Oberverwaltungsgericht NRW, 13 A 3080/15

Die Klägerin wendet sich dagegen, für das von ihr betriebene Containerumschlagsterminal auf dem Hafengelände in E. -S. Nutzungsbedingungen aufstellen zu müssen.

Eigentümerin der Hafengrundstücke und Betreiberin der Eisenbahninfrastruktur im E1. Hafen ist die E1. Hafen AG. Die Klägerin ist ein privates Logistikunternehmen, dessen Kerngeschäft in der Erbringung umfassender Dienstleistungen für den Containertransport im trimodalen Verkehr besteht, also zu Wasser, auf der Straße und auf der Schiene. Die Klägerin betreibt auf einer Gesamtfläche von knapp 190.000 m² im sogenannten logport I des E1. Hafens drei Wasserkräne, drei Bahnkräne, fünf „reach stacker“ (Greifstapler) und zwei Leercontainerstapler. Die drei Verkehrsträger werden nicht zu konstanten Anteilen, sondern stets veränderlich in Abhängigkeit von der konkreten Situation bedient. Zwei Wasserkräne sind trimodal nutzbar, können aber aufgrund der ört-lichen Gegebenheiten nicht für den Umschlag von der und auf die Schiene verwendet werden. Neben dem Betriebsgelände der Klägerin liegen insgesamt sechs Gleise mit einer Länge von je 700 m. Diese Gleise werden von Drittfirmen betrieben. Planungsrechtlich sind nur die Bahngleise als Betriebsanlagen der Eisenbahnen qualifiziert worden, nicht hingegen die streitgegenständlichen Umschlaganlagen. Bei der Erbringung der von ihr angebotenen Umschlagsleistungen steht die Klägerin im Wettbewerb mit acht weiteren Umschlagseinrichtungen, die in einem Umkreis von acht Kilometern zum Betriebsgelände der Klägerin liegen; fünf davon bieten den trimodalen Umschlag an. Kunden der Klägerin sind nicht die Eisenbahnverkehrsunternehmen, sondern Operateure, die Container-Transportkapazitäten sowie die Verbringung der Container an die jeweiligen Zielorte anbieten und die deshalb Umschlagkapazität bei der Klägerin nachfragen.

Mit Bescheid vom 19. Dezember 2013 verpflichtete die Beklagte die Klägerin, für die von ihr betriebenen Serviceeinrichtungen Nutzungsbedingungen aufzustellen und ordnete an, dass sie über die aufgestellten Nutzungsbedingungen bis zum 14. März 2014 gemäß § 14d S. 1 Nr. 6 AEG zu unterrichten sei. Ferner drohte die Beklagte der Klägerin ein Zwangsgeld in Höhe von 15.000 Euro an. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Die Klägerin sei ein öffentliches Eisenbahninfrastrukturunternehmen, weil sie ein Güterterminal im Sinne von § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG betreibe. Bei den Umschlageinrichtungen der Klägerin handele es sich um Betriebsanlagen der Eisenbahnen und damit gemäß der Legaldefinition in § 2 Abs. 3 AEG um eine Eisenbahninfrastruktur. Im Güterverkehr seien Eisenbahnverkehrsleistungen in den meisten Fällen Teil einer multimodalen Kette, so dass der Zugang zu Güterterminals eine zentrale Bedeutung für die Erreichung der in § 1 Abs. 1 S. 1 AEG genannten Ziele habe. Dass die streitgegenständliche Anlage nach dem Vorbringen der Klägerin ihren Einsatzschwerpunkt im Bereich des Schiffsumschlages habe und die Planfeststellungsbehörde lediglich die Gleisanlagen im Terminal, nicht aber das Terminal selbst als Betriebsanlage der Eisenbahn eingestuft habe, rechtfertige keine andere Beurteilung. Besondere Gründe, weshalb der Klägerin die Erfüllung ihrer Rechtspflichten unzumutbar sein sollte, seien nicht ersichtlich. Bei einer Gesamtabwägung der beteiligten Interessen sei zudem zu berücksichtigen, dass allein schon wegen der Einbindung des Güterterminals der Klägerin in den Güterverkehrskorridor Nr. 1 eine gewisse Transparenz über Zugangsbedingungen bestehen müsse.

Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies die Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 24. Juni 2014 zurück.

Am 24. Juli 2014 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Köln Klage erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt: Die Beklagte stufe die von ihr betriebenen Anlagen zu Unrecht als Eisenbahninfrastruktur ein. Das Kerngeschäft sei nicht bahnbetriebsbezogen und überdies im Umfeld des E1. Hafens starkem Wettbewerb ausgesetzt. Die Klägerin erbringe zwar auch den Umschlag von Containern auf die und von der Schiene. Die dazu benötigten Schienen würden jedoch nicht von ihr betrieben, sondern von dritten Unternehmen. Bei der Bewertung, ob eine Anlage als Güterterminal im Sinne von § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG angesehen werden könne, müsse die Anlage in ihrer Gesamt-heit betrachtet werden. Ein einzelnes Betriebsmittel könne kein Güterterminal im Sinne des Eisenbahnrechts sein. Das folge bereits aus der begrifflichen Zuordnung des Güterterminals zu den Serviceeinrichtungen. Das Wort „Einrichtung“ setze ein aus technischer Sicht geschlossenes System voraus, das einem oder mehreren dazugehörigen Zwecken diene. Das zeige auch die systematische Einordnung der Güterterminals unmittelbar neben den Güterbahnhöfen und innerhalb der abschließenden Aufzählung in § 2 Abs. 3c AEG. Andernfalls könnte auch ein einzelner Gabelstapler bereits als Güterterminal qualifiziert werden. Maßgebliches Kriterium für die Zuordnung einer Anlage zu § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG sei die Eisenbahnbetriebsbezogenheit der Anlage. Entscheidend sei insoweit, ob und inwieweit eine Anlage in ihrer Gesamtheit einen technisch-funktionalen Zusammenhang mit dem Eisenbahnverkehr erkennen lasse. Bei trimodalen Einrichtungen sei darauf abzustellen, ob sie im Schwerpunkt eisenbahnbetriebsbezogen seien. Dadurch werde der zugangsrechtliche mit dem planungsrechtlichen Eisenbahninfrastrukturbegriff in Übereinstimmung gebracht. Der Schwerpunkt liege bei trimodalen Umschlagterminals in See- oder Binnenhäfen regelmäßig nicht auf dem Bahnumschlag. Im Übrigen habe der Gesetzgeber die Regulierungsbedürftigkeit von Häfen durchaus erkannt, diese jedoch auf den Schienenzugang und damit in der Sache auf die Benutzung von Hafenbahnen beschränkt. Das folge aus der Gegenausnahme zum Werksbahnprivileg nach § 14 Abs. 1 S. 4 AEG, erschließe sich aber auch aus Sinn und Zweck des § 2 Abs. 3c Nr. 8 AEG. Auch in Anhang 2 Nr. 2 g) zur Richtlinie 2012/34/EU sei festgelegt, dass zu den Serviceeinrichtungen im eisenbahnrechtlichen Sinne See- und Binnenhafenanlagen nur insoweit zu rechnen seien, als dort Schienenverkehr betrieben werde.

Eine eisenbahnrechtliche Regulierung führe überdies zu einer unverhältnismäßigen Belastung der Klägerin. Zur Förderung des Wettbewerbs auf der Schiene könne sie nur marginal beitragen. Zum einen betreibe sie keinerlei Schienenwege. Zum anderen spiele der Umschlag auf den Verkehrsträger Schiene für das von der Klägerin betriebene Kerngeschäft keine entscheidende Rolle. Umgekehrt stehe sie in harten Wettbewerb mit mindestens sechs trimodalen Umschlagseinrichtungen, die sich in unmittelbarer Nachbarschaft befänden. Ihr sei schon deshalb daran gelegen, möglichst allen Zugangsbegehren nachzukommen. Der Betriebsablauf der Klägerin, der durch die Besonderheiten der Verkehrsträger Wasser und Straße geprägt sei, lasse sich auch mit den inhaltlichen Anforderungen einer Regulierung nicht vereinbaren. Die Beklagte habe ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt, weil sie ihr Vorgehen durchgehend darauf stütze, dass die Klägerin gegen die Pflicht zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen verstoßen habe. Sie hätte vielmehr sämtliche für das Eingreifen maßgeblichen Aspekte und sämtliche dadurch berührten Interessen in die Prüfung einstellen und bewerten müssen.

Die Klägerin hat beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 19. Dezember 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Juni 2014 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Nach dem Wortlaut von § 2 Abs. 3c AEG und dem Sinn und Zweck des Regulierungsrechts sei von einem weiten Verständnis des Begriffs der Serviceeinrichtungen auszugehen. Ein Güterterminal im eisenbahnrechtlichen Sinne könne daher auch ein Bestandteil einer größeren Gesamtanlage sein, wie etwa eine einzelne Laderampe, Ladestraße oder eine sonstige Abfertigungseinrichtung. Gegen die von der Klägerin angeführte Schwerpunkttheorie spreche bereits die Veränderlichkeit des jeweiligen Nutzungsanteils der einzelnen Verkehrsträger. Diese führe auch zu einer Aushebelung des Eisenbahnregulierungsrechts im Bereich vieler Verkehre, die einen Umschlag vom Schiff auf die Eisenbahn und umgekehrt erforderten, weil der Schwerpunkt eines Terminals im Hafen immer im schiffsbezogenen Umschlag liege. Auch hinsichtlich der Regulierungsbedürftigkeit von Häfen habe der Gesetzgeber keine Beschränkung auf Hafenbahnen vorgenommen. Das Eisenbahnregulierungsrecht diene ferner einem anderen Zweck als das Planungsrecht, bei dem die Vereinbarkeit eines Vorhabens mit den von ihm berührten öffent-lichen und privaten Belangen geprüft werde. Die Verpflichtung der Klägerin verstoße auch nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Möglichkeit einer - neben § 14 Abs. 1 S. 4 AEG weiteren - Befreiung von den Regulierungsvorgaben habe der Gesetzgeber in § 14 Abs. 1 S. 5 AEG abschließend geregelt. Die Klägerin sei in gleichem Maße wie alle anderen Betreiber von Serviceeinrichtungen von der Regulierung betroffen. Eine Gefährdung des Wettbewerbs sei nicht zu erkennen, vielmehr würden Zugangsberechtigte in die Lage versetzt, konkurrierende Anbieter miteinander zu vergleichen. Auch würden eisenbahnferne Bereiche, wie z. B. der Umschlag vom Schiff auf den LKW, von der Regulierung nicht erfasst.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 13. November 2015 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Klägerin sei gemäß § 10 Abs. 1 S. 1 EIBV zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen verpflichtet. Sie sei ein öffentliches Eisenbahninfrastrukturunternehmen im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2, § 2 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AEG. Sie betreibe ein Güterterminal im Sinne des § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG, weil sie mit ihren Umschlagseinrichtungen auch den Verkehrsträger Eisenbahn bediene. Nach dem Wortlaut von § 2 Abs. 3c AEG und dem Sinn und Zweck des Regulierungsrechts sei von einem weiten Verständnis des Begriffs der Serviceeinrichtungen auszugehen. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei bei trimodalen Umschlagterminals nicht auf den Schwerpunkt der Anlage abzustellen, sondern allein darauf, ob dort auch eisenbahnbetriebsbezogene Dienste erbracht würden. Die Pflicht zur Aufstellung der Nutzungsbedingungen verletze nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil die Klägerin insoweit denselben Einschränkungen unterliege wie auch ihre Konkurrenten. Dass mit regulierungsrechtlichen Eingriffen zwangsläufig bestimmte Belastungen einhergingen, habe der Gesetzgeber gesehen und dennoch keine weitergehende Differenzierung getroffen. Wegen der Begründung im Einzelnen werde auf die Gründe in dem angefochtenen Ausgangsbescheid sowie insbesondere auf die Ausführungen der Beklagten in ihren Schriftsätzen Bezug genommen.

Die Klägerin hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Mit seiner weiten Definition, jede Einrichtung sei als Güterterminal zu qualifizieren, in der beim Umschlag von Gütern eisenbahnbetriebsbezogene Dienste angeboten würden, blende das Verwaltungsgericht die Bedeutung der jeweiligen Anlage für die Erreichung der mit der Eisenbahnregulierung verfolgten Ziele aus und werde den Besonderheiten der Häfen nicht gerecht. Der E1. Hafen als der weltweit größte Binnenhafen und auch die Klägerin stünden in einem hochkompetitiven Umfeld. Die undifferenzierte Fokussierung auf den einzelnen Verkehrsträger Schiene, der in den Häfen keine herausgehobene Rolle spiele, führe zu einer nicht sachgerechten und nicht begründbaren Verzerrung im Verkehrsträgermix, die eine Schwächung der Schiene und des Umschlagstandorts insgesamt zur Folge habe. Häfen seien, bedingt durch die Unwägbarkeiten, die mit der Bedienung des Verkehrsträgers Wasser einhergingen, nicht in die Vorgaben des Eisenbahnregulierungsrechts einzufügen. Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts habe eine konturlose Ausweitung der eisenbahnrechtlichen Regulierung zur Folge, die mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar sei. In den deutschen Häfen seien hunderte von Unternehmen angesiedelt, die wie die Klägerin den trimodalen Umschlag mit einer geringen bis vernachlässigbaren Bedeutung des Verkehrsträgers Schiene anböten. Unterfielen diese nunmehr alle der Eisenbahnregulierung, wären sie und die Hafenbetreiber zu einer Neukonzeption der innerbetrieblichen Logistik gezwungen.

Die von der Klägerin betriebenen Anlagen seien nach der gebotenen technisch-funktionalen Betrachtung kein Güterterminal im Sinne von § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG. Eine einzelne Krananlage oder ein Fahrzeug sei kein Terminal. Die in § 2 Abs. 3c AEG genannten Serviceanlagen könnten nicht per se als Eisenbahninfrastruktur im Sinne von § 2 Abs. 3 AEG qualifiziert werden. Entscheidend sei der eindeutige Bezug zum Eisenbahnbetrieb als solchem, an dem es hier nach der anzuwendenden Schwerpunkttheorie fehle. Spiele der schienenseitige Umschlag nur eine untergeordnete Rolle, dürfe er nicht den weitgehenden Verpflichtungen nach dem Eisenbahnregulierungsrecht unterworfen werden. Der Gesetzgeber habe die Regulierungsbedürftigkeit von Häfen auf den Schienenzugang und damit auf die Benutzung der Hafenbahnen beschränkt, was aus § 14 Abs. 1 Satz 4 AEG folge. Auch der Umstand, dass ausschließlich Operateure Leistungen bei der Klägerin nachfragten, sei ein klares Indiz dafür, dass es an der Eisenbahnbetriebsbezogenheit der angebotenen Leistungen fehle. Operateuren komme es nicht darauf an, auf welchen Verkehrsträger die Container umgeschlagen würden. Die von der Klägerin betriebenen Geräte unterlägen als Binnenhafenanlage ohne Schienenverkehr auch europarechtlich nicht der Eisenbahnregulierung. Dies führe zu einer entsprechenden Auslegung des nationalen Rechts, da § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG erkennbar Anhang II Nr. 2 lit. d der Richtlinie 2001/14/EG umsetze. Allein die Einschränkung des Anwendungsbereichs des Eisenbahnregulierungsrechts mit Hilfe der Schwerpunkttheorie werde auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerecht. Angesichts des bestehenden Wettbewerbs sei die Klägerin an der Zugangsgewährung interessiert, die Regulierung überflüssig und verfehle ihren Zweck. Die mit der Regulierungsunterworfenheit verbundenen Belastungen seien gravierend. Die Aufstellung von Nutzungsbedingungen sowie die daran geknüpften Verpflichtungen und Anforderungen ließen sich im Betriebsablauf der Klägerin kaum darstellen. In der bestehenden Marktsituation sei vor allem die Pflicht zur Transparenz der Entgeltkalkulation und Kostenstruktur eine schwerwiegende Beeinträchtigung der Klägerin und eine Gefährdung des bestehenden Wettbewerbs.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 13. November 2015 zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung trägt sie vor: Die Klägerin betreibe ein Güterterminal, da ihre Infrastrukturen dem Verladen von Containern zwischen verschiedenen Verkehrsträgern dienten. Der Begriff der Serviceeinrichtungen sei weit zu verstehen. Auch Anlagenteile könnten dem Katalog des § 2 Abs. 3c AEG zugeordnet werden. Die Notwendigkeit ergebe sich schon daraus, dass es nicht möglich sein dürfe, durch Übertragung einzelner Teile aus einem Gesamtkomplex an Dritte das Regulierungsrecht zu umgehen. Begrenzung erfahre der Begriff des Güterterminals dadurch, dass dieses unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse funktional für den Eisenbahnbetrieb erforderlich sein müsse. Das sei hier der Fall. Die Regulierung der eisenbahnbetriebsbezogenen Einrichtungen greife auch dann, wenn daneben nicht eisenbahnbetriebsbezogene Leistungen angeboten würden, die nicht dem Anwendungsbereich des Eisenbahnregulierungsrechts unterfielen. Die Eisenbahnbetriebsbezogenheit sei unabhängig von der Kundenstruktur zu beurteilen. Zudem seien Operateure als Verlader Zugangsberechtigte. Die Unwägbarkeiten des Verkehrsträgers Wasser seien kein Grund, von der Regulierung abzusehen, da dies sonst bei Häfen stets gelten müsse. Zudem gehe es hier nur um die Pflicht, Nutzungsbedingungen aufzustellen. Welcher Infrastrukturteil und welche Leistungen von der Regulierung erfasst würden, sei hierfür noch nicht von Bedeutung, sondern eine Frage des Inhalts der Nutzungsbedingungen. Die Gesamtbetrachtung des wirtschaftlichen Betriebs der Klägerin oder die Anwendung einer Schwerpunkttheorie sehe das Gesetz nicht vor. Dadurch würde zudem eine effektive Regulierung verhindert.

Die Klägerin könne sich auch nicht auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit berufen. Einer Wettbewerbsprüfung oder Marktanalyse bedürfe es nicht, da der Grundsatz der symmetrischen Regulierung gelte. Es sei Aufgabe des Normgebers, Konsequenzen zu ziehen, wenn die Regulierung für bestimmte Bereiche wegen wettbewerbsgleicher Verhältnisse nicht mehr erforderlich erscheine. Zudem sei das von der Klägerin betriebene Güterterminal – unabhängig vom gegenwärtigen Anteil der Umschlagsleistung auf die Schiene – wegen der Anbindung an internationale Güterverkehrskorridore bedeutsam für die Entwicklung eines attraktiven Güterverkehrsangebots auf der Schiene. Der Gesetzgeber habe ferner die Möglichkeit einer Befreiung von den Regulierungsvorgaben abschließend geregelt und bewusst auf weitere Ausnahmen verzichtet. Durch die Aufstellung von Nutzungsbedingungen werde der Wettbewerb der Infrastrukturbetreiber nicht gefährdet, sondern angesichts der Transparenz- und Informationsfunktion gefördert. Die von der Klägerin angeführten Belastungen, denen sie durch die Regulierungsunterworfenheit ausgesetzt sei, rechtfertigten keine andere Betrachtung. Ihre spezifischen Betriebsabläufe könnten bei der Ausgestaltung der Nutzungsbedingungen berücksichtigt werden. Sie sei ferner eisenbahnregulierungsrechtlich nicht dazu verpflichtet, Details der internen Kostenkalkulation offen zu legen; die Liste der Entgelte sei gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 EIBV nicht Bestandteil der Nutzungsbedingungen. Die an die Regulierung anknüpfenden Verpflichtungen seien keine außerordentliche, unverhältnismäßige Belastung, sondern träfen alle regulierten Unternehmen.

Am 2. September 2016 ist das Gesetz zur Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnbereich und damit auch das Eisenbahnregulierungsgesetz (ERegG) in Kraft getreten. Zu den Auswirkungen auf den Rechtsstreit haben sich die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung in der Berufungsinstanz übereinstimmend dahingehend geäußert, sie begrüßten eine Entscheidung nach neuem Recht. Die Klägerin hat zuvor schriftsätzlich die Auffassung vertreten, die Rechtmäßigkeit des streitgegenständlichen Bescheids sei nach der bei Erlass gültigen Rechtslage zu beurteilen. Ausgehend von § 80 Abs. 2 ERegG und § 38 Abs. 7 AEG a. F. folge dies aus dem Umstand, dass vor Ergehen des Bescheids das nach §§ 14d, 14e AEG vorgesehene Verfahren durchgeführt worden sei. Zudem unterscheide sich der Begriff des Güterterminals nach Anlage 2 Nr. 2 Satz 1 lit. b) zu §§ 10 bis 14 ERegG materiell nicht von der alten Rechtslage. Dass der Bescheid als Dauerverwaltungsakt nach Maßgabe der neuen Rechtslage zu prüfen wäre, müsste allenfalls erwogen werden, wenn eine Legalisierung erfolgen könne. Die Beklagte vertritt die Auffassung, es sei auf das neue Recht abzustellen. Die Übergangsregelungen in § 80 ERegG seien abschließend, im Übrigen sollten die Regelungen des ERegG unmittelbar nach Inkrafttreten gelten. § 80 Abs. 2 ERegG betreffe lediglich § 14d AEG a.F., nicht aber die hier streitgegenständliche Pflicht zum Aufstellen von Nutzungsbedingungen. Zudem sei hier dem streitgegenständlichen Bescheid kein Verfahren nach § 14d, § 14e AEG a. F. vorausgegangen. Ferner wirke die mit dem Bescheid auferlegte Handlungsverpflichtung fort.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

A. Die Klage ist zulässig. Insbesondere fehlt nicht das Rechtsschutzbedürfnis für die Anfechtungsklage, nachdem die Klägerin zwischenzeitlich wohl Nutzungsbedingungen vorgelegt hat. Es ist nach den Gesamtumständen davon auszugehen, dass dies nur der Abwendung von Vollstreckungsmaßnahmen diente. Auch könnte die Erfüllung der regulierungsrechtlichen Verpflichtung im Falle eines Obsiegens rückgängig gemacht werden.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. April 2014 - 13 A 1054/13 -, juris, Rn. 18.

B. Die Klage ist aber unbegründet. Der Bescheid der Bundesnetzagentur vom 19. Dezember 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. Juni 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I. Die Rechtmäßigkeit des Bescheids beurteilt sich nach dem am 2. September 2016 in Kraft getretenen Eisenbahnregulierungsgesetz (ERegG).

Der maßgebliche Zeitpunkt der gerichtlichen Überprüfung richtet sich nach dem materiellen Recht. Fehlt es an gesetzlichen Anhaltspunkten, ist bei Anfechtungsklagen die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung maßgebend; bei Verwaltungsakten mit Dauerwirkung sind Veränderungen der Sach- und Rechtslage bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung zu berücksichtigen.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 1976 - 7 C 69.74 -, BVerwGE 52, 1 (3), vom 9. Juli 1982 ‑ 7 C 54.79 -, DVBl. 1982, 960 (962), vom 21. März 1986 - 7 C 71.83 -, BVerwGE 74, 115 (118), vom 28. Juli 1989 – 7 C 39.87 –, BVerwGE 82, 260 = juris, Rn. 8, und vom 11. Juli 2011 – 8 C 11.10 -, juris, Rn. 17, sowie Beschlüsse vom 23. November 1990 – 1 B 155.90 –, juris, Rn. 3 und vom 5. Januar 2012 – 8 B 62.11 -, NVwZ 2012, 510 = juris, Rn. 13 f.; OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2015 – 16 A 1686/09 -, juris, Rn. 65 ff.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 113 Rn. 116 f.; Kopp/Schenke, VwGO, 20. Auflage 2014, § 113 Rn. 43 f.

Hiervon ausgehend ist auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abzustellen.

Eine Übergangsregelung wie die des § 38 Abs. 7 AEG a. F., wonach alle anhängigen behördlichen und gerichtlichen Verfahren nach altem Recht fortzuführen waren, enthält das neue Eisenbahnregulierungsgesetz nicht. Der Gesetzgeber wollte vielmehr eine schnellstmögliche Geltung des Eisenbahnregulierungsgesetzes und hat deshalb nur bei wenigen Vorschriften eine Übergangsvorschrift vorgesehen.

Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 18/8334, S. 228; Beschlussempfehlung des Ausschusses, BT-Drs. 18/9099, S. 27 f.

Dies lag auch darin begründet, dass die Umsetzungsfrist der Richtlinie 2012/34/EU (sog. Recast) bereits am 16. Juni 2015 abgelaufen war, deren Umsetzung das Gesetz im Wesentlichen diente. Nach der Übergangsregelung in § 80 Abs. 2 ERegG sind nur auf vor dem 2. September 2016 der Regulierungsbehörde nach § 14d AEG mitgeteilte beabsichtigte Entscheidungen und Neufassungen oder Änderungen von Nutzungsbedingungen das AEG und die EIBV weiterhin anwendbar. Davon wird der vorliegende Fall weder unmittelbar - ein Verfahren nach § 14d AEG a. F. hat hier vor Bescheiderlass nicht stattgefunden ‑ noch im Wege einer erweiternden Auslegung erfasst. Insbesondere kann nicht darauf verwiesen werden, dass die Frage, ob Nutzungsbedingungen aufzustellen sind, der (Vorab-)Prüfung vorgelagert ist und hierüber bereits ein Bescheid nach altem Recht ergangen ist. Bei den von § 80 Abs. 2 ERegG erfassten Verfahren zu Neufassungen und Änderungen von Nutzungsbedingungen wird zudem die Anpassung an das neue Recht dadurch sichergestellt, dass § 80 Abs. 4 ERegG die Infrastrukturunternehmen verpflichtet, die bestehenden Nutzungsbedingungen unverzüglich zu überarbeiten. Eine entsprechende Regelung fehlt für die hier in Rede stehende Aufstellverpflichtung.

Die angefochtene Verfügung begründet ferner in der Art eines Dauerverwaltungsakts die zeitlich nicht begrenzte Pflicht der Klägerin, für die von ihr betriebenen Serviceeinrichtungen Nutzungsbedingungen aufzustellen. Zwar ist mit einer einmaligen Befolgung dem Wortlaut des Tenors genügt, zumal nach Ziffer 2 die aufgestellten Nutzungsbedingungen bis zum 14. März 2014 mitzuteilen waren. Der Verwaltungsakt erschöpft sich aber nicht in einem einmaligen Gebot, die Wirkung der Verpflichtung besteht nach ihrem Regelungsgehalt nicht nur zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern beansprucht wesensgemäß fortdauernde Geltung auf unbestimmte Zeit. Es geht der Sache nach nicht darum, dass die Klägerin einmalig Nutzungsbedingungen aufstellt, sondern darum, dass sie diese dauerhaft haben und den Zugangsberechtigten zur Verfügung stellen soll. Der Bescheid dient der Durchsetzung einer - nach altem und neuem Recht - gesetzlich bestehenden fortdauernden Pflicht. Diese erschöpft sich ferner nicht in der formellen Verpflichtung, überhaupt Nutzungsbedingungen aufzustellen, sondern fordert auch den gesetzlich vorgeschriebenen Mindestinhalt.

Vgl. dazu schon BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2012 - 6 C 42.10 -, NVwZ 2012, 1541 = juris, Rn. 23 ff.

Damit korrespondiert § 19 Abs. 5 Satz 2 ERegG, wonach die Nutzungsbedingungen auf dem neuesten Stand zu halten und bei Bedarf zu ändern sind.

Dies zugrundegelegt, entspricht es den Grundsätzen der Rechtssicherheit und der Prozessökonomie, wenn hier geprüft wird, ob gegenwärtig, d. h. nach dem im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltenden neuen Recht, eine Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen besteht. Andernfalls müsste die Klägerin etwa, hätte der angefochtene Bescheid nach altem Recht Bestand, dessen Aufhebung durch die Bundesnetzagentur beantragen, wenn nach neuem Recht eine Aufstellverpflichtung nicht mehr bestünde.

II. Ziffer 1 des Bescheids der Bundesnetzagentur vom 19. Dezember 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. Juni 2014, mit der die Klägerin verpflichtet wird, für die von ihr betriebenen Serviceeinrichtungen Nutzungsbedingungen aufzustellen, ist rechtmäßig.

1. Rechtsgrundlage ist § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG. Danach kann die Regulierungsbehörde gegenüber Eisenbahnen und den übrigen nach diesem Gesetz Verpflichteten die Maßnahmen treffen, die erforderlich sind, um Verstöße gegen dieses Gesetz zu beseitigen oder zu verhüten. Die Anwendung der Vorschrift kommt hier in Betracht, weil die spezielleren Eingriffsermächtigungsnormen §§ 68 und 73 ERegG nicht einschlägig sind, nach denen die Regulierungsbehörde allein bereits aufgestellte Nutzungsbedingungen prüfen kann.

Vgl. für das alte Recht (§ 14c Abs. 1 AEG): OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Februar 2012 - 13 B 18/12 -, juris, Rn. 5, vom 13. Oktober 2009 ‑ 13 B 1334/09 -, NVwZ-RR 2010, 223 = juris, Rn. 3, und vom 13. Januar 2011 - 13 B 1818/10 -, NVwZ-RR 2011, 361 = juris, Rn. 3, sowie Urteil vom 8. April 2014 - 13 A 1054/13 -, juris, Rn. 20.

Der Austausch der Rechtsgrundlage ist möglich. Im Rahmen der Überprüfung eines Bescheids nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO kommt es nicht (allein) auf das von der Verwaltung herangezogene Recht an; vielmehr ist die Kontrolle im Sinne schlichter Rechtsanwendung auf das Recht zu erstrecken, das geeignet ist, an Stelle des von der Verwaltung herangezogenen, sich etwa als nicht tragfähig erweisenden Rechts den Spruch des Bescheids zu rechtfertigen, vorausgesetzt, dass dabei am Spruch des Bescheids nichts Wesentliches geändert wird.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 19. August 1988 - 8 C 29.87 - BVerwGE 80, 96 (98) = juris, Rn. 12 f., vom 12. April 1991 - 8 C 92.89 -, juris, Rn. 9, und vom 31. März 2010 - 8 C 12.09 -, juris, Rn. 19; OVG NRW, Urteil vom 24. August 2016 - 13 A 63/16.A -, juris, Rn. 33; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 113 Rn. 26.

Hiervon ausgehend ist der Austausch möglich, weil die Eingriffsvoraussetzungen in § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG im Vergleich zu § 14 c Abs. 1 AEG im Wesentlichen dieselben sind und die Entscheidung der Bundesnetzagentur damals wie heute in ihrem Ermessen steht.

2. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG sind gegeben. Die Klägerin ist ein Eisenbahninfrastrukturunternehmen, das es unter Verstoß gegen § 19 Abs. 4 ERegG unterlassen hat, Nutzungsbedingungen für ihr Güterterminal im E1. Hafen aufzustellen.

Nach § 19 Abs. 4 ERegG hat der Betreiber einer Serviceeinrichtung die Nutzungsbedingungen für die von ihm betriebene Serviceeinrichtung mit den nach § 13 Abs. 2 Satz 4, Abs. 3 Nr. 3, § 21 und Anlage 3 Nr. 6 sowie den nach § 1 Abs. 19 erforderlichen Informationen aufzustellen. Dass die Klägerin solche Bedingungen nicht aufgestellt hatte – die zwischenzeitlich veröffentlichten Nutzungsbedingungen dienen allein der Abwehr von Vollstreckungsmaßnahmen –, ist unzweifelhaft.

Die Beteiligten streiten allein über die Frage, ob die Klägerin im E1. Hafen eine Serviceeinrichtung im Sinne des Eisenbahnregulierungsgesetzes betreibt. Nach § 2 Abs. 11 AEG in der seit dem 2. September 2016 geltenden Fassung (im Folgenden: AEG n. F.), der nach § 1 Abs. 4 ERegG mangels Begriffsbestimmung im Eisenbahnregulierungsgesetz hier anwendbar ist, ist Betreiber einer Serviceeinrichtung jedes Eisenbahninfrastrukturunternehmen, das für den Betrieb einer oder mehrerer Serviceeinrichtungen zuständig ist.

a. Die Klägerin ist ein Eisenbahninfrastrukturunternehmen, das im E1. Hafen eine Serviceeinrichtung betreibt. Nach § 2 Abs. 1 2. Alt. AEG sind Eisenbahninfrastrukturunternehmen öffentliche Einrichtungen oder privatrechtlich organisierte Unternehmen, die eine Eisenbahninfrastruktur betreiben. Diese umfasst nach § 2 Abs. 6 AEG n. F., der § 2 Abs. 3 AEG a. F. entspricht, die Betriebsanlagen der Eisenbahnen einschließlich der Bahnstromfernleitungen. Dazu zählen auch Serviceeinrichtungen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2012 - 6 C 42.10 -, NVwZ 2012, 1541 = juris, Rn. 43, sowie Beschluss vom 8. Januar 2015 - 6 B 36.14 -, juris, Rn. 6 und 8; OVG NRW, Urteile vom 8. April 2014 - 13 A 1054/13 -, juris, Rn. 36 f., und vom 18. Februar 2013 - 13 A 474/11 -, DVBl. 2013, 663 = juris, Rn. 32 ff.; Fehling, in: Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Auflage 2014, § 2 Rn. 104.

aa. Zur Klarstellung sei darauf hingewiesen, dass sich das unionsrechtliche und nationale Verständnis des Begriffs „Eisenbahninfrastruktur“ unterscheidet, dies sich aber nicht auswirkt. Während Art. 3 Nr. 3 Richtlinie 2012/34/EU als Eisenbahninfrastruktur nur die in Anhang I genannten Anlagen definiert, wozu Serviceeinrichtungen nicht gehören, hat der deutsche Gesetzgeber hierfür den neuen Begriff der Eisenbahnanlagen gewählt (§ 1 Abs. 5 i. V. m. Anlage 1 ERegG). Dies war dem Umstand geschuldet, dass nach deutschem Recht auch die Serviceeinrichtungen Eisenbahninfrastruktur waren und es bei diesem weiteren Anwendungsbereich des Begriffs bleiben sollte (vgl. auch § 1 Abs. 2 ERegG).

Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 18/8334, S. 168.

Dies hat aber für den vorliegenden Fall keine Konsequenzen, weil Art. 3 Nr. 12 Richtlinie 2012/34/EU bei der Bestimmung des Begriffs „Betreiber einer Serviceeinrichtung“ im Unterschied zum deutschen Recht nicht den Begriff des Eisenbahninfrastrukturunternehmens (vgl. Art. 3 Nr. 2 Richtlinie 2012/34/EU) verwendet, sondern bestimmt, dass darunter eine öffentliche oder private Stelle fällt, die für den Betrieb einer Serviceeinrichtung oder die Erbringung der in Anhang II Nr. 2 bis 4 genannten Serviceleistungen zuständig ist.

bb. Die Klägerin betreibt im E1. Hafen eine Serviceeinrichtung. Serviceeinrichtungen sind nach § 2 Abs. 9 AEG n. F. „die Anlagen, unter Einschluss von Grundstück, Gebäude und Ausrüstung, um eine oder mehrere der in Anlage 2 Nummer 2 bis 4 ERegG genannten Serviceleistungen erbringen zu können“. Diese sprachlich verunglückte Fassung beruht nicht darauf, dass versehentlich ein Satzteil nicht Eingang ins Gesetz gefunden hat, sondern dass der deutsche Gesetzgeber den in Art. 3 Nr. 10 Richtlinie 2012/34/EU enthaltenen Einschub („die ganz oder teilweise hergerichtet wurde, um…“) nicht übernehmen wollte.

Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT‑Drs. 18/8334, S. 247.

Die Anlagen der Klägerin im E1. Hafen sind Güterterminals im Sinne von Anlage 2 Nr. 2 Satz 1 lit. b) ERegG. Nach dieser Vorschrift zählen zu den Serviceeinrichtungen Güterterminals einschließlich der Laderampen sowie der Zugangswege für Güter, einschließlich der Zufahrtsstraßen. Nach Anlage 2 Nr. 2 Satz 2 ERegG werden auch Serviceeinrichtungen in See- oder Binnenhäfen erfasst.

Die Klägerin betreibt mit ihrem trimodalen Container-Umschlagsterminal ein Güterterminal im Sinne dieser Vorschriften.

Den Begriff des Güterterminals definiert auch das neue Recht nicht. Güterterminals dienen nach herkömmlichem Verständnis dem Wechsel des Transportsystems für Güter. Es sind Knotenpunkte verschiedener Verkehrssysteme, an denen das Umladen von Gütern von Zügen auf andere Verkehrsträger oder auf Züge von anderen Verkehrsträgern erfolgt.

Vgl. Fehling, in: Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Auflage 2014 § 2 Rn. 116; Kramer, in: Kunz (Hrsg), Eisenbahnrecht, AEG, Erläuterungen § 2 AEG, Rn. 31.

Die rechtliche Zuordnung zu einer Einrichtung in dem Katalog der Serviceeinrichtungen ist nicht anknüpfend an die betriebs- und verkehrstechnischen Begriffsbestimmungen, sondern anhand einer funktionalen Betrachtung der jeweiligen Anlage vorzunehmen. Die Serviceeinrichtung muss unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse funktional für den Eisenbahnbetrieb erforderlich sein. Es muss ein technisch-funktionaler Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb bestehen, wobei auf den Zweck und die Betriebsabläufe der zu betrachtenden Einrichtung abzustellen ist. Dabei gilt der Grundsatz der weiten Auslegung der eisenbahnregulierungsrechtlichen Vorschriften.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Januar 2015 – 6 B 36.14 -, juris, Rn. 6; OVG NRW, Beschluss vom 13. Januar 2011 - 13 B 1818/10 -, juris, sowie Urteile vom 18. Februar 2014 -13 A 474/11 -, juris, Rn. 35, und vom 8. April 2014 - 13 A 1054/13 -, juris, Rn. 28 ff.; Fehling, in: Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Auflage 2014, § 2 Rn. 77, 107 ff.; Kramer, in: Kunz (Hrsg.) , Eisenbahnrecht, AEG, Erläuterungen § 2 Rn. 31.

Die Eisenbahnbetriebsbezogenheit beurteilt sich nach objektiven Kriterien und setzt eine Verkehrsfunktion und den räumlichen Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb voraus.

Vgl. Fehling, in: Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Auflage 2014, § 2 Rn. 66; Kramer, in: Kunz (Hrsg.) , Eisenbahnrecht, AEG, Erläuterungen § 2 Rn. 11.

Hiervon ausgehend betreibt die Klägerin ein Güterterminal, weil sie mit ihren Kränen, Fahrzeugen und ggf. sonstiger Ausrüstung im E1. Hafen Container vom Verkehrsträger Wasser auf die Schiene und umgekehrt verlädt. Die Einrichtung dient zwar nicht nur und derzeit nicht überwiegend, aber auch dem Be- und Entladen von Eisenbahnen. Dass die Klägerin viele Dienstleistungen rund um den Container anbietet und nicht nur einen Containerumschlag vornimmt, ist unerheblich, da sie jedenfalls auch ein Umschlagsterminal betreibt, mit dem sie auch den Verkehrsträger Schiene bedient. Das Heben und Senken von Containern von Zügen und auf Züge weist einen funktionalen und räumlichen Zusammenhang mit ihrer Beförderung auf der Schiene auf. Die Eignung und den tatsächlichen Einsatz ihrer Anlagen zu diesem Zweck stellt die Klägerin auch nicht in Abrede. Da es nicht nur um ein einzelnes Staplerfahrzeug oder einen einzelnen Kran, sondern um eine aus mehreren Teilen bestehende Umschlagseinrichtung geht, die auch den Verkehrsträger Schiene bedient, bedarf es keiner Auseinandersetzung mit der Auffassung der Klägerin, einzelne Fahrzeuge oder Anlagenteile könnten nicht als Güterterminal betrachtet und somit nicht von der Regulierung erfasst werden.

cc. Die Serviceeinrichtung ist ferner im Sinne des § 1 Abs. 19 ERegG an das Netz eines Betreibers der Schienenwege angeschlossen. Dafür reicht es nach § 19 Abs. 4 Satz 2 ERegG aus, dass das Umschlagsterminal über eine vorgelagerte Eisenbahninfrastruktur, die ihrerseits an das Netz des Betreibers der Schienenwege angeschlossen ist, erreicht werden kann. Schon hierdurch wird im Übrigen regelmäßig der notwendige Eisenbahnbetriebsbezug hergestellt. Ob darüber hinausgehend zu fordern ist, dass die Umschlagseinrichtung auch tatsächlich den Verkehrsträger Schiene bedient, kann offen bleiben. Das ist jedenfalls hier der Fall.

b. Anders als von der Klägerin gefordert, kommt eine einschränkende Auslegung des Begriffs „Güterterminal“ im Hinblick auf trimodale Umschlagsterminals nicht in Betracht.

aa. Der Anteil der Schiene am Umschlag im Verhältnis zu den anderen Verkehrsträgern ist für die Einordnung des trimodalen Umschlagsterminals als Güterterminal nicht maßgeblich. Es ist deshalb auch die von der Klägerin für das Eisenbahnregulierungsrecht geforderte Schwerpunkttheorie – der Schienenumschlag müsse der Schwerpunkt der erbrachten Leistungen sein – nicht anzuwenden.

(1) Während bei der Planfeststellung mit Hilfe der Schwerpunkttheorie geklärt werden kann, welche Behörde zuständig ist bzw. welches Planungsrecht anwendbar ist, besteht hierfür im Regulierungsrecht schon kein vergleichbares Bedürfnis. Bei multimodalen Anlagen wird der eisenbahnfremde Bereich, d. h. ihr Einsatz für andere Verkehrsträger, schlichtweg nicht reguliert. Schon deshalb ist es für die Qualifizierung als Güterterminal im Sinne von Anlage 2 Nr. 2 Satz 1 lit. b) ERegG unerheblich, dass trimodale Umschlagsanlagen, weil sie nicht allein oder nicht überwiegend eisenbahnbetriebsbezogen sind, nicht insgesamt der Planfeststellung nach § 18 AEG unterliegen,

vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 15. März 2011 ‑ 20 A 2148/09 -, DVBl. 2011, 767 = juris, Rn. 149 ff., sowie Beschluss vom 29. Juli 2010 ‑ 20 B 1320/09 -, DVBl. 2010, 1512 = juris, Rn. 57 ff.,

und hier nur die im Eigentum der E1. Hafen AG stehenden Gleisanlagen in den Terminals von der Bezirksregierung Düsseldorf der Planfeststellung nach § 18 AEG unterworfen worden sind, während für die übrigen Anlagenteile einschließlich der Kräne Baugenehmigungen durch die Stadt E. erteilt wurden. Die regulierungsrechtliche Teilbarkeit bestand planungsrechtlich etwa bei den Krananlagen nicht. Während sich die Begrenzung der eisenbahnrechtlichen Regelungskompetenz auf die Eisenbahnbetriebsanlagen im Regulierungsrecht realisieren lässt, ist dies planungsrechtlich bei einheitlichen, nicht abgrenzbaren Teilanlagen nicht der Fall.

(2) § 2 Abs. 9 AEG n. F. und Anlage 2 Nr. 2 Satz 1 lit. b) ERegG bieten nach ihrem klaren Wortlaut keinen Anhalt dafür, dass ihre Anwendbarkeit von der Gewichtung der einzelnen Bereiche in multimodalen Terminals abhängt. Der Gesetzgeber hat in Anlage 2 Nr. 2 Satz 2 ERegG ausdrücklich und ohne weitere Einschränkung bestimmt, dass Serviceeinrichtungen in See- oder Binnenhäfen Zugang gewähren müssen und damit der Regulierung unterfallen. Angesichts dieser klaren Regelung kann die Klägerin nicht mit dem Einwand durchdringen, wegen der Besonderheiten des Verkehrsträgers Wasser dürfe hier keine Regulierung erfolgen. Der Gesetzgeber hat die Regulierungsbedürftigkeit von Häfen eindeutig nicht auf den Schienenzugang und damit auf die Benutzung von Hafenbahnen beschränkt.

(3) Auch die Regelungssystematik lässt keinen Raum für eine einschränkende Auslegung. Ausnahmen von der Regulierung durch Gesetz hat der Gesetzgeber in § 2 Abs. 1 und 3 sowie § 63 ERegG geregelt. Daneben besteht die Befreiungsmöglichkeit auf Antrag nach § 2 Abs. 4 bis 9 ERegG durch Entscheidung der Regulierungsbehörde. Schon angesichts dieser Systematik ist davon auszugehen, dass die Vorschriften abschließend sind. Der Gesetzgeber, dem – das bestreitet auch die Klägerin nicht – die Problematik der Häfen bekannt war, hat am Konzept der symmetrischen Regulierung festgehalten, die keine vorherige Prüfung der Marktverhältnisse erfordert.

Vgl. BT-Drs. 18/8334, S. 171 ff., 218, 310; kritisch dazu Gerstner, N & R 2016, 211 (213).

Er hat ausweislich des § 2 Abs. 5 Satz 2 ERegG auch den Fall gesehen, dass eine Serviceeinrichtung für den Schienenverkehr nur von geringer Bedeutung ist, und insoweit eine Befreiung von regulierungsrechtlichen Pflichten vorgesehen. Nach dieser Vorschrift soll die Regulierungsbehörde Betreiber einer Serviceeinrichtung nach Anlage 2 Nr. 2 auf Antrag ganz oder teilweise u. a. von den Pflichten des Kapitels 3 mit der Maßgabe befreien, dass ausschließlich Bestimmungen zur Betriebssicherheit aufzustellen sind, wenn eine Beeinträchtigung des Wettbewerbs nicht zu erwarten ist (Satz 1). Eine Beeinträchtigung ist insbesondere nicht zu erwarten, wenn die Serviceeinrichtung nach dem Umfang der angebotenen und nachgefragten Leistungen von geringer Bedeutung ist (Satz 2). Daraus folgt, dass diese Serviceeinrichtungen, die die tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllen, nicht von vornherein von der Regulierung ausgenommen sind. Vielmehr ist der Bedeutung, die die jeweilige Anlage für die Erreichung der mit der Eisenbahnregulierung verfolgten Ziele hat, auf der Ebene eines Antrags nach § 2 Abs. 5 ERegG Rechnung zu tragen, den die Klägerin bisher nicht gestellt hat.

(4) Eine einschränkende Auslegung der Begriffsbestimmung „Güterterminal“ nach dem Schwerpunkt des Einsatzes der Anlagen widerspräche dem Willen des Gesetzgebers zur Regulierung auch dieser Bereiche, wie er in den vorstehenden Regelungen zum Ausdruck gekommen ist. Dieser Wille würde konterkariert, wenn mit der Schwerpunkttheorie der Klägerin die meisten multimodalen Terminals in Häfen aus dem Anwendungsbereich fielen.

Für die Absicht, nur teilweise für den Eisenbahnverkehr genutzte Terminals in Häfen der Regulierung zu unterwerfen, lässt sich ferner die Gesetzesbegründung zum bereits erwähnten Verzicht auf den Einschub „die ganz oder teilweise speziell hergerichtet wurde“ bei der Definition der Serviceeinrichtungen (§ 2 Abs. 9 AEG n. F., Art. 3 Nr. 10 Richtlinie 2012/34/EU) anführen: „Der Einschub […] würde eine Rechtsunsicherheit schaffen, da insbesondere in den von privaten oder kommunalen Trägern errichteten Häfen und Terminals der Eisenbahnverkehr (zunächst) eine untergeordnete Rolle spielte. Würde hier auf die Zweckbestimmung „für den Eisenbahnverkehr errichtet“ abgestellt, kann dies erhebliche Diskussionen auslösen, welche Einrichtung als Serviceeinrichtung zu qualifizieren ist und damit unter den Anwendungsbereich der Regulierung fällt und welche nicht.“

BT-Drs. 18/8334, S. 247.

Eine einschränkende Auslegung stünde ferner nicht im Einklang mit den allgemeinen Regulierungszielen. Grundsätzlich gebieten diese ein weites Begriffsverständnis der abschließend aufgelisteten Serviceeinrichtungen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. April 2014 - 13 A 1054/13 -, juris, Rn. 28 ff.

Zudem ist nach § 3 Nr. 1 ERegG ein Ziel der Regulierung die Steigerung des schienengebundenen Güterverkehrs am gesamten Verkehrsaufkommen.

bb. Auf den weiter geltend gemachten Gesichtspunkt, dass die Klägerin die Schienenwege in bzw. an ihrer Serviceeinrichtung nicht betreibt und das Betriebsgelände nicht in ihrem Eigentum steht, kommt es nicht an. Ausreichend ist nach den insoweit klaren gesetzlichen Vorgaben, dass die Klägerin für den Betrieb einer Anlage zuständig ist, mit der die Serviceleistung eines Güterterminals erbracht werden kann (vgl. § 2 Abs. 9 AEG). Maßgeblich ist allein die tatsächliche Verfügungsgewalt über die Anlage. Die Eigentumsverhältnisse sind irrelevant.

So auch Kramer, in: Kunz (Hrsg.), Eisenbahnrecht, AEG, Erläuterungen, § 2 Rn. 11; Fehling, in: Beck’scher AEG-Kommentar, § 2 Rn. 66.

Erforderlich ist nach den bereits angeführten Begriffsdefinitionen in § 1 Abs. 19 ERegG und § 19 Abs. 4 Satz 2 ERegG weiter nur, dass die Serviceeinrichtung an das Schienennetz angeschlossen ist. Ein Betreiben der Schienenwege ist zur Herstellung des Eisenbahnbetriebsbezugs hingegen nicht erforderlich. Dies kann auch nicht aus anderen Bestimmungen abgeleitet werden. Aus dem Umstand, dass das Zugangsrecht zur Serviceeinrichtung den Schienenzugang einschließt (vgl. § 10 Abs. 4 ERegG, Anlage 2 Nr. 2 Satz 1 ERegG), folgt nicht, dass der Betreiber der Serviceeinrichtung auch die Schieneninfrastruktur betreiben muss. Vielmehr stellen diese Bestimmungen in erster Linie klar, dass hinsichtlich der Schienenwege in Serviceeinrichtungen die Bestimmungen über letztere Anwendung finden. Insoweit besteht ein systematischer Zusammenhang mit § 2 Abs. 7 AEG, der klarstellt, dass der Betrieb von Schienenwegen in Serviceeinrichtungen noch nicht die Einordnung als Betreiber von Schienenwegen begründet. Ferner sollen § 10 Abs. 4 ERegG, Anlage 2 Nr. 2 Satz 1 ERegG sicherstellen, dass der Zugang zur Serviceeinrichtung nicht nutzlos ist, weil es am zugehörigen Schienenzugang fehlt.

cc. Welche Kunden das Terminal nutzen und dass dies im Fall der Klägerin in der Regel nicht Eisenbahnverkehrsunternehmen sind, ist ebenfalls unerheblich für die regulierungsrechtliche Einordnung als Güterterminal. Der Kreis der Zugangsberechtigten ist nach § 1 Abs. 12 Nr. 2 lit. b) ERegG weit gefasst und keinesfalls auf Eisenbahnverkehrsunternehmen beschränkt. Nach dieser Vorschrift sind auch Verlader, Spediteure und Unternehmen des kombinierten Verkehrs, die ein gemeinwirtschaftliches oder einzelwirtschaftliches Interesse am Erwerb von Kapazitäten in Serviceeinrichtungen haben, zugangsberechtigt; dazu gehören insbesondere Unternehmen, die Güter durch ein Eisenbahnverkehrsunternehmen befördern lassen wollen. Hierunter fällt auch der von der Klägerin angeführte Kundenkreis.

dd. Das Verfassungsrecht gebietet keine einschränkende Auslegung des Begriffs des Güterterminals. Die grundsätzliche Verpflichtung für Betreiber von Service-einrichtungen in Häfen, Nutzungsbedingungen aufzustellen, verletzt nicht deren Grundrechte.

Es liegt sowohl eine verfassungsmäßige Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG als auch eine verhältnismäßige Beschränkung der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG vor. Die Verpflichtung von Serviceeinrichtungen in Häfen, Nutzungsbedingungen aufzustellen, beruht auf einer gesetzlichen Grundlage und genügt damit dem Vorbehalt des Gesetzes. Sie ist im Hinblick auf das verfolgte Ziel, einen wirksamen und unverfälschten Wettbewerb sicherzustellen, geeignet, erforderlich und angemessen. Der Gesetzgeber hat die schutzwürdigen Interessen der Infrastrukturbetreiber und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis gebracht. Auszugehen ist bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit von der - zulässigerweise pauschalisierenden und typisierenden, abstrakt-generellen - Wertung des Gesetzgebers, dass im Eisenbahnrecht zur Förderung und Sicherstellung des wirksamen Wettbewerbs in den Eisenbahnmärkten (§ 3 Nr. 2 ERegG) grundsätzlich eine Regulierung erforderlich ist. § 19 Abs. 4 ERegG stellt eine Ausprägung der vielfältigen Funktionen von Nutzungsbedingungen dar und soll insbesondere die Transparenz erhöhen. Anders als im Telekommunikationsrecht hat der Gesetzgeber sich im Eisenbahnregulierungsrecht nicht für eine asymmetrische Regulierung entschieden, die eine Marktanalyse zur Prüfung der Regulierungsbedürftigkeit fordert.

Vgl. zum Ganzen OVG NRW, Urteile vom 18. Februar 2013 - 13 A 474/11 -, juris, Rn. 59 ff. (Wartungseinrichtungen), m.w.N., und vom 8. April 2014 - 13 A 1054/13 -, juris, Rn. 42 ff. (Verladestationen des Sylt-Shuttles), bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 8. Januar 2015 ‑ 6 B 36.14 -, N&R 2015, 117 = juris, Rn. 15 f.

Dies gilt auch für das neue Recht.

Vgl. BT-Drs. 18/8334, S. 310.

Anders als bei den Wartungseinrichtungen, die nach § 63 Abs. 1 ERegG nunmehr vom Anwendungsbereich des § 19 Abs. 4 ERegG von vornherein ausgenommen sind,

vgl. BT-Drs. 18/8334, S. 218,

hat der Gesetzgeber bei den Häfen bzw. bei den in ihnen betriebenen Serviceeinrichtungen keine entsprechende Regelung und auch keine Vorab-Prüfung der Regulierungsnotwendigkeit vorgesehen. Es obliegt aber der Beurteilung des Gesetzgebers, ob im Falle einer Etablierung von Wettbewerb im Eisenbahninfrastrukturbereich regulierungsrechtliche Konsequenzen zu ziehen sind.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Januar 2015 - 6 B 36.14 -, juris, Rn. 22.

Dies ist hier geschehen. Alle Betreiber von Serviceeinrichtungen nach Anlage 2 Nr. 2 ERegG können nun nach der allgemeinen Vorschrift in § 2 Abs. 5 ERegG, auf Antrag von regulierungsrechtlichen Verpflichtungen befreit werden, wenn eine Beeinträchtigung des Wettbewerbs nicht zu erwarten ist. Dies muss die Bundesnetzagentur im Einzelfall prüfen. Auch wenn nach der Vorschrift keine vollständige Befreiung von der Regulierung möglich ist, hat der Gesetzgeber durch diese Vorgehensweise – dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechend – den grundrechtlich geschützten Interessen der Betreiber hinreichend Rechnung getragen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass lediglich die Pflicht zum Aufstellen von Nutzungsbedingungen in Rede steht, die von der Zugangsberechtigung und dem tatsächlichen Zugang Dritter zu trennen ist. Den Betriebsabläufen in der einzelnen Serviceeinrichtung kann bei der Ausgestaltung der Nutzungsbedingungen Rechnung getragen werden.

ee. Auch auf das Unionsrecht kann sich die Klägerin für die geforderte einschränkende Auslegung nicht stützten. Der deutsche Gesetzgeber hat mit dem Eisenbahnregulierungsgesetz die Vorgaben der Richtlinie 2012/34/EU erklärtermaßen grundsätzlich 1:1 umgesetzt.

Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 18/8334, S. 1, 80, 168; Ludwigs, NVwZ 2016, 1665; Gerstner, N & R 2016, 211 (212).

Die hier maßgeblichen Begriffsbestimmungen in § 1 ERegG, § 2 AEG n. F. sowie der Katalog der Serviceeinrichtungen in Anlage 2 Nr. 2 ERegG stehen im Einklang mit den Vorgaben in Art. 3 sowie Anhang II Nr. 2 lit. b) der Richtlinie 2012/34 EG. Nach Art. 3 Ziff. 11 Richtlinie 2012/34/EU, Erwägungsgrund 15 und Anhang II Nr. 2 lit. b) und g) der Richtlinie zählen zu den Serviceeinrichtungen auch Güterterminals sowie See- und Binnenhafenanlagen mit Schienenverkehr, soweit sie ganz oder teilweise dazu dienen, Leistungen im Sinne der Richtlinie zu erbringen. Dies zeigt insbesondere, dass die Qualifizierung der Anlage als Serviceeinrichtung nicht davon abhängt, ob der Schienenumschlag den Schwerpunkt oder einen erheblichen Teil der erbrachten Leistungen ausmacht.

Eine tatbestandsreduzierende Auslegung unter Anknüpfung an Art. 13 Abs. 4 Satz 2 Richtlinie 2012/34/EU (zuvor: Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Richtlinie 2001/14/EG) scheidet ebenfalls aus. Der Gesichtspunkt der tragfähigen Alternativen unter Marktbedingungen ist nicht bei der Frage relevant, ob Nutzungsbedingungen aufzustellen sind, sondern bei der nachgelagerten Zugangsgewährung.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 18. Februar 2013 ‑ 13 A 474/11-, juris, Rn. 82 ff., sowie vom 8. April 2014 ‑ 13 A 1054/13 -, juris, Rn. 51 und ‑ 13 A 884/13 -, DVBl. 2014, 934 = juris, Rn. 44 ff.

Dort ist er nunmehr auch in § 13 ERegG, der das Koordinierungsverfahren bei Serviceeinrichtungen regelt, verankert (vgl. § 13 Abs. 2 S. 5, Abs. 3 Nr. 4 ERegG). Darüber hinaus hat der Gesetzgeber dem Gesichtspunkt bestehenden Wettbewerbs im neuen § 2 Abs. 5 ERegG Rechnung getragen.

100

Abgesehen davon lassen die unionsrechtlichen Regelungen eine über den gesetzten Standard hinausgehende Regulierung zu, was sich auch aus der Verwendung des Begriffs „Mindestzugangspaket“ in Anhang II Nr. 1 der Richtlinie 2012/34/EU ergibt. Die unionsrechtliche Eisenbahnregulierung schließt weitergehende nationale Liberalisierungsschritte nicht aus.

101

Vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 8. Januar 2015 - 6 B 36.14 -, juris, Rn. 13, - 6 B 35.14 -, juris, Rn. 8.

102

3. Die Bundesnetzagentur hat das ihr in § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG eingeräumte Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Sie hat, überprüft am Maßstab des § 114 VwGO, in rechtlich einwandfreier Weise in Erfüllung der gesetzlichen, verfassungsmäßigen Regulierungsaufgaben von ihrer Befugnis Gebrauch gemacht, die Klägerin zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen zu verpflichten.

103

Die Bundesnetzagentur hat ausweislich der umfangreichen Ausführungen im Ausgangs- (S. 11 bis 12) sowie im Widerspruchsbescheid (S. 10 bis 11) ihr Ermessen betätigt. Sie hat auch nicht allein auf den Gesichtspunkt abgestellt, dass angesichts des Verstoßes gegen das Eisenbahnrecht einzuschreiten sei, sondern die öffentlichen und privaten Interessen umfassend abgewogen. Ermessensfehler sind nicht ersichtlich.

104

Zweck der Ermächtigung in § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG ist unter anderem die Förderung und Sicherstellung eines wirksamen Wettbewerbs (vgl. § 3 Nr. 2 EregG), der durch die mit Nutzungsbedingungen bewirkte Transparenz gefördert wird. Dem soll die angegriffene Verfügung dienen. Bei Berücksichtigung des regulierungsrechtlichen Ziels der Wettbewerbsförderung ist die Bundesnetzagentur grundsätzlich gehalten, die rechtliche Verpflichtung des Eisenbahninfrastrukturunternehmens, Nutzungsbedingungen aufzustellen, durchzusetzen.

105

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 18. Februar 2013 ‑ 13 A 474/11 -, juris, Rn. 116, und vom 8. April 2014 - 13 A 1054/13 -, juris, 58.

106

Umstände, die im vorliegenden Einzelfall eine Ausnahme von diesem Grundsatz gebieten würden, sind nicht ersichtlich, die Maßnahme ist insbesondere verhältnismäßig. Insoweit wird zunächst auf die allgemeinen Ausführungen zur Verhältnismäßigkeit des Grundrechtseingriffs Bezug genommen. Die Anordnung ist geeignet, die mit ihr verfolgten Regulierungszwecke zu fördern, und hierzu auch erforderlich. Es sind ferner keine Einzelfallumstände ersichtlich, die es unangemessen erscheinen ließen, dass die Klägerin Nutzungsbedingungen für das Umschlagterminal zu erstellen hat.

107

Die Klägerin meint, angesichts des bestehenden Wettbewerbs im E1. Hafen sei sie an der Zugangsgewährung interessiert, die Regulierung überflüssig und verfehle ihren Zweck. Die mit der Regulierungsunterworfenheit verbundenen Belastungen seien gravierend. Die Aufstellung von Nutzungsbedingungen sowie die daran geknüpften Verpflichtungen und Anforderungen ließen sich im Betriebsablauf kaum darstellen. In der bestehenden Marktsituation sei vor allem die Pflicht zur Transparenz der Entgeltkalkulation und Kostenstruktur eine schwerwiegende Beeinträchtigung der Klägerin und eine Gefährdung des bestehenden Wettbewerbs. Die Bundesnetzagentur hat demgegenüber auf die Bedeutung hingewiesen, die den Anlagen im E1. Hafen zukommen, weil sie am europäischen Güterverkehrskorridor Nr. 1 liegen. Ferner hat sie das Ziel betont, den Anteil der Schiene am Güterverkehr zu steigern. Es kann offen bleiben, ob dem Vorbringen der Klägerin in tatsächlicher Hinsicht zu folgen ist. Selbst wenn man die Angaben als wahr unterstellt, folgt daraus nicht, dass das Einschreiten der Bundesnetzagentur unverhältnismäßig und deshalb ermessensfehlerhaft wäre.

108

Ob bei den Umschlageinrichtungen im E1. Hafen der Wettbewerb ausreichend funktioniert und ob – etwa angesichts einer geringen Bedeutung der Anlage für den Wettbewerb im Eisenbahnsektor – die Aufstellung von Nutzungsbedingungen erforderlich ist, hat die Bundesnetzagentur nach der derzeitigen Rechtslage hier nicht zu prüfen. Vielmehr sind diese Gesichtspunkte allein im Rahmen des § 2 Abs. 5 ERegG zu berücksichtigen. Ob die Voraussetzungen der Befreiung von den regulierungsrechtlichen Verpflichtungen vorliegen, ist hier nicht zu prüfen; einen entsprechenden Antrag hat die Klägerin auch noch nicht gestellt. Abgesehen davon musste die Behauptung der Klägerin, der Wettbewerb funktioniere und es bestehe daher kein Regulierungsbedürfnis, die Bundesnetzagentur nicht im Sinne einer Ermessensreduzierung veranlassen, vom Einschreiten abzusehen. Erforderlich wäre wohl eine unabhängige Marktprüfung. Die Bundesnetzagentur musste angesichts der gesetzgeberischen Grundentscheidung für die Regulierung insoweit auch keine weitere Sachverhaltsaufklärung betreiben, insbesondere nicht zur sachgerechten Ermessensausübung eine solche Marktprüfung durchführen.

109

Vgl. entsprechend für die Wartungseinrichtungen nach altem Recht OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 2013 – 13 A 474/11 –, juris, Rn. 118.

110

Die von der Klägerin geltend gemachten Beeinträchtigungen treffen alle Regulierungsverpflichteten. Sie sind durch die mit der Regulierung verfolgten Zwecke (§ 3 ERegG), die im öffentlichen Interesse liegen, grundsätzlich gerechtfertigt. Dass die Klägerin nach ihrem Vortrag schon freiwillig Zugang gewährt, rechtfertigt angesichts der obigen Ausführungen auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten kein Absehen vom Einschreiten. Eher führt dies dazu, dass keine besondere Belastung der wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit durch die Zugangsgewährung angenommen werden kann.

111

III. Ziffer 2 des Bescheids der Bundesnetzagentur vom 19. Dezember 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. Juni 2014, mit der die Klägerin verpflichtet wird, die Bundesnetzagentur über die von ihr aufgestellten Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen bis zum 14. März 2014 im Rahmen einer Mitteilung nach § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG zu unterrichten, ist ebenfalls rechtmäßig. Rechtsgrundlage hierfür war die allgemeine Befugnisnorm des § 14c Abs. 1 AEG a. F. und ist nunmehr ebenfalls § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG. Gegen die – angemessene – Fristbestimmung wendet die Klägerin auch nichts ein. Entsprechendes gilt für die Androhung des Zwangsgelds (Ziffer 3 des Bescheids), die ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden ist. Sie beruhte auf § 14c Abs. 4 AEG a. F. (jetzt: § 67 Abs. 1 Satz 2 ERegG) i.V.m. §§ 6,11 und 13 VwVG.

112

IV. Auch wenn auf die bei Erlass der Anordnung geltende Rechtslage abzustellen wäre, ist der Bescheid der Bundesnetzagentur vom 19. Dezember 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. Juni 2014 rechtmäßig.

113

Die Bundesnetzagentur hat die Klägerin auf der Grundlage des § 14c Abs. 1 AEG zu Recht verpflichtet, Nutzungsbedingungen aufzustellen. Nach dieser Vorschrift kann die Regulierungsbehörde in Wahrnehmung ihrer Aufgaben gegenüber öffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmen die Maßnahmen treffen, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße gegen die Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur erforderlich sind.

114

Die Tatbestandsvoraussetzungen sind gegeben. Die Klägerin ist ein Eisenbahn-infrastruktunternehmen, das es entgegen § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV unterlassen hat, Nutzungsbedingungen für ihr Güterterminal im E1. Hafen aufzu-stellen. Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV hatten Eisenbahninfrastrukturunternehmen für den Zugang zu Serviceeinrichtungen und die Erbringung der damit verbun-denen sowie der in Anlage 1 Nr. 2 genannten Leistungen Nutzungsbedingungen aufzustellen. Nach § 2 Abs. 1 2. Alt. AEG sind Eisenbahninfrastrukturunter-nehmen öffentliche Einrichtungen oder privatrechtlich organisierte Unternehmen, die eine Eisenbahninfrastruktur betreiben. Dies ist bei der Klägerin der Fall. Die Klägerin betreibt im E1. Hafen eine Serviceeinrichtung in Gestalt eines Güterterminals gemäß § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG a. F. Es fehlt auch nicht der erforderliche Bezug zum Eisenbahnbetrieb im Sinne des § 2 Abs. 3 AEG a. F. Das Güterterminal ist – bei objektiver Betrachtung – unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse funktional für den Eisenbahnbetrieb erforderlich. Zur weiteren Begründung wird auf die obigen Ausführungen, ferner auf das Urteil des Verwaltungsgerichts, die Gründe der angefochtenen Bescheide sowie die Urteile des Senats zu Wartungseinrichtungen (vom 18. Februar 2013 - 13 A 474/11 -) und zu den Verladeeinrichtungen des Sylt-Shuttles (vom 8. April 2014 - 13 A 1054/13 -) Bezug genommen. Der Bescheid weist, wie oben dargestellt, auch keine Ermessensfehler auf, ist insbesondere nicht unverhältnismäßig.

115

Hinsichtlich der Ziffern 2 und 3 des Bescheids gelten die obigen Ausführungen.

116

C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

117

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

118

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Das neue Eisenbahnregulierungsgesetz enthält, was die hier maßgebliche Rechtsfrage angeht, keine Neuerungen, die grundsätzlichen Klärungsbedarf aufwerfen.