Oberverwaltungsgericht NRW, 10 A 1445/15

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer vorläufigen denkmalrechtlichen Unterschutzstellung sowie der Verpflichtung des Klägers zur Tragung der Kosten der archäologischen Untersuchung von Resten eines ehemaligen Kottens, die im Zuge von Arbeiten zum Neubau der Bundesautobahn 44 (im Folgenden: A 44) zwischen S. und W. entdeckt wurden.

Der Plan für den Neubau der A 44 wurde mit Planfeststellungsbeschluss des Landesbetriebs Straßenbau NRW vom 21. Februar 2007 – 1.13.14.05 / A 44 festgestellt. Der Plan enthält im Abschnitt „A. Entscheidung“ unter Ziffer 5.6.2 Regelungen zur Behandlung von Bodendenkmälern in Form von kultur- und erdgeschichtlichen Bodenfunden (etwa Tonscherben, Metallfunde, Bodenverfärbungen, Knochen, Fossilien und ähnlichem – so genannte Zufallsfunde), die bei Eingriffen in den Boden entdeckt werden. Diese Regelungen lehnen sich ausdrücklich an die §§ 15 und 16 DSchG NRW an.

Ende September 2013 stellten Mitarbeiter des Beigeladenen an der Baustelle in I. -X. im Boden befindliches Mauerwerk fest, das bei Erdarbeiten freigelegt und teilweise abgetragen worden war und die Grundrisse zweier Gebäude erkennen lässt. Die Grundmauern des einen Gebäudes bestehen aus in Kalk vermörtelten Ziegeln (im Folgenden: Gebäude 1), die des anderen aus nicht vermörtelten Kalksteinen (im Folgenden: Gebäude 2). Die Räume im Innern der Gebäude hatten eine Breite von 2,20 m beziehungsweise 2 m.

Auf Anfrage des Beigeladenen teilte der Kläger mit E-Mail vom 17. Oktober 2013 mit, dass die Arbeiten wegen der Witterungsbedingungen zwar zurzeit ruhten, bis Frühjahr 2014 aber im Bereich des Fundortes im Zusammenhang mit der Errichtung einer Auf- und Abfahrtsrampe sowie einer Lärmschutzwand ein fünf bis sechs Meter tiefer Schnitt hergestellt werden solle.

Nach der gutachterlichen Stellungnahme des Beigeladenen vom 21. Oktober 2013 handelt es sich bei dem Mauerwerk um Reste des in historischen Karten überlieferten Kottens „Auf der I1. “ (im Folgenden: Kotten), der einem Tagelöhner gehört habe, der sich auf den umliegenden Höfen verdingt und sich auf seinem Kotten selbst habe versorgen können. Der Kotten sei nach historischen Quellen 1859/62 aufgegeben worden, woraufhin seine Mauern bis zu einer Tiefe von 1,20 m abgetragen und das Gelände anschließend landwirtschaftlich genutzt worden sei. Reste solcher ursprünglichen Kotten seien selten, da die Kotten zumeist entweder vollständig beseitigt oder in moderne Bauten integriert worden seien. Die hier vorgefundenen Relikte seien daher bedeutend für die Geschichte des Ortes und für die Geschichte der Menschen, die hier gearbeitet und gelebt hätten. An ihrer Enthaltung bestehe ein wissenschaftliches Interesse.

Auf der Grundlage dieser gutachterlichen Stellungnahme ordnete der Beklagte mit für sofort vollziehbar erklärtem Bescheid vom 6. November 2013 gegenüber dem Kläger den vorläufigen Schutz des Fundes nach § 4 Abs. 1 DSchG NRW an und verwies darauf, dass mit der Eintragung der Reste des Kottens in die Denkmalliste zu rechnen sei. Das Eintragungsverfahren werde vorbereitet und der Kläger in diesem Rahmen angehört.

Gegen die vorläufige Unterschutzstellung hat der Kläger am 6. Dezember 2013 zunächst im Namen der Bundesrepublik Deutschland Klage erhoben (Az.: 9 K 9344/13).

Nach einer gemeinsamen Besprechung vom 3. Februar 2014 unter Beteiligung der nunmehr für die Planfeststellung nach dem Bundesfernstraßengesetz zuständigen Bezirksregierung Düsseldorf beantragte die B. A 44 Tiefbau BW8/BW10 am 4. Februar 2014 durch die Fachfirma B1. eine Grabungserlaubnis für eine archäologische Untersuchung der Reste des Kottens gemäß § 13 DSchG NRW. Mit Schriftsatz vom selben Tage beantragte der Kläger – unter Verwahrung gegen die Kosten – die Erteilung einer Erlaubnis nach § 9 Abs. 1 Buchstabe a DSchG NRW zu deren Beseitigung. Er gab an, dass ihre Erhaltung nicht möglich sei, weil die umliegenden Erdmassen zur Errichtung der vorgesehenen Verbindungsrampe entfernt werden müssten und die Arbeiten schnellstmöglich fortzusetzen seien, um weitere durch den Baustillstand anfallende Kosten von etwa 8.100,00 Euro pro Tag zu vermeiden.

Nach Benehmensherstellung mit dem Beigeladenen erteilten der Landrat des Kreises N. der B. A 44 Tiefbau BW8/BW10 mit Bescheid vom 6. Februar 2014 die Grabungserlaubnis zur Freilegung des Fundes zwecks Durchführung einer archäologischen Untersuchung des Fundortes und der Beklagte mit Bescheid vom 7. Februar 2014 die Erlaubnis zur Beseitigung der Reste des Kottens wegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Realisierung des Straßenbauvorhabens. In den Nebenbestimmungen zur Beseitigungserlaubnis ist geregelt, dass vor der Beseitigung die wissenschaftliche Untersuchung, die Bergung von Funden und die Dokumentation der Befunde (im Folgenden: archäologische Untersuchung) sicherzustellen sei (Ziffer 1), die Kosten hierfür der Kläger zu tragen habe (Ziffer 2) und die archäologische Untersuchung durch eine archäologische Fachfirma nach Maßgabe einer entsprechenden Erlaubnis nach § 13 DSchG NRW durchzuführen sei (Ziffer 3). Dafür, dass die Tragung der Kosten dem Kläger im Sinne des § 29 Abs. 1 DSchG NRW nicht zumutbar sei, lägen angesichts der zu erwartenden Gesamtkosten der Straßenbaumaßnahme, ihrer wirtschaftlichen Bedeutung und des mit ihr angestrebten volkswirtschaftlichen Nutzens keine Anhaltspunkte vor, zumal der Kläger selbst die Kosten für den Stillstand der Bauarbeiten hoch angesetzt habe.

Vom 11. bis zum 13. Februar 2014 erfolgte die archäologische Untersuchung der Fundstelle durch die Firma B1. . Die im Zusammenhang damit erstellte Dokumentation enthält ergänzende Feststellungen insbesondere zum Umfang der Mauerreste, zu der Größe und Ausstattung der von ihnen gebildeten Räume, zu ihrer Gründung in Fels beziehungsweise Kies, zu der Verfüllung der Gebäude mit Bauschutt aus Ziegelbruch beziehungsweise Bruchsteinen, Dachschieferfragmenten und Keramikscherben sowie zu den Funden aus vier in diesem Bereich gelegenen Bau- oder Materialentnahmegruben und den umliegenden Bodenschichten (unter anderem Holzkohlestückchen, bleiglasierte Irdenware, ein Pfeifenstiel und eine Münze von 1889).

Am 26. Februar 2014 hat der Kläger – zunächst ebenfalls im Namen der Bundesrepublik Deutschland – Klage gegen Ziffer 2 der Nebenbestimmungen zu der Beseitigungserlaubnis vom 7. Februar 2014 erhoben (Az.: 9 K 1359/14).

In der mündlichen Verhandlung vom 23. April 2015 hat das Verwaltungsgericht die Verfahren 9 K 9344/13 und 9 K 1359/14 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung unter dem letztgenannten Aktenzeichen verbunden und das Rubrum korrigiert.

Zur Begründung der Klage hat der Kläger vorgetragen: Die vorläufige Unterschutzstellung und die Verpflichtung zur Kostentragung verletzten ihn in seinen Rechten aus dem Planfeststellungsbeschluss, der die Berechtigung der Denkmalschutzbehörde im Hinblick auf Zufallsfunde abschließend regele. Gegenstand der Abwägung seien ausdrücklich auch Bodendenkmäler gewesen, die erst im Zuge von Baumaßnahmen entdeckt würden. Die Verpflichtung nach § 16 Abs. 1 DSchG NRW zur Erhaltung des Bodendenkmals in unverändertem Zustand sei nach Ablauf von drei Werktagen nach Zugang der – spätestens bei einem Ortstermin am 16. Oktober 2013 erfolgten – Anzeige und damit vor der vorläufigen Unterschutzstellung erloschen. Der Antrag nach § 9 DSchG NRW sei rein vorsorglich gestellt worden, um die Reste des Kottens beseitigen und zügig weiterbauen zu können. Für die Ausgrabung dieser Reste und deren Auswertung seien Kosten in Höhe von circa 12.000 Euro angefallen.

Der Kläger hat beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 6. November 2013 sowie Ziffer 2 der Nebenbestimmungen des Bescheides des Beklagten vom 7. Februar 2014 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat hierzu ergänzend ausgeführt: Die Besonderheit der vorgefundenen Reste des Kottens bestehe darin, dass durch das Zuschütten der Fundamente mit Mutterboden nach der Beseitigung der übrigen Teile des Kottens Mitte des 19. Jahrhunderts die Zeitschicht gleichsam eingefroren worden sei. Aus der Größe der früheren Räume und dem Grundriss sei zu schließen, dass in den Gebäuden ein Tagelöhner gelebt habe. Solche Gebäude gebe es nur wenige. Die entdeckten Reste des Kottens seien mit ihrer Unterschutzstellung nicht mehr als Zufallsfund zu behandeln gewesen, also als eine Sache, die gerade erst entdeckt worden sei und für die die §§ 15 f. DSchG NRW kurzfristige Sicherungsmaßnahmen vorsähen. Vielmehr hätten sie als Bodendenkmal in vollem Umfang den Vorschriften des Denkmalrechts unterlegen. Dieses Rechtsverständnis widerspreche auch nicht den im Planfeststellungsbeschluss getroffenen Regelungen, die keine Feststellung dahingehend enthielten, dass in dem Plangebiet keine Bodendenkmäler existierten. Weder das Denkmalschutzgesetz noch andere Vorschriften sähen die Befugnis zu einer solchen Feststellung vor. Dementsprechend stehe der Eintragung eines im Plangebiet entdeckten Bodendenkmals in die Denkmalliste auch nicht die Genehmigungswirkung des Planfeststellungsbeschlusses entgegen. Der Beschluss stelle zwar die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf alle von ihm berührten öffentlichen Belange fest, könne sich aber, was die denkmalrechtlichen Belange angehe, nur auf bereits eingetragene Denkmäler beziehen. Auch der Planfeststellungsbeschluss stelle – über die in den Beschluss aufgenommenen und an die §§ 15 und 16 DSchG NRW angelehnten Regelungen zu Zufallsfunden – im Abschnitt „B. Begründung“ unter Ziffer 5.3.14 ausdrücklich klar, dass für die Anwendbarkeit des Denkmalschutzgesetzes die Eintragung in die Denkmalliste oder die Unterschutzstellung nach § 4 DSchG NRW konstitutiv sei.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 23. April 2015 den Bescheid des Beklagten vom 6. November 2013 sowie Ziffer 2 der Nebenbestimmungen des Bescheides des Beklagten vom 7. Februar 2014 aufgehoben. In den Gründen hat es hinsichtlich der Änderung des Rubrums ausgeführt, dass die Bundesrepublik Deutschland zwar Eigentümerin der Flächen der Straßentrasse und Trägerin der Straßenbaulast für die Autobahn sei, der Kläger für sie aber im Rahmen der Auftragsverwaltung nach Art. 90 Abs. 2 GG in gesetzlicher Prozessstandschaft handele. Wegen der Weisungsbefugnis des Bundes im Rahmen der Auftragsverwaltung hätten Kläger und Beklagte keine gemeinsame Entscheidungsspitze, die eine interne Einigung über den Streitgegenstand durch Weisung herbeiführen könnte, so dass es sich hier nicht um einen unzulässigen Insichprozess handele. Die vorläufige Unterschutzstellung habe sich durch die Beseitigung der Reste des Kottens in Ausnutzung der Erlaubnis vom 7. Februar 2014 nicht erledigt, da sie weiterhin die Grundlage für die Beseitigungserlaubnis und die ihr beigefügte Nebenbestimmung zur Kostentragung sei. Schließlich stehe der Zulässigkeit der Klage auch nicht das in § 4 Abs. 2 Satz 2 DSchG NRW vorgesehene Unwirksamwerden der vorläufigen Unterschutzstellung nach Ablauf von sechs Monaten entgegen, da ihre Wirksamkeit nur ex nunc entfalle. Die vorläufige Unterschutzstellung sei allerdings formell rechtswidrig gewesen, weil der Kläger hierzu vorher nicht angehört worden sei, insoweit keine Gefahr im Verzug bestanden habe und dieser Fehler auch nicht durch Nachholung der Anhörung geheilt worden sei. Außerdem hätten die Voraussetzungen für eine vorläufige Unterschutzstellung nach § 4 Abs. 1 DSchG NRW nicht vorgelegen. Dass die Voraussetzungen für eine Eintragung der Reste des Kottens als Bodendenkmal in die Denkmalliste mit überwiegender Wahrscheinlichkeit vorgelegen hätten, sei auch unter Berücksichtigung der gutachterlichen Stellungnahme des Beigeladenen nicht ersichtlich. Es sei nicht erkennbar, warum und inwiefern sie für die Geschichte des Menschen und/oder die Entwicklung der Arbeits- und Produktionsverhältnisse bedeutend sein sollten, welche geschichtliche Relevanz dem Umstand zukomme, dass an der betreffenden Stelle zwei kleine Gebäude eines Tagelöhner-Kottens gestanden hätten, und was die Reste veranschaulichen und dokumentieren sollten. Dass Reste wüst gefallener baulicher Anlagen aus der Mitte des 19. Jahrhunderts selten seien, vermöge allein den Denkmalwert des Fundes nicht zu begründen. Für einen solchen Denkmalwert hätten auch nicht zumindest Anhaltspunkte bestanden, die eine weitere Aufklärung erforderlich gemacht hätten, zu der im Übrigen nicht das Gericht, sondern ‑ unter Berücksichtigung des Eigentumsrechts aus Art. 14 GG beziehungsweise des öffentlichen Interesses an der Erfüllung der Aufgaben des Trägers der Straßenbaulast ‑ die Denkmalbehörde verpflichtet gewesen wäre. Ein möglicher Aufklärungsmangel sei jedenfalls für eine vorläufige Unterschutzstellung, hinsichtlich derer das Gesetz der Behörde ein – wenngleich eingeschränktes – Ermessen einräume, nicht nach § 46 VwVfG NRW unbeachtlich und begründe zudem auch einen Ermessensfehler. Dies gelte auch, wenn man ein Ermessen im Rahmen der Entscheidung nach § 4 Abs. 1 DSchG NRW nur bei Vorliegen eines atypischen Falles annehme, da ein Planfeststellungsbeschluss für den Bau einer Autobahn ein solcher atypischer Fall sei. Bei der Ausübung des Ermessens hätte der Beklagte hier prüfen müssen, ob die mit der Vorschrift des § 16 Abs. 4 DSchG NRW eingeräumten Möglichkeiten zur Bergung, Auswertung und wissenschaftlichen Erforschung der Reste des Kottens nicht ausreichend gewesen wären. Wegen der rückwirkenden Aufhebung der vorläufigen Unterschutzstellung sei die Beseitigung der Reste des Kottens nicht nach § 9 DSchG NRW erlaubnispflichtig gewesen, so dass auch die Voraussetzungen für die Verpflichtung des Klägers zur Tragung der Kosten für die vorherige archäologische Untersuchung nach § 29 DSchG NRW nicht vorlägen.

Mit der vom Senat zugelassenen Berufung trägt der Beklagte ergänzend vor: Für die vorläufige Unterschutzstellung sei eine Prognoseentscheidung zu treffen, die im Interesse einer effektiven Sicherung gefährdeter denkmalwerter Sachen ein gewisses Maß an Unsicherheit über deren objektiven Denkmalwert zulasse. Insbesondere angesichts der sich hier aus der Gefährdung der Reste des Kottens durch das Befahren der Flächen mit Baufahrzeugen und Witterungseinflüsse ergebenden Eilbedürftigkeit und der widerspruchsfreien Aussagen in der gutachterlichen Stellungnahme des unabhängigen Beigeladenen zum Denkmalwert dieser Reste sei die Ermittlung des Sachverhaltes ausreichend und eine überwiegende Wahrscheinlichkeit für ihre Eintragung als Bodendenkmal in die Denkmalliste gegeben gewesen. Da sich die denkmalrechtliche Bedeutung einer Sache regelmäßig aus dem Vergleich mit anderen Sachen derselben Zweckbestimmung, Epoche oder regionalen Belegenheit ergebe, komme der Seltenheit vergleichbarer Funde für die Beurteilung ihres Denkmalwertes erhebliches Gewicht zu. Zwar habe die gutachterliche Stellungnahme des Beigeladenen vom 21. Oktober 2013 keine konkreten Aussagen dazu getroffen, welche Teile der Reste des Kottens welche konkrete denkmalpflegerische Erkenntnis erwarten ließen, habe aber angesichts der Bestimmtheit ihres Ergebnisses die Erwartung begründet, dass konkretere Aussagen bis zu einer endgültigen Unterschutzstellung getroffen werden könnten. Dies sei letztlich auch mit dem weiteren Gutachten vom 18. November 2016 geschehen. Die inzwischen erfolgte Beseitigung der Reste des Kottens sei für Rechtmäßigkeit der vorläufigen Unterschutzstellung unbeachtlich, da diese nicht der dauerhaften Erhaltung der Sache als Denkmal, sondern nur der Gewährleistung ihrer geordneten und einwandfreien Sicherung als Sekundärquelle gedient habe. Die vorläufige Unterschutzstellung sei auch nicht wegen Nichtgebrauchs des Ermessens rechtswidrig gewesen. Die Soll-Vorschrift des § 4 Abs. 1 DSchG NRW gewähre im Regelfall kein Ermessen. Dass der Fundort hier im Geltungsbereich eines Planfeststellungsbeschlusses liege, begründe keinen atypischen Fall. Eine Anhörung des Klägers vor der vorläufigen Unterschutzstellung sei wegen Gefahr im Verzug entbehrlich gewesen. Im Übrigen könne ein etwaiger Anhörungsmangel noch bis zum Abschluss des Berufungsverfahrens geheilt werden.

Der Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

In seiner gutachterlichen Stellungnahme vom 18. November 2016 führt der Beigeladene anknüpfend an die Ergebnisse der archäologischen Untersuchung unter anderem ergänzend aus, dass der Kotten ursprünglich einer von mehreren seiner Art gewesen sei, in denen sich Landbewohner auf einer für die niederbergische Kulturlandschaft um I2. charakteristischen, von fruchtbaren landwirtschaftlichen Flächen umgeben Hochfläche südwestlich des Ortes angesiedelt hätten. Nahezu alle Hofstellen, die noch im späten 19. Jahrhundert vorhanden gewesen seien, seien inzwischen verschwunden, überbaut oder so stark verändert, dass die ursprüngliche Situation nicht mehr nachvollzogen werden könne. Die Reste des Kottens bildeten somit speziell in dieser Region eine bedeutende und singuläre archäologische Quelle. Die in den Befunden und Funden erhaltenen Informationen dokumentierten unmittelbar und unverfälscht das Leben und Handeln sowie den Besitz der hier wohnenden Tagelöhner einschließlich der Bauweise ihrer Gebäude, die sich durch Materialauswahl und Qualität von anderen Bauernhöfen und Gebäuden in I2. unterschieden. Den Sachfunden komme eine erhöhte wissenschaftliche Bedeutung zu, da sie bisher nicht anderweitig bekannte Informationen enthielten, die für eine Erforschung der sozialen Gruppe der Tagelöhner am Rande der damaligen Gesellschaft geeignet seien, zumal die sozialwissenschaftliche Forschung bisher überwiegend höhere gesellschaftliche Schichten behandelt habe. Die Reste des Kottens seien bedeutend für die Geschichte der Menschen, insbesondere für die Ortsgeschichte. Für ihre Erhaltung sprächen wissenschaftliche Gründe.

Voraussichtlich Ende Januar / Anfang Februar 2017 soll der nicht freigelegte, in der Böschung liegende Teil der Reste des Kottens von der Beigeladenen durch eine archäologische Sondage unter weitgehender Schonung der möglichen Denkmalsubstanz untersucht, vermessen und dokumentiert und sodann die Eintragung als Bodendenkmal in die Denkmalliste veranlasst werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten einschließlich derjenigen zum verbundenen Verfahren 9 K 1359/14, die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (Beiakten Hefte 1, 3, 5 und 7) und des Beigeladenen (Beiakte Heft 6) sowie die von Kläger und Beklagtem vorgelegten Lichtbilder (Beiakte Heft 4) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist begründet. Die zulässige Klage ist unbegründet.

Sowohl hinsichtlich der vorläufigen Unterschutzstellung als auch in Bezug auf die Kostentragung für die archäologische Untersuchung ist die Anfechtungsklage statthaft.

Der Statthaftigkeit der Klage gegen die vorläufige Unterschutzstellung steht nicht ihre Erledigung entgegen. Ein Verwaltungsakt erledigt sich, wenn er nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu erzeugen oder wenn die Steuerungsfunktion, die ihm ursprünglich innewohnte, nachträglich entfallen ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 – 7 C 5.08 –, juris, Rn. 13.

Danach hat sich die vorläufige Unterschutzstellung der Reste des Kottens hier nicht erledigt.

Eine solche Erledigung ist insbesondere nicht infolge einer Beseitigung der Reste des Kottens eingetreten. Jedenfalls seine vollständige Beseitigung in Ausnutzung der Erlaubnis nach § 9 Abs. 1 Buchstabe a DSchG NRW vom 7. Februar 2014 ist bisher nicht erfolgt. Vielmehr sind lediglich die im Zuge der Baumaßnahmen bereits freigelegten Teile des Kottens und umliegende Bodenschichten in Ausübung der Grabungserlaubnis nach § 13 DSchG NRW archäologisch untersucht worden.

Die vorläufige Unterschutzstellung entfaltet zwar für die Zukunft durch den Ablauf der Frist des § 4 Abs. 2 Satz 2 DSchG NRW keine denkmalrechtlichen Wirkungen mehr. Nach dieser Vorschrift verliert die Anordnung des vorläufigen Schutzes ihre Wirksamkeit, wenn nicht innerhalb von sechs Monaten das Verfahren zur Eintragung in die Denkmalliste eingeleitet wird. Es ist nicht ersichtlich, dass der Beklagte das Verfahren zur Eintragung des Bodendenkmals in die Denkmalliste eingeleitet hätte. Denn die Einleitung des Verfahrens erfolgt regelmäßig durch die Anhörung des betroffenen Eigentümers, an die sich eine entsprechende Mitteilung an den Beigeladenen anschließt (§ 3 Abs. 1 Sätze 1 und 2 der Denkmallisten-Verordnung). Eine solche Anhörung war zwar im Bescheid vom 6. November 2013 angekündigt, ist aber, soweit aus den Akten ersichtlich, bisher nicht vorgenommen worden. Die mündliche Verhandlung hat nichts anderes ergeben. Daher hat die vorläufige Unterschutzstellung sechs Monate nach Bekanntgabe des Bescheides vom 6. November 2013, die ausweislich der Zustellungsurkunde am 8. November 2013 erfolgte, das heißt mit Ablauf des 8. Mai 2014 ihre Wirksamkeit verloren.

Von der vorläufigen Unterschutzstellung gehen aber bis heute noch insoweit rechtliche Wirkungen aus, als der Beklagte daran anknüpfend dem Kläger mit Bescheid vom 7. Februar 2014 die Beseitigung der vorläufig unter Schutz gestellten Reste des Kottens nach ihrer vorherigen archäologischen Untersuchung erlaubt und ihm dabei die Kosten für diese Untersuchung auferlegt hat. Da nach § 9 Abs. 1 DSchG NRW nur die Beseitigung eines eingetragenen Denkmals oder einer vorläufig unter Schutz gestellten Sache einer Erlaubnis bedarf und die Auferlegung der Kosten der insoweit vorzunehmenden archäologischen Untersuchung nach § 29 Abs. 1 Satz 1 DSchG NRW das Erfordernis einer solchen Erlaubnis voraussetzt, wirkt die vorläufige Unterschutzstellung der Reste des Kottens in der Vergangenheit noch als Rechtsgrund jedenfalls für die Kostentragungspflicht fort.

Soweit sich die Klage gegen die Nebenbestimmung in Ziffer 2 des Bescheides vom 7. Februar 2014, also gegen die Verpflichtung zur Kostentragung selbst richtet, ist sie ebenfalls als Anfechtungsklage statthaft. Nach gefestigter höchstrichterlicher Rechtsprechung ist gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsaktes die Anfechtungsklage gegeben. Dies gilt insbesondere für Auflagen nach § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW, die einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügt sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2007 – 3 C 39.06 –, juris, Rn. 20.

Dass Ziffer 2 des Bescheides vom 7. Februar 2014 eine solche Auflage darstellt, ergibt sich daraus, dass die Wirksamkeit der Beseitigungserlaubnis nach der Formulierung des Bescheides vom 7. Februar 2014 („Diese Erlaubnis ist mit folgenden Nebenbestimmungen versehen: … 2. Die Kosten für die vorherige wissenschaftliche Untersuchung, die Bergung von Funden und die Dokumentation der Befunde sind von Ihnen zu tragen.“) jedenfalls nicht von der vorherigen Übernahme der Kosten für die archäologische Untersuchung durch den Kläger abhing. Zudem zeigt die Regelung des § 29 Abs. 2 Satz 2 DSchG NRW, nach der die voraussichtlichen Kosten im Verwaltungszwangsverfahren beigetrieben werden können, dass eine entsprechende Nebenbestimmung zur Auferlegung denkmalpflegerischer Kosten auch nach der gesetzlichen Konzeption entsprechend der Eigenart einer Auflage selbstständig erzwingbar ist.

Hinsichtlich der Kostentragungspflicht des Klägers ist keine Erledigung eingetreten, obwohl sich die ihr zugrundeliegende Beseitigungserlaubnis dadurch erledigt hat, dass sie mit dem Unwirksamwerden der vorläufigen Unterschutzstellung gegenstandslos geworden ist, weil es für die Beseitigung einer nicht unter Denkmalschutz stehenden Sache keiner denkmalrechtlichen Erlaubnis bedarf. Aber weder durch die Unwirksamkeit der vorläufigen Unterschutzstellung für die Zukunft noch durch die Gegenstandslosigkeit der Beseitigungserlaubnis ist der Ziffer 2 der Nebenbestimmungen zum Bescheid vom 7. Februar 2014 die Regelungswirkung genommen worden. Denn die beiden Verwaltungsakte sind erst im Mai 2014 nach Abschluss der archäologischen Untersuchung Mitte Februar 2014 mit Wirkung für die Zukunft unwirksam geworden, so dass die Bestimmung der Kostentragungspflicht des Klägers als behördliche Maßnahme, die vor Ablauf der Frist des § 4 Abs. 2 Satz 2 DSchG NRW auf der Grundlage des Denkmalschutzgesetzes ergangen ist, in ihrer Wirksamkeit nicht berührt wird.

Vgl. Memmesheimer/Upmeier/Schönstein, a.a.O., § 4, Rn. 24.

Dies gilt angesichts der tatsächlich zwischen den Beteiligten bestehenden Uneinigkeit darüber, wer die Kosten zu tragen hat, unabhängig davon, ob der Kläger materiell auch im Falle der Aufhebung der Nebenbestimmung der Ziffer 2 zum Bescheid vom 7. Februar 2014 die Kosten für die archäologische Untersuchung tragen müsste – etwa weil letztlich für ihn selbst zur Durchführung der archäologischen Untersuchung eine Grabungserlaubnis nach § 13 DSchG NRW beantragt und erteilt worden ist, die den Fall regelt, dass ein Privater im eigenen Interesse und auf eigene Rechnung gezielt nach einem Bodendenkmal graben oder ein solches aus einem Gewässer bergen will.

Schließlich fehlt dem Kläger auch nicht unter dem Gesichtspunkt des unzulässigen Insichprozesses das Rechtsschutzbedürfnis, weil der Streit etwa durch behördliche Weisung hätte beigelegt werden können. Eine solche interne Beilegung eines Streits kommt insbesondere in Betracht, wenn Kläger und Beklagter identisch sind und eine Einigung kraft Weisung einer beiden Parteien übergeordneten Verwaltungsspitze möglich ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. März 1996 – 7 C 35.95 –, juris, Rn. 10; OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 1992 ‑ 10 A 279/89 ‑, juris, Rn. 59.

Die streitenden Parteien sind hier abgesehen von ihrer Vertretung identisch und unterstehen derselben übergeordneten Verwaltungsspitze, auch wenn der Kläger bei dem Neubau von Bundesautobahnen gemäß Art. 90 Abs. 2 GG im Auftrag des Bundes tätig ist. Denn regelmäßig liegen bei der Auftragsverwaltung nach Art. 85 GG Sach- und Wahrnehmungskompetenz beim Land. Der Bund kann allerdings die Sachkompetenz, die sich auf die gesamte Vollzugstätigkeit des Landes von der Vorbereitung über die Ermittlung und Bewertung des Sachverhaltes bis hin zur Gesetzesanwendung und späteren Überwachung des Vollzugs erstreckt, durch eine nicht rechtfertigungsbedürftige Entscheidung inhaltlich unbegrenzt an sich ziehen.

Vgl. Kluth in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand: Oktober 2016, Art. 85, Rn. 46 ff.; Kirchhof in: Maunz/Dürig, Grundgesetz – Kommentar, Stand: Mai 2016, Art. 85, Rn. 13.

Angesichts der jederzeit möglichen Entscheidung des Bundes, die Sachkompetenz an sich zu ziehen, der Einwände des mit der Aufgabenwahrnehmung betrauten Landesbetriebs Straßenbau gegen den Denkmalwert des Fundes, gegen die Berechtigung der Denkmalbehörden zu dessen Unterschutzstellung und gegen die Verpflichtung zur Übernahme der Kosten für die Dokumentation des Fundes sowie der im Gesetzgebungsverfahren zur jüngsten Änderung des Denkmalschutzgesetzes erwähnten grundsätzlich ablehnenden Haltung des Bundes, derartige Kosten als Straßenbaulastträger zu übernehmen,

vgl. Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zum Schutz und zur Pflege der Denkmäler im Lande Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 16/2279, S. 10,

ist nicht ersichtlich, dass der Rechtsstreit zwischen den Beteiligten kraft Weisung einer beiden übergeordneten Verwaltungsspitze endgültig beigelegt werden kann. Jedenfalls lässt sich unter diesen besonderen Umständen eine überflüssige und mutwillige Inanspruchnahme der Gerichte, die eine Ausnahme vom regelmäßig bestehenden Rechtsschutzbedürfnis begründet, nicht feststellen.

Vgl. Sodan in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung – Großkommentar, 4. Aufl., § 42, Rn. 335.

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, ist der Kläger infolge der ihm nach Art. 90 Abs. 2 GG obliegenden Auftragsverwaltung im Rahmen gesetzlicher Prozessstandschaft auch prozessführungsbefugt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. August 2003 – 4 C 9.02 –, juris, Rn. 7.

Die somit zulässige Klage ist jedoch unbegründet. Sowohl der Bescheid des Beklagten vom 6. November 2013 zur Anordnung des vorläufigen Schutzes der Reste des Kottens „Auf der I1. “ in I2. -X. als mutmaßliches Bodendenkmal als auch Ziffer 2 der Nebenbestimmungen zum Bescheid des Beklagten vom 7. Februar 2014 zur Verpflichtung des Klägers, die Kosten für die archäologische Untersuchung der Reste des Kottens zu tragen, sind rechtmäßig und verletzen ihn nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die vorläufige Unterschutzstellung ist formell und materiell rechtmäßig.

In formeller Hinsicht bedurfte es vor der Anordnung des vorläufigen Schutzes gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW keiner Anhörung des Klägers. Nach dieser Vorschrift kann von der Anhörung abgesehen werden, wenn eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug notwendig erscheint. Gefahr im Verzug in diesem Sinne ist anzunehmen, wenn durch eine vorherige Anhörung auch bei Gewährung kürzester Anhörungsfristen ein Zeitverlust einträte, der mit hoher Wahrscheinlichkeit zur Folge hätte, dass die behördliche Maßnahme zu spät käme, um ihren Zweck noch zu erreichen. Ob eine sofortige Entscheidung objektiv notwendig war oder die Behörde eine sofortige Entscheidung zumindest für notwendig halten durfte, ist vom Gericht aus ex-ante-Sicht zu beurteilen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 3 C 16.11 –, juris, Rn. 14.

Die Sachlage stellte sich aus Sicht des Beklagten im Zeitpunkt seiner Entscheidung wie folgt dar. Er wurde auf den Fund durch eine Mitteilung des Beigeladenen vom 5. November 2013 aufmerksam, wonach eine unmittelbare Gefährdung für das mutmaßliche Bodendenkmal durch Bauarbeiten zu erwarten sei. Insbesondere müsse wegen geplanter Lärmschutzmaßnahmen mit weiteren Aushubarbeiten im Bereich des Fundes gerechnet werden. Vor diesem Hintergrund drängte sich die Befürchtung, dass die Unterschutzstellung bei weiterem Zuwarten zu spät käme, unabhängig davon auf, dass nach der mit dem Schreiben des Beigeladenen vom 5. November 2013 vorgelegten E-Mail des Klägers vom 17. Oktober 2013 die Bauarbeiten im Bereich des Fundes aufgrund der damals herrschenden Witterungsbedingungen ruhten. Denn es stand zu erwarten, dass sie bei einer Verbesserung der Witterungslage zeitnah wiederaufgenommen würden. Im Übrigen ergab sich aus der E-Mail des Klägers nicht, in welchem Umfang die Bauarbeiten ruhten. Mit Blick auf die Lage des Fundes inmitten der Großbaustelle lag die Annahme einer unmittelbaren Gefährdung der für schützenswert erachteten Reste des Kottens nahe. Dem aus der Zusammenschau aller Umstände folgenden Eilbedürfnis entsprechend hat der Beklagte eine vorläufige Entscheidung über die Unterschutzstellung der Reste des Kottens nach § 4 Abs. 1 DSchG NRW getroffen, für die im Übrigen schon im Gesetzgebungsverfahren festgestellt worden ist, dass auf die Anhörung des Eigentümers oder sonstigen Nutzungsberechtigten zunächst verzichtet werden könne.

Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Schule und Kultur vom 25. Februar 1980 zum Entwurf eines Gesetzes zum Schutz und zur Pflege der Denkmäler im Lande Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 8/5625, S. 46.

Die vorläufige Unterschutzstellung ist auch materiell rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 4 Abs. 1 DSchG NRW. Nach dieser Vorschrift soll die Denkmalbehörde anordnen, dass eine Sache vorläufig als eingetragen gilt, wenn damit zu rechnen ist, dass sie in die Denkmalliste eingetragen wird. Bereits aus dem Wortlaut ergibt sich, dass der Denkmalwert der Sache noch nicht verlässlich festgestellt sein muss, es sich bei der vorläufigen Unterschutzstellung vielmehr um eine Prognoseentscheidung handelt, die noch Unsicherheiten zulässt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. November 1993 – 7 A 1477/91 –, n.v.; OVG NRW, Urteil vom 10. Juni 1985 ‑ 11 A 960/84 ‑, BRS 44 Nr. 123.

Dieses Rechtsverständnis entspricht auch der Systematik des Gesetzes. Wenn sowohl die Eintragung in die Denkmalliste nach § 3 Abs. 1 DSchG NRW als auch die vorläufige Unterschutzstellung nach § 4 Abs. 1 DSchG NRW an die gleiche Voraussetzung ‑ nämlich die gesicherte Feststellung des Denkmalwertes der Sache ‑ gebunden wären, bestünde keine Rechtfertigung für eine unterschiedliche Regelung.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Juni 1985 – 11 A 960/84 –, a.a.O.

Für die Einräumung einer Schutzmöglichkeit bei geringerem Erkenntnisstand spricht auch der Zweck der vorläufigen Unterschutzstellung, die die zeitlich befristete Sicherung eines mutmaßlichen Denkmals zum Ziel hat, weil zu befürchten ist, dass die vermutlich denkmalwerte Substanz bis zur endgültigen Aufklärung des Sachverhalts und der zu erwartenden Eintragung in die Denkmalliste etwa durch bauliche Veränderungen Schaden nehmen könnte und deshalb ein rasches Eingreifen erforderlich erscheint.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2002 ‑ 8 B 1852/02 ‑, n.v.; OVG NRW, Beschluss vom 19. Februar 1990 – 10 B 3855/89 –, BRS 50 Nr. 137.

Die vorläufige Unterschutzstellung soll als Sicherungsmaßnahme den Behörden die Möglichkeit geben, das Verfahren zur Eintragung in die Denkmalliste vorzubereiten und über seine Einleitung zu entscheiden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Februar 2006 ‑ 10 B 2119/05 ‑, juris, Rn. 10.

Dass letztlich die Gesichtspunkte der Vereinfachung und Beschleunigung dem Institut der vorläufigen Unterschutzstellung zugrunde liegen, ist in der Entstehungsgeschichte des Denkmalschutzgesetzes deutlich zu Tage getreten. Während der ursprüngliche Gesetzesentwurf auf dem Prinzip der lediglich nachrichtlichen Eintragung der Denkmäler in die Denkmalliste basierte,

vgl. Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zum Schutz und zur Pflege der Denkmäler im Lande Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 8/4492, S. 28,

sodass alle Sachen, die unter den gesetzlichen Begriff des Denkmals fielen, ohne weiteres Denkmalschutz genießen sollten, wurde im weiteren Gesetzgebungsverfahren auf Empfehlung des Ausschusses für Schule und Kultur der Eintragung in die Denkmalliste aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit konstitutive Wirkung verliehen. Um den Denkmalbehörden angesichts des erheblichen Zeitaufwandes für die Eintragung einer Sache in die Denkmalliste dennoch ein rasches Einschreiten zu ermöglichen, wurde das vereinfachte Eintragungsverfahren der vorläufigen Unterschutzstellung nach § 4 DSchG NRW geschaffen.

Die Voraussetzungen nach § 4 Abs. 1 DSchG NRW sind daher im Interesse einer effektiven Sicherung gefährdeter mutmaßlicher Denkmäler großzügig zu handhaben,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Februar 2006 ‑ 10 B 2119/05 ‑, juris, Rn. 11,

ohne dass allerdings bereits der bloße Verdacht, eine Sache könnte Denkmalwert haben, ausreicht. Danach ist mit der Eintragung einer Sache in die Denkmalliste zu rechnen, wenn die Beurteilungsgrundlage, die die Denkmalbehörde unter Berücksichtigung der Eilbedürftigkeit des Falles und ihrer Verwaltungskraft in angemessener Zeit beschaffen kann, den Schluss zulässt, dass die Sache den Wert eines Denkmals im Sinne des § 2 DSchG NRW besitzt.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 12. November 1993 – 7 A 1477/91 –, n.v. und vom 10. Juni 1985 ‑ 11 A 960/84 ‑ , a.a.O.

Diese Voraussetzungen waren im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides des Beklagten vom 6. November 2013 hinsichtlich der Reste des Kottens gegeben. Unter Berücksichtigung der tatsächlichen Ermittlungen und der fachlichen Äußerungen des Beigeladenen war damals der Schluss gerechtfertigt, dass diese Reste ein Bodendenkmal im Sinne des § 2 Abs. 5 in Verbindung mit Abs. 1 DSchG NRW darstellen und daher ihre Eintragung in die Denkmalliste erfolgen wird.

Bodendenkmäler sind gemäß § 2 Abs. 5 Satz 1 DSchG NRW bewegliche oder unbewegliche Denkmäler, die sich im Boden befinden oder befanden. Nach § 2 Abs. 1 DSchG NRW sind Denkmäler Sachen, Mehrheiten von Sachen und Teile von Sachen, an deren Erhaltung und Nutzung ein öffentliches Interesse besteht, was der Fall ist, wenn die Sachen bedeutend für die Geschichte des Menschen, für Städte und Siedlungen oder für die Entwicklung der Arbeits- und Produktionsverhältnisse sind und für die Erhaltung und Nutzung künstlerische, wissenschaftliche, volkskundliche oder städtebauliche Gründe vorliegen.

Bei Erlass des Bescheides vom 6. November 2013 bestanden gewichtige Anzeichen dafür, dass die Reste des Kottens bedeutend für Städte und Siedlungen sind. Nach der gutachterlichen Stellungnahme des Beigeladenen vom 21. Oktober 2013 handelte es sich ursprünglich um eine kleine, aus mehreren Gebäuden bestehende Hofanlage eines auf den Feldern der umliegenden Höfe tätigen Tagelöhners südlich von I2. , die bereits in einer Karte aus dem Jahre 1824 verzeichnet war und nach historischen Quellen 1859/62 aufgegeben wurde. Vor diesem Hintergrund sprach Überwiegendes dafür, dass die Reste des Kottens durch ihre Lage in der Örtlichkeit und die durch sie ermöglichten Rückschlüsse auf die ursprüngliche Gestaltung des Kottens einen Beitrag zur Dokumentation des historischen Entwicklungsprozesses der offenbar damals landwirtschaftlich geprägten Siedlungsstruktur leisten kann.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. September 2006 – 10 A 1541/05 –, juris, Rn. 52 m.w.N.

Vor allem aber lagen konkrete Anhaltspunkte dafür vor, dass die Reste des Kottens auch einen Aussagewert für das Leben bestimmter Zeitepochen sowie für die politischen, kulturellen und sozialen Verhältnisse und Geschehensabläufe besitzen, so dass ihnen Bedeutung für die Geschichte des Menschen zukommt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. September 2006 – 10 A 1541/05 –, a.a.O., Rn. 45 m.w.N.

Nach den Feststellungen des Beigeladenen in seiner gutachterlichen Stellungnahme vom 21. Oktober 2013 gehörte der Kotten einem Tagelöhner, der sich auf den umliegenden Höfen verdingte und sich auf seinem Kotten selbst versorgen konnte. Es liegt nahe, dass sich bereits aus der Gestaltung der Mauerreste, der daran abzulesenden Bauweise und den verwendeten Materialien Rückschlüsse auf die Lebensverhältnisse dieser weitgehend landlosen, unteren Bevölkerungsschicht in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts ziehen lassen. Weitergehende Erkenntnisse in dieser Richtung ließen die bei der ersten Untersuchung Ende September 2013 in der unmittelbaren Umgebung gefundenen zahlreichen Gegenstände wie Keramikscherben, Dachziegel und ‑schiefer, ein Pfeifenstiel und anderes erwarten.

Auch erscheint die damalige Prognose, dass für die Erhaltung und Nutzung der Reste des Kottens wissenschaftliche Gründe vorlägen, gerechtfertigt. Die besondere Eignung des Fundes zur Erforschung und Dokumentation insbesondere der Lebensverhältnisse der landwirtschaftlichen Tagelöhner im 19. Jahrhundert und der Ortsgeschichte ergab sich daraus, dass die Fläche, auf der der Kotten stand, nachdem die Mauern des Kottens nach seiner Aufgabe 1859/62 bis zu einer Resthöhe von 1,20 m abgetragen und mit Mutterboden bedeckt worden waren, bis zuletzt landwirtschaftlich genutzt wurde. Wie der Vertreter des Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung anschaulich beschrieben hat, besteht die Besonderheit darin, dass durch das Auffüllen der Gebäudereste und ihre Bedeckung mit Mutterboden die Zeitschicht gleichsam eingefroren wurde. Nach den Feststellungen in der gutachterlichen Stellungnahme des Beigeladenen vom 21. Oktober 2013 sind erhaltene Reste solcher Kotten selten, da die Anlagen entweder im 19. oder frühen 20. Jahrhundert beseitigt oder in moderne Bauten integriert wurden. Die Seltenheit derartiger Überreste ist relevant, weil mit der Definition des Denkmalbegriffes in § 2 Abs. 1 DSchG NRW beispielsweise solche Sachen von der Unterschutzstellung ausgeschlossen werden sollen, die zwar einen historischen Bezug haben, jedoch deshalb nicht von denkmalrechtlicher Bedeutung sind, weil es sich um Massenprodukte handelt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. September 2006 – 10 A 1541/05 –, a.a.O., Rn. 35 m.w.N.

Einer breiteren Beurteilungsgrundlage zu den besonderen Merkmalen der Reste des Kottens und ihrem Aussagewert in volkskundlicher, aber auch ortsgeschichtlicher Hinsicht bedurfte es zu ihrer vorläufigen Unterschutzstellung angesichts der Eilbedürftigkeit der Maßnahme und der personellen Kapazitäten der Denkmalbehörde nicht. Die Fundstelle ist nach ihrer Entdeckung durch Mitarbeiter des Beigeladenen am 28. September 2013 grob vermessen, skizziert und untersucht worden. Auf dieser Grundlage hat der Beigeladene die freigelegten Fundamente anhand historischer Quellen dem besagten Kotten zugeordnet und die Bedeutung seiner Reste sowie die wissenschaftlichen Gründe für ihre Erhaltung in der gutachterlichen Stellungnahme vom 21. Oktober 2013 zusammengefasst. Dies hat der Beklagte zur Grundlage seines Bescheides vom 6. November 2013 gemacht. Weitere Ermittlungen waren insbesondere unter Berücksichtigung der Eilbedürftigkeit des Falles nicht geboten. Denn angesichts der bereits angesprochenen Lage des Fundes inmitten der Großbaustelle bestand die beachtliche Gefahr einer kurzfristigen Beschädigung oder sogar Zerstörung des mutmaßlichen Bodendenkmals. Hinzu kommt, dass dem Beklagten nach eigenen Angaben selbst keine Archäologen als Fachpersonal für weitere Untersuchungen zur Verfügung standen. Vor diesem Hintergrund bestand insoweit auch kein Aufklärungsmangel.

Der zwischenzeitlichen vorläufigen Unterschutzstellung der Reste des Kottens stehen auch nicht die Rechtswirkungen des Planfeststellungsbeschlusses für den Neubau der A 44 vom 21. Februar 2007 entgegen.

Vgl. zum Folgenden bereits: OVG NRW, Urteil vom 20. September 2011 – 10 A 2611/09 –, juris, Rn. 39 ff.

Ein Planfeststellungsbeschluss ist ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG NRW, der unter dem Dach einer einheitlichen Gesamtentscheidung über die Zulassung des Vorhabens regelmäßig eine Vielzahl konkreter Regelungen trifft, die zur Bewältigung der durch das Vorhaben hervorgerufenen Konflikte erforderlich sind.

Vgl. Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz – Kommentar, 8. Aufl., § 75, Rn. 1.

Durch die Planfeststellung wird die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf alle von ihm berührten öffentlichen Belange festgestellt (§ 75 Abs. 1 Satz 1 erster Halbsatz VwVfG NRW; so genannte Genehmigungswirkung). Neben der Planfeststellung sind andere behördliche Entscheidungen, insbesondere öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen und Planfeststellungen nicht erforderlich (§ 75 Abs. 1 Satz 1 zweiter Halbsatz VwVfG NRW; so genannte Konzentrationswirkung). Durch die Planfeststellung werden alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend geregelt (§ 75 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW; so genannte Gestaltungswirkung).

Die mit der vorläufigen Unterschutzstellung getroffene Feststellung, die damals vorliegenden Erkenntnisse ließen den Schluss zu, dass die Reste des Kottens Denkmalwert im Sinne des § 2 DSchG NRW besäßen, widerspricht danach nicht den im Planfeststellungsbeschluss getroffenen Regelungen. Der Planfeststellungsbeschluss enthält keine negative Feststellung dahingehend, dass in dem Plangebiet keine Bodendenkmäler existieren. Die Befugnis, eine solche Feststellung zu treffen, sieht das Denkmalschutzgesetz nicht vor, sodass sie auch nicht nach § 75 Abs. 1 Satz 1 zweiter Halbsatz VwVfG NRW auf die Planfeststellungsbehörde übergegangen sein kann. Den Denkmalbehörden obliegt nicht die gezielte Suche nach Bodendenkmälern mit der Folge, dass bestimmte Gebiete von ihnen als „denkmalfrei“ erklärt werden könnten. Erst bei (zufälligen) archäologischen Funden sind sie dazu berufen, über den Denkmalwert der Funde eine Entscheidung zu treffen. Gelangen sie zu der Einschätzung, dass den Funden kein Denkmalwert zukommt, sieht das Denkmalschutzgesetz keine entsprechende negative Feststellung vor. Nur wenn der Denkmalwert festgestellt werden kann, ist diese Einschätzung durch die Eintragung des Denkmals in die Denkmalliste zu dokumentieren. Lässt sich der Denkmalwert noch nicht endgültig bestimmen, lässt die Beurteilungsgrundlage, die die Denkmalbehörde unter Berücksichtigung der Eilbedürftigkeit des Falles und ihrer Verwaltungskraft in angemessener Zeit beschaffen kann, aber den Schluss zu, dass die Sache den Wert eines Denkmals im Sinne des § 2 DSchG NRW besitzt, so soll es vorläufig unter Schutz gestellt werden mit der Folge, dass es als eingetragen gilt. Das eingetragene Denkmal ist dann nach Maßgabe der §§ 7 und 8 DSchG NRW zu erhalten und zu nutzen. Seine Beseitigung bedarf einer Erlaubnis nach § 9 Abs. 1 Buchstabe a DSchG NRW. Lediglich die Entscheidung über die Erlaubnis zur Beseitigung des Denkmals geht – wie durch § 9 Abs. 3 Satz 1 DSchG NRW bestätigt wird – im Rahmen der Konzentrationswirkung regelmäßig auf die Planfeststellungsbehörde über.

Der Eintragung in die Denkmalliste stand auch nicht die Genehmigungswirkung des Planfeststellungsbeschlusses entgegen. Der Planfeststellungsbeschluss stellt zwar gemäß § 75 Abs. 1 Satz 1 erster Halbsatz VwVfG NRW die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf alle von ihm berührten öffentlichen Belange fest, wobei zu den öffentlichen Belangen auch die des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege zählen (§ 1 Abs. 3 Satz 1 DSchG NRW). Dieser Umstand steht künftigen denkmalschutzrechtlichen Regelungen aber nur entgegen, soweit im Planfeststellungsverfahren eine abschließende Regelung getroffen wurde.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Juni 2005 ‑ 8 A 262/05 ‑, juris, Rn. 112, zum Verhältnis von eisenbahnrechtlicher Planfeststellung und Natur- und Landschaftsrecht.

Im Übrigen unterliegen auch planfestgestellte Bereiche dem Denkmalschutzgesetz.

Zu den Belangen des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege gehören die Erhaltung und Sicherung der Denkmäler, deren sinnvolle Nutzung und wissenschaftliche Erforschung einschließlich der dokumentarischen Darstellung und Publikation (§ 1 Abs. 1 Satz 1 DSchG NRW).

Vgl. Memmesheimer/Upmeier/Schönstein, a.a.O., § 1, Rn. 17.

Diese Gesichtspunkte können im Rahmen einer Planung grundsätzlich nur dann in die dabei erforderliche Abwägung eingestellt und mit anderen Belangen abgewogen werden, wenn von der Planung Denkmäler im Rechtssinne betroffen sind. Dies ist in Nordrhein-Westfalen nur bei in die Denkmalliste eingetragenen (oder als eingetragen geltenden) Denkmälern der Fall. Denn der Gesetzgeber hat sich für ein konstitutives Eintragungssystem entschieden: Die Vorschriften des Denkmalschutzgesetzes gelten grundsätzlich nur für eingetragene Denkmäler. Deren Erhalt, Nutzung und Erforschung soll mit Blick auf ihren festgestellten und durch die Eintragung dokumentierten Denkmalwert nach den Regelungen des Denkmalschutzgesetzes sichergestellt werden.

Mit Art. 1 Nr. 1 des Ersten Gesetzes zur Änderung des Denkmalschutzgesetzes vom 16. Juli 2013 (GV. NRW. 2013 S. 488) hat der Gesetzgeber allerdings § 3 Abs. 1 Satz 4 DSchG NRW dahingehend geändert, dass auch die Vorschrift des § 1 Abs. 3 DSchG NRW unabhängig von der Eintragung der Bodendenkmäler in die Denkmalliste gilt. Zum einen ist diese Vorschrift aber gemäß Art. 2 des genannten Änderungsgesetzes erst am 27. Juli 2013 in Kraft getreten und findet daher auf den Planfeststellungsbeschluss vom 21. Februar 2007 von vornherein keine Anwendung. Zum anderen ändert die Neuregelung nichts an der rein faktischen Unmöglichkeit einer angemessenen Berücksichtigung der Belange des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege im Hinblick auf unbekannte, im Boden befindliche Sachen mit Denkmalwert. Ist die Existenz einer Sache unbekannt, so kann auch deren denkmalrechtlicher Wert nicht bestimmt und in der vor der Planfeststellung vorzunehmenden Abwägung mit den sonstigen Belangen – insbesondere auch dem Interesse der Allgemeinheit an der Durchführung des Vorhabens – angemessen berücksichtigt werden. Dementsprechend bezieht die Begründung des betreffenden Gesetzesentwurfes das Erfordernis der erweiterten Berücksichtigung von Denkmälern bei öffentlichen Planungen einschränkend nur auf vermutete, nicht eingetragene Bodendenkmäler und setzt hierfür – ohne dass dies im Gesetzestext Niederschlag gefunden hätte – ausdrücklich voraus, dass konkrete Anhaltspunkte für deren Vorhandensein vorliegen.

Vgl. Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zum Schutz und zur Pflege der Denkmäler im Lande Nordrhein-Westfalen, LT‑Drs. 16/2279, S. 9.

100

Im Zeitpunkt des Planfeststellungsbeschlusses vom 21. Februar 2007 waren die Reste des Kottens aber weder in die Denkmalliste eingetragen oder galten zumindest als eingetragen noch lagen konkrete Anhaltspunkte für ihr Vorhandensein vor, so dass der Beklagte oder der Beigeladene hierüber im Planfeststellungsverfahren auch keine Auskunft geben konnte. Eine entsprechende kleine Hofanlage war zwar bereits in Karten des 19. Jahrhunderts verzeichnet. Dass von ihr nach der überlieferten Aufgabe 1859/62 noch Reste erhalten geblieben sind, war aber augenscheinlich bis zu deren Auffinden, ihrer Begutachtung durch den Beigeladenen am 28. September 2013 und ihrer anschließende Zuordnung zum Kotten „Auf der I1. “ in der gutachterlichen Stellungnahme des Beigeladenen vom 21. Oktober 2013 allgemein unbekannt. Vor diesem Hintergrund enthält der Planfeststellungsbeschluss keine Feststellung, dass das Vorhaben bezogen auf bisher unentdeckte, ja noch nicht einmal vermutete Bodendenkmäler mit den vorbezeichneten Belangen des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege vereinbar sei. Dementsprechend beschränkt sich der Planfeststellungsbeschluss sowohl in seinem Entscheidungsteil im Abschnitt A unter der Ziffer 5.6.2 als auch in seinem Begründungsteil im Abschnitt B unter den Ziffern 4.5.1.7 und 5.3.14 in Bezug auf Bodendenkmäler, die im Zuge der Baumaßnahmen entdeckt werden (so genannte Zufallsfunde), auf die Wiedergabe der Regelungen der §§ 15 und 16 DSchG NRW zur Verpflichtung des Vorhabenträgers zur unverzüglichen Anzeige und Erhaltung solcher Funde sowie der Berechtigung der Denkmalbehörde zur Bergung, Auswertung und bis zu sechsmonatigen Inbesitznahme des Bodendenkmals für die wissenschaftliche Erforschung. Dass damit bereits – wie vom Kläger geltend gemacht – abschließend über die denkmalrechtliche Behandlung entsprechender Funde entschieden ist, sie mithin nicht mehr als Denkmal eingetragen werden dürfen und ihre Beseitigung sodann auch keiner Erlaubnis nach § 9 DSchG NRW bedarf, ist nicht ersichtlich. Vielmehr erkennt der Planfeststellungsbeschluss im Abschnitt B unter Ziffer 5.3.14 ausdrücklich an, dass für die Anwendbarkeit des Denkmalschutzgesetzes die Eintragung in die Denkmalliste oder die Unterschutzstellung nach § 4 DSchG NRW konstitutiv ist und die §§ 15 und 16 DSchG NRW hiervon nur eine Ausnahme darstellen.

101

Schließlich stand der Eintragung der Reste des Kottens in die Denkmalliste auch nicht die Gestaltungswirkung des Planfeststellungsbeschlusses gemäß § 75 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW entgegen. Es kann offenbleiben, ob der für die Eintragung zuständige Beklagte als „von dem Plan Betroffener“ im Sinne der vorgenannten Vorschrift zu qualifizieren ist. Denn die öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Kläger und dem Beklagten werden bereits wegen der auch nach dem Planfeststellungsbeschluss weiterhin möglichen Eintragungen nach den §§ 3 und 4 DSchG NRW insoweit nicht abschließend rechtsgestaltend geregelt (§ 1 Abs. 1 zweiter Halbsatz VwVfG NRW).

102

Bei dieser Sachlage war die vorläufige Unterschutzstellung auch nicht ermessensfehlerhaft, insbesondere nicht unverhältnismäßig. Angesichts der schon damals zu erwartenden Eintragung der Reste des Kottens als Bodendenkmal war der Beklagte nicht auf Maßnahmen nach § 16 Abs. 4 DSchG NRW als milderes Mittel beschränkt. Ein Ermessensfehler ergibt sich auch nicht daraus, dass die Fundstelle im Bereich der Baustelle für ein wichtiges Infrastrukturprojekt des Bundes liegt. Denn das wirtschaftliche Interesse des Eigentümers und das volkswirtschaftliche Interesse der Allgemeinheit an dem betreffenden Vorhaben sind weder bei der Eintragung noch bei der vorläufigen Unterschutzstellung, sondern erst auf der zweiten Stufe des denkmalrechtlichen Schutzsystems bei den nachfolgenden Entscheidungen über Erhaltung, Wiederherstellung, Veränderung, Nutzung oder Beseitigung des Denkmals zu berücksichtigen.

103

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 12. Juni 2009 – 10 A 1847/08 –, juris, Rn. 4, und vom 9. Januar 2008 – 10 A 3666/06 –, juris, Rn. 12; Memmesheimer/Upmeier/ Schönstein, a.a.O., § 4, Rn. 11.

104

Vor diesem Hintergrund ist auch Ziffer 2 der Nebenbestimmungen zum Bescheid des Beklagten vom 7. Februar 2014, mit der dem Kläger die Kosten für die archäologische Untersuchung der Reste des Kottens auferlegt werden, rechtmäßig und verletzt ihn nicht in seinen Rechten.

105

Die Nebenbestimmung findet ihre Ermächtigungsgrundlage in § 29 Abs. 1 DSchG NRW in der insoweit maßgeblichen Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Denkmalschutzgesetzes vom 16. Juli 2013 (GV. NRW. 2013 S. 488). Nach Satz 1 dieser Vorschrift hat, wer einer Erlaubnis nach § 9 Abs. 1 oder einer Entscheidung nach § 9 Abs. 3 DSchG NRW bedarf, die vorherige wissenschaftliche Untersuchung, die Bergung von Funden und die Dokumentation der Befunde sicherzustellen und die dafür anfallenden Kosten im Rahmen des Zumutbaren zu tragen. Satz 2 sieht – entsprechend § 36 Abs. 1 VwVfG NRW – vor, dass in der Erlaubnis nach § 9 Abs. 1 oder der Entscheidung nach § 9 Abs. 3 DSchG NRW das Nähere durch Nebenbestimmungen geregelt wird. Diese Voraussetzungen sind erfüllt.

106

Im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides vom 7. Februar 2014 bedurfte der Kläger für die beabsichtigte Beseitigung der Reste des Kottens nach § 9 Abs. 1 Buchstabe a DSchG NRW einer Erlaubnis. Denn diese galten infolge der Anordnung der Beklagten mit Bescheid vom 6. November 2013 vorläufig als eingetragen. Entsprechend des Ergebnisses der gemeinsamen Besprechung der von dem Fund betroffenen Stellen, dem Landesbetrieb Straßenbau NRW, der Oberen Denkmalbehörde und der nunmehr zuständigen Planfeststellungsbehörde der Bezirksregierung Düsseldorf, am 3. Februar 2014, auf die der Kläger sich in seinem Antrag auf Erteilung einer Beseitigungserlaubnis vom Folgetag bezog, erforderte die insoweit allein in den Blick genommene Beseitigung des mutmaßlichen Bodendenkmals angesichts ihrer nur unwesentlichen Bedeutung für das Gesamtvorhaben des Autobahnneubaus auch keiner Entscheidung nach § 9 Abs. 3 DSchG NRW im Sinne einer Planfeststellung beziehungsweise einer Änderung des Planfeststellungsbeschlusses vom 21. Februar 2007 (vgl. § 17d FStrG in Verbindung mit § 76 Abs. 2 VwVfG NRW).

107

Schließlich liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die dem Kläger auferlegten Kosten für die archäologische Untersuchung, die sich nach eigenen Angaben in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht auf circa 12.000 Euro belaufen, den in § 29 Abs. 1 Satz 1 DSchG NRW vorgegebenen Rahmen des Zumutbaren überschreiten. Hiergegen sprechen insbesondere – wie vom Beklagten in der Begründung seines Bescheides vom 7. Februar 2014 dargelegt – die zu erwartenden Gesamtkosten für den Neubau der Autobahn, deren wirtschaftliche Bedeutung und der mit ihr angestrebte volkswirtschaftliche Nutzen.

108

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1,162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

109

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.