Oberverwaltungsgericht NRW, 10 A 2974/11

Tatbestand:

Die Klägerin beantragte am 20. Juli 2010 bei der Beklagten die Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Vorbescheids zur Errichtung von zwei Einfamilienhäusern und zehn Doppelhaushälften in zweigeschossiger Bauweise (im Folgenden: Vorhaben) auf den Grundstücken I. 47a bis 47i (Gemarkung I1., Flur 9, Flurstücke 15 bis 17, 19, 484 bis 488 sowie Flur 10, Flurstücke 188 und 189) in E. (im Folgenden: Vorhabengrundstücke). Die Vorhabengrundstücke, die nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes liegen, befinden sich in einem Gebiet, das im Norden von der G.‑straße , im Osten von der Straße I., im Südwesten von der Straße B. und im Nordwesten von der Straße B. begrenzt wird. Die in diesem Bereich liegenden Grundstücke sind überwiegend straßenseitig mit ein- bis dreigeschossigen Wohnhäusern oder landwirtschaftlich beziehungsweise gewerblich genutzten Gebäuden in offener Bauweise bebaut. Die rückwärtigen Bereiche dieser Grundstücke werden zum Teil als private Gärten genutzt. An einige straßenseitig bebaute Grundstücke schließen sich rückwärtig gewerblich genutzte Flächen an, die in großem Umfang mit Gewächshäusern bebaut sind. Auch die Vorhabengrundstücke liegen im Hintergelände der Straße I. und waren überwiegend mit Gewächshäusern überbaut. In diesen, zum großen Teil nicht mehr vorhandenen Gewächshäusern arbeiteten bis zur Aufgabe des dort ansässigen Gartenbaubetriebs am 1. Januar 2010 ständig sechs fest angestellte Personen und 7 bis 15 vorübergehend angestellte Erntehelfer. Diese Personen hielten sich im Rahmen branchenüblicher Arbeitszeiten nahezu ganztägig in den Gewächshäusern auf. Mit wenigen Ausnahmen in den Sommermonaten wurde in ihnen an sieben Tagen in der Woche gearbeitet. Die Gewächshäuser waren in Teilen künstlich belichtet und durch eine eigene Kesselanlage mit zwei Heizkesseln, die sich ebenfalls innerhalb der Gewächshäuser befand, vollständig beheizt. Die Bewässerung der Pflanzen erfolgte von Oktober bis April wegen der Besatzdichte der auf Stahltischen gezogenen Pflanzkulturen nicht über die vorhandene automatische Bewässerungsanlage, sondern mittels Gießschläuchen. Im Jahr wurden durchschnittlich etwa 1 Million Pflanzen erzeugt, wobei je Pflanze etwa 5 bis 6 Arbeitsschritte erforderlich waren (Schneiden der Stecklinge, Ein- und Umtopfen, Pflege und Verpacken der Pflanzen). Die Gewächshäuser wurden durch die Ausnutzung unterschiedlicher Pflanzzyklen ganzjährig und nahezu vollständig genutzt. Über andere vollständig betrieblich genutzte Gebäude verfügte der Gartenbaubetrieb nicht.

Mit Bescheid vom 8. Februar 2011 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin auf Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Vorbescheids ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Das Vorhaben liege im unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB, welcher in einen Außenbereich übergehe. Es füge sich nach § 34 Abs. 1 BauGB nicht in die Eigenart der näheren Umgebung ein. Die Bebauung entlang der Straße I. sei im Wesentlichen durch straßenseitig errichtete Gebäude geprägt. Diese dienten der Wohnnutzung oder der privilegierten gartenbaulichen Nutzung. Der rückwärtige Bereich der Grundstücke sei geprägt durch Gewächshäuser und gartenbaulich genutzte Flächen der dort ansässigen Betriebe. Bei den vereinzelt in zweiter Reihe vorhandenen Gebäuden handele es sich um privilegierte Nebengebäude, die kein Maßstab für die beantragte Bebauung seien. In der von der Klägerin geplanten Bebauungstiefe gebe es bislang nur unbebaute Flächen oder Bebauung mit Gewächshäusern, die für den Außenbereich prägend seien. Die den Straßenrand begleitende Bebauung stelle eine Zäsur zu diesen rückwärtigen Grundstücksbereichen dar. Da es im rückwärtigen Bereich bislang keine Wohnbebauung gebe, würde mit der Zulassung des beantragten Vorhabens die gegebene Situation derart für die Zukunft geprägt, dass nachfolgenden Baubewerbern die Genehmigung zur Errichtung von vergleichbaren Vorhaben im rückwärtigen Bereich nicht verweigert werden könne. Die Folge wäre eine städtebaulich unerwünschte Ausdehnung der Wohnbebauung auf das Hintergelände in Verbindung mit der Verdrängung der dort vorhandenen privilegierten Betriebe. Das nicht privilegierte Vorhaben beeinträchtige öffentliche Belange und sei deshalb im Außenbereich unzulässig. Es widerspreche den Darstellungen des Flächennutzungsplans und lasse zudem die Entstehung einer Splittersiedlung befürchten.

Die Klägerin hat am 11. März 2011 Klage erhoben.

Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Im Hintergelände des fraglichen Areals befänden sich Gärtnereien mit Gewächshäusern, die große Grundstücksflächen überdeckten und versiegelten, sodass der überwiegende Teil der Betriebsflächen überbaut sei. Die Gewächshäuser schlössen westlich und östlich unmittelbar an die Bebauung am Straßenrand an. Es entstehe daher der Eindruck einer geschlossenen Bebauung und eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils. Der fragliche Bereich vermittle den Eindruck eines faktischen Mischgebiets, in welchem das Vorhaben zulässig sei. Dieses füge sich auch hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung in die Eigenart der näheren Umgebung ein, da es an der Straße I. bereits ein- und zweigeschossige Bebauung gebe. Seine Erschließung solle durch eine private Erschließungsanlage erfolgen. Die Vorhabengrundstücke befänden sich in einer Hand, sodass die Erschließung durch Dienstbarkeiten und Baulasten gesichert werden könne. Die Straße I. verfüge zudem über die erforderlichen Ver- und Entsorgungsleitungen, die mit der geplanten Erschließungsanlage fortgeführt werden könnten.

Die Klägerin hat beantragt,

die Beklagte zu verpflichten, ihr unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 8. Februar 2011 (Aktenzeichen 63/21-BV-0142/10) den beantragten Vorbescheid für die Errichtung von zwei Einfamilienhäusern und zehn Doppelhaushälften auf den Grundstücken I. 47a und anderen, Gemarkung I1., Flur 10, Flurstück 188, 189, Flur 9, Flurstücke 15, 16, 17, 19, 484, 485, 486, 487, 488 zu erteilen.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung ihres Antrags hat sie im Wesentlichen ausgeführt: Das Vorhaben füge sich nicht in die Eigenart der näheren Umgebung ein. Die Straßenrandbebauung erreiche durchschnittlich eine Tiefe von etwa 13 m. Das Hintergelände werde von alters her ausschließlich landwirtschaftlich genutzt. Ein Teil der Landwirte bauten ihre Produkte in Gewächshäusern an, der überwiegende Teil des Areals werde jedoch in klassischer Weise landwirtschaftlich genutzt. Selbst wenn die Gewächshäuser in Teilbereichen bis dicht an die Wohnbebauung oder die Hofstellen heranreichten, könne bei summarischer Betrachtung des Gebietes nicht von einer im Zusammenhang bebauten Ortslage ausgegangen werden. Im Hintergelände könnten bei typisierender Betrachtung hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung nur privilegierte landwirtschaftliche Nutzungen festgestellt werden.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 17. November 2011 abgewiesen. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Vorbescheides zur Errichtung von zwei Einfamilienhäusern und zehn Doppelhaushälften. Dem Vorhaben stünden öffentlich-rechtliche Vorschriften des Bauplanungsrechts entgegen. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens richte sich nach § 35 BauGB, da es im Außenbereich verwirklicht werden solle. Die im Hintergelände liegenden Vorhabengrundstücke nähmen nicht am Bebauungszusammenhang der Straßenrandbebauung an der I2.‑straße teil. Das Hintergelände stelle sich trotz der vorhandenen Gewächshäuser nicht als zwanglose Fortsetzung der vorhandenen Bebauung dar. Denn unter den Begriff der Bebauung im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB falle nicht jede beliebige bauliche Anlage. Hierzu zählten grundsätzlich nur Bauwerke, die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienten. Zwar könnten auch gärtnerisch oder landwirtschaftlich genutzte Betriebsgebäude einen Bebauungszusammenhang darstellen, nicht aber Gewächshäuser, da diese nicht dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienten. Als sonstiges Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 3 Nr. 1 und 7 BauGB sei das Vorhaben im Außenbereich unzulässig. Es beeinträchtige öffentliche Belange insofern, als es den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspreche und die Entstehung, Verfestigung und Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lasse.

Der Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung hat am 20. Juni 2012 die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. X für das Gebiet zwischen den Straßen B., B., B. und der G.-straße beschlossen, der am 28. Juli 2012 im E1. Amtsblatt bekannt gemacht worden ist. Dieser Aufstellungsbeschluss ist am 6. April 2013 erneut im E1. Amtsblatt öffentlich bekannt gemacht worden, nachdem der Beigeordnete für Planen und Bauen unter dem 22. März 2013 schriftlich die Übereinstimmung des bekannt gemachten Aufstellungsbeschlusses mit dem am 20. Juni 2012 von dem Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung gefassten Aufstellungsbeschluss bestätigt und der Oberbürgermeister am 26. März 2013 eine entsprechende Bekanntmachungsanordnung unterzeichnet hatte.

Zur Begründung des ursprünglichen Aufstellungsbeschlusses hatte der Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung ausgeführt: Der Bebauungsplan solle durch die Definition einer überbaubaren Zone entlang der Straßen zukünftig eine geordnete städtebauliche Entwicklung gewährleisten und durch die Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft in den rückwärtigen Bereichen die Gartenbaubetriebe und sonstigen landwirtschaftlichen Nutzungen nachhaltig sichern. Hierzu sei die Aufstellung eines Bebauungsplanes notwendig, der zugleich Rechtssicherheit für zukünftige Bauanfragen schaffen solle. Mittlerweile ist der Aufstellungsbeschluss nach Durchführung der Bürgerbeteiligung und eines Dialogverfahrens in der Zeit von Oktober 2015 bis März 2016 durch Beschluss der Rates vom 24. Februar 2016 dahingehend geändert worden, dass entsprechend des im Dialogverfahren favorisierten städtebaulichen Entwurfs die bisherigen Planungsziele zugunsten einer geordneten Wohnbaulandentwicklung im gesamten Plangebiet und damit auch auf den Vorhabengrundstücken abgeändert wurden.

Am 18. April 2013 hat der Rat eine zunächst auf zwei Jahre befristete Veränderungssperre für das Gebiet zwischen den Straßen B1. im Osten, B. im Süden, B. im Nordwesten und der G.-straße im Norden beschlossen. In diesem Gebiet liegen auch die Vorhabengrundstücke. Die Bekanntmachung der Veränderungssperre im E1. Amtsblatt ist am 11. Mai 2013 erfolgt. Sie ist zuletzt durch Beschluss des Rates vom 10. März 2016, bekanntgemacht im E1. Amtsblatt vom 9. April 2016, zum zweiten Mal um ein weiteres Jahr bis zum 11. Mai 2017 verlängert worden.

Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung hat die Klägerin ergänzend geltend gemacht: Die Vorhabengrundstücke lägen im unbeplanten Innenbereich, der einem faktischen Mischgebiet entspreche. Nach dem optischen Eindruck sei das fragliche Hintergelände nahezu vollständig mit Gewächshäusern bebaut und versiegelt. Die Erschließung des Vorhabens sei gesichert. Die erforderlichen gesunden Wohn- und Arbeitsverhältnisse seien ebenso gegeben wie bei der bereits bestehenden Wohnbebauung. Eine Beeinträchtigung des Ortsbildes sei nicht zu besorgen, sodass sämtliche Voraussetzungen für die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens erfüllt seien. Da sie – die Klägerin – inzwischen Eigentümerin der Grundstücke Gemarkung I1., Flur 10, Flurstücke 389, 123 und 124 sei, könne die Erschließung der Vorhabengrundstücke zur Straße I. auch über diese Grundstücksflächen erfolgen. Für die hilfsweise begehrte Feststellung der Rechtswidrigkeit der Zurückweisung der Bauvoranfrage bestehe ein besonderes Feststellungsinteresse, da beabsichtigt sei, den durch die Versagung entstandenen Schaden im Wege einer Amtshaftungsklage gegenüber der Beklagten geltend zu machen. Durch die rechtswidrige Versagung des Vorbescheids habe sie einen Veräußerungserlös von geschätzten 2.585.490,22 Euro nicht realisieren können. Sie sei berechtigt, diesen Schaden geltend zu machen, da die Vorhabengrundstücke überwiegend in ihrem Eigentum stünden. Hinsichtlich der übrigen Flurstücke sei die Möglichkeit eines Erwerbs gewährleistet.

Die Klägerin hat beantragt,

die Beklagte unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts zu verpflichten, ihr unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 8. Februar 2011 den beantragten Vorbescheid zur Errichtung von zwei Einfamilienhäusern und zehn Doppelhaushälften auf den Grundstücken Gemarkung I1., Flur 9, Flurstücke 15 bis 17, 19, 484 bis 488, Flur 10, Flurstücke 188, 189 unter Ausklammerung der Frage der Erschließung zu erteilen;

hilfsweise,

festzustellen, dass die Beklagte bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. X am 11. Mai 2013 verpflichtet gewesen ist, ihr den beantragten Vorbescheid zur Errichtung von zwei Einfamilienhäusern und zehn Doppelhaushälften auf den Grundstücken Gemarkung I1., Flur 9, Flurstücke 15 bis 17, 19, 484 bis 488, Flur 10, Flurstücke 188, 189 unter Ausklammerung der Frage der Erschließung zu erteilen.

Die Beklagte hat beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Berichterstatter des Senats hat am 10. Mai 2013 eine Ortsbesichtigung durchgeführt. Wegen des Ergebnisses der Inaugenscheinnahme wird auf das Terminsprotokoll verwiesen.

Mit Urteil vom 29. Mai 2013, auf dessen Gründe Bezug genommen wird, hat der Senat festgestellt, dass die Beklagte bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre für den Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. X am 11. Mai 2013 verpflichtet gewesen sei, der Klägerin den beantragten Vorbescheid zur Errichtung von zwei Einfamilienhäusern und zehn Doppelhaushälften auf den Grundstücken Gemarkung I1., Flur 9, Flurstücke 15 bis 17, 19, 484 bis 488, Flur 10, Flurstücke 188, 189 in E. unter Ausklammerung der Frage der Erschließung zu erteilen, und im Übrigen die Berufung zurückgewiesen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat auf die von ihm zugelassene Revision der Beklagten mit Urteil vom 30. Juni 2015 – 4 C 5.14 – das Urteil des Senats aufgehoben, soweit er festgestellt hat, dass die Beklagte bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre für den Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. X am 11. Mai 2013 verpflichtet gewesen sei, der Klägerin den beantragten Vorbescheid zu erteilen, und die Sache insoweit zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Zur Begründung hat das Bundesverwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt:

Die Annahme, das Vorhaben liege innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB, weil die sich an die straßenseitig errichteten Wohn- und Betriebsgebäude anschließenden großflächigen Gewächshäuser in Höhe der Vorhabengrundstücke einen Gebäudekomplex bildeten, der den Eindruck einer durchgehenden Bebauung zwischen den beiden das Geviert nach Osten und Westen begrenzenden Straßen vermittle, verletze Bundesrecht. Die Vorhabengrundstücke seien nicht dem Bebauungszusammenhang der Straßenrandbebauung zuzurechnen und lägen daher nicht „innerhalb“ des vorhandenen im Zusammenhang bebauten Ortsteils. Hierfür sei nämlich erforderlich, dass das Grundstück selbst einen Bestandteil des Zusammenhangs bilde, selbst also an dem Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit teilnehme. Mögliche Bestandteile eines Bebauungszusammenhangs seien erstens bebaute Grundstücke, soweit die darauf befindliche Bebauung geeignet sei, den Bebauungszusammenhang selbst herzustellen oder an seiner Entstehung mitzuwirken, zweitens auch unbebaute Grundstücke, wenn es sich um eine Baulücke im engeren Sinne des Wortes handele sowie Grundstücke mit baulichen Anlagen, die selbst nicht geeignet seien, den Bebauungszusammenhang herzustellen oder an seiner Entstehung mitzuwirken und drittens freie Flächen, die wegen ihrer natürlichen Beschaffenheit oder wegen ihrer besonderen Zweckbestimmung einer Bebauung entzogen seien. Von diesen Möglichkeiten habe das Oberverwaltungsgericht hier allein die erstgenannte in Betracht gezogen und sei davon ausgegangen, dass die großflächigen Gewächshäuser im Hintergelände der Straßenrandbebauung geeignet seien, den Bebauungszusammenhang selbst herzustellen, weil sie einen Gebäudekomplex bildeten, der den Eindruck einer durchgehenden Bebauung zwischen den beiden das Geviert nach Osten und Westen begrenzenden Straßen vermittle. „Bebauung“ im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB sei indes nicht jede beliebige bauliche Anlage. Den Bebauungszusammenhang selbst herstellen oder zu seiner Entwicklung beitragen könnten nur Bauwerke, die optisch wahrnehmbar seien und ein gewisses Gewicht hätten, so dass sie geeignet seien, ein Gebiet als einen Ortsteil mit einem bestimmten Charakter zu prägen. Daher gehörten zur „Bebauung“ im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB grundsätzlich nur Bauwerke, die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienten. Baulichkeiten, die nur vorübergehend genutzt würden oder in einem weiteren Sinne „Nebenanlagen“ zu einer landwirtschaftlichen, (klein-)gärtnerischen oder sonstigen Hauptnutzung seien, seien in aller Regel keine Bauten, die für sich genommen ein für die Siedlungsstruktur prägendes Element darstellten. Die Bestimmung der Grenze des Bebauungszusammenhangs, die Aufgabe des Tatsachengerichts sei, beruhe auf einem Rechtsirrtum. Das Oberverwaltungsgericht habe bei der Anwendung der zutreffend benannten Maßstäbe deren Bedeutung missverstanden. Seine Annahme, die Vorhabengrundstücke seien dem Bebauungszusammenhang der Straßenrandbebauung zuzurechnen, beruhe auf diesem Rechtsirrtum und sei deshalb für das Bundesverwaltungsgericht nicht bindend. Die Gewächshäuser auf den Vorhabengrundstücken dienten nicht dem ständigen Aufenthalt von Menschen. Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lasse sich zwar die Formulierung entnehmen, dass auch landwirtschaftlichen oder erwerbsgärtnerischen Zwecken dienende Betriebsgebäude zu den Bauwerken gehören könnten, die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienten. Gewächshäuser seien damit aber nicht gemeint gewesen, diese seien den landwirtschaftlich oder erwerbsgärtnerisch genutzten Betriebsgebäuden vielmehr gerade gegenübergestellt worden. Bereits daraus lasse sich ersehen, dass Gewächshäuser

– unabhängig davon, in welcher Intensität die in den Gewächshäusern stattfindende gartenbauliche Produktion einer Pflege und Kultivierung durch Menschen bedürfe – als von Menschen nur vorübergehend genutzte Baulichkeiten einzustufen seien. Dies habe zur Folge, dass sie für sich genommen in aller Regel kein für die Siedlungsstruktur prägendes Element darstellten. Dass dies nur „in aller Regel“ gelte und mithin abweichende Schlussfolgerungen in Ausnahmefällen nicht ausschließe, ändere nichts am Grundsatz. Das Oberverwaltungsgericht habe ferner verkannt, dass Gewächshäuser nur Nebenanlagen zur erwerbsgärtnerischen Hauptnutzung seien und auch aus diesem Grunde für den Bebauungszusammenhang grundsätzlich nicht maßstabsbildend sein könnten. Baulichkeiten, die nur vorübergehend genutzt zu werden pflegten, seien unabhängig davon, welchen Zwecken sie dienten, für sich allein genommen in aller Regel keine Bauten, die einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil bilden könnten. Solche Anlagen wiesen nur eine der Hauptnutzung dienende Hilfsfunktion auf und seien mithin in einem weiteren Sinne "Nebenanlagen" zur landwirtschaftlichen, (klein-)gärtnerischen oder sonstigen Hauptnutzung. Daher könnten sie für sich genommen nichts zu einer organischen Siedlungsstruktur beitragen. Grundsätzlich seien nur Hauptanlagen geeignet, ein Gebiet als einen Ortsteil mit einem bestimmten Charakter zu prägen. Gewächshäuser, die nur eine der erwerbsgärtnerischen Hauptnutzung dienende Hilfsfunktion aufwiesen, schieden auch aus diesem Grunde in aller Regel als maßstabsbildende und damit den Bebauungszusammenhang selbst herstellende Bebauung aus. Vor allem verlöre die durch ein- bis dreigeschossige Wohn- und Betriebsgebäude und offene Bauweise geprägte Siedlungsstruktur der Straßenrandbebauung jedenfalls hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung, der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksfläche jede Kontur, wenn die vorhandenen Gewächshäuser mit einer Länge von bis zu 95 m für den städtebaulichen Charakter des Gebiets als prägend erachtet würden und deshalb für die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit künftiger Bauvorhaben maßstabsbildend wären. Die Begriffe „Bauwerke, die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen“ und „Hauptanlagen“ seien lediglich vom Bundesverwaltungsgericht formulierte Hilfskriterien. Entscheidend sei wegen der planersetzenden Maßstabsfunktion der vorhandenen Bebauung für die Zulässigkeit von Vorhaben im unbeplanten Innenbereich die Beantwortung der Frage, ob die Gewächshäuser geeignet seien, dem Gebiet ein bestimmtes städtebauliches Gepräge zu verleihen. Der innere Grund für die Rechtsfolge des § 34 BauGB liege darin, dass die nach der Siedlungsstruktur angemessene Fortentwicklung der Bebauung eines Bereichs zugelassen werden solle und daher nur solche Bauwerke dem im Zusammenhang bebauten Ortsteil im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB zugerechnet würden, die für eine nach der vorhandenen Siedlungsstruktur angemessene Fortentwicklung der Bebauung maßstabsbildend seien. Welche Fortentwicklung angemessen sei, sei mit Blick auf das im Begriff des „Ortsteils“ anklingende Ziel einer „organischen Siedlungsstruktur“ zu bestimmen, und zwar für jedes einzelne der in § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB genannten rahmenbildenden Kriterien. Auch unter diesem Gesichtspunkt habe das Oberverwaltungsgericht nicht zu dem Ergebnis gelangen dürfen, dass die vorhandenen Gewächshäuser Baulichkeiten darstellten, die den Charakter der Straßenrandbebauung mitbestimmten, weil ihnen „aufgrund ihrer Ausmaße und ihrer massiven Bauweise bereits eine gewisse städtebauliche Bedeutung“ zukomme. Die tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts reichten nicht aus, um beurteilen zu können, ob sich das Berufungsurteil aus anderen Gründen als richtig darstelle; der Senat könne auch nicht in der Sache selbst entscheiden.

Die Klägerin ist der Auffassung, aus der zurückverweisenden Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ergebe sich, dass der Senat an die Feststellung, das Vorhabengrundstück liege nicht im planungsrechtlichen Innenbereich, nicht gebunden sei. Vielmehr könne die Zurückverweisung auch erfolgt sein, um Gelegenheit zu geben, zu klären, ob hier eine vom Bundesverwaltungsgericht offenbar für möglich gehaltene Ausnahme von dem Grundsatz, das Gewächshäuser einen Bebauungszusammenhang nicht vermitteln könnten, gegeben sei.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Berichterstatter des Senats hat am 13. Juni 2016 eine weitere Ortsbesichtigung durchgeführt. Wegen des Ergebnisses der Inaugenscheinnahme wird auf das Terminsprotokoll verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (Beiakten Hefte 1 bis 9) der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg. Die zulässige Klage ist, soweit sie noch anhängig ist, unbegründet.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung, ihr habe bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre ein Anspruch auf Erteilung des begehrten bauplanungsrechtlichen Vorbescheids für das Vorhaben zugestanden.

Der Senat hat seiner Entscheidung die Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts zu Grunde zu legen, die sich aus den Ausführungen in dem Revisionsurteil ergibt. Dem Vorhaben, das nach dem Revisionsurteil im Außenbereich verwirklicht werden sollte, standen zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegen (§§ 71, 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW).

Das Bundesverwaltungsgericht hat festgestellt: „Die Vorhabengrundstücke sind nicht dem Bebauungszusammenhang der Straßenrandbebauung zuzurechnen und liegen daher nicht "innerhalb" dieses im Zusammenhang bebauten Ortsteils.“

Gemäß § 144 Abs. 6 VwGO hat das Gericht, an das die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen ist, seiner Entscheidung die rechtliche Beurteilung des Revisionsgerichts zu Grunde zu legen. Dadurch soll der rechtliche Ertrag des Revisionsverfahrens gesichert werden und die im Revisionsverfahren erreichte rechtliche Klärung für den weiteren Gang des Verfahrens erhalten bleiben. Diese Bindung, die grundsätzlich unabhängig davon besteht, ob die Rechtsauffassung des Revisionsgerichts in dem zurückverweisenden Urteil zutrifft, erfasst alle Punkte des zurückverweisenden Urteils, die für die Zurückverweisung tragend gewesen sind. Die Bindung erstreckt sich danach auch auf die den unmittelbaren Zurückverweisungsgründen vorausgehenden Gründe jedenfalls insoweit, als diese die notwendige (logische) Voraussetzung für die unmittelbaren Zurückverweisungsgründe waren oder damit in unmittelbarem Zusammenhang stehen. Die Bindung an die Rechtsauffassung des Revisionsgerichts entfällt nur dann, wenn sich nachträglich die Sach- und Rechtslage entscheidungserheblich verändert hat oder wenn die Rechtsauffassung des Revisionsgerichts durch eine Entscheidung eines hochrangigen Gerichts überholt ist. Das ist hier nicht der Fall, sodass die Bindungswirkung in dem oben dargelegten Umfang fortbesteht.

Das Bundesverwaltungsgericht hat die Annahme, die Vorhabengrundstücke lägen im Außenbereich, selbstständig tragend und den Senat bindend auf drei Erwägungen gestützt. Zunächst hat es darauf abgestellt, dass die Gewächshäuser auf den Vorhabengrundstücken – unabhängig davon, in welcher Intensität die in ihnen stattfindende gartenbauliche Produktion einer Pflege und Kultivierung durch Menschen bedürfe – nur dem vorübergehenden Aufenthalt von Menschen dienten und solche Baulichkeiten in aller Regel kein für die Siedlungsstruktur prägendes Element darstellten. Ferner seien diese Gewächshäuser nur Nebenanlagen zur erwerbsgärtnerischen Hauptnutzung und könnten auch aus diesem Grunde für den Bebauungszusammenhang grundsätzlich nicht maßstabsbildend sein. Schließlich verlöre die Siedlungsstruktur der Straßenrandbebauung jedenfalls hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung, der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksfläche jede Kontur, wenn die vorhandenen Gewächshäuser für den städtebaulichen Charakter des Gebiets als prägend erachtet würden und deshalb für die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit künftiger Bauvorhaben maßstabsbildend wären.

Soweit die Klägerin vorgetragen hat, sie habe die Erörterungen in der mündlichen Verhandlung vor dem Bundesverwaltungsgericht dahin gehend verstanden, dass der Senat durch das Revisionsurteil hinsichtlich der Lage der Vorhabengrundstücke außerhalb des Bebauungszusammenhangs nicht gebunden sein sollte, sieht der Senat nach den zitierten Entscheidungsgründen des Revisionsurteils für eine solche Bewertung keinen Raum. Tatsachen, die dem Bundesverwaltungsgericht bei dieser rechtlichen Beurteilung unbekannt waren und die eine andere rechtliche Bewertung begründen könnten, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Rechtliche Gesichtspunkte, aus denen sich die Lage der Vorhabengrundstücke im planungsrechtlichen Innenbereich ergeben könnte, und die nicht schon in dem aufgehobenen Teil des Urteils des Senats vom 29. Mai 2013 berücksichtigt worden wären, sind ebenfalls nicht erkennbar. Insbesondere handelt es sich bei den Vorhabengrundstücken weder um eine Baulücke noch um eine wegen ihrer natürlichen Beschaffenheit oder wegen ihrer besonderen Zweckbestimmung einer Bebauung entzogene Freifläche. Sie sind auch nicht wegen etwaiger topografischer Besonderheiten dem Bebauungszusammenhang zuzurechnen. Damit scheidet eine Beurteilung des Vorhabens nach § 34 BauGB insgesamt aus.

Der Senat ist also an die Rechtsauffassung, die Vorhabengrundstücke hätten in dem für die Entscheidung maßgeblichen Zeitpunkt im Außenbereich gelegen, gebunden, obwohl sich nach den tatsächlichen Feststellungen ein anderes Ergebnis aufdrängt. Er schließt sich dieser Rechtsauffassung daher nicht an. Das dem Revisionsurteil offenbar zugrundeliegende Verständnis der tatbestandsmäßigen Voraussetzungen des § 34 BauGB lässt sich weder mit dem Wortlaut des Gesetzes noch mit der bisherigen einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in Übereinstimmung bringen.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 6. November 1968 – IV C 2.66 –, und vom 6. November 1968 – IV C 31.66 –, sowie Beschlüsse vom 18. Juni 1997 – 4 B 238.96 –, und vom 6. Dezember 2011 – 4 B 13.11 –, alle juris.

Der Senat hat den vom Bundesverwaltungsgericht geprägten Begriff der „Bauwerke, die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen“, nicht, wie das Bundesverwaltungsgericht meint, missverstanden. Allerdings erscheint dieses Merkmal als wesentliches Kriterium zur Abgrenzungen von Gebäuden, die die Siedlungsstruktur prägen, und solchen, die sie nicht prägen, gerade in mit Gewerbebetrieben durchsetzten Lagen schon wegen der fortschreitenden Automatisierung von Produktionsprozessen und Lagerhaltungen in den Betriebsgebäuden gewerblicher Betriebe, die selbstverständlich

– wie im Übrigen auch gewerbliche Gartenbaubetriebe – die Struktur eines Siedlungskomplexes mitbestimmen und sogar in Richtung eines konkreten Baugebiets prägen können, jedenfalls in dem vom Bundesverwaltungsgericht offenbar für richtig gehaltenen engen Verständnis, fragwürdig und nicht mehr zeitgemäß. Davon abgesehen ist eine willkürfreie Anwendung dieses Kriteriums ausgeschlossen, wenn einerseits das Sanitärgebäude eines Campingplatzes unter anderem deshalb als eine nicht nur vorübergehend genutzte Baulichkeit angesehen wird, weil es einen kleineren Büroanbau hat, der dem Gesamtgebäude zumindest teilweise einen gewerblichen Charakter vermittle,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juli 2002 – 4 B 30.02 –, juris, Rn. 3,

oder ein Betriebsgebäude, das in erster Linie zur Lagerung von Getränken und Festzeltgarnituren sowie daneben für die Verwaltung und als Büro beziehungsweise als Sozialraum genutzt wird,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Dezember 2011 – 4 B 13.11 –, juris, Rn. 4,

dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen soll, nicht aber die hier in Rede stehenden großflächigen, den gesamten baulichen Bestand eines gewerblichen Gartenbaubetriebs ausmachenden Betriebsgebäude, in denen ganzjährig gearbeitet wurde.

Es ist in diesem Zusammenhang unverständlich, wenn das Bundesverwaltungsgericht von Bauten spricht, die „in einem weiteren Sinne ‚Nebenanlagen‘“ seien. Welche rechtliche Kategorie damit bezeichnet werden soll, erschließt sich aus dem Revisionsurteil nicht. Soweit ersichtlich tauchte dieser Begriff in der höchstrichterlichen Rechtsprechung bislang nur für Lauben in Kleingärten auf, die eine der gärtnerischen Nutzung dienende Hilfsfunktion hätten. Demgegenüber findet der wesentliche Teil der Betriebsvorgänge eines gewerblichen Gärtnereibetriebes der hier in Rede stehenden Art, der keine Bodenertragsnutzung betreibt, sondern seine Pflanzen ausschließlich auf Stahltischen in Gewächshäusern produziert, in diesen Gewächshäusern statt. In ihnen wird der Unternehmenszweck erfüllt. Sie stellen den entscheidenden Faktor im Ablauf von Produktion und Betrieb dar und sind deshalb erkennbar keine Nebengebäude.

Vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 27. April 1990 – 23 B 89.01411 – juris, Rn. 27.

Soweit das Bundesverwaltungsgericht meint, dem Senat sei vor allem aus dem Blick geraten, dass die durch ein- bis dreigeschossige Wohn- und Betriebsgebäude und offene Bauweise geprägte Siedlungsstruktur der Straßenrandbebauung jedenfalls hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung, der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksfläche jede Kontur verlöre, wenn die vorhandenen Gewächshäuser mit einer Länge von bis zu 95 m für den städtebaulichen Charakter des Gebiets als prägend erachtet würden und deshalb für die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit künftiger Bauvorhaben maßstabsbildend wären, ist festzuhalten, dass die Feststellung eines Bebauungszusammenhangs anhand aller konkreten Umstände und die daraus folgende Anwendung des § 34 BauGB nicht davon abhängen kann, ob das Ergebnis der Subsumtion möglicher Bauvorhaben unter die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen dieser Vorschrift erwünscht ist oder nicht. Es obliegt vielmehr der Gemeinde, die durch die Erteilung von Baugenehmigungen selbst beförderten Siedlungsansätze im Gemeindegebiet im Blick zu behalten und sich abzeichnenden Fehlentwicklungen mit den Mitteln der Bauleitplanung entgegenzuwirken.

Überdies ignoriert das Revisionsurteil die von dem Berichterstatter des Senats bei der Ortsbesichtigung festgestellten baulichen Anlagen sowie die sich aus ihnen ergebende tatsächliche Siedlungsstruktur und behauptet, die Bestimmung der Grenze des Bebauungszusammenhangs beruhe auf einem Rechtsirrtum des Senats. Das ist unter anderem deshalb nicht nachvollziehbar, weil das Bundesverwaltungsgericht zwar meint, Gewächshäuser stellten für sich genommen in aller Regel kein für die Siedlungsstruktur prägendes Element dar, abweichende Schlussfolgerungen in Ausnahmefällen aber gerade nicht ausschließt.

Das nach alledem nach § 35 BauGB zu beurteilende und nicht gemäß § 35 Abs. 1 BauGB privilegierte Vorhaben war als sonstiges Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB bauplanungsrechtlich unzulässig, weil es öffentliche Belange beeinträchtigte.

Es widersprach jedenfalls den Darstellungen des Flächennutzungsplans (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB), der das Vorhabengrundstück als „Fläche für die Landwirtschaft“ auswies.

Der Flächennutzungsplan ist allerdings grundsätzlich nur so lange als öffentlicher Belang beachtlich, wie seine Darstellungen durch die gegebene Situation bestätigt und erhärtet werden. Die Darstellungen des Flächennutzungsplans sind immer nur als Unterstützung und einleuchtende Fortschreibung bestimmter tatsächlicher Gegebenheiten geeignet, zum Vorliegen eines beeinträchtigenden Belangs beizutragen. Auf die tatsächlichen Gegebenheiten abzustellen bedeutet aber nicht, dass der Flächennutzungs-plan nur dann ein beachtlicher öffentlicher Belang ist, wenn seine Darstellungen mit der tatsächlichen Situation übereinstimmen, denn dann liefe seine Erwähnung als öffentlicher Belang weitgehend leer. Vielmehr gilt, dass der Flächennutzungsplan nur dort nicht mehr maßgeblich sein kann, wo seine Darstellungen den besonderen örtlichen Verhältnissen nicht mehr gerecht werden können, weil sie etwa durch die zwischenzeitliche Entwicklung überholt sind.

Die Vorhabengrundstücke wurden zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Veränderungssperre zwar nicht landwirtschaftlich genutzt. Nach den bei den Ortsterminen gewonnenen Eindrücken der jeweiligen Berichterstatter, die sie dem Senat vermittelt haben, und nach dem Inhalt der Akten war dort jedoch eine den Darstellungen des Flächennutzungsplans nicht widersprechende landwirtschaftliche Nutzung – etwa in Form der gartenbaulichen Erzeugung im Sinne des § 201 BauGB – ohne Weiteres möglich. Die Darstellung der Vorhabengrundstücke im Flächennutzungsplan als landwirtschaftliche Fläche hatte damit ihre Bedeutung nicht verloren.

Ob das Vorhaben auch die Entstehung einer Splittersiedlung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB befürchten ließ, bedarf damit keiner weiteren Klärung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Klägerin hat als im Berufungsverfahren unterliegende Revisionsbeklagte auch die Kosten des Revisionsverfahrens zu tragen.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.