Oberverwaltungsgericht NRW, 4 B 13/15

G r ü n d e :

Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zu Recht abgelehnt. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 1 und 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigt keine Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung.

Das Verwaltungsgericht hat seine im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung in erster Linie auf die Annahme gestützt, die Betriebsuntersagungen der Antragsgegnerin vom 6.5.2014 stellten sich bei summarischer Prüfung als rechtmäßig dar. Darüber hinaus bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verfügungen. Es sei nicht hinzunehmen, dass bis zur Entscheidung über die Klage der Antragstellerin 3 K 3557/14 (VG Düsseldorf) eine Vielzahl von Personen erhöhten Gefahren der Spielsucht und der übermäßigen Ausnutzung des natürlichen Spieltriebs ausgesetzt seien. Durch einen vorläufigen Weiterbetrieb ihrer Spielhallen würden die gewichtigen Allgemeinwohlziele des Spielerschutzes und der Suchtprävention, die mit den Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags verfolgt würden, entgegen der Intention des Gesetzgebers erheblich verzögert realisiert. Demgegenüber müsse das Bestandsinteresse der Antragstellerin als nicht schutzwürdig zurücktreten.

Durch die Beschwerdebegründung werden diese Erwägungen nicht durchgreifend in Zweifel gezogen. Die Antragstellerin stellt nicht in Frage, dass der Betrieb ihrer Spielhallen nach den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags und des nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes formell und materiell rechtswidrig ist. Ohne Erfolg macht die Antragstellerin geltend, die in § 18 Satz 2 AG GlüStV NRW i. V. m. § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV normierte Übergangs- und Stichtagsregelung sei verfassungswidrig. Zwar ist die hierzu bisher ergangene Rechtsprechung im Ergebnis und in der Begründung uneinheitlich. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof und eine Reihe von Obergerichten haben die Bestimmung des § 29 Abs. 4 GlüStV für verfassungsgemäß gehalten.

Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 28.6.2013 − Vf. 10-VII-12 u. a. −, NVwZ 2014, 141 = juris, 90 ff., 96; Bay. VGH, Beschluss vom 30.9.2013 − 10 CE 13.1802 −, NVwZ 2014, 795 = juris, Rn. 12 ff.; OVG Saarl., Beschluss vom 3.2.2014 − 1 B 479/13 −, juris, Rn. 27 ff.; Nds. OVG, Beschluss vom 7.1.2014 − 7 ME 90/13 −, ZfWG 2014, 115 = juris, Rn. 35 ff.; Hamb. OVG, Beschluss vom 24.6.2014 − 4 Bs 279/13 −, ZfWG 2014, 317 = juris, Rn. 17 ff; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 27.5.2014 – 6 B 10343/14 –, NVwZ-RR 2014, 682 = juris, Rn. 7 f.

Demgegenüber hat der Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg § 29 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV und die entsprechende landesrechtliche Regelung hinsichtlich des darin genannten Stichtags und des Anknüpfens an die Erteilung der Erlaubnis nach § 33i GewO wegen unverhältnismäßiger Beschränkung des Vertrauensschutzes für mit der Landesverfassung unvereinbar erklärt.

Vgl. StGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.6.2014 − 1 VB 15/13 – juris, Rn. 433 ff., 457 ff., 479 ff.

Diesen Streitfragen kann und muss im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes nicht abschließend nachgegangen werden. Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügungen der Antragsgegnerin wäre selbst dann nicht in Frage gestellt, wenn man der zuletzt genannten Rechtsprechung folgt, nach der die Übergangsvorschrift schutzwürdigen Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes nicht in jeder Hinsicht ausreichend Rechnung trägt.

Zwar sind die Investitionen der Antragstellerin in ihre beiden Spielhallen vom Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG geschützt. Auch ist es mit dem Gehalt des Grundrechts nicht vereinbar, wenn die Fortsetzung von rechtmäßigen Grundstücksnutzungen, zu deren Aufnahme umfangreiche Investitionen erforderlich waren, abrupt und ohne Überleitung unterbunden wird.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.7.1981 – 1 BvL 77/78 – BVerfGE 58, 300 = juris, Rn. 184.

Übergangsregelungen müssen allerdings nur insoweit eine weitere Nutzung ermöglichen, als die Investitionen auf der Grundlage eines schutzwürdigen Vertrauens getätigt wurden.

Vgl. StGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.6.2014 − 1 VB 15/13 – juris, Rn. 438 a. E.; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 26.8.2014 – 6 A 10098/14 –, juris, Rn. 28 ff.

Ausgehend davon bedurfte es für Fallgestaltungen der hier zu beurteilenden Art bei der Neuregelung des Spielhallenrechts durch die Länder von Verfassungs wegen keines Investitionsschutzes durch Einräumung einer längeren als der gewährten Übergangsfrist.

Unabhängig davon, ob die Übergangsvorschrift generell darauf abstellen durfte, ob die Erlaubnis gemäß § 33i GewO vor oder nach dem 28.10.2011, dem Tag der Beschlussfassung der Ministerpräsidenten über den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, erteilt worden ist, war die einjährige Übergangsfrist jedenfalls in solchen Fällen ausreichend bemessen, in denen der Betroffene wie hier die Antragstellerin ausdrücklich auf die beabsichtigte Neuregelung und die Kürze der Übergangsvorschrift hingewiesen worden war, bevor er in die Einrichtung einer Spielhalle investiert hat.

Vgl. zur Bedeutung von Hinweisen auf mögliche Rechtsänderungen durch Behörden BVerfG, Beschluss vom 15.7.1987 – 1 BvR 488/86 u. a. –, BVerfGE 76, 220 = juris, Rn. 74.

Auf Vertrauensschutz kann sich jedenfalls nicht berufen, wem ein Regelungsentwurf, mit dessen Inkrafttreten ernsthaft gerechnet werden muss, von amtlicher Seite hinreichend konkret bekannt gemacht wird. Um einen solchen Entwurf – und nicht lediglich um irgendeine noch gänzlich unkonkrete politische Diskussion – handelte es sich bei dem Entwurf für den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, dessen Text nach der Einigung der Ministerpräsidenten am 28.10.2011 im Wesentlichen feststand. Die nordrhein-westfälische Ministerpräsidentin konnte für die Landesregierung und das Land den Staatsvertrag abschließen (Art. 57 LV NRW). Die Landesregierung ist selbst Verfassungsorgan, das Gesetze in den Landtag einbringen kann (Art. 65 LV NRW). Nach Abschluss eines Staatsvertrags ist regelmäßig damit zu rechnen, dass die Landesregierung seinen Inhalt als Gesetzentwurf in den Landtag einbringt, um seinen Regelungen rechtliche Verbindlichkeit gegenüber den Rechtsunterworfenen zukommen zu lassen. Deshalb wird das Vertrauen in die Fortgeltung der bestehenden Rechtslage nicht in jedem Fall erst mit der Einbringung des Gesetzentwurfs in den Landtag erschüttert. Sofern die Landesregierung die zuständigen Behörden über den genauen Inhalt eines Staatsvertrags informiert, der dem Landtag zugeleitet werden soll, kann eine individuelle offizielle Information der Betroffenen in gleicher Weise das Vertrauen in die Fortgeltung bisherigen Rechts zerstören. Investitionen, die nach einer solchen Information eingegangen werden, muss die Rechtsordnung bei der Neuregelung nicht verfassungsrechtlich zwingend durch Einräumung längerer Übergangsvorschriften berücksichtigen.

Die Antragsgegnerin hat ihre Investitionen nach Aktenlage nicht begonnen, als sie nach diesen Maßstäben noch auf die Fortgeltung der früheren Rechtslage vertrauen durfte. Die Baugenehmigungen für die in Rede stehenden Spielhallen wurden der Antragstellerin am 6.12.2011 erteilt. Die Räumlichkeiten nahm sie nach eigenem Vorbringen am 28.2.2012 in Besitz und vergab einen Monat später die ersten Aufträge zum Innenausbau. Erst kurz bevor sie am 14.5.2012 die Erlaubnis nach § 33i GewO beantragte, schloss sie am 7.5.2012 die für die Nutzung erforderlichen Mietverträge. Die Antragstellerin wurde ausweislich der Begründung der angegriffenen Ordnungsverfügungen (jeweils Seite 5, letzter Absatz) bereits im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens und damit vor Bezug und Einrichtung der Spielhallen auf das vermutlich kurz bevorstehende Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrags hingewiesen. Ein entsprechender Prüfvermerk vom 23.11.2011 ist Bestandteil der Verwaltungsvorgänge. Danach war hier schon zu einem sehr frühen Zeitpunkt bekannt, dass sich die Ministerpräsidenten auf einen Glückspielstaatsvertragsentwurf geeinigt hatten, wonach nach dem 28.10.2011 konzessionierte Spielhallen nur bis zum Ablauf eines Jahres nach Inkrafttreten des geplanten Staatsvertrags ohne die einzuführende zusätzliche glücksspielrechtliche Erlaubnis betrieben werden können sollten. Dass anschließend der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV das geplante Verbot von Mehrfachkonzessionen nach § 25 GlüStV entgegen stehen würde, ergibt sich gleichfalls aus dem Prüfvermerk vom 23.11.2011. Die Antragstellerin hat die Feststellung im angefochtenen Bescheid nicht substantiiert bestritten, wonach sie entsprechend unterrichtet war, bevor sie mit den Baugenehmigungen die Grundlage für eigentumsrechtlich geschützte Investitionen erhielt.

Soweit sie – erst nach Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist – mit Schriftsatz vom 7.4.2015 geltend gemacht hat, ihr sei bei Anmietung und Ausbau des Standortes nicht ansatzweise bekannt gewesen, dass kurzfristig derartige gewerberechtliche Veränderungen anstehen würden, fehlt es an jeglicher substantieller Auseinandersetzung mit den entgegenstehenden durch Aktenvermerke gestützten Feststellungen der Antragsgegnerin. Abgesehen davon hat auch der Sohn der Geschäftsführerin der Antragstellerin am 18.3.2015 im Rahmen eines Bürgergesprächs dem Oberbürgermeister der Antragsgegnerin mitgeteilt, er habe vor der Errichtung der Spielhalle für seine Mutter Kontakte zu den Behörden gehalten. Dabei habe er schon zu Beginn erfahren, dass sich eine Gesetzesänderung abzeichne, durch die ein Großteil der Spielhallen schließen werde. Soweit er ferner angegeben hat, ihm sei zugesagt worden, dass der Betrieb der Spielhallen bis Ende 2017 gesichert sei, ist dies hingegen nicht nachvollziehbar. Denn nach Aktenlage war den zuständigen Mitarbeitern von Anfang an bekannt, dass die von der Antragstellerin geplanten Spielhallen nur in den Genuss einer einjährigen Übergangsfrist kommen würden.

Zu Unrecht rügt die Antragstellerin, die Antragsgegnerin habe kein Ermessen ausgeübt, weil sie fälschlich eine Ermessensreduzierung zum Einschreiten angenommen habe. Im Rahmen der in den angegriffenen Ordnungsverfügungen vom 6.5.2014 (jeweils Seite 5, dritter Absatz, bis Seite 6, vierter Absatz) dokumentierten Ermessensausübung hat die Antragsgegnerin die öffentlichen Interessen an der Betriebseinstellung gegenüber den gegenläufigen Interessen der Antragstellerin abgewogen. Vor allem, weil die Antragstellerin schon im Rahmen der Baugenehmigungsverfahren und in den gewerberechtlichen Erlaubnissen auf die Problematik hingewiesen worden war, waren nach Einschätzung der Antragsgegnerin letztlich keine Gesichtspunkte ersichtlich, nach denen das Interesse der Antragstellerin an einer weiteren Duldung ihres formell und materiell rechtswidrigen Betriebs Vorrang vor dem mit dem Verbot bezweckten Schutz der Allgemeinheit haben könnte. Schon wegen des fehlenden Vertrauensschutzes ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin von einer weiteren Duldung abgesehen hat. Im Rahmen der Ermessensausübung nicht erforderlich waren von der Antragstellerin vermisste konkrete Feststellungen hinsichtlich des Spielsuchtfaktors von Mehrfachkonzessionen. Insofern genügte es, ohne Verletzung schutzbedürftiger Rechtspositionen Einzelner auf die Einhaltung einer Rechtslage hinzuwirken, die nach einer nicht offensichtlich fehlerhaften Prognose des Gesetzgebers durch die Abstandsregelungen bezweckt, durch Verringerung der Zahl der Spielhallen dazu beitragen zu können, die Suchtgefahr zu bekämpfen, die von den dort aufgestellten Spielgeräten ausgeht.

Vgl. StGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.6.2014 − 1 VB 15/13 – juris, Rn. 364; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 11.6.2015 – 1 B 5.13 –, juris; Rn. 151 ff.

Bei der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht handelt es sich um ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel. Bei weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten spielen nach derzeitigem Erkenntnisstand an Automaten, die nach der Gewerbeordnung betrieben werden dürfen.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28.3.2006 – 1 BvR 1054/01 −, BVerfGE 115, 276 = juris, Rn. 98 ff., 100; Vgl. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA), Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2013, Ergebnisbericht Februar 2014, S. 109 f., http://www.bzga.de/forschung/studien-untersuchungen/studien/gluecksspiel/?sub=81.

Das Spielen dieses Glücksspiels hat nach einer Untersuchung der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung trotz rigiderer gesetzlicher Regelungen in letzter Zeit erneut zugenommen. Die Ergebnisse korrespondieren mit der Entwicklung der Umsatzzahlen auf dem Glücksspielmarkt. Danach hat der gewerbliche Geldspielautomatenmarkt weiter zugenommen. Automatenhersteller und -aufsteller haben offenbar Mittel und Wege gefunden, die Umsätze in den Gaststätten, Spielhallen und anderen Orten weiter zu steigern.

Vgl. BZgA, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2013, Ergebnisbericht Februar 2014, S. 158, http://www.bzga.de/forschung/studien-untersuchungen/studien/gluecksspiel/?sub=81.

Im Rahmen der ergänzend anzustellenden allgemeinen Interessenabwägung überwiegt auch wegen dieser tatsächlichen Entwicklung auf dem Glücksspielmarkt das öffentliche Interesse an der Einstellung des Betriebs der jedenfalls formell und materiell illegalen Spielhallen der Antragstellerin, deren Einrichtung nicht in schutzwürdigem Vertrauen auf den Fortbestand der früheren Rechtslage erfolgt ist und mit deren kurzfristiger Legalisierung die Antragstellerin nicht rechnen kann. Denn in unmittelbarer Umgebung befanden sich nach Aktenlage drei weitere Spielhallen, von denen eine unter die fünfjährige Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV fällt. Gleichwohl wurde ihren wirtschaftlichen Interessen und der Höhe ihrer tatsächlich aufgebrachten Investitionen in gewissem Maße dadurch Rechnung getragen, dass die Antragstellerin in ihren Spielhallen tatsächlich bereits wesentlich länger Einnahmen erzielen konnte, als dies nach der geltenden Rechtslage vorgesehen ist. Die Antragsgegnerin hat ihr wegen des verzögerten Inkrafttretens des Ausführungsgesetzes zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag eine Übergangsfrist bis zum 30.11.2013 zugebilligt, die Betriebseinstellung mit den streitgegenständlichen Ordnungsverfügungen erst am 6.5.2014 vollziehbar angeordnet und den Fortbetrieb für die Dauer des gerichtlichen Verfahrens für ein gutes weiteres Jahr geduldet. Schließlich hat die Antragsgegnerin der Antragstellerin Unterstützung und Beratung bei einer gegebenenfalls gewünschten beruflichen Neuorientierung angeboten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO.