Oberverwaltungsgericht NRW, Kommunalverfassungsrecht

G r ü n d e

Die Beschwerde hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung zu Unrecht abgelehnt. Der im Beschwerdeverfahren weiter verfolgte Antrag der Antragstellerin,

den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, sie bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens als Gruppe zu behandeln,

ist zulässig und begründet.

1. Der Antrag ist zulässig. Insbesondere ist die Antragstellerin im vorliegenden Verfahren, in dem es gerade um ihren Gruppenstatus geht, nach § 61 Nr. 2 VwGO beteiligtenfähig.

Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 28. Januar 2015 ‑ 15 A 2439/14 ‑, juris, Rn. 7, sowie vorhergehend VG Düsseldorf, Urteil vom 29. Oktober 2014 ‑ 1 K 4415/14 ‑, juris, Rn. 29 ff.

2. Der Antrag ist auch begründet. Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).

a) Es ist überwiegend wahrscheinlich, dass der Antragstellerin der geltend gemachte Anspruch zusteht. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist die Antragstellerin voraussichtlich eine Gruppe im Sinne des § 56 Abs. 1 Satz 3 und 4 i. V. m. Satz 1 GO NRW.

Gemäß § 56 Abs. 1 Satz 1 GO NRW sind Fraktionen freiwillige Vereinigungen von Ratsmitgliedern oder von Mitgliedern einer Bezirksvertretung, die sich auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken zusammengeschlossen haben. Dies gilt nach § 56 Abs. 1 Satz 3 GO NRW für Gruppen ohne Fraktionsstatus entsprechend. Eine Gruppe im Rat oder in einer Bezirksvertretung besteht aus mindestens zwei Mitgliedern, § 56 Abs. 1 Satz 4 GO NRW.

Aus dieser gesetzlichen Regelung folgt, dass die Entstehung einer Gruppe zwar keinen konstitutiven Anerkennungsakt des Rates oder des Bürgermeisters erfordert. Allerdings sind auch nicht bereits jedem sich als Gruppe bezeichnenden Zusammenschluss von zwei oder mehr Ratsmitgliedern die Rechte und Befugnisse einer Gruppe einzuräumen. Die Gemeinde ist durch das Gebot der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verpflichtet, (nur) Gruppen im Sinne der einschlägigen kommunalrechtlichen Bestimmungen die ihnen danach zustehenden Vergünstigungen zu gewähren. Das setzt eine entsprechende Prüfung der Gruppeneigenschaft durch die Gemeinde voraus.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Dezember 2014 ‑ 15 B 1139/14 ‑, juris, Rn. 7 (= NWVBl. 2015, 232).

Die Gruppeneigenschaft entsteht nicht schon mit der bloßen ‑ wenn auch bereits rechtlich verfestigten ‑ Absicht, eine Gruppe zu bilden. Aus dem gesetzlichen Erfordernis, dass sich die Ratsmitglieder auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung zusammengeschlossen "haben" müssen, folgt, dass der Zusammenschluss bereits verwirklicht sein muss. Zudem ergibt sich aus dem Wortlaut ("zu möglichst gleichgerichtetem Wirken"), dass dieser Zweck dem Zusammenschluss zugrunde liegt. Nur so kann eine Gruppe die ihr zugedachte Bündelungs- und Koordinierungsfunktion erfüllen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Januar 2005 ‑ 15 B 2713/04 ‑, juris, Rn. 8 ff. (= OVGE MüLü 50, 129), vom 20. Juni 2008 ‑ 15 B 788/08 ‑, juris, Rn. 6 (= NWVBl. 2009, 28), vom 19. Juni 2013 ‑ 15 B 279/13 ‑, juris, Rn. 9 (= NWVBl. 2013, 447), und vom 12. Dezember 2014 ‑ 15 B 1139/14 ‑, juris, Rn. 8 (= NWVBl. 2015, 232).

Von diesen Grundsätzen ausgehend stellt die Antragstellerin mit großer Wahrscheinlichkeit eine Gruppe im Sinne des Gesetzes dar.

aa) Die Mitglieder der Antragstellerin gehören beide dem Antragsgegner an und haben sich unter dem 28. Mai 2015 freiwillig zu der "Ratsgruppe O. / E. S. " zusammengeschlossen. Ebenso wie das Verwaltungsgericht hat auch der Senat keine durchgreifenden Bedenken, dass dieser Zusammenschluss auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung erfolgt ist. Dem steht nicht entgegen, dass das Ratsmitglied U. über die Wahlliste der O. , das Ratsmitglied C. (als Nachrücker) hingegen über die Wahlliste der Partei E. S. in den Rat gewählt worden ist. Das Recht zur Gruppenbildung ist Ausfluss des freien Mandats der Ratsmitglieder, die in ihrer Tätigkeit ausschließlich dem Gesetz und ihrer freien, nur durch Rücksicht auf das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung verpflichtet und an Aufträge (auch des Wählers) nicht gebunden sind (vgl. § 43 Abs. 1 GO NRW).

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Januar 2005 ‑ 15 B 2713/04 ‑, juris, Rn. 12 (= OVGE MüLü 50, 129).

In Fällen politisch extrem heterogener Zusammensetzung besteht allerdings regelmäßig besonderer Anlass festzustellen, ob die erforderliche grundsätzliche politische Übereinstimmung tatsächlich gegeben ist oder ob lediglich ein formaler, rein taktisch motivierter Zusammenschluss zur Erlangung finanzieller Vorteile oder einer stärkeren Rechtsposition für die Verfolgung der uneinheitlichen individuellen politischen Ziele der einzelnen Mitglieder vorliegt.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Januar 2005 ‑ 15 B 2713/04 ‑, juris, Rn. 14 (= OVGE MüLü 50, 129), und vom 12. Dezember 2014 ‑ 15 B 1139/14 ‑, juris, Rn. 9 (= NWVBl. 2015, 232).

Von einer solchen politisch extrem heterogenen Zusammensetzung kann hier aber keine Rede sein. Sowohl die O. und als auch E. S. sind nach den Feststellungen des nordrhein-westfälischen Verfassungsschutzes rechtsextremistische Parteien, deren politische Ideologie und Programmatik in erster Linie durch Fremdenfeindlichkeit und Rassismus bestimmt wird.

Vgl. Verfassungsschutzbericht des Landes Nordrhein-Westfalen über das Jahr 2014, S. 40 ff. und 54 ff.

Anhaltspunkte, dass Herr U. oder Herr C. in zentralen Fragen die politischen Überzeugungen seiner Partei nicht teilt, sodass ein Rückschluss von der Parteizugehörigkeit auf das Vorliegen einer grundsätzlichen politischen Übereinstimmung auch auf individueller Ebene nicht zulässig wäre,

vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 12. Dezember 2014 ‑ 15 B 1139/14 ‑, juris, Rn. 10 (= NWVBl. 2015, 232),

sind weder dargetan noch sonst ersichtlich. Im Gegenteil ist das Gruppenstatut vom 28. Mai 2015 Beleg dafür, dass die beiden Mitglieder der Gruppe auch in ihren wesentlichen kommunalpolitischen Zielsetzungen konform gehen. Auch soweit in dem Beschluss vom 19. August 2015 (Drucksache Nr. 02030-15) auf gravierende Auseinandersetzungen beider Parteien im Kommunalwahlkampf 2014 verwiesen wird, folgt daraus nichts anderes. Die damaligen Streitigkeiten waren nicht Ausdruck eines Dissenses bei zentralen politischen Themen, sondern offenbar der Rivalität um dasselbe Wählerklientel und letztlich dem Kampf um die örtliche Vorherrschaft im rechten Parteienspektrum geschuldet.

Siehe dazu, dass die relativen Erfolge der Partei E. S. zu Lasten der O. gehen, Verfassungsschutzbericht des Landes Nordrhein-Westfalen über das Jahr 2014, S. 39.

Im Übrigen ist nach der gesetzlichen Regelung nur eine "grundsätzliche", also sich nicht zwingend auf alle Bereiche und alle Einzelheiten erstreckende politische Übereinstimmung erforderlich. Daher ist es für sich genommen unschädlich, wenn die Mitglieder einer Gruppe bzw. die hinter ihnen stehenden Wahlvorschlagsträger gelegentlich unterschiedliche politische Ansätze verfolgen sollten.

Vgl. dazu erneut OVG NRW, Beschluss vom 12. Dezember 2014 ‑ 15 B 1139/14 ‑, juris, Rn. 12 (= NWVBl. 2015, 232).

bb) Auf der derzeitigen Erkenntnisgrundlage ist weiterhin davon auszugehen, dass die Gruppenmitglieder mit ihrem Zusammenschluss den Zweck verfolgen, möglichst gleichgerichtet zusammenzuwirken.

Wie ausgeführt, hängt die Gruppeneigenschaft nicht davon ab, dass ein gleichgerichtetes Wirken auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung bereits vorliegt. Die Absicht möglichst gleichgerichteten Zusammenwirkens kann aber unter Umständen ‑ etwa bei schon längerem Bestehen der (vermeintlichen) Gruppe ‑ nur dann als glaubhaft angesehen werden, wenn sich der Zweck des Zusammenschlusses nicht nur aus einer politischen Absichtserklärung ergibt, sondern er darüber hinaus auch sichtbaren ‑ praktischen ‑ Ausdruck gefunden hat.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19. Juni 2013 ‑ 15 B 279/13 ‑, juris, Rn. 18 (= NWVBl. 2013, 447), und vom 12. Dezember 2014 ‑ 15 B 1139/14 ‑, juris, Rn. 13 (= NWVBl. 2015, 232).

Ob der erforderliche Zweck verfolgt werden soll, bemisst sich allgemein nach den Vereinbarungen im Rahmen des Zusammenschlusses und gegebenenfalls ihrer tatsächlichen Anwendung sowie den Bekundungen der Mitglieder des Zusammenschlusses, soweit sich die Erklärungen als glaubhaft erweisen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Januar 2005 ‑ 15 B 2713/04 ‑, juris, Rn. 14 (= OVGE MüLü 50, 129), vom 20. Juni 2008 ‑ 15 B 788/08 ‑, juris, Rn. 8 (= NWVBl. 2009, 28), vom 19. Juni 2013 ‑ 15 B 279/13 ‑, juris, Rn. 14 (= NWVBl. 2013, 447), und vom 12. Dezember 2014 ‑ 15 B 1139/14 ‑, juris, Rn. 13 (= NWVBl. 2015, 232).

Das zugrunde gelegt ist zunächst das schon erwähnte Gruppenstatut ein gewichtiges Indiz dafür, dass die Gruppenmitglieder tatsächlich die Absicht haben, gleichgerichtet zusammenzuwirken. Das Statut enthält im Regelungsteil ("Satzung") Bestimmungen, die darauf angelegt sind, die politische Autonomie der einzelnen Gruppenmitglieder zu begrenzen, um auf diese Weise eine einheitliche Willensbildung und die geschlossene Geltendmachung des Gruppenwillens zu gewährleisten. Nach dem dortigen § 6 Abs. 1 ist die Versammlung der Gruppe das oberste Beschlussorgan. Sie beschließt insbesondere über die Nominierung von Gruppenmitgliedern für parlamentarische Wahlämter sowie die Besetzung der Sitze in den Ausschüssen und anderen Gremien der Stadt (§ 6 Abs. 3). Gemäß § 7 Abs. 1 entscheidet die Gruppenversammlung mit Ausnahme von (kleinen) Anfragen auch über alle parlamentarischen Initiativen. Parlamentarische Initiativen, die nicht von der Gruppe eingebracht werden, sind dem/der Gruppenvorsitzenden nach § 7 Abs. 3 Satz 1 vorher zur Kenntnis zu bringen. Das gilt auch für die Mitunterzeichnung von parlamentarischen Initiativen von Mitgliedern anderer Fraktionen oder fraktionsloser Abgeordneter (§ 7 Abs. 3 Satz 2). Gruppenmitglieder, die sich den Beschlüssen der Gruppe nicht anschließen wollen, sind nach § 3 Abs. 3 verpflichtet, den Gruppenvorstand hierüber in Kenntnis zu setzen, was bedeutet, dass die von der Gruppe gefassten Beschlüsse deren Mitglieder grundsätzlich binden sollen. Schließlich verpflichtet § 3 Abs. 2 Satz 2 die Gruppenmitglieder dazu, an den Sitzungen des Rates und der jeweiligen Ausschüsse sowie an den Sitzungen der Gruppe und der jeweiligen Arbeitskreise teilzunehmen, sodass auch eine Grundlage dafür gegeben ist, dass die Gruppe tatsächlich eine Bündelungs- und Koordinierungsfunktion wahrnehmen kann.

Durchgreifende Hinweise dafür, dass diese Bestimmungen nur auf dem Papier existieren, in Wahrheit aber nicht beachtet werden, sind nicht gegeben. Vielmehr hat die schriftlich festgehaltene Absicht einer gleichgerichteten Zusammenarbeit auch bereits einen gemessen an der Dauer des (voraussichtlichen) Bestehens der Ratsgruppe hinreichenden praktischen Ausdruck gefunden. Ausweislich der in den Akten befindlichen bzw. im Internet (…) verfügbaren Sitzungsniederschriften haben die Gruppenmitglieder zu den Ratssitzungen vom 25. Juni 2015 (TOP 11.2.1 - 11.2.10) und vom 3. September 2015 (TOP 11.2.1 - 11.2.10) jeweils eine Vielzahl gemeinsamer Anfragen gestellt. Drei weitere gemeinsame Anfragen finden sich auf der Tagesordnung der Ratssitzung am 18. Februar 2016 (TOP 11.2.1 - 11.2.3). Damit sind gemeinsame Aktivitäten für drei der insgesamt sieben Sitzungen des Antragsgegners im Zeitraum von Juni 2015 bis Februar 2016 belegt. Dass dies nicht auch für die übrigen vier Sitzungen der Fall ist, spricht nicht gegen die Ernsthaftigkeit der erklärten Absicht der Antragstellerin, möglichst gleichgerichtet und nachhaltig zu wirken zu wollen. Die kommunalverfassungsrechtlichen Möglichkeiten von Einzelmandatsträgern, unmittelbar gestaltend auf die Ratsarbeit einzuwirken, sind begrenzt. Insbesondere steht einem einzelnen Ratsmitglied (oder auch einer Ratsgruppe) nach § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW kein den Bürgermeister zur Aufnahme verpflichtendes Vorschlagsrecht zur Tagesordnung zu. Zwar kann dieses zentrale Gestaltungsrecht den Ratsmitgliedern durch die Geschäftsordnung eingeräumt werden,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. März 2004 ‑ 15 A 2360/02 ‑, juris, Rn. 57 ff. (= OVGE MüLü 50, 57),

in der Geschäftsordnung für den Rat der Stadt E. , seine Ausschüsse, Kommissionen und die Bezirksvertretungen ist davon jedoch kein Gebrauch gemacht. Schon vor diesem Hintergrund dürfen an den sichtbaren praktischen Nachweis der Zusammenwirkungsabsicht keine überhöhten Anforderungen gestellt werden.

Siehe dazu auch OVG NRW, Beschluss vom 12. Dezember 2014 ‑ 15 B 1139/14 ‑, juris,Rn. 17 (= NWVBl. 2015, 232).

Hinzu kommt, dass die Gruppenmitglieder in den Ratssitzungen bei gleichzeitiger Anwesenheit bislang ‑ soweit ersichtlich ‑ in aller Regel gemeinsam agiert haben. Das Verwaltungsgericht weist im Ausgangspunkt zu Recht darauf hin, dass ein gleiches Abstimmungsverhalten für sich genommen kein ausreichender Beweis für die Absicht nachhaltigen politischen Zusammenwirkens ist. Denn in der praktischen Ratsarbeit ist es keineswegs eine Seltenheit, dass Ratsmitglieder aus völlig verschiedenen Motiven identisch abstimmen.

Vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW, Beschluss vom 19. Juni 2013 ‑ 15 B 279/13 ‑, juris, Rn. 18 (= NWVBl. 2013, 447).

Vorliegend ist zusätzlich allerdings sowohl die Vielzahl der in Rede stehenden Beschlüsse als auch deren große thematische Bandbreite zu berücksichtigen. Angesichts dessen erscheint es fernliegend, in der ganz überwiegend gleichlautenden Stimmabgabe der Mitglieder der Antragstellerin ein letztlich bloß zufälliges Ergebnis zu sehen und nicht die Folge einer koordinierten Willensbildung im Vorfeld der jeweiligen Ratssitzungen. Diese Bewertung verliert ihre Berechtigung nicht dadurch, dass sich ein Gruppenmitglied in Einzelfällen (z. B. zu TOP 8.3, 9.5 und 9.9 der Ratssitzung vom 3. September 2015) bei Stimmabgabe des anderen der Stimme enthalten hat. Auch innerhalb einer nur aus wenigen Personen bestehenden Gruppe oder Fraktion stellt ein unterschiedliches Abstimmungsverhalten, das als solches vom freien Mandat der gewählten Gemeinderatsmitglieder gedeckt ist, die Annahme, dass mehrere Ratsmitglieder sich auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken zusammengeschlossen haben, jedenfalls solange nicht durchgreifend in Frage, als es sich ‑ wie hier nach Aktenlage ‑ auf vereinzelte, zahlenmäßig begrenzte Vorgänge bezieht und nicht wesentliche Fragen des kommunalpolitischen Programms der Gruppe oder Fraktion betrifft.

Aufgrund der im Beschwerdeverfahren vorgelegten eidesstattlichen Versicherung des in der Hauptsache gegebenenfalls als Zeuge in Betracht kommenden Herrn D. geht der Senat ferner bis auf Weiteres davon aus, dass seit Gründung der Gruppe regelmäßige Gruppensitzungen zwecks Vorbereitung der anstehenden Ratssitzungen (§ 4 Abs. 1 des Gruppenstatuts) stattgefunden haben, mithin auch insoweit die tatsächlichen Voraussetzungen für ein im Wesentlichen abgestimmtes Verhalten gegeben waren.

Schließlich wecken nach derzeitigem Erkenntnisstand auch keine sonstigen Gesichtspunkte durchgreifende Zweifel an der Gruppeneigenschaft der Antragstellerin. Wenn der Antragsgegner hervorhebt, dass die Gruppenmitglieder etwaige in der Vergangenheit bestehende persönliche Differenzen zwischenzeitlich offenbar zurückgestellt haben, lässt dieser Umstand als solcher nicht darauf schließen, dass hierfür entgegen den vorstehend genannten, objektivierbaren Indizien für ein verfestigtes inhaltliches Zusammenwirken rein taktische Erwägungen maßgeblich waren. Im Ergebnis Entsprechendes gilt für den in der Beschlussvorlage vom 19. August 2015 betonten Aspekt der personellen Inkohärenz. Dass das Ratsmitglied U. in der laufenden Wahlperiode auch bereits mit den beiden früheren und inzwischen ausgeschiedenen Ratsvertretern der Partei E. S. kooperiert hat, verweist nicht auf eine bestimmte, im gegebenen Zusammenhang nicht anerkennenswerte Motivlage. Ob damals die Voraussetzungen für eine Ratsgruppe gegeben waren, ist vorliegend im Übrigen unerheblich.

b) Der Antragstellerin entstünden ohne den Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung wesentliche Nachteile im Sinne von § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO, sodass es ihr nicht zumutbar ist, sich auf ein Hauptsacheverfahren verweisen zu lassen.

Diese Nachteile ergeben sich in erster Linie daraus, dass nach § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW Gruppen (ebenso wie Fraktionen) aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für ihre Geschäftsführung erhalten. Der Gesetzgeber erkennt damit an, dass auch Gruppierungen ohne Fraktionsstatus und die damit zusammenhängenden weitergehenden Teilhaberechte und Wahrnehmungskompetenzen zu einer effektiven Ratsarbeit beitragen können, indem er ihrer Tätigkeit eine finanzielle Basis gibt. Hiervon ist die Antragstellerin ausgeschlossen, solange ihr der Antragsgegner den Status als Gruppe nicht zugesteht.

Liegen nach alledem die Voraussetzungen für eine einstweilige gerichtliche Regelung vor, ist es geboten, den Antragsgegner unter dem Vorbehalt des Ausgangs des Hauptsacheverfahrens zu verpflichten, die Antragstellerin vorläufig als Gruppe zu behandeln. Davon unberührt bleiben das Recht und ‑ mit Blick auf seine Gesetzesbindung ‑ auch die Pflicht des Antragsgegners, etwaige zukünftige Erkenntnisse, die nach ihrer Qualität oder Quantität einer Gruppeneigenschaft der Antragstellerin entgegenstehen, zum Gegenstand eines Abänderungsantrags zu machen.

Die Kostenentscheidung folgt aus auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 63 Abs. 3 Satz 1 GKG. Die getroffene Anordnung nimmt die Entscheidung in der Hauptsache nicht faktisch endgültig vorweg, sondern greift ihr lediglich zeitlich begrenzt vor. Dies sowie die im einstweiligen Rechtsschutzverfahren wie auch hier regelmäßig reduzierten Anforderungen an das Beweismaß und die Ermittlung von Sach- und Rechtslage rechtfertigen es, den in der Hauptsache anzusetzenden zweifachen Auffangwert nach § 52 Abs. 2 GKG zu halbieren.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Oberverwaltungsgericht NRW, 15 B 1521/15