderegisterauskunft Rechnung getragen wird. Da eine Auskunftssperre die Möglichkeit Privater, Informationen über die Klägerin im Rahmen einer einfachen Melderegisterauskunft zu erhalten, ganz erheblich einschränkt, sind an die Darlegung einer Gefahr, die aus der Erteilung einer Melderegisterauskunft erwachsen kann, strenge Anforderungen zu stellen. Wird die Eintragung wie im vorliegenden Fall von der betroffenen Person wegen der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Berufsgruppe beantragt, reicht dieser Umstand allein nicht aus, es kommt vielmehr auf die mit der jeweiligen Tätigkeit verbundenen Gefahren im konkreten und individuellen Fall an.

Vgl. OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 17. November 2015 ‑ 5 N 21.15 ‑, NVwZ-RR 2016, 181 = juris, Rn. 8; Bay. VGH, Urteil vom 2. Dezember 2015, a. a. O., Rn. 23 m. w. N.

Nach diesen Maßstäben liegen im Fall der Klägerin - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - keine hinreichend konkreten Anhaltspunkte für die Annahme einer Gefahr vor.

Der von der Klägerin außerdem geltend gemachte Zulassungsgrund der besonderen rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache rechtfertigt ebenfalls nicht die Zulassung der Berufung. Die Klägerin nimmt insoweit lediglich auf ihr Vorbringen zur grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache Bezug. Wie sich aus den Ausführungen des Senats ergibt, lassen sich die von der Klägerin aufgeworfenen Fragen bereits auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts und unter Berücksichtigung der Rechtsprechung und Literatur beantworten und stellen sich deshalb auch nicht als besonders schwierig dar.

Auch die von der Klägerin geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung i. S. v § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen nicht vor. Zunächst erweisen sich die von ihr beanstandeten tragenden Rechtssätze der angegriffenen Entscheidung aus den oben genannten Gründen im Ergebnis als zutreffend. Anders als die Klägerin vorträgt, ist das Verwaltungsgericht nicht davon ausgegangen, dass eine Auskunftssperre das Vorliegen einer Anscheinsgefahr erfordere. Eine solche Anscheinsgefahr setzt voraus, dass die Behörde subjektiv vom Vorliegen einer Gefahr überzeugt ist, die jedoch tatsächlich nicht vorliegt.

Pieroth/Schlink/Kniesel, a. a. O., § 4 Rn. 48

Das Erfordernis einer Gefahr in diesem Sinne hat das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung eindeutig nicht zugrundegelegt. Es hat vielmehr für das Vorliegen einer Gefahr i. S. v. § 34 Abs. 6 MG NRW einen Sachverhalt verlangt, bei dem „generell“ mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit einem Schaden gerechnet werden muss, und damit an die objektive Sachlage angeknüpft. Indem das Verwaltungsgericht darauf abgestellt hat, ob „generell“ mit einem Schadenseintritt gerechnet werden muss, hat es auf das Erfordernis eines in überschaubarer Zukunft zu erwartenden Schadenseintritts verzichtet. Dadurch wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die Eintragung einer Auskunftssperre als Maßnahme der Vorbeugung lediglich einen Gefahrenverdacht erfordert. Im Rahmen der Gefahrenprognose hat das Verwaltungsgericht für maßgeblich gehalten, ob aufgrund des von der Klägerin geschilderten konkreten Vorfalls und bzw. oder wegen ihrer Tätigkeit in der Ausländerbehörde der Beklagten im Allgemeinen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen ist, dass Personen, mit denen sie beruflich in Kontakt tritt, mit Hilfe einer Melderegisteranfrage die persönlichen Daten der Klägerin in Erfahrung bringen, um ihr Schaden zuzufügen. Diese Verfahrensweise ist nicht zu beanstanden. Denn die Prognose muss auf die Entstehung einer konkreten Gefahr bezogen sein.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Februar 2008, a. a. O., Rn. 251.

Deshalb setzt auch der Verdacht einer Gefahr i. S. d. einschlägigen melderechtlichen Bestimmungen voraus, dass bestimmte Tatsachen den Schluss auf eine im Einzelfall drohende Gefahr für eines der in der Norm genannten Rechtsgüter zulassen, selbst wenn sich noch nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit feststellen lässt, dass die Gefahr schon in näherer Zukunft eintritt.

Soweit die Klägerin schließlich die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts im Rahmen der Gefahrenprognose beanstandet, hat sie die erstinstanzliche ausführliche und überzeugende Würdigung des Sachverhalts nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt. Insoweit betreffen ihre Einwände im Wesentlichen die Prognose, zu der das Verwaltungsgericht aufgrund der Tatsachen, die die Klägerin als Rechtfertigung für die Annahme einer zu erwartenden Gefahr vorgebracht hat, gelangt ist. In diesem Zusammenhang hat sie sich darauf beschränkt, ihre bereits im erstinstanzlichen Verfahren vorgetragene - andere ‑ Bewertung der Gefährdungslage zu wiederholen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 und § 52 Abs. 1 und 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).