Oberverwaltungsgericht NRW, 13 A 415/15

Tatbestand:

Der Beklagte ist als integrierte Untersuchungsanstalt zuständig für Untersuchungen und Kontrollen auf dem Gebiet des Lebensmittel- und Futtermittelrechts, der Tiergesundheit sowie des Tierschutzes. Durch Rechtsverordnung ist als Einzugsbereich des Beklagten der Regierungsbezirk N. bestimmt worden. Dem Kläger, einem Kreis im Regierungsbezirk N. , kommen als Kreisordnungsbehörde Aufgaben im Bereich der Lebensmittelüberwachung und des Veterinärwesens zu. Durch die am 21. Juni 2012 mit der Stadt I. geschlossene öffentlich-rechtliche Vereinbarung übernahm er zusätzlich im Bereich des Veterinärwesens und der Lebensmittelüberwachung die Aufgaben der Stadt I. als Kreisordnungsbehörde. Die Stadt I. liegt im Regierungsbezirk B. . Dieser wurde durch Rechtsverordnung als Einzugsbereich für die o. a. Untersuchungen und Kontrollen dem Chemischen und Veterinäruntersuchungsamt Westfalen (CVUA-Westfalen) zugeordnet.

Der Kläger beanspruchte gegenüber dem Beklagten die Annahme und Durchführung von Beprobungs- und Untersuchungsaufträgen im Bereich des Veterinärwesens und der Lebensmittelüberwachung, denen im Stadtgebiet I. gezogene Proben zugrunde liegen. Der Beklagte lehnte dies ab. Einem daraufhin vom Kläger gestellten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gab das Verwaltungsgericht Münster mit Beschluss vom 15. Mai 2014 im Verfahren 5 L 335/14 statt. Auf die Beschwerde des Beklagten lehnte das erkennende Gericht den Antrag unter Änderung des angefochtenen Beschlusses mit Beschluss vom 24. Juli 2014 im Verfahren 13 B 597/14 mit der Begründung ab, es fehle der Anordnungsgrund.

Der Kläger hat am 19. Mai 2014 Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen, ihm stehe der von ihm geltend gemachte Anspruch aus § 4 Abs. 6 des Gesetzes zur Bildung integrierter Untersuchungsanstalten für Bereiche des Verbraucherschutzes (IUAG NRW) zu. § 5 S. 2 IUAG NRW und § 29 Abs. 3 der Verordnung zur Errichtung integrierter Untersuchungsanstalten für Bereiche des Verbraucherschutzes vom 20. Dezember 2007 (Errichtungsverordnung) stünden dem nicht entgegen. Für den Einzugsbereich komme es nicht auf die örtliche Herkunft der Proben, sondern auf den örtlichen Bezug des Anliefernden an. § 5 S. 2 IUAG NRW stelle allein auf die Person des Benutzers der Untersuchungsanstalt ab. Durch die Erfüllung des Anspruchs werde auch nicht die Wahrnehmung von Untersuchungsaufträgen nach § 4 Abs. 1 IUAG NRW für andere Träger gefährdet. Der Probenzuwachs belaufe sich auf weniger als 6%. Durch die Finanzierungszusage in Höhe von 1,94 € pro Einwohner der Stadt I. sei die Finanzierung gesichert.

Der Kläger hat beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, diejenigen Beprobungs- und Untersuchungsaufträge von ihm, dem Kläger, anzunehmen und durchzuführen, die Proben betreffen, die in Wahrnehmung der nach § 2 Abs. 1 der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zwischen ihm, dem Kläger, und der Stadt I. vom 21. Juni 2012 übernommenen Aufgaben genommen worden sind.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat im Wesentlichen ausgeführt, dem Kläger stehe der von ihm geltend gemachte Anspruch nicht zu. Die Proben aus dem I. Stadtgebiet gehörten ihrer Art nach zum originären Untersuchungsbereich des integrierten Untersuchungsamtes gemäß § 4 Abs. 1 IUAG NRW und könnten daher keinen Anspruch aus § 4 Abs. 6 IUAG NRW begründen. Zu deren Untersuchung sei das CVUA-West-falen verpflichtet. Dies folge aus §§ 2 Abs. 1, 4 Abs. 1, 5 IUAG NRW i. V. m. §§ 15 Abs. 1 und 3, 29 Abs. 1 und 3 der Errichtungsverordnung, denn die Stadt I. gehöre zum Regierungsbezirk B. . Für den Einzugsbereich komme es darauf an, ob die Proben im Gebiet des Regierungsbezirks genommen worden seien und von dort stammten. Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung vom 21. Juni 2012 lasse den Einzugsbereich unberührt. Eine den Einzugsbereich ändernde Regelung wäre zudem gemäß § 59 Abs. 1 VwVfG NRW i. V. m. § 134 BGB nichtig. Ein Anspruch aus § 4 Abs. 6 IUAG NRW scheide auch deshalb aus, weil sich dieser nur auf solche Proben beziehe, die nicht schon § 4 Abs. 1 IUAG NRW erfasse. Außerdem wäre die Erfüllung des originären Untersuchungsauftrages des Beklagten aus § 4 Abs. 1 IUAG NRW bei zusätzlicher Untersuchung der aus dem Gebiet der Stadt I. stammenden Proben gefährdet. Seine Kapazität ermögliche es ihm nur, die Regelproben nach § 4 Abs. 1 IUAG NRW seines Einzugsbereichs (Regierungsbezirk N. ) zu untersuchen. Eine Untersuchung der aus I. stammenden Proben würde zu einem überproportionalen Mehraufwand führen und die Schaffung weiterer personeller und operativer Kapazitäten sowie die weitere Kosten verursachende Beschaffung von Geräten und Anlagen erfordern. Dem stehe keine Planungssicherheit gegenüber. Die Finanzierung sei ebenfalls nicht gesichert. Mit dem zugesicherten Betrag von 1,94 € je Einwohner der Stadt I. sei der Untersuchungsaufwand für die veterinärmedizinischen Proben (27,5 % aller Proben) nicht abgedeckt, weil dieser durch Finanzzu-weisungen des Landes an die integrierten Untersuchungsanstalten finanziert würden. Solche erhalte für die veterinärmedizinischen Proben aus der Stadt I. aber das CVUA-Westfalen. Es entstehe eine Finanzierungslücke i. H. v. 113.518 €. Bei einer Vollkostenrechnung kämen weitere 123.838 € hinzu.

Mit dem angefochtenen Urteil vom 15. Januar 2015 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verurteilt, diejenigen Beprobungs- und Untersuchungsaufträge des Klägers anzunehmen und durchzuführen, die Proben betreffen, die in Wahrnehmung der nach § 2 Abs. 1 der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zwischen dem Kläger und der Stadt I. vom 21. Juni 2012 übernommenen Aufgaben genommen worden seien. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dem Kläger stehe der behauptete Anspruch aus § 4 Abs. 6 IUAG NRW zu. Der Beklagte sei Untersuchungsanstalt nach § 3 Abs. 1 IUAG NRW i. V. m. § 15 Abs. 1 Errichtungsverordnung; der Kläger sei gemäß § 16 Errichtungsverordnung Träger des Beklagten. Andere Regelungen stünden dem Anspruch nicht entgegen. § 4 Abs. 1 IUAG NRW sei allgemeine Aufgabennorm, die die Anspruchsnorm des § 4 Abs. 6 IUAG NRW nicht begrenze. Sähe man sie als Anspruchsnorm an, lägen ihre Voraussetzungen ebenfalls vor. Der „originäre Untersuchungsauftrag“ des § 4 Abs. 1 IUAG NRW werde nicht dadurch gefährdet, dass der Beklagte Proben aus dem Gebiet der Stadt I. untersuchen müsse. Eine etwaige unzureichende personelle und sachliche Ausstattung sei allein darin begründet, dass der Beklagte es bisher unterlassen habe, die aus dem Stadtgebiet I. stammenden Proben bei seiner Kalkulation ‑ einschließlich der Finanzzuweisungen des Landes ‑ zu berücksichtigen. Dieser in der Sphäre des Beklagten liegende Umstand sei nicht geeignet, den Anspruch zu beschränken. Der Beklagte habe nichts dafür dargelegt, dass er die Finanzzuweisungen - die derzeit dem CVUA-Westfalen zuflössen - nicht in derselben Höhe erhalten würde, wenn in die Berechnungen die im Stadtgebiet von I. anfallenden Proben eingestellt würden. § 5 Abs. 2 IUAG NRW stehe dem Anspruch ebenfalls nicht entgegen, weil der Kläger, der zum Regierungsbezirk N. gehöre, sich des Beklagten zu bedienen habe. Die Begründung zum Gesetzesentwurf bestätige dieses Verständnis, wonach eine Verpflichtung der Kommunen ausgesprochen werden solle, sich bei der Beauf-tragung für die Untersuchung derjenigen Untersuchungsanstalt zu bedienen, in deren Einzugsbereich sie sich befänden. Selbst wenn darauf abgestellt würde, dass es nicht ausreiche, dass der Auftraggeber seinen Sitz im Einzugsbereich der Untersuchungsanstalt habe, sondern zudem nach materiellem Recht für die Vornahme der Untersuchung zuständig sein müsse, verbliebe es vorliegend beim Einzugsbereich des Beklagten. Der Kläger nehme wegen der geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung mit der Wahrnehmung der Aufgaben der Stadt I. zugleich eigene Aufgaben wahr. Das Recht und die Pflicht zur Erfüllung der Aufgabe seien gem. § 23 Abs. 2 Satz 1 GkG NRW auf den Kläger übergegangen. Die Nebenabrede ergebe nichts Abweichendes, sondern trage ersichtlich nur dem Umstand Rechnung, dass im Zeitpunkt des Vertragsschlusses noch eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit der Stadt Bochum zur Benutzung des dortigen Chemischen Untersuchungsamtes bestanden habe. Der Vertrag sei nicht gemäß § 59 Abs. 1 VwVfG NRW i. V. m. § 134 BGB nichtig. Die Vorschriften der Errichtungsverordnung stellten kein gesetzliches Verbot i. S. v. § 134 BGB dar; auch verstoße der Vertrag nicht gegen die Errichtungsverordnung. Ferner sei die Finanzierung gesichert. Die Kalkulationen des Beklagten gäben bereits deshalb keinen Aufschluss für eine gegenteilige Annahme, da die Finanzierung durch den Kläger sicherzustellen sei. Es könne ferner nicht darauf abgestellt werden, ob der Beklagte derzeit mit ausreichenden Finanzmitteln ausgestattet sei, da die zulässige Aufgabendelegation nicht berücksichtigt worden sei. Für den Fall der Berücksichtigung der derzeit an das CVUA-Westfalen erfolgenden Finanzzuweisungen für I. Proben beim Beklagten sei nicht erkennbar, dass die Finanzierung nicht gesichert wäre.

Der Beklagte hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Zu deren Begründung macht er geltend, dem Kläger stehe entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts kein Anspruch aus § 4 Abs. 6 IUAG NRW zu. Dieser erfasse die Proben aus I. nicht. Gegenstand könnten nur solche (singulären) Untersuchungen sein, die nicht in den Anwendungsbereich des § 4 Abs. 1 IUAG NRW fielen. § 5 Satz 2 IUAG NRW stehe dem Anspruch des Klägers - entgegen der Annahme des Verwaltungsgericht - auch entgegen. Die Regelung knüpfe nicht ausschließlich an den Sitz der jeweiligen Kreisordnungs-behörde an. Die Festlegung der Einzugsbereiche der integrierten Untersuchungs-anstalten diene dem Zweck, Planungssicherheit zu schaffen. Die Sicherung des Aufgabenbestands nach §§ 4 Abs. 1, 5 Satz 2 IUAG NRW diene dazu, die integrierten Untersuchungsanstalten in die Lage zu versetzen, in ihren Einzugs-bereichen die bestehenden hohen Qualitätsanforderungen an die veterinär-rechtlichen und lebensmittelrechtlichen Untersuchungen sicherzustellen und dauerhaft einhalten zu können. Hierfür habe auch die Finanzierung gewährleistet werden sollen. Aus diesem Grunde sollten alle Proben, die im Einzugsbereich anfielen, von der jeweiligen Untersuchungsanstalt bearbeitet werden. Der Verord-nungsgeber der Errichtungsverordnung gehe davon aus, dass die Sicherstellung des Untersuchungsauftrags durch Bildung von Einzugsbereichen für alle Unter-suchungsanstalten in gleicher Weise gewährleistet werden solle. Planungssicher-heit bedeute daher, dass jede integrierte Untersuchungsanstalt mit festgelegtem Einzugsbereich die Sicherheit haben solle, dass alle im Einzugsbereich anfallen-den Proben ihr überlassen werden müssten. Nur dann lasse sich nämlich flächendeckend in Nordrhein-Westfalen der Auftrag der Untersuchungsanstalten aus § 4 Abs. 1 IUAG NRW gewährleisten und auch die Bildung von Überkapazi-täten verhindern. Dieser Zweck der Bildung von Untersuchungsanstalten und der Festlegung von Einzugsbereichen in der Verordnung werde verletzt, wenn der Anschluss- und Benutzungszwang nach § 5 Satz 2 IUAG NRW ausschließlich nach dem Sitz der jeweiligen Kreisordnungsbehörde bestimmt werde. Bei Ab-schluss von regierungsbezirksübergreifenden öffentlich-rechtlichen Verein-barungen würden nämlich die von der Verordnung gebildeten Einzugsbereiche unterlaufen und die Planungssicherheit der Untersuchungsanstalten sei nicht gewährleistet. Die abweichende Regelung des Einzugsbereichs in § 8 Abs. 3 der Errichtungsverordnung beruhe darauf, dass nicht alle im Regierungsbezirk E. liegenden Kreisordnungsbehörden der Bildung des CVUA Rhein-Ruhr-Wupper zugestimmt hätten – die Stadt E. und der Kreis N1. , die eigene Untersuchungsämter betrieben, hätten dies abgelehnt.

Im Falle der Durchführung der Untersuchung der Proben aus dem I. Stadtgebiet würde die Aufgabenwahrnehmung des Beklagten (§ 4 Abs. 1 IUAG NRW) gefährdet. Zudem sei auch im Falle einer Zahlung in Höhe von 1,94 € pro Einwohner der Stadt I. durch den Kläger die Finanzierung nicht gesichert. Der vom Land bisher an das CVUA-Westfalen gezahlte Betrag könne zukünftig nicht einfach dem Beklagten gezahlt werden. Grundlage für die Landesumlage sei § 14 Abs. 2 IUAG NRW. Danach werde einmalig zum Zeitpunkt der Gründung der Untersuchungsanstalt ermittelt, wie hoch der Zuschussbedarf des Landes vor der Gründung gewesen sei. Dieser Betrag werde unverändert über die Haushalts-jahre jährlich der Anstalt zugewiesen und ausgezahlt. Eine Änderungsbefugnis stehe dem Beklagten nicht zu. Auch das Ministerium könne nicht von sich aus eine Kürzung vornehmen. Aufgrund weiterer Aufwendungen im Zusammenhang mit den aus I. stammenden Proben und der Nichtberücksichtigung des fehlenden Anteils für die veterinärmedizinischen Proben sei ein Entgelt von 1,94 € pro Einwohner jedenfalls nicht auskömmlich.

Die Proben aus dem Stadtgebiet von I. seien vom Beklagten auch nicht nach § 4 Abs. 1 IUAG NRW anzunehmen und zu untersuchen. Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung vom 21. Juni 2012 könne dies rechtlich nicht zur Folge haben. Einzige Wirkung bei der vorliegenden delegierenden Vereinbarung könne gemäß § 23 GkG NRW sein, dass die örtliche und sachliche Zuständigkeit für die Wahrnehmung der Aufgaben auf den Kläger übergehe. Die Rechte und Pflichten des Delegators blieben hingegen unverändert bestehen. Daran sei der neue Aufgabenträger gebunden. Gesetzliche Rechtspflichten, denen die übertragene Kommune unterliege, könnten durch eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung nicht geändert werden. Das würde aber geschehen, wenn die I. Proben vom Beklagten untersucht werden müssten. Dadurch würde gegen die Abgrenzung der Einzugsbereiche des Beklagten und des CVUA-Westfalen, die sich aus §§ 15 Abs. 3, 29 Abs. 3 der Errichtungsverordnung ergebe, verstoßen.

Dass eine solche Rechtsfolge von den Beteiligten bei Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung schon nicht beabsichtigt gewesen sei, folge aus § 1 Abs. 2, wonach der Kreis für die in § 2 aufgeführten Aufgaben die Rechte und Pflichten der Stadt als örtliche Ordnungsbehörde bzw. Kreisordnungsbehörde übernehme. Dadurch sei bestimmt, dass die Rechts- und Pflichtenstellung nicht verändert werden solle. Da die Stadt I. als für die Lebensmittelaufsicht zuständige Sonderordnungsbehörde an § 29 Abs. 3 der Errichtungsverordnung rechtlich gebunden sei, folge hieraus unmittelbar, dass die dort getroffene Regelung auch nach dem Inhalt der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung weiter ihre Gültigkeit behalten habe. Eine andere Regelung wäre im Übrigen wegen eines Verstoßes gegen § 23 Abs. 2 Satz 1 GkG NRW rechtswidrig. Die in der Vereinbarung getroffene Nebenabrede, dass zukünftig eine Untersuchung der I. Proben bei der Beklagten angestrebt werde, habe nicht lediglich dazu gedient darzustellen, dass im Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung noch eine (weitere) öffentlich-rechtliche Vereinbarung zwischen der Stadt I. und der Stadt C. zur Benutzung des Chemischen Untersuchungsamtes der Stadt C. bestanden habe. Vielmehr spreche vieles dafür, dass sich die Parteien des Umstandes bewusst gewesen seien, dass durch die öffentlich-rechtliche Verein-barung die Einzugsbereiche der Untersuchungsanstalten nicht geändert werden könnten. Ansonsten hätten sie sich auch über die von der Stadt I. mit der Stadt C. geschlossene öffentlich-rechtliche Vereinbarung hinwegsetzen können. Eine die Einzugsbereiche der Errichtungsverordnung ändernde öffentliche Vereinbarung würde gegen § 59 Abs. 1 VwVfG NRW i. V. m. § 134 BGB verstoßen. §§ 15 Abs. 3, 29 Abs. 3 Errichtungsverordnung seien gesetzliche Verbote, von denen durch eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung nicht abge-wichen werden dürfe. Dies folge bereits aus § 23 Abs. 2 Satz 1 GkG NRW, wonach die Beteiligten einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung öffentlich-rechtliche Rechte und Pflichten des Delegators nicht verändern könnten.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 15. Januar 2015 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung führt er aus: Der Anspruch auf Untersuchung der aus I. stammenden Proben ergebe sich aus § 4 Abs. 6 IUAG NRW. Die Vorschriften des § 5 Satz 1 IUAG NRW und § 29 Abs. 3 Errichtungsverordnung stünden einem Anspruch nicht entgegen. Folge der Zuständigkeitsübertragung im Rahmen der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung vom 21. Juni 2012 sei, dass der Kläger hinsichtlich der Beprobung des I. Stadtgebietes aus eigener Zuständigkeit handele. Infolge dessen habe die Untersuchung der Proben gemäß § 15 Abs. 3 Errichtungsverordnung beim Beklagten stattzufinden, denn es komme auf den örtlichen Bezug des Anliefernden an. Aus der Zielsetzung des Normgebers, durch die Bildung von Einzugsbereichen eine auskömmliche Auslastung einerseits und eine Überlastung andererseits zu vermeiden, ergebe sich nichts anderes. Für dieses Ziel möge das Anknüpfen an den kalkulierbaren Anfall der Proben und nicht den veränderlichen Zuständigkeitsbereich der Kreisordnungsbehörden wünschenswert sein. Bedeutung könne eine solche Vorstellung aber nur dann haben, wenn sie Niederschlag in der Norm gefunden habe, was hier nicht der Fall sei. § 4 Abs. 1 IUAG NRW stehe dem Anspruch nicht entgegen, da er als Aufgabennorm nicht geeignet sei, die Anspruchsnorm des § 4 Abs. 6 IUAG NRW zu begrenzen. Auch werde der Untersuchungsauftrag nach § 4 Abs. 1 IUAG NRW nicht durch die zusätzliche Untersuchung der aus dem I. Stadtgebiet stammenden Proben gefährdet. Das zusätzliche Volumen betrage weniger als 6% und falle daher nicht erheblich ins Gewicht. Der Kläger sei darüber hinaus bereit und in der Lage, die Finanzierung der Untersuchungen sicherzustellen.

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten im vorliegenden Verfahren und im Verfahren 5 L 335/14 (VG Münster)/13 B 597/14 (OVG NRW).

Entscheidungsgründe:

Die Berufung des Klägers hat Erfolg. Die zulässige Klage ist unbegründet.

Dem Kläger steht kein Anspruch gegen den Beklagten auf Annahme und Durchführung von Beprobungs- und Untersuchungsaufträgen im Bereich des Veterinärwesens und der Lebensmittelüberwachung zu, deren Gegenstand Proben aus dem I. Stadtgebiet sind.

Ein solcher Anspruch ergibt sich nicht aus § 4 Abs. 6 IUAG NRW. Danach ist die Untersuchungsanstalt verpflichtet, Aufträge eines Trägers oder mehrerer Träger auszuführen, soweit andere Regelungen nicht entgegenstehen und die Finanzierung durch den Auftraggeber gesichert ist. Der Kläger ist zwar Träger der Beklagten und als solcher grundsätzlich aus § 4 Abs. 6 IUAG NRW berechtigt. Es handelt sich bei den das Stadtgebiet I. betreffenden Beprobungs- und Untersuchungsaufträgen aber schon nicht um Aufträge im Sinne von § 4 Abs. 6 IUAG NRW (1.). Ferner stehen der Ausführung andere Regelungen entgegen (2).

Die Aufträge, denen die I. Proben zugrunde liegen, sind keine Aufträge im Sinne von § 4 Abs. 6 IUAG NRW, da ihnen originäre Aufgaben der Unter-suchungsanstalt zugrunde liegen, die von der Vorschrift nicht erfasst werden.

§ 4 IUAG NRW unterscheidet zwischen originären Aufgaben, die ohne zusätzliche Voraussetzungen von der Untersuchungsanstalt ausgeführt werden müssen und darüber hinausgehenden weiteren Aufgaben, für deren Erledigung nur beim Vorliegen zusätzlicher Voraussetzungen eine Verpflichtung der Untersuchungsanstalt besteht. Das ergibt sich aus der Systematik des § 4 IUAG NRW, ferner aus der Gesetzesbegründung.

Durch § 4 Abs. 1 IUAG NRW sind den Untersuchungsanstalten zunächst (sachlich) originäre Aufgaben zugewiesen worden: die Probennahme, die Durchführung von Untersuchungen und Kontrollen auf dem Gebiet des Lebensmittel- und Futtermittelrechts, der Tierseuchenbekämpfung, der Tiergesundheit und des Tierschutzes, die damit in Zusammenhang stehende erforderliche Erstellung von Gutachten, Beurteilungen und Stellungnahmen. Die Ausführung dieser Aufgaben ist nicht an weitere Voraussetzungen geknüpft. Darüber hinaus ist das Untersuchungsamt beim Vorliegen zusätzlicher Voraussetzungen verpflichtet, Aufträge von Trägern auszuführen (§ 4 Abs. 6 IUAG NRW), und es kann bei Vorliegen weiterer Voraussetzungen auch Aufträge Dritter ausführen (§ 4 Abs. 7 IUAG NRW). Aus dem Anknüpfen an zusätzliche Voraussetzungen und der abgestuften Regelung in Abs. 1, Abs. 6 und Abs. 7 ergibt sich, dass den Aufträgen im Sinne des § 4 Abs. 6 IUAG NRW nicht die Aufgaben zugrunde liegen können, die das Untersuchungsamt bereits aufgrund der gesetzlichen Zuweisung in § 4 Abs. 1 IUAG NRW zu erfüllen hat.

Dafür spricht auch die Begründung zum Gesetzentwurf vom 6. September 2007. Darin wird zu § 4 Abs. 6 IUAG NRW ausgeführt, dieser verpflichte die Untersuchungsanstalt, weitere Aufträge der Träger (Unterstreichung durch den Senat) auszuführen, soweit die Finanzierung gesichert sei und andere Regelungen dem nicht entgegenstünden. Insbesondere sei darauf zu achten, dass die Wahrnehmung der originären Aufgaben nach Absatz 1 hierdurch nicht beeinträchtigt werde.

Vgl. LT-Drs. 14/4973, S. 216.

Auch daraus ist abzuleiten, dass Aufträge im Sinne des § 4 Abs. 6 IUAG NRW nicht solche sind, denen originäre Aufgaben des Untersuchungsamtes nach § 4 Abs. 1 IUAG NRW zugrunde liegen. Ob die konkrete Untersuchungsanstalt für die Untersuchung zuständig ist, ist hier zunächst unerheblich.

Der Ausführung der Aufträge des Klägers durch den Beklagten stehen darüber hinaus §§ 2 Abs. 1, 5 IUAG NRW, §§ 15, 29 Errichtungsverordnung entgegen. Gemäß § 2 Abs. 1 IUAG NRW können in den Regierungsbezirken integrierte Untersuchungsanstalten errichtet werden. Dies sind im Regierungsbezirk N. gemäß § 15 der Errichtungsverordnung das CVUA-MEL (der Beklagte) und im Regierungsbezirk B. das CVUA-Westfalen, § 29 der Errichtungsverordnung. Gemäß § 5 IUAG NRW wird das Ministerium ermächtigt, durch Rechtsverordnung zu Gunsten integrierter Untersuchungsanstalten Einzugsbereiche, auch für die Durchführung bestimmter Untersuchungen, oder Untersuchungsbereiche i. S. v. § 4 Abs. 1 festzulegen. Innerhalb des Einzugsbereichs sind die Kreisordnungsbehörden verpflichtet, sich der jeweiligen Untersuchungsanstalt zu bedienen. Das zuständige Ministerium hat von der in § 5 Satz 1 IUAG NRW eingeräumten Ermächtigung Gebrauch gemacht und für den Beklagten in § 15 Abs. 3 Errichtungsverordnung bestimmt, dass dessen Einzugsbereich den Regierungsbezirk N. umfasst. Für das CVUA-Westfalen hat das Ministerium ebenfalls einen Einzugsbereich bestimmt, der gemäß § 29 Abs. 3 Errichtungsverordnung den Regierungsbezirk B. umfasst.

Die Stadt I. gehört nicht zum Einzugsbereich der Beklagten. Etwas anders folgt für die in der Stadt I. anfallenden Proben auch nicht aus der zwischen ihr und dem Kläger geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung vom 21. Juni 2012. Der Kläger ist zwar durch diese Vereinbarung zuständige Kreisordnungsbehörde für Aufgaben auf dem Gebiet des Veterinärwesens, der Lebensmittelüberwachung und des Verbraucherschutzes geworden. Es handelt sich dabei um eine delegierende öffentlich-rechtliche Vereinbarung, die dazu führt, dass die abgebende Beteiligte (im vorliegenden Fall die Stadt I. ) abschließend von der Aufgabenerfüllung frei wird und sie für die Dauer des Bestehens dieser Vereinbarung ihre Zuständigkeit verliert. Die übernehmende Beteiligte (hier der Kreis S. ) übernimmt die Zuständigkeit der übertragenen Aufgabe.

Vgl. Köhler/Held/Plückhahn, GkG NRW, § 23 Anm. 6.1, S. 5, Stand: Dez. 2015.

Entgegen der Auffassung des Klägers und des Verwaltungsgerichts führt die Tatsache, dass die damit für das Stadtgebiet von I. zuständige Kreisordnungsbehörde ihren Sitz im Einzugsbereich des Klägers hat, nicht dazu, dass die Proben aus I. nunmehr vom Beklagten zu untersuchen und zu begutachten wären. Maßgeblich für die Zugehörigkeit zum Einzugsbereich ist nicht der Sitz der zuständigen Kreisordnungsbehörde, sondern der Ort des Anfalls der Proben.

Das ergibt sich aus dem Wortlaut und dem entstehungsgeschichtlich belegten Sinn und Zweck der Regelung sowie aus der Gesetzessystematik.

Dafür, dass der Einzugsbereich gebietsbezogen ist, und es dabei auch auf den Anfall der Proben ankommt, spricht bereits der Wortlaut. Im allgemeinen Sprachgebrauch bedeutet das Wort „Einzugsbereich“ eine räumlich begrenzte Region, in der eine bestimmte Aufgabe von einer bestimmten Einrichtung wahrgenommen wird oder in der ein bestimmter Bedarf von dieser abgedeckt wird.

Vgl. Fertig, Einzugsbereiche der Tierkörperbeseitigungsanstalten, BayVBl. 1997, S. 266.

Das ist hier die Region des Regierungsbezirks N. für den Beklagten und die des Regierungsbezirks B. für das CVUA-Westfalen, vgl. § 5 IUAG NRW i. V. m. §§ 15 Abs. 3, 29 Abs. 3 Errichtungsverordnung.

Dieses Ergebnis entspricht dem entstehungsgeschichtlich belegten Sinn und Zweck der Regelung. Nach der Begründung zum Gesetzentwurf vom 6. September 2007 soll durch die Errichtung der Untersuchungsanstalten eine effiziente, qualitativ homogene und leistungsstarke hoheitliche Untersuchungsstruktur für die Bereiche des Verbraucherschutzes in Nordrhein-Westfalen geschaffen und sollen vorhandene Kapazitäten effektiver und effizienter ausgelastet werden.

Vgl. LT-Drs. 14/4973, S. 212 f.

Die Möglichkeit, Einzugsbereiche für die einzelnen Untersuchungsanstalten zu schaffen, dient dem Ziel, den Kommunen und dem Land als Träger der integrierten Untersuchungsanstalt Planungssicherheit zu verschaffen, wozu es erforderlich sein kann, die Kreisordnungsbehörden im jeweiligen Einzugsbereich dauerhaft anzubinden. Es soll damit verhindert werden, dass durch den Wechsel von Kommunen zu anderen Untersuchungsanstalten die Wirtschaftlichkeit einer integrierten Untersuchungseinrichtung nicht mehr gewährleistet ist.

Vgl. LT-Drs. 14/4973, S. 217.

Aus dem Vorstehenden folgt, dass Anknüpfungspunkt für die Bestimmung des Einzugsbereichs das Gebiet sein sollte, und zwar dasjenige des Anfalls der Proben und nicht das des Sitzes der zuständigen Kreisordnungsbehörde. Die Wirtschaftlichkeit der Untersuchungsanstalten und die Planungssicherheit für Land und Kommunen kann nur dann sichergestellt werden, wenn die Untersuchungsanstalten ein einigermaßen bestimmtes, kalkulierbares Aufkommen an Bepro-bungen und Untersuchungen durchzuführen haben. Ein solches kann durch die Festlegung eines Einzugsbereichs nur dann gewährleistet werden, wenn für die Zugehörigkeit der Ort des Anfalls der Proben maßgebend ist. Nur so liegt nämlich ein in seinem Zuschnitt klar definiertes und feststehendes Gebiet vor und kann ein Wechsel von Kommunen zu anderen Untersuchungsanstalten verhindert werden. Mit Blick auf die gegebenen Alternativen kommunaler Zusammenarbeit führte das Abstellen auf den Sitz der zuständigen Kreisordnungsbehörde gerade zu der Situation, die durch die Festlegung von Einzugsbereichen verhindert werden sollte.

Die in § 5 Satz 2 IUAG NRW ausgesprochene Verpflichtung der Kreisordnungsbehörde, sich innerhalb des Einzugsbereichs der jeweiligen Untersuchungsanstalt zu bedienen, führt zu keinem anderen Ergebnis. Sie dient ersichtlich dazu, einen Benutzungszwang zu regeln. Dies war zusätzlich zur Festlegung des Einzugsbereichs erforderlich, damit dieser für die jeweils zuständigen Behörden verbindlich ist. Ein Anknüpfen an den Sitz der Kreisordnungsbehörde bei der Bestimmung des Einzugsbereichs sollte damit offensichtlich nicht verbunden werden.

Für das Abstellen auf das Gebiet des Probenanfalls spricht auch, dass § 5 IUAG NRW nach der Begründung im Gesetzesentwurf vom 6. September 2007 den Regelungen des § 3 Abs. 3 LMBVG NRW a.F. sowie den Bestimmungen zu den Einzugsbereichen von Tierkörperbeseitigungsanstalten nachgebildet ist,

vgl. LT-Drs. 14/4973, S. S. 217,

und damit auch dem Regelungsinhalt dieser Normen vergleichbar sein sollte.

Insbesondere für Tierkörperbeseitigungsanstalten sind die Regelungen zu Einzugsbereichen ebenfalls gebietsbezogen in dem Sinne, dass es auf den Ort des Anfalls der einer Beseitigungspflicht unterliegenden Tierkörperteile ankommt. Bereits das von 1975 bis 2004 geltende TierKBG enthielt in § 15 Abs. 1 eine Regelung, wonach die Länder Einzugsbereiche der Tierkörperbeseitigungsanstalten bestimmen und das Nähere regeln. Die hierzu ergangene Landesregelung (LTierKBG) bestimmte in § 2 Abs. 1, dass die Einzugsbereiche der Tierkörperbeseitigungsanstalten vom Regierungspräsidenten durch Rechtsverordnung bestimmt werden, wobei die vorhandene Tierpopulation, der Anfall von Konfiskaten, Schlachtabfällen, Fleischverarbeitungsresten sowie die Verkehrsverhältnisse und die Leistungsfähigkeit vorhandener Tierkörperbeseitigungsanstalten zu berücksichtigen sind. Auch das (bundesrechtlich) dem TierKBG nachfolgende und dieses ersetzende TierNebG regelt in § 6 Abs. 1, dass die Länder die Einzugsbereiche bestimmen, innerhalb derer die Beseitigungspflichtigen das in § 3 Abs. 1 Satz 1 TierNebG bezeichnete Material nach den Vorgaben der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 abzuholen, zu sammeln, zu befördern, zu lagern, zu behandeln, zu verarbeiten oder zu beseitigen haben. Hierzu bestimmte zunächst § 2 Abs. 1 und Abs. 2 AG TierNebGNRW als Einzugsbereich das Land Nordrhein-Westfalen mit der Möglichkeit, durch Rechtsverordnung des zuständigen Ministeriums abweichende Einzugsbereiche festzusetzen. Die jetzt geltende Landesregelung in § 30 Abs. 1 Nr. 1 AGTierSG TierNebG NRW enthält ebenfalls zugunsten des zuständigen Ministeriums die Ermächigung, durch Rechtsverordnung Einzugsbereiche nach § 6 Abs. 1 TierNebG zu bestimmen.

Die Rechtsprechung versteht den Einzugsbereich im Zusammenhang mit § 15 Abs. 1 TierKBG als die Verpflichtung, Tierkörperteile über die Tierkörperbeseitigungsanstalt zu beseitigen, in deren Einzugsbereich sie anfallen.

Vgl. BayVGH, Urteil vom 20. Dezember 1988 ‑ 25 B 86.03264 -, BayVBl. 1989, 753, 754, OVG NRW, Beschluss vom 18. Februar 2003 - 21 A 834/02 -, juris, Rn. 5 f.

Auch bei den landesrechtlichen Regelungen in Nordrhein-Westfalen wird von auf den Ort des Anfalls der zu verwertenden und zu beseitigenden Stoffe abstellende Normierungen der Einzugsbereichsfestsetzung ausgegangen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Februar 2003 - 21 A 834/02 -, juris, Rn. 6.

Das ist mit Blick auf die zu berücksichtigenden Kriterien, nämlich die Dichte der vorhandenen Tierpopulationen, dem Anfall von Konfiskaten, Schlachtabfällen und Fleischverarbeitungsresten, die Verkehrsverhältnisse sowie die Zahl und die Leistungsfähigkeit der Tierkörperbeseitigungsanstalten nachvollziehbar,

vgl. Begründung zum Gesetzentwurf zum TierKBG, BT-Drs. 7/3225 S. 19, Begründung zum Gesetzentwurf zum TierNebG, BT-Drs. 15/1667, S. 13,

da diese überwiegend die Berücksichtigung des Gebietes sowie des Anfalls innerhalb dieses Gebietes erfordern. Ferner benötigen leistungsfähige, kostengünstig arbeitende Tierkörperbeseitigungsanstalten ein gewisses Maß an Planungssicherheit hinsichtlich des zur Verfügung stehenden Materials,

vgl. BayVGH, Urteil vom 20. Dezember 1988 - 25 B 86.03264 -, BayVBl 1989, 753, 754,

was ebenfalls nur bei einem Abstellen auf den Entstehungsort der Tierkörperteile gewährleistet werden kann.

Das zu § 15 TierKBG ergangene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. September 1989 - 3 B 43.89 -, juris, steht dem nicht entgegen. Daraus ergibt sich, anders als vom Verwaltungsgericht angenommen, kein Anknüpfen der Einzugsbereiche an den Sitz des Verantwortlichen. Das Urteil beschäftigt sich nicht mit dem Beseitigungspflichtigen (Kreis oder Kommune), sondern ausschließlich mit dem Ablieferungspflichtigen (privaten Unternehmer). Es geht darum, ob und welche Rechtspflichten die Regelung des Einzugsbereichs für diesen entfaltet und ob er verpflichtet werden kann, die bei ihm anfallenden Schlachtabfälle an eine bestimmte Tierkörperbeseitigungsanstalt abzuliefern. Dabei kommt es nicht maßgeblich auf den Sitz des Verantwortlichen, sondern auf den jeweiligen Gewerbestandort und damit auf den Anfallsort bzw. Entstehungsort der Schlachtabfälle an. In der Entscheidung wird diesbezüglich ausgeführt, dass die Anwendung des Begriffes „Einzugsbereich“ im Zusammenhang mit der Beseitigungspflicht in Tierkörperbeseitigungsanstalten und der Regelung der Ablieferungspflicht nach § 11 Abs. 1 TierKBG für den Besitzer von Tierkörperteilen die Rechtspflicht begründe, seine Ablieferungspflicht gegenüber der für s e i n e n Standort bestimmten Tierkörperbeseitigungsanstalt zu erfüllen. Jedes andere Ergebnis würde dem im Gesetzeswortlaut zum Ausdruck gekommenen Willen des Gesetzgebers zuwiderlaufen, durch die Bindung der Ablieferungspflicht an bestimmte Einzugsbereiche die Rentabilität der Tierkörperbeseitigungsanstalten zu sichern.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. September 1989 - 3 B 43.89 -, juris, Rn. 4.

Die Bildung der Einzugsbereiche in der Errichtungsverordnung ist - insbesondere mit Blick auf die kommunale Selbstverwaltung - auch rechtmäßig. Dadurch wird zwar die Dispositionsbefugnis der Gemeinde eingeschränkt. Ein Verstoß gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG) ist damit allerdings nicht verbunden. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantiert den Gemeinden im Bereich der vom Staat übertragenen Aufgaben die Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte. Er garantiert den Gemeinden insbesondere die Organisationshoheit als das Recht, über die innere Verwaltungsorganisation einschließlich der bei der Aufgabenwahrnehmung notwendigen Abläufe und Zuständigkeiten eigenverantwortlich zu entscheiden, was die Befugnis einschließt, selbst darüber zu befinden, ob eine bestimmte Aufgabe eigenständig oder mit anderen Verwaltungsträgern wahrgenommen wird.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2014 - 2 BvL 2/13 -, juris, Rn. 49 m. w. N.

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantiert die kommunale Selbstverwaltung allerdings „im Rahmen der Gesetze“, so dass die den Gemeinden zustehenden Organisationsbefugnisse durch die Vorgaben des Gesetzgebers gebunden sind. Eingriffe in den von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Aufgabenbestand unterliegen den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und finden ihre Grenze in einem unantastbaren Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. November 2014 - 2 BvL 2/13 -, juris, Rn. 54 f und vom 27. Januar 2010 - 2 BvR 2185/04 -, juris, Rn. 91.

Durch die nach § 5 Satz 1 IUAG NRW i .V. m. der Errichtungsverordnung geschaffenen Einzugsbereiche wird ersichtlich nicht in den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie eingegriffen. Vielmehr wird nur punktuell in die kommunale Organisationshoheit eingegriffen. Die Regelungen über die Einzugsbereiche, insbesondere die der hier betroffenen Einzugsbereiche des Klägers und des CVUA-Westfalen, sind auch verhältnismäßig. Sie sind geeignet, die gesetzgeberischen Ziele zu verwirklichen, Planungssicherheit für die Kommunen und das Land als Träger der integrierten Untersuchungsanstalten zu schaffen, die Wirtschaftlichkeit der Untersuchungseinrichtungen zu sichern sowie eine effiziente, qualitativ homogene und leistungsstarke hoheitliche Untersuchungsstruktur für die Bereiche des Verbraucherschutzes in Nordrhein Westfalen zu erreichen. Hierzu ist eine derartige Regelung auch erforderlich, da nur so gewährleistet werden kann, dass die Untersuchungseinrichtungen dauerhaft in der Lage sind, einerseits die Untersuchungen im erforderlichen Umfang sicherzustellen und andererseits Überkapazitäten zu vermeiden. Ohne die Festlegung der Einzugsbereiche besteht - wie gerade der vorliegende Fall deutlich macht - die Gefahr, dass Kommunen oder Kreise zu einer anderen Untersuchungsanstalt wechseln, weil diese gerade kostengünstiger ist. Folge wäre die Entstehung von Überkapazitäten bei einer Untersuchungseinrichtung und von Engpässen bei der anderen, der Verlust der Planungssicherheit und der Verlust der Wirtschaftlichkeit bei der Untersuchungsanstalt, die nicht ausgelastet ist. Der Eingriff in die Organisationshoheit ist mit Blick auf die Gewährleistung eines effizienten gesundheitlichen Verbraucherschutzes, der effektive zeitnahe und qualitativ hochwertige Untersuchungen und wirtschaftlich arbeitende Untersuchungsanstalten erfordert, hinzunehmen.

Der Kläger hat auch aus § 4 Abs. 1 IUAG NRW keinen Anspruch auf die Ausführung der das Stadtgebiet von I. betreffenden Aufträge durch den Beklagten. Es kann dahinstehen, ob § 4 Abs. 1 IUAG, wie das Verwaltungsgericht annimmt, eine reine Aufgabennorm ist oder auch ein subjektiv-öffentliches Recht auf Durchführung der darin geregelten Tätigkeiten durch die Untersuchungsanstalt einräumt, ggfs. i. V. m. einem dem Kläger als Träger der Untersuchungsanstalt oder als Folge der in § 5 Satz 2 IUAG NRW normierten Benutzungspflicht zustehenden Benutzungsanspruch. Jedenfalls liegen hier bereits die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 IUAG NRW nicht vor. Wie ausgeführt, befindet sich das hier maßgebliche Gebiet der Stadt I. im Regierungsbezirk B. . Der Einzugsbereich, für den der Beklagte zur Erfüllung der Aufgaben nach § 4 Abs. 1 IUAG NRW zuständig ist, umfasst aber gemäß § 15 Abs. 3 Errichtungsverordnung ausschließlich den Regierungsbezirk N. . Zur Erfüllung der Aufgaben des § 4 Abs. 1 IUAG NRW im Regierungsbezirk B. ist nach § 29 Abs. 3 Einrichtungsverordnung das CVUA-Westfalen zuständig.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.