Oberverwaltungsgericht NRW, Anfechtung eines Straßenbaubeitragsbescheids

G r ü n d e :

Die Beschwerde der Antragsgegnerin mit dem sinngemäßen Antrag,

den angefochtenen Beschluss zu ändern und den Antrag der Antragsteller, die aufschiebende Wirkung der Klage gleichen Rubrums mit dem nunmehrigen Aktenzeichen - 7 K 2883/12 - gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 27. November 2012 über die Erhebung eines Straßenbaubeitrages nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes NRW anzuordnen, insgesamt abzulehnen,

hat Erfolg.

Die in der Beschwerdebegründung von der Antragsgegnerin dargelegten Gründe führen im Umfang der Beschwerde zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.

Der Eilantrag der Antragsteller ist insgesamt unbegründet.

Die Rechtmäßigkeit des streitigen Straßenbaubeitragsbescheids vom 27. November 2012 ist nicht i.S.v. § 80 Abs. 4 Satz 3 1. Alt. VwGO ernstlich zweifelhaft (dazu 1.). Eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte nach § 80 Abs. 4 Satz 3 2. Alt. VwGO ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich (dazu 2.).

1. Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheids rechtfertigen die Anordnung der aufschiebenden Wirkung nur dann, wenn bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg des Rechtsmittelführers im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher als sein Unterliegen ist. Mit dem Ausschluss der aufschiebenden Wirkung der Klage bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben bezweckt der Gesetzgeber die Sicherstellung des stetigen Zuflusses von Finanzmitteln für die öffentlichen Haushalte, aus deren Aufkommen die Gegenleistung für die umstrittene Abgabe im Zeitpunkt ihrer Geltendmachung regelmäßig bereits erbracht oder alsbald zu erbringen ist. Er hat damit für diesen Bereich das öffentliche Interesse an einem Sofortvollzug generell höher bewertet als das private Interesse an einer vorläufigen Befreiung von der Leistungspflicht. Dieser gesetzgeberischen Wertung entspricht es, dass Abgaben im Zweifel zunächst zu erbringen sind und dass das Risiko, im Ergebnis möglicherweise zu Unrecht in Vorleistung treten zu müssen, den Zahlungspflichtigen trifft. Unzumutbare, mit dem Gebot der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nicht vereinbare Erschwernisse ergeben sich dadurch nicht. Durch eine vorläufige, zu Unrecht erbrachte Zahlung eintretende wirtschaftliche Nachteile werden durch die Rückzahlung der Abgabe weitestgehend ausgeglichen; es werden somit keine irreparablen Verhältnisse geschaffen. Ist im Einzelfall dennoch eine unbillige Härte zu erwarten, bietet § 80 Abs. 4 Satz 3 2. Alt. VwGO die Möglichkeit, die Vollziehung auszusetzen. Im Aussetzungsverfahren richtet sich die Intensität der gerichtlichen Prüfung des Streitstoffs nach den Gegebenheiten des vorläufigen Rechtsschutzes. Deshalb können weder aufwendige Tatsachenfeststellungen getroffen werden noch sind schwierige Rechtsfragen abschließend zu klären.

Vgl. zuletzt OVG NRW, Beschlüsse vom 8. Juli 2016 - 15 B 643/16 -, juris Rn. 9, und vom 8. Januar 2016 - 15 B 1239/15 -, juris Rn. 5 ff.

Ausgehend davon bestehen nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand bei summarischer Prüfung keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des streitbefangenen Straßenbaubeitragsbescheids vom 27. November 2012.

Ermächtigungsgrundlage für ihn ist § 8 KAG NRW in Verbindung mit der Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG NRW für straßenbauliche Maßnahmen der Stadt F. vom 20. Juni 2005 sowie der Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG NRW für die Erneuerung und Verbesserung der Erschließungsanlage „N.-----straße “ - vom Beginn des Kopfplatzes S.----allee bis zum Ende des Kopfplatzes im Übergang zur N1. -M. -Straße - vom 15. Dezember 2010.

a) Nach Lage der Akten ist das Vorliegen der Voraussetzungen des § 8 Abs. 2 KAG NRW für eine Beitragserhebung gegenüber den Antragstellern nicht ernstlich zweifelhaft.

Beiträge sind Geldleistungen, die dem Ersatz des Aufwandes für die Herstellung, Anschaffung und Erweiterung öffentlicher Einrichtungen und Anlagen i.S.d. § 4 Abs. 2 KAG NRW, bei Straßen, Wegen und Plätzen auch für deren Verbesserung, jedoch ohne die laufende Unterhaltung und Instandsetzung, dienen (§ 8 Abs. 2 Satz 1 KAG NRW). Sie werden von den Grundstückseigentümern als Gegenleistung dafür erhoben, dass ihnen durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Einrichtungen und Anlagen wirtschaftliche Vorteile geboten werden (§ 8 Abs. 2 Satz 2 KAG NRW).

aa) Vorliegend kommt der Beitragstatbestand der nochmaligen andersartigen Herstellung in Betracht. Dieser setzt voraus, dass eine Straße durch den Ausbau erheblich umgestaltet wird und eine andere oder zumindest teilweise andere verkehrstechnische Zweckbestimmung erhält. Dies ist etwa der Fall, wenn eine Straße, die bisher im Trennprinzip (mit Fahrbahn und erhöhten Gehwegen) ausgebaut war, in eine niveaugleich gepflasterte Fläche umgewandelt wird, die gemäß § 42 Abs. 2 StVO i.V.m. Anlage 3, Abschnitt 4 sowohl dem Fußgängerverkehr als auch dem Kraftfahrzeugverkehr als verkehrsberuhigter Bereich zur Verfügung steht.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 5. Juli 1990 - 2 A 1483/87 -, NWVBl. 1991, 21, vom 18. Oktober 1989 ‑ 2 A 2172/87 -, juris Rn. 5 f., und vom 4. Juli 1986 ‑ 2 A 1761/85 -, OVGE MüLü 38, 272, 276; Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes NRW, 8. Aufl. 2013, Rn. 103.

Letzteres trifft auf die abgerechnete Ausbaumaßnahme zu. Der Ausbauabschnitt vom Beginn des Kopfplatzes S.----allee bis zum Ende des Kopfplatzes im Übergang zur N1. -M. -Straße, an dem das Grundstück der Antragsteller Gemarkung F. , Flur 28, Flurstück 307 (N.-----straße 11) liegt, war vor der Umgestaltung im Trennprinzip ausgebaut. Die Fahrbahn war durch Hochborde von den Nebenanlagen getrennt. Der vorhandene Parkraum wurde sowohl durch auf der Fahrbahn markierte oder baulich entlang der Fahrbahn ausgebaute Längsparkstreifen als auch in Senkrechtaufstellung oder Schrägaufstellung angeboten. Nach dem Ausbau ist dieser Abschnitt nunmehr als verkehrsberuhigter Bereich gestaltet. Dies stellt auch § 1 a) der o. g. Sondersatzung der Antragsgegnerin vom 15. Dezember 2010 klar. Zur Herstellung des verkehrsberuhigten Bereichs wurden die Einmündungsbereiche N.-----straße /S.----allee sowie N.-----straße /H.-----straße und der Kreuzungsbereich N.-----straße /O.--straße /N1. -M. -Straße/N2.-----straße als sog. Kopfplätze aufgepflastert. Mit Ausnahme der Bereiche der Bushaltestellen und der Einfassungen der Baumbeete wurde auf Hochborde verzichtet. Lediglich im Übergang zu den Parkflächen wurden Rundborde mit einer Höhe von ca. 3 bis 4 cm eingebaut. Im Übrigen erfolgte ein niveaugleicher Ausbau (vgl. zu alledem im Einzelnen etwa die Sitzungsvorlage der Antragsgegnerin Nr. 291/12 vom 7. September 2012 und den Schriftsatz der Antragsgegnerin im Klageverfahren - 7 K 2883/12 - vom 5. Januar 2015 nebst den dazu vorgelegten Lichtbildern).

Die nochmalige andersartige Herstellung einer Straße als verkehrsberuhigter Bereich bietet den Anliegern grundsätzlich auch einen wirtschaftlichen Vorteil i.S.v. § 8 Abs. 2 Satz 2 KAG NRW. Derartige Vorteile können sich bei der Anlegung einer verkehrsberuhigten Mischfläche zunächst aus den für eine solche Maßnahme typischen Beruhigungsvorteilen ergeben. Wird nämlich durch die Umgestaltung der Anlage der Durchgangsverkehr nahezu aus der Straße herausgenommen, führt die dadurch bedingte Verringerung der von der Straße ausgehenden Immissionen dazu, dass sich der Wohnwert der angrenzenden Grundstücke erhöht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. März 2016 ‑ 15 B 1415/15 -, Urteile vom 25. Oktober 1990 ‑ 2 A 1623/86 -, Gemeindehaushalt 1991, 211, 212, und vom 5. Juli 1990 - 2 A 1483/87 -, NWVBl. 1991, 21; Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes NRW, 8. Aufl. 2013, Rn. 105.

Dass diese spezifische Vorteilslage im zu entscheidenden Fall nicht gegeben ist, ist bei summarischer Prüfung nicht überwiegend wahrscheinlich. Die Ausbaumaßnahme erfolgte im Rahmen des Stadterneuerungsprogramms der Antragsgegnerin. Sie zielt darauf ab, auch den Bereich um die N.-----straße , die aufgrund ihrer Lage im Straßennetz eine übergeordnete verkehrliche Bedeutung für die Verkehre der Innenstadt hat, als Einkaufsstandort zu attraktivieren. Diesem Zweck dient auch gerade eine ‑ die Verkehrsstärke wohl vermindernde - Platzgestaltung, die eine optische Verbindung zwischen den nördlich und südlich der N.-----straße gelegenen Gebäuden schafft, und die den Bedürfnissen der Fußgänger im südlichen Innenstadtbereich Rechnung trägt (siehe zu diesen Zielsetzungen etwa die Sitzungsvorlage der Antragsgegnerin Nr. 081/08 „Umgestaltung der N.-----straße sowie N2.-----straße “ vom 4. April 2008). Auch die von der Antragsgegnerin im zugehörigen Klageverfahren eingereichten Fotos legen die Annahme eines Beruhigungsvorteils nahe.

Ob die streitige Ausbaumaßnahme daneben auch einen Erneuerungs- und/oder Verbesserungsvorteil vermittelt,

vgl. zu dieser Möglichkeit bei der Herstellung eines verkehrsberuhigten Bereichs OVG NRW, Beschluss vom 16. März 2016 - 15 B 1415/15 -, Urteile vom 25. Oktober 1990 - 2 A 1623/86 -, Gemeindehaushalt 1991, 211, 212 f., vom 5. Juli 1990 - 2 A 1483/87 -, NWVBl. 1991, 21, vom 18. Oktober 1989 - 2 A 2172/87 -, juris Rn. 19, und vom 4. Juli 1986 - 2 A 1761/85 -, OVGE MüLü 38, 272, 278; Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes NRW, 8. Aufl. 2013, Rn. 105 f.,

kann daher jedenfalls für das Eilverfahren dahinstehen und muss ggf. erst im Hauptsacheverfahren geprüft werden. Auf eine derartige (zusätzliche) Vorteilssituation deutet hin, dass die Fahrbahn der N.-----straße nach der Darstellung der Antragsgegnerin Risse, Ausbrüche, Setzungen und Abplatzungen aufgewiesen und in verschiedenen Bereichen keinen qualifizierten Straßenoberbau mehr gehabt habe. Nach Durchführung der Umgestaltung verfügt sie danach zudem im gesamten Bereich über ein frostsicheren Unterbau (vgl. insofern wiederum die Sitzungsvorlage Nr. 291/12 vom 7. September 2012).

Zur potentiellen Vorteilhaftigkeit eines erheblich verstärkten und qualifizierteren Straßenoberbaus siehe OVG NRW, Beschlüsse vom 16. März 2016 - 15 B 1415/15 -, und vom 2. April 2014 - 15 A 571/11 -, juris Rn. 38; Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes Nordrhein-Westfalen, 8. Aufl. 2013, Rn. 148 ff.

Bei summarischer Betrachtung ist auch nicht davon auszugehen, dass ein wirtschaftlicher Vorteil zu verneinen ist, weil das Grundstück der Antragsteller nicht von der N.-----straße aus erschlossen ist, wie sie im Klageverfahren - 7 K 2883/12 - geltend machen.

Der wirtschaftliche Vorteil des § 8 Abs. 2 Satz 2 KAG NRW ist ein Erschließungsvorteil. Er liegt in der durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Anlage maßnahmebedingten verbesserten Erschließungssituation der Grundstücke.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8. Juli 2016 - 15 B 643/16 -, juris Rn. 12, und vom 16. März 2016 - 15 B 1415/15 -, Urteil vom 26. Januar 2016 - 15 A 1006/14 -, juris Rn. 35, Beschlüsse vom 24. Juni 2015 - 15 A 2299/14 -, vom 8. Juni 2015 - 15 A 718/14 -, vom 15. März 2011 - 15 A 2314/10 -, juris Rn. 7, und vom 20. Juli 2007 -, juris Rn. 12, Urteil vom 29. Juni 1992 - 2 A 2580/91 -, juris Rn. 13; Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes NRW, 8. Aufl. 2013, Rn. 194 und 203 ff.

Eine Erschließung ist grundsätzlich anzunehmen, wenn es rechtlich und tatsächlich möglich ist, mit Privat- und Versorgungsfahrzeugen an die Grundstücksgrenze heranzufahren und von da ab das Grundstück unbeschadet eines dazwischen liegenden Gehwegs, Radwegs oder Seitenstreifens zu betreten. Die Inanspruchnahme der ausgebauten Anlage muss nur noch vom Willen des Grundstückseigentümers abhängen.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 8. Juni 2015 ‑ 15 A 718/14 -, Urteil vom 19. Februar 2008 - 15 A 2568/05 -, juris Rn. 26, Beschlüsse vom 30. August 2010 - 15 A 646/07 -, juris Rn. 17 ff., und vom 5. Mai 2000 - 3 A 3132/99 -, juris Rn. 1; Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes NRW, 8. Aufl. 2013, Rn. 226 ff.

Daran gemessen können die Antragsteller die Erschließung ihres Grundstücks durch die N.-----straße voraussichtlich nicht mit dem Einwand erfolgreich in Abrede stellen, zwischen diesem und der N.-----straße liege noch das Flurstück 483, das sich im Eigentum der Antragsgegnerin befindet. Ungeachtet dessen kann nach Lage der Akten an das Grundstück der Antragsteller von der N.-----straße aus unmittelbar herangefahren werden. Die Antragsgegnerin hat mit Schriftsatz vom 18. Juni 2013 im Klageverfahren - 7 K 2883/12 - darauf hingewiesen, dass das städtische Flurstück 483 teilweise in den Straßenausbau einbezogen wurde. Überdies weist der Bebauungsplan Nr. 227 „T. “ der Antragsgegnerin den Bereich, in dem das Flurstück 483 an das Grundstück der Antragsteller grenzt, augenscheinlich als öffentliche Verkehrsfläche aus, so dass rechtliche und tatsächliche Hindernisse für ein Heranfahren und ungehindertes Betreten von der N.-----straße aus nicht bestehen dürften.

Aus dem von den Antragstellern ins Feld geführten Senatsurteil vom 25. Januar 2005 - 15 A 548/03 -, juris, ergibt sich insofern nichts anderes. Die dort (siehe juris Rn. 71) auch behandelte Problematik der Zweiterschließung über ein Vorderliegergrundstück ist nach dem gerade Gesagten nicht einschlägig.

bb) Im Weiteren ist bei summarischer Prüfung nicht überwiegend wahrscheinlich, dass der wirtschaftliche Vorteil entweder von vornherein nicht gegeben oder aber kompensiert ist, weil im Zuge der Ausbaumaßnahme von der bauausführenden Firma möglicherweise kontaminiertes und gesundheitsgefährdendes Pflasterbettungsmaterial in den Unterbau der N.-----straße eingebracht worden ist.

Ein wirtschaftlicher Vorteil kann etwa zu verneinen sein, wenn bei Beendigung der Ausbaumaßnahme feststeht, dass infolge der Verwendung mangelhaften Materials keine intakte und auf lange Zeit haltbare Anlage zur Verfügung gestellt wird.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 1990 - 2 A 1483/87 -, NWVBl. 1991, 21, 22.

Unbeschadet dessen erfordert eine beitragsrelevante Kompensation des Vorteils durch Nachteile jedenfalls, dass eine Ausbaumaßnahme zwar Gebrauchsvorteile an der Anlage verschafft, gleichwohl aber eine Steigerung des Gebrauchswertes der Grundstücke ausbleibt. Maßnahmebedingte Vorteile können dabei im Einzelfall auch durch maßnahmebedingte Nachteile, durch die die Eignung der Anlage als solche nicht in Frage gestellt wird, kompensiert werden.

Vgl. Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes NRW, 8. Aufl. 2013, Rn. 212.

Eine Vorteilskompensation ist demzufolge in erster Linie in Betracht zu ziehen, wenn die Ausbaumaßnahme die Funktionsfähigkeit einer (Teil-)Anlage aufhebt oder nicht unerheblich beeinträchtigt. Ein Fall absoluter Verschlechterung liegt vor, wenn die neue Anlage so umgestaltet wird, dass sie ihre Funktion im Vergleich zu dem früheren Zustand überhaupt nicht mehr erfüllen kann. Funktionsunfähig ist eine (Teil‑)Einrichtung erst dann, wenn sie im Ganzen absolut ungeeignet ist, die ihr in verkehrstechnischer Hinsicht zugedachte Funktion in der konkreten örtlichen Situation tatsächlich zu erfüllen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8. Januar 2016 ‑ 15 B 1239/15 -, juris Rn. 13, und vom 1. September 2009 - 15 A 1102/09 -, juris Rn. 10, Urteile vom 28. August 2001 - 15 A 465/99 -, juris Rn. 40 ff., und vom 17. Februar 1995 - 15 A 1652/91 -, juris Rn. 3 ff.; zum Ganzen siehe Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes NRW, 8. Aufl. 2013, Rn. 169 ff.

Legt man dies zugrunde, gibt es für das Nichtbestehen eines wirtschaftlichen Vorteils bzw. für eine beitragsrelevante Vorteilskompensation aus gegenwärtiger Sicht keine hinreichenden Anhaltspunkte.

Selbst wenn das verbaute Pflasterbettungsmaterial schwermetallbelastet und im unverbauten Zustand gesundheitsgefährdend sein sollte, beeinträchtigte dies nach Aktenlage die bautechnische Funktionsfähigkeit der ausgebauten Straße als solche nicht. Danach ist das eingebaute Material bauphysikalisch als Pflasterbettungsmaterial geeignet.

Aber auch im Übrigen - wenn man das Nichtbestehen eines wirtschaftlichen Vorteils bzw. die Möglichkeit der Vorteilskompensation auf Fallgestaltungen ausdehnt, in denen die bautechnische Funktionsfähigkeit der ausgebauten Straße für sich genommen nicht fraglich ist - gibt es bei summarischer Prüfung keine hinreichend tragfähigen Anknüpfungspunkte für die Annahme, dass das seitens der bauausführenden Firma verwendete Material die mit der Ausbaumaßnahme an sich verbundenen Vorteile ausnahmsweise wegen der besonderen Umstände des Einzelfalls in Wegfall geraten lässt bzw. kompensiert. Es ist nach der derzeitigen Sachlage nicht absehbar, dass dieses Material aus Gründen, die bereits bei Beendigung der Baumaßnahme objektiv feststanden, wieder entfernt werden müsste und die abgerechnete Maßnahme durch die für diesen Fall erforderlichen Straßenbauarbeiten, die auf eine neuerliche Durchführung des Ausbaus hinausliefen, in ihrem Gebrauchswert für einen mehr als unerheblichen Zeitraum insgesamt entwertet - d. h. unbrauchbar gemacht - würde.

Hinsichtlich einer etwaigen Kontamination des in der N.-----straße verbauten Pflasterbettungsmaterials und dessen womöglicher Eignung zu einer Gesundheitsgefährdung gibt es bislang keine konkreten Erkenntnisse. Dem Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 11. März 2016 im Klageverfahren mit dem seinerzeitigen Aktenzeichen - 9 K 2883/12 - lässt sich nur entnehmen, dass die Vertreterin der Antragsgegnerin erklärt hat, diese wisse, dass dieses Material zu entsorgen sei, wenn die Straße noch einmal „angepackt“ werden müsse. Daraus ergibt sich nicht, dass sie die Notwendigkeit einer kompletten Neudurchführung der Ausbaumaßnahme infolge einer Kontaminierung als sicher zu erwarten - mit den entsprechenden straßenbaubeitragsrechtlichen Konsequenzen für die Annahme eines wirtschaftlichen Vorteils - zugestanden hätte. Eine derartige Positionierung der Antragsgegnerin würde einschlägige Untersuchungen durch Beprobungen voraussetzen, die indes fehlen. Dies hebt die Antragsgegnerin auch in ihrer Beschwerdebegründung vom 21. Juni 2016 sowie in ihrem weiteren Schriftsatz vom 10. August 2016 hervor. Sie nimmt zwar mit hoher Wahrscheinlichkeit an bzw. schließt nicht aus, dass das eingebaute Pflasterungsmaterial dem Material entspricht, das der Diplom-Geologe M1. im Jahr 2012 im Auftrag der Stadt H1. gutachterlich untersucht hat (vgl. dazu ihren Schriftsatz im erstinstanzlichen Eilverfahren vom 9. Mai 2016). In dessen Gutachten vom 5. März 2012 wird auch ausgeführt, dass die Schwermetallgehalte des - bei einer Straßenbaumaßnahme in H1. -L. verbauten - Materials so hoch seien, dass es nicht wieder verwertet werden dürfe. Es werde - so Herr Dipl.-Geol. M1. - als Boden mit schädlichen Verunreinigungen eingestuft. Allerdings nimmt der Gutachter gleichwohl im Hinblick auf die von ihm betrachtete Straßenbaumaßnahme in H1. an, dass aufgrund der Versiegelung durch das Pflaster wegen des Fehlens einer Exposition seines Erachtens keine Gefahr für die Anwohner bestehe; eine Gefährdung könne zukünftig erst dann entstehen, wenn das Pflaster aufgenommen werde. In der konkreten Untersuchungssituation bestehe überdies keine Gefahr für die Trinkwassergewinnung durch das eingebaute Material.

Selbst wenn man die Einschätzungen von Herrn Dipl.-Geol. M1. , die er in seinem Gutachten vom 5. März 2012 niedergelegt hat, auf die vorliegende Straßenbaumaßnahme übertragen könnte, resultierte daraus somit noch nicht, dass das hier gebrauchte Pflasterungsmaterial im Falle einer Kontamination wieder entfernt werden müsste und infolgedessen der durch die Ausbaumaßnahme vermittelte wirtschaftliche Vorteil notwendigerweise von vornherein entfällt bzw. kompensiert ist. Die Antragsgegnerin weist in ihrem Schriftsatz vom 10. August 2016 darauf hin, dass von dem Material in verbautem Zustand keine Gefahr ausgeht. Als Beleg für diese Möglichkeit kann sie auf ein Schreiben der Städteregion B. an die Stadt X. vom 24. März 2014 verweisen. Dieses enthält im Hinblick auf die Verwendung von schlackenhaltigem Bettungsmaterial bei einem Straßenbauvorhaben in X. die altlastenrechtliche Bewertung, dass das Material in eingebautem Zustand keine Gefahr darstelle. Die Einbauflächen würden daher nicht ins Altlastenkataster aufgenommen. Die abschließende Klärung dieser Frage bleibt somit dem Hauptsacheverfahren vorbehalten.

Dass das in der N.-----straße eingebaute Pflasterbettungsmaterial erwiesenermaßen belastet und demgemäß als schädliche Bodenveränderung zu entfernen sei, tragen die Antragsteller nicht vor. Das Vorbringen in ihrer Beschwerdeerwiderung vom 14. Juli 2016 sowie in ihrem weiteren Schriftsatz vom 4. August 2016, die bauausführende Firma habe bei Straßenbauarbeiten in der Region im Zeitraum von etwa 2002 bis November 2011 - und damit wohl auch beim Ausbau der N.-----straße - Material verwendet, das mit industriellen, hoch schwermetallbelasteten Abfallprodukten durchmischt gewesen sei, lässt gleichfalls keine hinreichend eindeutigen Schlussfolgerungen in Bezug auf die im Streit befindliche Ausbaumaßnahme zu. Zur Feststellung einer etwaigen Gefährlichkeit des hier verbauten Materials wäre dieses - wie gesagt - ggf. erst noch zu untersuchen. Dabei wäre zu berücksichtigen, ob eine konkrete Gefährlichkeit des in F. eingebauten Materials vor allem dadurch entsteht, dass die Pflasterbettung keine komplette Versiegelung erfahren hat oder ob mit der Antragsgegnerin - wie sie in ihrem Schriftsatz vom 10. August 2016 vorträgt - davon auszugehen ist, dass die Pflasterbettung dem Leistungsverzeichnis gemäß eine komplette Versiegelung erfahren hat.

Soweit Herr Dipl.-Geol. M1. in seinem Gutachten vom 5. März 2012 im Übrigen von einem merkantilen Minderwert spricht, den eine Schadstoffbelastung des (nach entsprechender bodenschutzrechtlicher Prüfung im Boden zu belassenden) benutzten Materials mit sich bringen könnte, ist nicht zu ersehen, dass ein solcher Minderwert in beitragsrelevanter Weise auch das Grundstück der Antragsteller betreffen könnte.

b) Bei summarischer Prüfung ist auch nicht ernstlich zweifelhaft, dass die Beitragspflicht nach § 8 Abs. 7 Satz 1 KAG NRW entstanden ist.

Nach dieser Vorschrift entsteht die Beitragspflicht mit der endgültigen Herstellung der Einrichtung oder Anlage.

Das Merkmal „endgültige Herstellung der Anlage“ bezeichnet den Zeitpunkt, in dem regelmäßig die vorteilsrelevante Leistung durch Gewährung der Möglichkeit der Inanspruchnahme erbracht ist. Eine Anlage ist damit i.S.v. § 8 Abs. 7 Satz 1 KAG NRW endgültig hergestellt und damit beitragsauslösend, wenn das gemeindliche Bauprogramm vollständig - in rechtlich gesicherter Weise - verwirklicht ist. Das Bauprogramm bestimmt, wo, was und wie ausgebaut werden soll. Bei Zugrundelegung eines weiten Anlagenbegriffs legt es die räumliche Ausdehnung der Anlage fest. Auf das Ausbaumotiv kommt es nicht an.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Juli 2015 ‑ 15 A 2406/14 -, und vom 2. Juni 2014 - 15 A 443/13 ‑, juris Rn. 24, Urteil vom 29. April 2008 ‑ 15 A 1809/05 -, juris Rn. 39, Beschlüsse vom 10. Januar 2005 - 15 B 2564/04 -, juris Rn. 12 ff., und vom 6. November 1996 - 15 B 369/96 -, juris Rn. 9, Urteil vom 22. August 1995 - 15 A 3907/92 -, juris Rn. 29; Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes NRW, 8. Aufl. 2013, Rn. 321 und 330 f.

Das Bauprogramm muss die tatsächlichen Gesichtspunkte für den angestrebten Straßenzustand so konkret festlegen, dass diese die Feststellung zulassen, ob die Anlage endgültig hergestellt ist. Das Bauprogramm muss es ermöglichen, dass die durch die geplante Ausbaumaßnahme erforderlichen Arbeiten ausgeschrieben, ausgeführt, gegenüber dem Werkunternehmer abgenommen und schließlich auch abgerechnet werden können.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Juli 2015 ‑ 15 A 2406/14 -, vom 6. November 1996 - 15 B 369/96 -, juris Rn. 9. und vom 11. Juni 1996 - 15 B 1313/96 -, juris Rn. 8; Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes NRW, 8. Aufl. 2013, Rn. 322.

Der Inhalt des Bauprogramms ist ggf. durch Auslegung zu ermitteln. Maßgebend ist nicht allein, was ausdrücklich benannt ist, sondern was bei verständiger Würdigung in Verbindung mit den erstellten Unterlagen als Inhalt des Bauprogramms zu werten ist. Rechtliche Vorgänge können nur insoweit Bestandteil des Bauprogramms sein, als sie einen Bezug zum straßenbautechnischen Inhalt des Bauprogramms haben.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Juli 2015 ‑ 15 A 2406/14 -, und vom 16. März 2009 - 15 A 373/09 -, juris Rn. 2, Urteil vom 22. August 1995 ‑ 15 A 3907/92 -, juris Rn. 21 ff.; Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes NRW, 8. Aufl. 2013, Rn. 323 f.

Vorhandene und im Abnahmeprotokoll gerügte Mängel schließen die Abnahme der Werkleistung zivilrechtlich nicht aus. Sie hindern dementsprechend auch nicht den Eintritt der beitragsrechtlichen Folgen der Abnahme.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. August 1995 ‑ 15 A 3907/92 -, juris Rn. 5; Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes NRW, 8. Aufl. 2013, Rn. 327.

Ebenso wenig hat Auswirkungen auf die Entstehung der Beitragspflicht, wenn sich eine Maßnahme erst nachträglich als (bautechnisch) ungeeignet herausstellt. Die Art und Weise der technischen Ausgestaltung einer Ausbaumaßnahme im Rahmen der technischen Möglichkeiten liegt im Ermessen der Gemeinde. Ein Ermessensfehler liegt nur dann vor, wenn die gewählte Ausbauart offensichtlich ungeeignet ist. Maßgebender Zeitpunkt für die Feststellung der Ungeeignetheit der Maßnahme ist die Beendigung der Ausbaumaßnahme. Die Gemeinde trägt aber das Risiko für die Folgen ihrer Ermessensentscheidung. Sie hat eine etwa erforderlich werdende vorzeitige Erneuerung auf ihre Kosten ohne Beteiligung der Anlieger vorzunehmen.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 26. März 1991 - 2 A 1483/87 -, juris Rn. 19 ff., und vom 5. Juli 1990 - 2 A 1483/87 -, NWVBl. 1991, 21, 22.

Gemessen an diesen Maßstäben ist die endgültige Herstellung der streitigen Ausbaumaßnahme im Anschluss an die Ausführungen unter 1. a) nicht ernstlich zweifelhaft. Das der Maßnahme zugrunde liegende Bauprogramm ist offenbar vollständig umgesetzt. Die Antragsgegnerin beabsichtigte - wie dargelegt - im Ausbauabschnitt vom Beginn des Kopfplatzes S.----allee bis zum Ende des Kopfplatzes im Übergang zur N1. -M. -Straße einen verkehrsberuhigten Bereich zu schaffen. Diese Absicht hat sie - soweit ersichtlich - umfassend realisiert. Zweifel an der rechtlichen Sicherung des hergestellten verkehrsberuhigten Bereichs bestehen bei summarischer Prüfung nicht.

Ob das im Zuge der Baumaßnahme verwendete Pflasterbettungsmaterial möglicherweise schadstoffbelastet und deswegen gesundheitsgefährdend ist, ist für die Erfüllung des Bauprogramms der Antragsgegnerin ohne Belang. Dieses knüpft - wie ausgeführt - daran an, dass die von der Gemeinde aufgestellten straßenbautechnischen Ausbaumerkmale eingehalten sind. Dies trifft für sich gesehen auf ein - wie hier - bauphysikalisch geeignetes Material auch dann zu, wenn es als schädliche Bodenverunreinigung anzusehen sein sollte. Ausweislich des von ihr mit der Beschwerdebegründung vorgelegten Leistungsverzeichnisses (siehe dort die Positionen 5.4.590, 5.4.600 und 5.4.610) hat die Antragsgegnerin mit Blick auf das Pflasterbettungsmaterial die Verwendung von Natursteinmaterial nicht gesondert ausgeschrieben. Sie forderte dafür ein Brechsand-Splitt-Gemisch in einer jeweiligen Schichtdicke von 4 cm, bei dem es sich wohl auch um Recyclingmaterial handeln konnte.

Das antragstellerseits angeführte Urteil des 2. Senats des beschließenden Gerichts vom 27. September 1991 - 2 A 386/90 - führt nicht zu einem gegenteiligen Befund. Ihm liegt kein anderes Verständnis des Bauprogramms und seiner Relevanz für die Entstehung der Beitragspflicht zugrunde. In dem dort entschiedenen Fall wurde die endgültige Herstellung der Anlage lediglich verneint, weil der Einbau der im Bauprogramm vorgesehenen Frostschutzschicht aus 15 cm Frostschutzkies nicht in allen Bereichen erfolgt sei. Das eingebaute Material sei im Hinblick auf die Anforderungen eines hinreichenden Frostschutzes dem an sich vorgesehenen Frostschutzkies nicht ebenbürtig. Bautechnisch-funktionale Eignungsunterschiede des beauftragten und schließlich verbauten Materials sind vorliegend jedoch nicht gegeben.

Eine andere - von derjenigen der reinen Erfüllung des Bauprogramms zu unterscheidende - Frage ist, ob die Ausbaumaßnahme im Zeitpunkt ihrer Beendigung einen wirtschaftlichen Vorteil bietet - also eine vorteilsrelevante Leistung darstellt - oder ob dieser Vorteil kompensiert ist. Eine derartige Lage kann nach dem obigen Ausführungen unter 1. a) bb) nur ausnahmsweise im Einzelfall in Betracht kommen, wenn die hergestellte Anlage absehbar und alsbald über eine mehr als unerhebliche Zeitspanne unbenutzbar sein wird, weil verbautes schadstoffbelastetes Material wieder entfernt und die abgerechnete Maßnahme aufgrund dessen faktisch erneut insgesamt durchgeführt werden muss. Dafür bestehen aber - wie unter 1. a) dargestellt - bei summarischer Prüfung zur Zeit keine hinreichenden Anhaltspunkte.

c) Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Straßenbaubeitragsbescheids vom 27. November 2012 folgen schließlich nicht aus den weiteren Einwänden, welche die Antragsteller im Klageverfahren - 7 K 2883/12 - erhoben haben. Diese betreffen namentlich die Frage der zugrunde gelegten Grundstücksfläche, des der Kreises der in die Abrechnung der Maßnahme einbezogenen Grundstücke, der etwaigen Berücksichtigungsfähigkeit von Landeszuwendungen zur Deckung des Aufwandes sowie des richtigen Beitragssatzes. Die Beklagte ist diesen Rügen im Klageverfahren mit Schriftsatz vom 18. Juni 2013 jeweils substantiiert entgegengetreten. Soweit erforderlich ist ihnen daher erst im Hauptsacheverfahren im Einzelnen nachzugehen.

2. Eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte nach § 80 Abs. 4 Satz 3 2. Alt. VwGO ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Eine unbillige Härte i.S.d. § 80 Abs. 4 Satz 3 2. Alt. VwGO ist anzunehmen, wenn durch die Vollziehung des Abgabenbescheides vor seiner Bestandskraft Nachteile entstehen, die über die Belastungen hinausgehen, die allgemein in der Zahlung der geschuldeten Abgabe liegen und die nicht oder nur schwer wiedergutzumachen sind, etwa weil die Zahlung die Insolvenz herbeiführt oder sonst zur Existenzvernichtung führen kann.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 25. September 2008 - 15 B 1191/08 -, juris Rn. 16, und vom 7. Juli 1997 - 3 B 1179/95 -, juris Rn. 16.

Derartige außergewöhnliche Belastungen machen die Antragsteller nicht geltend. Sie sind auch nicht anderweitig erkennbar.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Oberverwaltungsgericht NRW, 15 B 652/16