Oberverwaltungsgericht NRW, 16 A 1494/14

Tatbestand:

Die Klägerin, die als privatrechtliche Kapitalgesellschaft seit Juli 2013 von der Deutsche Post Adress und von der Bertelsmann SE & Co.KGaA gehalten wird und europaweit im Auftrag Privater einfache Melderegisterauskünfte einholt, begehrt von der Beklagten die Zulassung zu solchen Auskünften im automatisierten Abrufverfahren über das Internet.

Ende August 2006 schloss der KDN Dachverband kommunaler IT-Dienstleister (im folgenden Dachverband), dem die Beklagte seit April 2006 angehört, mit der Ruhrdigital Besitzgesellschaft einen Vertrag über eine Teilnahme am Transaktions-Service „einfache Melderegisterauskunft für private Nutzer“ im Rahmen der Landesinitiative d-NRW (Transaktionsvertrag). Diese Initiative besteht aus einer Besitz- und einer Betriebsgesellschaft. Die d-NRW Besitz-GmbH & Co. KG wird u. a. von dem Land Nordrhein-Westfalen, einem großen Teil der Kommunen dieses Landes sowie von den Landschaftsverbänden Rheinland und Westfalen-Lippe gehalten. Kommanditistin der d-NRW-Betriebs-GmbH & Co. KG ist mit der D. GmbH eine privatrechtliche Kapitalgesellschaft. Der Transaktionsvertrag enthält u. a. folgende Regelungen:

Der Präambel zufolge ist die Landesinitiative d-NRW ein Leitprojekt der Landesregierung, das sich in Form einer Partnerschaft zwischen öffentlicher Hand und privatem Sektor mit dem Thema e-Government befasst. Unternehmensgegenstand von d-NRW sind die Konzeption, der Aufbau, der Betrieb und die Fortentwicklung einer Plattform, die in Kooperation mit den Kommunen, Rechenzentren und weiteren öffentlichen Einrichtungen in NRW e-Government Services anbietet. Die einfache elektronische Melderegisterauskunft für private Nutzer (eMA-Portal) soll dazu dienen, die Kosten der Erteilung solcher Auskünfte zu senken und Bürgern und Unternehmern einen besseren und schnelleren Zugang zu bieten. Den Aufbau und Betrieb des eMA-Dienstes hat d‑NRW über die Betriebsgesellschaft an eine private Subunternehmerin übertragen. Die vertraglichen Vereinbarungen werden ausschließlich von dieser GmbH umgesetzt, Vertragspartner des Dachverbands bleibt d-NRW. Die Auskunft aus dem Meldedatenbestand der beteiligten Kommunen soll gegenüber anfragenden Unternehmen, die bei der Subunternehmerin registriert sind, erteilt werden. Der Zugriff erfolgt ausschließlich über das von der Subunternehmerin betriebene eMA-Portal. Diese führt den Abfragedialog mit den Großkunden, den sogenannten Powerusern, durch und steuert die Kommunikation zwischen den zur Verfügung gestellten Schnittstellen zur Abfrage der Meldedaten einerseits und dem eMA-Portal andererseits. Die Subunternehmerin ist grundsätzlich in der Auswahl der Poweruser frei, der Dachverband und die angeschlossenen Kommunen können aber aus gewichtigen Gründen bestimmte Poweruser ausschließen. Neben einer Verwaltungsgebühr wird ein Transaktionsentgelt zuzüglich gesetzlicher Mehrwertsteuer erstattet, das 0,10 bis 0,20 Euro beträgt. Des Weiteren ist in dem Vertrag die Einhaltung der melde- und datenschutzrechtlichen Bestimmungen im Einzelnen vereinbart. D-NRW bzw. deren Subunternehmer gewährleisten danach die gesetzlich vorgesehenen technischen und organisatorischen Maßnahmen und ermöglichen dem behördlichen Datenschutzbeauftragten des Dachverbands und den Datenschutzbeauftragten der Kommunen, sich von deren Einhaltung vor Ort zu überzeugen.

Mit Schreiben vom 14. März 2007 teilte die d-NRW Besitzgesellschaft dem Dachverband mit, dass anlässlich der Verlängerung des d-NRW Grundlagenvertrags bis zum 31. Dezember 2010 insbesondere der Bereich der einfachen elektronischen Melderegisterauskunft reorganisiert worden sei. Infolgedessen werde dieser Bereich nunmehr direkt durch die d-NRW Betriebsgesellschaft abgewickelt, die damit als Vertragspartner des Dachverbands die eMA-Zahlungsabwicklung vornehmen werde.

Anfang März 2008 übernahm die Klägerin die Q.-GmbH und trat mit Zustimmung der d-NRW Betriebsgesellschaft in den zwischen dieser und der bisherigen Subunternehmerin geschlossenen Vertrag ein.

Diesen Vertrag kündigte die d-NRW Betriebsgesellschaft im Herbst 2012 zum 31. Dezember 2013. Daraufhin teilte die Klägerin im November 2012 der Beklagten mit, dass das „Portal“ d-NRW ab 2014 in einem neuen Format weitergeführt werde. Nur für die Behördenauskünfte werde es eine Nachfolgeregelung geben. Die Klägerin wolle die Auskünfte gegenüber Privaten künftig in Eigenregie weiterbetreiben. Dazu müsse die Beklagte vertraglich mit ihr vereinbaren, dass ihr die Daten direkt zur Verfügung gestellt würden. Die Gebühren würden dann direkt von der Klägerin vereinnahmt und weitergeleitet.

Im Hinblick auf dieses Schreiben vermerkte ein Mitarbeiter der Beklagten, dass diese es grundsätzlich als vorteilhaft angesehen habe, ihre Daten über ein „amtliches“ Portal wie d-NRW zur Verfügung zu stellen, um den personellen Aufwand zu minimieren und die Gebühren sicher zu vereinnahmen. Seit Jahren habe man einer Konkurrentin der Klägerin wiederholt einen unmittelbaren Zugang mit dem Hinweis verweigert, dass die Beklagte keinen direkten Zugriff eines gewerblichen Nutzers auf das System wünsche.

Im Dezember 2012 informierte die d-NRW Besitzgesellschaft den Dachverband über die mit dem Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen (MIK NRW) abgestimmten Änderungen im Zusammenhang mit der Umstellung auf das Meldeportal Behörden, das die bisherige Landesbehördenauskunft (eMAB-Dienst) ab Anfang 2014 ablösen werde. Es sei geplant, auch weiterhin den Dienst einer privaten Melderegisterauskunft anzubieten. Dass die d-NRW Betriebsgesellschaft den eMA-Vertrag mit der Klägerin gekündigt habe, bedeute nicht, dass der Service eingestellt werde. Der eMA-Rahmenvertrag mit dem Dachverband sei davon nicht betroffen. Hierüber informierte der Dachverband die Beklagte Ende Dezember 2012. Nach Feststellungen der Beklagten richtete die Klägerin im Jahr 2011 rund 7800 und im Jahr 2012 rund 7480 Anfragen an deren Meldebehörde.

Im Januar 2013 wies die Klägerin die Beklagte darauf hin, dass sie die volumenstärkste Anfragende in Deutschland sei und dass sich bei der gewünschten Direktanbindung in der technischen Abwicklung nichts am Status quo ändern werde. Sie werde – wie jetzt d-NRW – den WebService des Informationsregisters der Beklagten nutzen und die Daten verschlüsselt übertragen.

Im Juli 2013 informierte das MIK NRW die nordrhein-westfälischen Bezirksregierungen darüber, dass es nicht das Vorhaben der Klägerin unterstütze, unmittelbar automatisiert auf die kommunalen Melderegister zuzugreifen. Außerdem wies es darauf hin, dass für die Kommunen, anders als bei dem Meldeportal für Behörden, hinsichtlich der Erteilung von Melderegisterauskünften an Private keine Anschlussverpflichtung bestehe. Die Entscheidung über die Einrichtung eines automatisierten Abrufs von Meldedaten sei insoweit vielmehr Teil der kommunalen Selbstverwaltung.

Unter dem 19. August 2013 bat die Klägerin die Beklagte erneut darum, ab Mitte Oktober 2013 einfache Melderegisteranfragen direkt über die bereits vorhandene Schnittstelle zum Informationsregister der Beklagten verarbeiten zu können. Im Jahr 2012 habe sie 9.000 einfache Melderegisterauskünfte automatisiert bei der Beklagten eingeholt, was einem Gebührenvolumen von 36.000 Euro entspreche. Dem Schreiben lag der Entwurf eines „Lieferantenvertrags“ bei. In diesem ist u. a. vorgesehen, dass die Klägerin als Auftragsdatenverarbeiter für privatwirtschaftliche und öffentliche Kunden Anfragen an die Meldebehörde der Beklagten weiterleitet. Diese solle die Anfragen automatisiert bearbeiten und die Ergebnisse an die Klägerin übermitteln. Die Abrechnung der für die Erteilung der Auskunft fälligen Gebühren solle monatlich erfolgen.

Auf ihrer Homepage erläuterte d-NRW die zum Jahreswechsel 2013/2014 anstehenden Veränderungen folgendermaßen: Das Land Nordrhein-Westfalen habe d-NRW beauftragt, eine neue elektronische Melderegisterauskunft für Behörden in Nordrhein-Westfalen zu entwickeln. Hintergrund sei neben der Neufassung des Bundesmeldegesetzes, dass es in NRW kein zentrales Landesregister gebe. Die Daten seien nur bei den 396 Meldebehörden der Städte und Gemeinden vorgehalten. Der Service von d-NRW bündele die kommunalen Angebote in dem Sinne, dass elektronische Anfragen über das sogenannte Meldeportal Behörden zielgerichtet an die jeweilige Kommune geleitet und automatisiert im System beantwortet würden. Zukünftig solle das Meldeportal Behörden auch mit Meldeportalen oder –registern anderer Bundesländer vernetzt werden können.

Im Oktober 2013 teilte die d-NRW Besitzgesellschaft dem Dachverband mit, dass die d-NRW Betriebsgesellschaft ab Januar 2014 das Kommunale Rechenzentrum Niederrhein und die Anstalt für Kommunale Datenverarbeitung in Bayern (AKDB) mit der technischen Durchführung der automatisierten Erteilung einfacher Melderegisterauskünfte für Private beauftragt habe. Dies solle durch eine Verbindung des nordrhein-westfälischen Meldedatenrouters mit dem von der AKDB betriebenen Portal ZEMA (Zentrale einfache Melderegisterauskunft) geschehen, über das registrierte private Poweruser einfache Melderegisteranfragen aus Nordrhein-Westfalen erhalten könnten. Mit diesem Wechsel zu einem rein öffentlich-rechtlichen IT-Dienstleister werde die automatisierte Abfrage von Melderegisterdaten im Bereich der öffentlichen Hand konzentriert. Für die Kommunen, denen weiterhin das vereinbarte Transaktionsentgelt gezahlt werde, bleibe d-NRW der Vertrags- und Ansprechpartner u.a. im Bereich der Vertrags-angelegenheiten, der Abrechnung, der Nachbearbeitung und des First Level Supports.

Ende Oktober 2013 informierte die Beklagte die Klägerin darüber, dass eine weitere Nutzung der Schnittstelle über den 31. Dezember 2013 nicht in Aussicht gestellt werden könne.

Anfang November 2013 stellte die Klägerin, deren EuroPriSe-Datenschutzsiegel 2014 aktualisiert wurde, unter Bezugnahme auf ihr Schreiben vom 19. August 2013 einen „Antrag auf Teilnahme an dem Verfahren des automatisierten Abrufs von einfachen Melderegisterauskünften nach § 34 Abs. 1a Meldegesetz NRW“. Zur Begründung führte sie u. a. aus, dass sie als Auftragsdatenverarbeiter über ein EuroPriSe Datenschutzsiegel verfüge und regelmäßigen Datenschutzaudits unterliege. Damit erfülle sie die Voraussetzungen für die begehrte Teilnahme am automatisierten Abruf. Im Hinblick auf die künftige Kooperation von d-NRW mit der AKDB wies sie darauf hin, dass die der Beklagten eingeräumten Befugnisse nach dem Meldegesetz nicht dazu dienten, den einen oder anderen Anbieter zu bevorzugen oder zu benachteiligen.

Im Dezember 2013 informierte die d-NRW Betriebsgesellschaft den Dachverband über den Wechsel der Subunternehmerin. Diesem war die Notwendigkeit der Vertragsanpassung bereits bekannt, die aus seiner Sicht keine Schwierigkeiten bereitete.

Mit Schreiben vom 19. Dezember 2013 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin ab. Zur Begründung führte sie aus, dass sie seit 2007 als Mitglied im Dachverband im Rahmen der elektronischen einfachen Melderegisteranfragen von Privaten mit d-NRW zusammenarbeite. Damit habe sie sich für eine Portallösung im Sinne des Meldegesetzes entschieden und darauf verzichtet, einen eigenen Internetzugang zu den Meldedaten zu eröffnen. Wünsche anderer Anbieter nach einem unmittelbaren Zugang habe sie abgewiesen. Da sich die Zusammenarbeit mit d-NRW bewährt habe und mit dem erwarteten geringeren Aufwand im Rahmen der Nutzerpflege und des Abrechnungsverfahrens verbunden sei, bestehe keine Veranlassung, die Abläufe zu ändern. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Wechsel der Subunternehmerin. Vertragspartnerin sei weiterhin die d-NRW Betriebsgesellschaft.

Seit dem 1. Januar 2014 werden die elektronischen einfachen Melderegisteranfragen bei der Beklagten technisch von dem kommunalen Rechenzentrum und der AKDB durchgeführt. Die Registrierung der Auskunftssuchenden erfolgt über die Plattform ZEMA, die über eine Eingabemaske die Anfragen entgegennimmt. Durch eine Programmierung dieser Maske wird geprüft, ob sämtliche Angaben i. S. v. § 34 Abs. 1a Nr. 2 MG NRW eingetragen sind. ZEMA leitet die in diesem Sinne vollständigen Anfragen an das kommunale Rechenzentrum weiter, das diese über den Meldedatenrouter an die von der Beklagten installierte Software Olmera übermittelt. Mit dieser Software kann u. a. bei der elektronischen Erteilung einfacher Melderegisterauskünfte automatisiert geprüft werden, ob die gesetzlichen Vorgaben erfüllt sind. Ist die betroffene Person eindeutig zu identifizieren und liegen weder eine Auskunftssperre noch ein Widerspruch vor, wird der Meldedatensatz zugänglich gemacht und das Ergebnis über das kommunale Rechenzentrum an die AKDB übermittelt. Dazu wird ausschließlich das deutschlandweite behördeninterne DOI-Netz genutzt. Das Ergebnis einer erfolgreichen Anfrage teilt die AKDB dem Anfragenden mit und stellt diesem die Verwaltungsgebühr zuzüglich eines Entgelts in Rechnung. Verwaltungsgebühr und Transaktionsentgelt leitet die AKDB an die d-NRW Betriebsgesellschaft weiter, die den Kommunen die Verwaltungsgebühr unmittelbar erstattet und das Transaktionsentgelt im Verhältnis zum Dachverband abrechnet. Die d-NRW Betriebsgesellschaft ist an der elektronischen Erteilung der Melderegisterauskunft von der Registrierung der Anfragenden bis zur Vereinnahmung des Entgelts, das die an die Kommunen weiterzuleitende Verwaltungsgebühr enthält, nicht beteiligt.

Aufgrund einer Anfrage der nordrhein‑westfälischen kommunalen Spitzenverbände wies das MIK NRW im März 2014 u. a. darauf hin, dass bei der Einrichtung eines eigenen Zugangs für Private von der Kommune gewährleistet werden müsse, dass der Anfragende die erforderlichen Maßnahmen zur Sicherung von Datenschutz und ‑sicherheit nach dem jeweiligen Stand der Technik treffe. Zur Qualifikation der Plattform ZEMA als Portal führte das Ministerium aus, dass die d-NRW Betriebsgesellschaft zwar privatrechtlich organisiert sei, sich aber bei der Abwicklung der Anfragen eines Portals bediene, das in öffentlicher Hand liege. Dieser Umstand erleichtere insbesondere auch die Datenschutzkontrolle, da die Bediensteten in einem besonderen Treueverhältnis zum Dienstherrn stünden und einer strengeren Kontrolle unterlägen. Des Weiteren sei im Hinblick auf die Datensicherheit von Vorteil, wenn die Kommunen, die sich eines öffentlich-rechtlich organisierten Portals bedienten, wüssten, wo und wie die Daten gespeichert und bearbeitet würden.

Die Klägerin hat am 24. Januar 2014 Klage erhoben verbunden mit einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung. Zur Begründung hat sie ergänzend vorgetragen, dass sie bis Ende 2013 über das öffentlich-rechtliche Portal Olmera, das die Beklagte seit langem betreibe, auf deren Meldedatenbestand zugegriffen habe. Die Plattform ZEMA sei demgegenüber kein Portal im Sinne des Meldegesetzes. Denn ZEMA werde weder in öffentlich-rechtlicher Form betrieben noch liege eine Zulassung dieser Plattform durch das Innenministerium vor. Da es sich bei der AKDB ebenso wie bei ihr, der Klägerin, um einen Meldedatenbroker handele, habe sie einen Anspruch auf Gleichbehandlung und damit auf die begehrte Zulassung über deren Portal Olmera. Der Zugang über die Plattform ZEMA stelle für sie keine gangbare Alternative dar, weil Anfragen über diesen „Umweg“ mit erheblichen Mehrkosten verbunden seien, während eine einfache Melderegisterauskunft über das Internet unmittelbar bei der Beklagten lediglich eine Verwaltungsgebühr i. H. v. 4,00 Euro auslöse. Diese Gebühr habe sie in ihre Kalkulation eingestellt und hieran sei sie im Verhältnis zu ihren Auftraggebern gebunden. Außerdem habe sie tatsächlich in den ersten Monaten des Jahres 2014 keinen Zugang zu den Meldedaten der Beklagten über ZEMA gehabt. Da ihr in einer Vielzahl nordrhein-westfälischer Kommunen der unmittelbare Zugriff seit Anfang 2014 verweigert werde, seien ihr Geschäftsmodell und die Existenz ihres Unternehmens gefährdet.

Die Klägerin hat beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung ihrer Verfügung vom 19. Dezember 2013 zu verpflichten, sie zur einfachen Melderegisteranfrage auf automatisierte Weise nach § 34 Abs. 1a bis 1c MG NRW zuzulassen,

hilfsweise,

die Beklagte zu verpflichten, den darauf gerichteten Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat ergänzend vorgetragen: Gegen die Freigabe des städtischen Internetzugangs für ein Abrufverfahren habe gesprochen und spreche weiterhin, dass für jeden einzelnen Nutzer fortlaufend aktualisiert die Einhaltung der Datenschutzbestimmungen überprüft werden müsse. Außerdem müsse mit jedem Nutzer ein Abrechnungsverfahren vereinbart und durchgeführt werden, was die Aufzeichnung der Anzahl der Abrufe und eine regelmäßige Rechnungslegung notwendig mache. Durch die Einbindung der AKDB und des kommunalen Rechenzentrums sei erstmals die Abwicklung des kompletten Datenverkehrs über das behördeninterne DOI-Netz möglich und in öffentlich-rechtlicher Form betrieben. Dies biete hinsichtlich der Datensicherheit enorme Vorteile gegenüber der von der Klägerin begehrten Alternative, die bislang im Übrigen lediglich als Erfüllungsgehilfe einen Zugang erhalten habe. Sie müsse sich nun wie alle anderen Poweruser behandeln und ihre Anfragen über das Portal ZEMA online bearbeiten lassen. Voraussetzung für die Zulassung zu diesem Portal sei nach ihrer, der Beklagten, Kenntnis allein der Nachweis hinreichender Solvenz.

Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Gerichtsbescheid die Beklagte verpflichtet, die Klägerin unter Aufhebung der Ablehnung mit Schreiben vom 19. Dezember 2013 zur einfachen Melderegisterabfrage auf automatisierte Weise als „Benutzer“ in Olmera zuzulassen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Klagebefugnis ergebe sich zwar nicht aus dem Meldegesetz, weil die einschlägigen Bestimmungen kein subjektiv-öffentliches Recht vermittelten. Die Klägerin sei aber im Hinblick auf § 8 Abs. 2 GO NRW klagebefugt, weil die Software Olmera eine öffentliche Einrichtung darstelle, zu der die Klägerin Zugang beanspruchen könne. Olmera diene mit Hilfe organisatorischer Vorkehrungen und sach-personeller Vorrichtungen dazu, den laufenden Betrieb der automatisierten Meldeabfrage bei der Beklagten zu ermöglichen und abzuwickeln. Die Klägerin habe auch einen Anspruch darauf, als Benutzerin zu dieser Einrichtung zugelassen zu werden, zumal der damit verbundene Aufwand gering und durch das hierfür erzielte Gebührenaufkommen kostendeckend und überschussfrei abgedeckt sei.

Zur Begründung ihrer im angefochtenen Gerichtsbescheid zugelassenen Berufung macht die Beklagte geltend: Olmera sei keine öffentliche Einrichtung, sondern ein Software-Modul, das im Rahmen eines IT- Programms dazu genutzt werde, das Melderegister zu spiegeln und als Informationsregister für automatisierte Anfragen zur Verfügung zu stellen. Anwender dieses Programms könnten die seit 2014 vorgeschriebene Abwicklung von behördlichen Anfragen über das automatisierte Abrufverfahren nur mit Hilfe von Olmera technisch leisten. Von den weiteren Anwendungen, die diese Software biete, wie etwa der Nutzung als Schnittstelle zum Internet oder als Datenportal, mache sie, die Beklagte, keinen Gebrauch. Denn ihre datentechnische Infrastruktur insgesamt sei nicht dafür ausgelegt, einem kaum eingrenzbaren Nutzerkreis aus dem Internet einen unmittelbaren sicheren Zugang zum Informationsregister zu ermöglichen. Der damit sozusagen interne Einsatz von Olmera stehe gerade nicht im Sinne einer öffentlichen Einrichtung im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen, sozialen oder kulturellen Betreuung der Einwohner. Dieser notwendige Bezug zur Daseinsvorsorge der örtlichen Gemeinschaft fehle bei der Erfüllung melderechtlicher Aufgaben, die den Gemeinden als Teil des Ordnungsrechts übertragen seien und nicht in der örtlichen Gemeinschaft wurzelten. Darüber hinaus fehle es an einer zumindest konkludenten Widmung von Olmera als öffentliche Einrichtung. Aus § 34 Abs. 1 MG NRW könne die Klägerin ebenfalls keinen Anspruch auf den begehrten unmittelbaren Zugang herleiten. Die im Rahmen des kommunalen Organisationsermessens zu treffende Entscheidung, den automatisierten Abruf nur über ein Bündelungsportal zu ermöglichen, sei sachlich gerechtfertigt und führe nicht zu einer unzumutbaren Beeinträchtigung der Klägerin in ihrer Geschäftsausübung, da sie über ZEMA die Meldedaten automatisiert abfragen könne.

Die Beklagte beantragt,

den angefochtenen Gerichtsbescheid aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen,

hilfsweise - bei Abänderung des Gerichtsbescheids vom 28. Mai 2014 -,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 19. Dezember 2013 zu verpflichten, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,

des Weiteren hilfsweise,

die Beklagte zu verpflichten, die AKDB bzw. die d-NRW Betriebs GmbH & Co. KG zu veranlassen, der Klägerin willkürfrei einfache Melderegisterauskünfte auf automatisierte Weise zu erteilen, insbesondere zu einem Preis von 4,00 Euro pro Melderegisterauskunft, hilfsweise 4,20 Euro, weiter hilfsweise 4,50 Euro, äußerst hilfsweise 5,00 Euro.

Sie verteidigt den angefochtenen Gerichtsbescheid, soweit ihr ein Anspruch auf Zulassung zu dem Informationsregister der Beklagten über die Software Olmera zuerkannt wird, und macht ergänzend einen Anspruch aus § 34 MG NRW i. V. m. Art. 3 GG geltend. Dieser ergebe sich aus dem Umstand, dass die Beklagte bereits einem anderen Privaten – d-NRW - ermögliche, einfache Melderegisterauskünfte automatisiert als Benutzer der Software Olmera einzuholen. Damit gewähre die Beklagte d-NRW eine Leistung, für die in der Gebührenordnung eine Verwaltungsgebühr vorgesehen sei. Aufgrund der Nutzung von Olmera durch d-NRW könne auch nicht von einem rein internen Einsatz dieser Software gesprochen werden. Nicht nachvollziehbar sei, warum die Beklagte datentechnisch nicht in der Lage sei, eine Vielzahl von Benutzern zum Abrufverfahren zuzulassen. Tatsächlich seien nicht mehr als drei weitere, der Klägerin vergleichbare Poweruser als potenzielle Benutzer zu erwarten. Ferner sei der mit der Erweiterung des Benutzerkreises verbundene Aufwand gering und werde von anderen Kommunen ohne erkennbare Schwierigkeiten bewältigt. Dass die Beklagte jede Kontrolle über die Gewährung der Leistung „einfache MRA im automatisierten Abrufverfahren“ aufgegeben und die Entscheidung über die Zulassung von Anfragen einem einzelnen Benutzer der Software Olmera übertragen habe, sei auch deshalb zu beanstanden, weil damit ein privater Dritter über Zugangsrechte anderer Interessenten entscheide. Die Beklagte habe erkennbar keinen Einfluss auf das Verhalten der AKDB gegenüber potenziellen Anfragenden. Letztere könne frei entscheiden, wen sie zum automatisierten Abrufverfahren zulasse. Auch das von den einzelnen Anfragenden zu entrichtende Entgelt könne die AKDB offensichtlich willkürlich festlegen. Eine unmittelbare oder mittelbare vertragliche Verbindung zwischen der AKDB oder der d-NRW und der Beklagten gebe es nicht. Diese bestehe allenfalls lediglich zwischen der d-NRW Besitzgesellschaft und dem Dachverband. Dass die d-NRW Betriebsgesellschaft im Januar 2007 in den Transaktionsvertrag aus dem Jahr 2006 eingetreten sei, werde bestritten. Seit September 2014 sei ihr, der Klägerin, zwar nach Verhandlungen mit der AKDB ein automatisierter Abruf über ZEMA möglich, sie müsse aber für jede Anfrage 5,50 Euro bezahlen. Von ihren eigenen Kunden habe sie erfahren, dass die AKDB diesen gegen ein geringeres Entgelt Auskünfte angeboten habe. Auf diese Weise versuche die AKDB, sie aus dem Wettbewerb zu verdrängen. Im Übrigen werde sie in ihrer gewerblichen Tätigkeit behindert, weil sie die Auskünfte nicht zu der in der Gebührenordnung vorgesehenen gesetzlichen Gebühr in Höhe von 4,00 Euro erhalte. Dadurch werde sie in ihrem derivativen Teilhaberecht auf Ausnutzung und Auslastung der Leistungskapazitäten, das sie aus Art. 12 Abs. 1 GG herleite, verletzt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Verfahrensakte, die Gerichtsakte 16 B 905/14 und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung der Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Der Klägerin steht weder ein Anspruch auf die geltend gemachte Zulassung zum automatisierten Verfahren im Rahmen der einfachen Melderegisterauskunft noch ein Anspruch auf erneute Bescheidung über ihren Antrag auf eine solche Zulassung zu (A). Der weitere Hilfsantrag der Klägerin ist unzulässig (B).

A. Die Klage ist mit dem Hauptantrag und dem ersten Hilfsantrag als Verpflichtungsklage zulässig, aber unbegründet.

Die Klägerin begehrt mit der Zulassung zur einfachen Melderegisterabfrage auf automatisierte Weise nach § 34 Abs. 1a bis 1c MG NRW von der Beklagten den Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts bzw. eine erneute Bescheidung ihres hierauf gerichteten Antrags. Das Klagebegehren ist mit Rücksicht auf das Vorbringen der Klägerin so zu verstehen, dass sie von der Beklagten eine positive Entscheidung darüber begehrt, ihr neben der AKDB bzw. dem Rechenzentrum im Rahmen der elektronischen Melderegisterauskunft an Private einen unmittelbaren Zugang zum Informationsregister zu gewähren. Damit verlangt die Klägerin von der Beklagten eine Regelung i. S. v. § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) und nicht nur ein schlichtes Verwaltungshandeln.

Die Klägerin verfügt über die gemäß § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) erforderliche Klagebefugnis. Danach ist eine Klage vor den Verwaltungsgerichten nur dann zulässig, wenn der Kläger geltend macht, in seinen Rechten verletzt zu sein. Ausreichend ist, dass die behauptete Rechtsverletzung möglich erscheint. Das ist bereits der Fall, wenn eine Verletzung eigener subjektiver Rechte des Klägers nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Juli 2001 ‑ 1 C 35.00 ‑, NVwZ 2001, 1396 = juris, Rn. 15; Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 20. Aufl. 2014, § 42 Rn. 66, m. w. N. auf Rechtsprechung und Literatur.

Dies zugrunde gelegt kann die Klägerin die erforderliche Klagebefugnis zumindest auf eine mögliche Verletzung grundrechtlich geschützter Rechtspositionen, und zwar der durch Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) gewährleisteten Berufsausübungsfreiheit (Wettbewerbsfreiheit) und des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) stützen. Die Klägerin behauptet, durch die Versagung des begehrten unmittelbaren Zugangs zum Informationsregister der Beklagten seien ihre rechtlich geschützten Wettbewerbsinteressen seit Anfang des Jahres 2014 fortlaufend beeinträchtigt. Darüber hinaus werde ihr ohne sachlichen Grund und anders als der d-NRW Betriebsgesellschaft der begehrte unmittelbare Zugang zu dem Informationsregister versagt, was mit einer Verletzung ihres durch Art. 3 Abs. 1 GG gewährleisteten Rechts einhergehe, ebenso behandelt zu werden wie ihr wirtschaftlicher Konkurrent. Damit erscheint die Möglichkeit einer Verletzung von Rechten der Klägerin nicht ausgeschlossen. Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die Klägerin die Klagebefugnis auf eine mögliche Verletzung von § 8 Abs. 3 i. V. m. Abs. 2 und 4 der Gemeindeordnung NRW (GO NRW) stützen kann, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat.

Die zulässige Klage ist jedoch insgesamt unbegründet. Ein Anspruch der Klägerin auf Zulassung zur einfachen Melderegisterauskunft über die Software Olmera ergibt sich weder aus § 34 Abs. 1 i. V. m. § 34 Abs. 1a bis 1c MG NRW noch aus ihrem Recht auf gleichberechtigte Teilhabe am freien Wettbewerb (I) und auch nicht aus § 8 GO NRW (II). Die Klägerin hat ferner keinen Anspruch auf Bescheidung ihres Antrags auf die begehrte Zulassung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gericht (III).

I. Aus § 34 Abs. 1a und 1b des Meldegesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Meldegesetz NRW ‑ MG NRW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. September 1997, zuletzt geändert durch Gesetz vom 5. April 2005 (GV. NRW. S. 263) kann die Klägerin weder unmittelbar (1) noch i. V. m. § 34 Abs. 1 MG NRW und einer einschlägigen Verwaltungspraxis (2) einen Anspruch auf die begehrte Zulassung herleiten. Dasselbe gilt für § 34 Abs. 1c MG NRW (3) und für das auf Art. 12 Abs. 1 GG gestützte Recht auf gleichberechtigte Teilhabe am freien Wettbewerb (4).

1. § 34 Abs. 1a und 1b MG NRW vermittelt der Klägerin unmittelbar kein Recht auf Zulassung zur einfachen Melderegisterauskunft im Wege des automatisierten Abrufs über das Internet mit Hilfe eines eigenen Zugangs zum Informationsregister der Beklagten.

Gemäß § 34 Abs. 1a MG NRW können seit April 2006 in Nordrhein-Westfalen einfache Melderegisterauskünfte auf automatisiert verarbeitbaren Datenträgern, durch Datenübertragung oder im Wege des automatisierten Abrufs über das Internet erteilt werden, soweit ein entsprechender Antrag den Voraussetzungen des § 34 Abs. 1a Nr. 1 bis 3 MG NRW entspricht. Bei dieser Bestimmung, mit der die bundesrechtlichen Vorgaben des § 21 Abs. 1a des Melderechtsrahmengesetzes (MRRG) in Landesrecht umgesetzt werden,

Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Gesetz zur Änderung des Meldegesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 30. November 2004, LT-Drs. 13/6300, S. 42,

handelt es sich um eine Ermächtigung der Meldebehörden, einfache Melderegisterauskünfte nicht nur schriftlich, sondern auch mit Hilfe automatisierter Verfahren zu bearbeiten. Die Bestimmung ist, wie das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat, als objektiv-rechtliche Regelung zu qualifizieren, die dem einzelnen Anfragenden keinen Anspruch auf Erteilung einer einfachen Melderegisterauskunft im automatisierten Verfahren vermittelt. Das ergibt sich aus dem Zweck der Vorschrift, wie er insbesondere den Gesetzesmaterialien zu § 21 Abs. 1a MRRG zu entnehmen ist. Mit der Vorschrift sollten die rechtlichen Rahmenbedingungen geschaffen werden für Datenübermittlungen, die teils bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits praktiziert wurden, wie etwa der Austausch von Disketten oder Magnetbändern im Rahmen von Sammel- oder Massenauskünften, und für neue Verfahren wie den automatisierten Abruf über das Internet.

Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Änderung des Melderechtsrahmengesetzes und anderer Gesetze, BT-Drs. 14/7260, S. 18.

Diese rechtlichen Rahmenbedingungen sollten dazu dienen, die Meldebehörden in die Lage zu versetzen, auf die Notwendigkeiten der elektronischen Dienste einzugehen und die Vorzüge des e-Government für den modernen Staat und seine Bürger voll wirksam werden zu lassen.

Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Änderung des Melderechtsrahmengesetzes und anderer Gesetze, BT-Drs. 14/7260, S. 10.

Zu diesem Zweck ermöglicht § 21 Abs. 1a Satz 1 MRRG eine Auskunft mittels elektronischer Verfahren, wenn der betreffende Einwohner namentlich benannt ist, zu ihm außerdem zwei weitere der aufgrund von § 2 Abs. 1 MRRG gespeicherten Daten bezeichnet werden und seine Identität mit Hilfe dieser Angaben eindeutig festgestellt worden ist.

Die Ausgestaltung der verschiedenen elektronischen Verfahren obliegt gemäß § 21 Abs. 1a Satz 4 MRRG den Ländern, die insbesondere die technisch-organisatorischen Anforderungen, die mit Rücksicht auf Datenschutz und Datensicherheit an automatisiert erteilte Auskünfte zu stellen sind, regeln.

Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Änderung des Melderechtsrahmengesetzes und anderer Gesetze, BT-Drs. 14/7260, S. 10 und 18.

Der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber hat diese Anforderungen in § 34 Abs. 1b und 1c MG NRW niedergelegt und neben den bereits in § 21 Abs. 1a Satz 1 MRRG vorgesehenen Alternativen der automatisierten Datenübermittlung in § 34 Abs. 1c MG NRW für das automatisierte Abrufverfahren die Möglichkeit vorgesehen, diesen Abruf statt über einen eigenen Zugang der Meldebehörde auch über Portale zu eröffnen. Indem sich § 34 Abs. 1a i. V. m. Abs. 1b und 1c MG NRW ebenso wie § 21 Abs. 1a Satz 1 MRRG auf eine Ermächtigung der Meldebehörden beschränkt, neben der in § 34 Abs. 1 MG NRW vorgesehenen schriftlichen einfachen Melderegisterauskunft eine solche in einem der vom Gesetzgeber fakultativ vorgesehenen automatisierten Verfahren einzuführen, begründet die Vorschrift keine Ansprüche anfragender Dritter auf Erteilung einfacher Melderegisteransprüche in einem bestimmten Verfahren, hier einem automatisierten Abruf über das Internet, zu dem die Klägerin unmittelbaren Zugang begehrt.

Ebs. VG Arnsberg, Beschlüsse vom 14. April 2014 ‑ 12 L 67/14 ‑ und ‑ 12 L 124/14 ‑, juris, Rn. 11 f. und Rn. 8 f.; VG Minden, Beschluss vom 18. Juni 2014 ‑ 2 L 103/14 ‑; VG Aachen, Beschluss vom 21. Juli 2014 ‑ 4 L 265/14 ‑.

Einen Anspruch auf Erteilung einer einfachen Melderegisterauskunft kann die Klägerin vielmehr nur aus § 34 Abs. 1 MG NRW herleiten, der auf den gleichlautenden § 21 Abs. 1 MRRG zurückgeht. Da das Melderegister, das nach wie vor als behördeninternes Register lediglich dem innerdienstlichen Gebrauch der Meldebehörden dient und im Übrigen das Informationsinteresse anderer Behörden befriedigen soll, mittlerweile auch eine Dienstleistungsfunktion des modernen Staates für seine Bürger wahrnimmt (§§ 8 ff. MG NRW),

vgl. Medert/Süßmuth, Melderecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Teil I Bundesrecht, 2. Aufl., 2. Lfg. Juni 2014, § 21 MRRG Rn. 5; sowie § 1 MRRG Rn. 24,

ist ein Anspruch des Auskunftssuchenden, der nicht Betroffener ist, auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über einen entsprechenden Antrag unter Berücksichtigung der Verwaltungspraxis anerkannt. Die Meldebehörde, die gemäß § 34 Abs. 1 MG NRW einfache Melderegisterauskünfte erteilen darf, hat in jedem Einzelfall zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Erteilung u.a. auch mit Rücksicht auf die schutzwürdigen Interessen des Betroffenen vorliegen.

Vgl. Medert/Süßmuth, a. a. O., § 21 Rn. 17; Bünz, Melderecht NW, 14. Lfg. Dezember 2006, § 34 Rn. 9.

Nach diesen Grundsätzen können auch juristische Personen des Privatrechts um Auskunft nachsuchen. Mit Rücksicht auf das große Informationsbedürfnis des privaten Bereichs, insbesondere der Wirtschaft, wird dem privaten Sektor über die einfache Melderegisterauskunft grundsätzlich Zugang zu den Meldedaten gewährt.

Vgl. Medert/Süßmuth, a. a. O., § 21 Rn. 5, 5a.

Begehrt der Auskunftssuchende die Erteilung einfacher Melderegisterauskünfte darüber hinaus auf eine bestimmte Weise, hier im Wege des unmittelbaren automatisierten Abrufs über das Internet, muss – abgesehen von den weiteren Voraussetzungen des § 34 Abs. 1a und 1b MG NRW – zunächst die Meldebehörde überhaupt einen eigenen Zugang eröffnet haben, den sie vergleichbaren natürlichen oder juristischen Personen zum automatisierten Abruf von Meldedaten zur Verfügung stellt. Einen solchen Zugang hat die Beklagte – wie sich im Folgenden unter 2. ergibt – nicht eröffnet.

Auf diese Organisationsentscheidung, die von der Gemeinde im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung zu treffen ist, vermitteln auch die von der Klägerin geltend gemachten derivativen Teilhaberechte gestützt auf Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG keinen Anspruch. Denn ein Recht auf Teilhabe setzt zunächst voraus, dass der Staat etwas einrichtet oder vorhält, an dem der Einzelne teilhaben kann. Art. 12 GG vermittelt grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass der Staat bestimmte Kapazitäten schafft oder Leistungen zur Verfügung stellt.

Zur Teilhabe an universitären Ausbildungsplätzen vgl. Ruffert in: Epping/Hillgruber, Grundgesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2013, Art. 12 Rn. 25, sowie Kischel, a. a. O., Art. 3 Rn. 90 zur Teilhabe gemäß dem Gleichheitsgrundsatz.

Besonderheiten, die sich aus einem Zusammenwirken der Berufswahlfreiheit mit dem Sozialstaatsprinzip und dem Gleichheitssatz etwa im Bereich des Hochschulwesens ergeben können,

vgl. BVerfG, Entscheidung vom 18. Juli 1972 ‑ 1 BvL 32/70, 1 BvL 25/71 ‑, BVerfGE 33, 303 = juris, Rn. 60,

kommen im vorliegenden Fall nicht in Betracht, da bei der beruflichen Ausübung des privatwirtschaftlichen Gewerbes der Klägerin die Garantenstellung des modernen Sozialstaats (Art. 20 Abs. 1 GG) offensichtlich keine Rolle spielt.

2. Aus § 34 Abs. 1 MG NRW i. V. m. den besonderen Voraussetzungen des § 34 Abs. 1a und 1b MG NRW und einer Verwaltungspraxis der Beklagten in Bezug auf die Abfrage von Meldedaten im automatisierten Abrufverfahren kann die Klägerin den geltend gemachten Anspruch nicht herleiten. Denn die Beklagte hat einen eigenen Zugang, zu dem sie die Klägerin zulassen könnte, bislang nicht eröffnet.

Unter welchen Voraussetzungen von einem automatisierten Abruf über einen eigenen Zugang der Meldebehörde auszugehen ist, ist zwar im Gesetz nicht geregelt, ergibt sich aber im Wege der Auslegung aus § 34 Abs. 1c Satz 1 i. V. m. Satz 2 MG NRW. Nach Satz 1 kann der automatisierte Abruf über das Internet statt über einen eigenen Zugang der Meldebehörde über Portale erfolgen. Damit sieht das Gesetz für die Umsetzung des automatisierten Abrufs über das Internet in technischer Hinsicht zwei Möglichkeiten vor, von denen allerdings nur die eine, das Portal, in § 34 Abs. 1c Satz 2 MG NRW durch bestimmte Funktionen umschrieben wird. Diese Funktionen, die die technische Ausgestaltung des Abrufverfahrens konkretisieren, bieten hinreichende Anhaltspunkte dafür, ob die Meldebehörde eine elektronische Melderegisterauskunft online tatsächlich über einen eigenen Zugang oder über ein Portal ermöglicht. Nach § 34 Abs. 1c Satz 2 MG NRW ist ein Portal u. a. dadurch gekennzeichnet, dass Antragsverfahren und Auskunftserteilung im Verhältnis zu denjenigen, die um eine einfache Melderegisterauskunft nachsuchen, von dem Betreiber des Portals und nicht von der Meldebehörde abgewickelt werden. So muss ein Portal u. a. in der Lage sein, die Anfragenden zu registrieren, die Auskunftsersuchen entgegenzunehmen und an Meldebehörden oder andere Portale weiterzuleiten, die Antworten entgegenzunehmen, gegebenenfalls zwischenzuspeichern und weiterzuleiten und die Zahlung der Gebühren an die Meldebehörden sicherzustellen (§ 34 Abs. 1c Satz 2 Nr. 1 bis 4 MG NRW). Ermöglicht eine Meldebehörde die elektronische Erteilung einfacher Melderegisterauskünfte ausschließlich über Abläufe i. S. v. § 34 Abs. 1c Satz 2 MG NRW, die von einem Dritten durchgeführt werden, erfolgt der automatisierte Abruf tatsächlich über ein Portal und nicht über einen eigenen Zugang.

Um einen eigenen Zugang handelt es sich demgegenüber, wenn die Meldebehörde die Anfragenden selbst registriert, ihre Auskunftsersuchen entgegennimmt und ihnen, soweit die Voraussetzungen nach § 34 Abs. 1a und 1b MG NRW vorliegen, die einfache Melderegisterauskunft in der Form erteilt, dass sie den Anfragenden einen automatisierten Abgleich mit den in ihrem Informationsregister gespeicherten Meldedaten ermöglicht. Anschließend macht die Meldebehörde gegenüber den Anfragenden die angefallenen Verwaltungsgebühren geltend.

Dies zugrunde gelegt hat die Meldebehörde der Beklagten bislang den Auskunftssuchenden keinen eigenen Zugang für einen automatisierten Abruf eröffnet. Dazu wäre sie zwar mit Hilfe der von ihr im Übrigen eingesetzten Software Olmera grundsätzlich in der Lage, sie nutzt diese Funktionen aber nicht (a). Der automatisierte Abruf erfolgt vielmehr ausschließlich über ein Portal i. S. v. § 34 Abs. 1c Satz 2 MG NRW (b). Ob das Portal auch den Anforderungen des § 34 Abs. 1c MG NRW entsprechend betrieben wird, ist zwar für den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch nicht entscheidend, aber im Wesentlichen zu bejahen (c).

a) Die Beklagte setzt die Software Olmera nicht in einer Weise ein, die Auskunftssuchenden einen eigenen Zugang zum Informationsregister der Meldebehörde ermöglicht.

Dass die Beklagte die Software Olmera im Rahmen der Erteilung einfacher Melderegisterauskünfte im automatisierten Abrufverfahren einsetzt, ist unstreitig und der klägerische Beweisantrag Nr. 1 damit unerheblich. Aus diesem Grund musste der Senat dem Beweisantrag, der sich auf eine Tatsache bezieht, die feststeht, nicht nachgehen.

Nach den Angaben des Herstellers der Software Olmera kann mit deren Hilfe im Rahmen einfacher Melderegisterauskünfte automatisiert geprüft werden, ob die betroffene Person eindeutig ermittelbar ist und weder eine Auskunftssperre besteht noch ein Widerspruch vorliegt. Anschließend kann ein Zugriff auf Daten einer bestimmten Person aus dem Informationsregister der Beklagten ermöglicht werden. Auch eine Registrierung von Auskunftssuchenden ist mit dieser Software möglich. Die Abrechnung kann über Sammelrechnungen oder über einen Export der Rechnungsdaten in einem Kassenverfahren oder über die Anbindung an ein externes Paymentverfahren erfolgen. Die Beklagte nutzt die Funktionen der Software Olmera aber nur insofern, als sie die Anfragen, die an der Plattform ZEMA eingehen und von der AKDB über das kommunale Rechenzentrum an die Meldebehörde übermittelt werden, über einen registrierten und für die d-NRW Betriebsgesellschaft bzw. das kommunale Rechenzentrum freigeschalteten Zugang entgegennimmt und mit Hilfe der Software Olmera automatisiert verarbeitet. Darüber hinaus lässt die Meldebehörde der Beklagten auch die Melderegisteranfragen über die Software Olmera bearbeiten, die im Rahmen des von der d-NRW Besitzgesellschaft betriebenen „Meldeportals Behörden“ von Behörden und von Sicherheitsbehörden über jeweils einen registrierten Zugang übermittelt werden.

Die Meldebehörde der Beklagten nutzt die Software Olmera damit ausschließlich für die elektronische Bearbeitung von Anfragen, die ihr von Dritten betriebene Plattformen, das Meldeportal Behörden einerseits und die Plattform ZEMA andererseits, gebündelt übermitteln. Dabei registriert sie weder die einzelnen Auskunftssuchenden, noch leitet sie ihnen die Antworten zu. Sie führt auch keine Abrechnung der Verwaltungsgebühren gegenüber den Auskunftssuchenden durch. Die drei über die Software Olmera eröffneten Zugänge im automatisierten Abrufverfahren (Behörden, Sicherheitsbehörden und private Anfragen) werden von der Meldebehörde ausschließlich eingesetzt, damit das automatisierte Abrufverfahren über Portale erfolgen kann.

Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die Beklagte bereits durch die drei zugelassenen Zugänge, insbesondere durch die Registrierung der d-NRW Betriebsgesellschaft, einen eigenen Zugang i. S. v. § 34 Abs. 1c Satz 1 Alt. 1 MG NRW eröffnet habe. Diese Sichtweise ist mit der in § 34 Abs. 1c Satz 1 und 2 MG NRW vorgenommenen Abgrenzung zwischen einem eigenen Zugang einerseits und einem Portal andererseits nicht zu vereinbaren. Eröffnet die Meldebehörde einen eigenen Zugang, tritt sie mit denjenigen, die eine einfache Melderegisterauskunft beantragen, in Kontakt und registriert die Anfragenden. Bei einem Portal werden u. a. dieser Kontakt und die Registrierung ausgelagert und von dem Betreiber des Portals übernommen. Insoweit dient das Portal als Einstiegspunkt der Recherche, an dem die Anfragen entgegengenommen und an die betreffende Meldebehörde weitergeleitet werden. Der Betreiber des Portals erhält das Ergebnis, das er dem Anfragenden mitteilt.

Vgl. Medert/Süßmuth, a. a. O., § 21 Rn. 25l.

Hat die Meldebehörde diese Form der Auskunftserteilung gewählt, kann allein aus dem Umstand, dass der Betreiber des Portals als Benutzer der Software registriert ist, die den automatisierten Abruf einfacher Melderegisteranfragen technisch ermöglicht, nicht auf die Eröffnung eines eigenen Zugangs der Meldebehörde geschlossen werden.

b) Die Beklagte bietet die Erteilung einfacher Melderegisterauskünfte im automatisierten Verfahren ausschließlich über ein Portal i. S. v. § 34 Abs. 1c Satz 2 Nr. 1 bis 5 MG NRW an.

Für die Qualifikation einer technischen Durchführung des automatisierten Abrufs als Portal im Sinne von § 34 Abs. 1c MG NRW sind allein die in Satz 2 der Vorschrift aufgeführten Kriterien maßgeblich. Ob das Portal darüber hinaus den Anforderungen entspricht, die sich für den Betrieb desselben aus § 34 Abs. 1c Satz 3 bis 5 MG NRW ergeben, spielt für die Frage, ob die von der Meldebehörde gewählte Art des automatisierten Abrufverfahrens überhaupt ein Portal darstellt, keine Rolle.

Diese Differenzierung zwischen den Voraussetzungen, die eine technische Umsetzung des automatisierten Abrufverfahrens erfüllen muss, um ein Portal im Sinne des Gesetzes zu sein, und den Anforderungen, die das Gesetz an den rechtmäßigen Betrieb eines solchen Portals stellt, ergibt sich aus dem Wortlaut von § 34 Abs. 1c Satz 2 MG NRW einerseits und Satz 3 bis 5 MG NRW andererseits. Während Satz 2 die notwendigen Funktionen festlegt, die ein Portal im Sinne des Meldegesetzes erfüllen können muss, enthalten Satz 3 bis 5 Vorgaben, die beim Betrieb eines solchen Portals zu beachten sind. So darf das Portal die ihm übermittelten Daten nur so lange speichern, wie es für die Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich ist (§ 34 Abs. 1c Satz 3 MG NRW), und die dem Portal überlassenen Datenträger oder übermittelten Daten sind nach Erledigung des Antrags unverzüglich zurückzugeben, zu löschen oder zu vernichten (§ 34 Abs. 1c Satz 4 MG NRW). Wird das Portal nicht in öffentlich-rechtlicher Form betrieben, bedarf es der Zulassung durch das Innenministerium (§ 34 Abs. 1c Satz 5 MG NRW).

Anders als die Klägerin geltend macht, ist für die Qualifikation eines automatisierten Abrufverfahrens als Portal im Sinne des Meldegesetzes nicht außerdem erforderlich, dass das Abrufverfahren als Datenverarbeitung im Auftrag der Meldebehörden betrieben wird. Für eine solche zusätzliche Voraussetzung bietet bereits der Wortlaut des § 34 Abs. 1c Satz 2 MG NRW, der die Charakteristika eines Portals im Sinne des Gesetzes unter Nr. 1 bis 5 aufzählt, keinen Anhalt. Auch in systematischer Hinsicht widerspricht eine solche weitere Voraussetzung für die Qualifikation einer bestimmten Lösung als Portal der Konzeption der Vorschrift. Die Frage, in welchem rechtlichen Verhältnis der Portalbetreiber zu der Kommune steht, betrifft nicht die technische Ausgestaltung des Verfahrens, auf die sich § 34 Abs. 1c Satz 2 in Nr. 1 bis 5 MG NRW beschränkt, sondern einen Aspekt, der dem Betrieb in öffentlich-rechtlicher oder privater Form vergleichbar ist und den in § 34 Abs. 1c Satz 3 bis 5 MG NRW niedergelegten Anforderungen an den rechtmäßigen Betrieb eines Portals zuzurechnen wäre, dort aber ebenfalls nicht geregelt ist. Eine über den Wortlaut hinausgehende Auslegung der Norm ist auch nicht mit Rücksicht auf die Erwägungen des Gesetzgebers angezeigt:

„Der neu hinzugekommene Absatz 1 c räumt die Möglichkeit ein, dass der automatisierte Abruf von Daten über das Internet auch über Portale erfolgen kann. Gemeint sind Portale, die von Meldebehörden oder kommunalen Rechenzentren, die im Auftrag der Kommunen Meldedaten verarbeiten, als elektronischer Einstieg für einfache Melderegisterauskünfte bereitgestellt werden. Weitere, über den hier beschriebenen Rahmen hinausgehende Einzelheiten sollen ggf. durch Rechtsverordnung festgelegt werden; der letzte Satz des Absatzes bildet die hierfür erforderliche Rechtsgrundlage.

Nicht gemeint sind hier PPP-Lösungen (Public-Private-Partnership), wie sie z.B. im Projekt d-NRW (NRW digital) als Geschäftsmodell betrieben werden. D-NRW betreibt keine Datenverarbeitung im Auftrag der Kommunen. Vielmehr versteht sich d-NRW als Dienstleister für die Anfragenden (insbesondere „Power-User“), indem es deren Anfragen bündelt, an die Meldebehörden durchsteuert und die gesammelten Ergebnisse wieder an die anfragende Stelle zurückleitet. Die volle Verantwortung für die Prüfung der rechtlichen Voraussetzungen der Auskunftserteilung verbleibt bei den Meldebehörden. […]“

LT-Drs. 13/6300, S. 42 f.

Soweit sich aus dieser Gesetzesbegründung, die sich in ihrem zweiten Teil unmittelbar auf das seinerzeit von d-NRW entwickelte Geschäftsmodell bezieht, überhaupt über den Einzelfall hinaus Anhaltspunkte für eine Auslegung des § 34 Abs. 1c MG NRW ergeben, haben diese keinen hinreichenden Niederschlag im Gesetzestext gefunden.

Aus der Entstehungsgeschichte und den Gesetzesmaterialien sich ergebende subjektive Zielvorstellungen der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten stehen dem objektiven Gesetzesinhalt nicht gleich. Der Wille der gesetzgebenden Instanzen ist für die Interpretation nur insoweit bedeutsam, als er sich auch im Gesetzestext selbst wiederfindet.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 ‑ 2 C 1.99 ‑, DVBl. 2000, 1136 = juris, Rn. 26, m. w. N., und Beschluss vom 18. Juni 2002 ‑ 2 B 17.02 ‑, juris, Rn. 7; OVG NRW, Beschluss vom 2. Oktober 2003 ‑ 6 A 2089/02 ‑, NVwZ-RR 2004, 438 = juris, Rn. 19.

Daran fehlt es hier. Den Ausführungen des Gesetzgebers ist zwar zu entnehmen, dass er sogenannte PPP-Lösungen und insbesondere einen Anbieter, der die Datenverarbeitung als Dienstleister für die Anfragenden durchführt, nicht als Betreiber eines Portals ansieht. Weder ein genereller Ausschluss öffentlich-privater Partnerschaften als Portalbetreiber noch die Durchführung des Portals als Datenverarbeitung im Auftrag der Kommunen als konstitutives Element eines Portals finden jedoch im Gesetzestext eine Stütze. Zu der Frage, in wessen Auftrag ein Portal im Sinne des Meldegesetzes typischerweise betrieben wird, enthält die Vorschrift vielmehr keine Vorgaben. Ebenfalls keinen Niederschlag im Gesetz hat der Aspekt gefunden, welche Stelle ‑ der Betreiber des Portals oder die Meldebehörden ‑ verantwortlich das Vorliegen der rechtlichen Voraussetzungen für eine Auskunftserteilung prüft.

Ob das Verfahren, über das bei einer Meldebehörde einfache Melderegisterauskünfte elektronisch über das Internet eingeholt werden können, in technischer Hinsicht ein Portal im Sinne des Meldegesetzes darstellt, richtet sich damit allein nach den in § 34 Abs. 1c Satz 2 Nr. 1 bis 5 MG NRW aufgeführten Kriterien. Nach diesen Maßstäben handelt es sich bei der von der AKDB und dem kommunalen Rechenzentrum betriebenen Lösung um ein solches Portal.

Dass die AKDB und das kommunalen Rechenzentrum tatsächlich die Funktionen erfüllen, die in § 34 Abs. 1c Satz 2 Nr. 1 bis 5 MG NRW vorgesehen sind, ergibt sich im Wesentlichen aus den Bestimmungen des zwischen der d-NRW Besitzgesellschaft und dem Dachverband im Jahr 2006 abgeschlossenen Transaktionsvertrags. Dieser Vertrag ist im Verhältnis der d-NRW Betriebsgesellschaft und dem Dachverband auch noch für die seit 2014 angebotene elektronische einfache Melderegisterauskunft über das Portal ZEMA und das kommunale Rechenzentrum maßgeblich. Davon ist der Senat aufgrund des von der Beklagten vorgelegten Schreibens der d-NRW Besitzgesellschaft vom 14. März 2007 überzeugt, in dem diese den Dachverband über folgende Veränderung im Rahmen der einfachen elektronischen Melderegisterauskunft informierte, die sie zuvor im Rahmen von Gremiensitzungen vorgestellt hatte:

„Ab dem 01. Januar 2007 werden eMA-Transaktionen bei d-NRW nicht mehr durch die d-NRW-Besitzgesellschaft sondern durch die d-NRW-Betriebsgesellschaft direkt abgewickelt, die damit als Ihr Vertragspartner die eMA-Zahlungsabwicklung (Transaktionsentgelte und Verwaltungsgebühren) vornehmen wird.“

Soweit die Klägerin behauptet, dass die d-NRW Betriebsgesellschaft nicht in den Transaktionsvertrag eingetreten sei und zum Beweis dieser Behauptung in der mündlichen Verhandlung die Vernehmung des Dr. M. beantragt hat (Beweisantrag Nr. 4), der das zitierte Schreiben für die d-NRW Besitzgesellschaft unterzeichnet hat, musste der Senat dem nicht nachgehen, weil dieser Antrag nicht hinreichend substantiiert ist. Die Klägerin, die ab 2008 selbst mehrere Jahre als Subunternehmerin in dem einschlägigen Bereich für die d-NRW Betriebsgesellschaft tätig war, hat mit Schriftsatz vom 15. Januar 2015 lediglich geltend gemacht, dass die Beklagte für die von ihr behauptete Überleitung des Vertrags vom 28. August 2006 auf die d-NRW Betriebsgesellschaft „keine Unterlage“ vorgelegt habe. Dies sei überraschend, weil sich eine Vertragsübernahme in einem Nachtrag niedergeschlagen haben müsse. Aus welchen Gründen ihr das Schreiben vom 14. März 2007, das ihr als Anlage 1 zum Schriftsatz der Beklagten vom 16. Dezember 2014 übersandt wurde, als Beleg des Vertragsübergangs nicht ausreicht, hat die Klägerin ‑ auch nach Hinweis auf dieses Schreiben in der mündlichen Verhandlung ‑ in keiner Weise erläutert.

100

Nach den Bestimmungen des Transaktionsvertrags aus dem Jahr 2006,

101

der nach der Überzeugung des Senats den Leistungen des kommunalen Rechenzentrums und der AKDB mit wenigen Modifikationen zugrunde liegt, übernimmt die AKDB den Abfragedialog mit den Auskunftssuchenden, die über das ZEMA-Portal registriert werden und dort ihre Anfragen anbringen (§ 34 Abs. 1c Satz 2 Nr. 1 MG NRW). Der Abruf eines Meldedatenbestandes wird über ZEMA nur gestartet, wenn zuvor alle erforderlichen Angaben in die Eingabemaske eingetragen sind. Eine inhaltliche Überprüfung findet an dieser Stelle nicht statt. Dem Beweisantrag der Klägerin (Nr. 2) zu diesem Punkt musste der Senat nicht nachgehen, weil sich dieser Umstand bereits nach Lage der Akten ergibt und die Beklagte dem auch nicht entgegengetreten ist. Der ins Blaue hinein gestellte Beweisantrag ist also nicht erheblich.

102

Die Anfragen werden in technischer Hinsicht durch das kommunale Rechenzentrum an die zuständige Meldebehörde weitergeleitet (§ 34 Abs. 1c Satz 2 Nr. 2 MG NRW). Die Beklagte prüft mit Hilfe der Software Olmera, ob die Voraussetzungen des § 34 Abs. 1a MG NRW erfüllt sind. An dieser Stelle wird auch geprüft, ob der Erteilung einer Auskunft ein Widerspruch oder eine Auskunftssperre entgegenstehen. Anschließend werden – wiederum mit Hilfe von Olmera – die Meldeanfragen anhand des Informationsregisters überprüft und die Ergebnisse ermittelt. Wird eine Auskunft erteilt, findet die technische Übermittlung an die Plattform ZEMA wiederum durch das kommunale Rechenzentrum statt. Die AKDB überprüft die Ergebnisse auf formale Konsistenz und ordnet die formal korrekten Auskünfte den Auskunftssuchenden zu (§ 34 Abs. 1c Satz 2 Nr. 3 MG NRW). Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 des Transaktionsvertrags erfolgt die Abrechnung von entgeltpflichtigen Suchanfragen durch das Abrechnungssystem von d-NRW. Dabei werden die Verwaltungsgebühren und die Transaktionsentgelte von der AKDB an die d-NRW Betriebsgesellschaft weitergeleitet und von dieser im Verhältnis zum Dachverband abgerechnet (§ 34 Abs. 1c Satz 2 Nr. 4 MG NRW). Die Vertragspartner sind schließlich gemäß § 5 Abs. 1 des Transaktionsvertrags zur strikten Einhaltung der datenschutzrechtlichen Bestimmungen verpflichtet. Die d-NRW Betriebsgesellschaft bzw. deren Subunternehmer AKDB und das kommunale Rechenzentrum gewährleisten die technischen und organisatorischen Maßnahmen i. S. v. § 10 des Datenschutzgesetzes NRW - DSG NRW - (§ 34 Abs. 1c Satz 2 Nr. 5 MG NRW).

103

Damit sind die AKDB und das kommunale Rechenzentrum in der Lage, die in § 34 Abs. 1c Satz 2 Nr. 1 bis 5 MG NRW vorgesehenen Funktionen zu erfüllen.

104

Einer Qualifikation der weiterhin von d-NRW vermittelten Lösung als Portal in diesem Sinne steht auch nicht entgegen, dass der Gesetzgeber in der oben zitierten Gesetzesbegründung das seinerzeit von d-NRW entwickelte Geschäftsmodell ausdrücklich nicht als Portal im Sinne des Meldegesetzes angesehen hat.

105

So allerdings in einer ähnlichen Konstellation, der ein abweichend gefasster Transaktionsvertrag unmittelbar mit der Kommune zugrunde lag: VG Arnsberg, Beschlüsse vom 14. April 2014 ‑ 12 L 67/14 ‑ und ‑ 12 L 124/14 ‑, juris, Rn. 11 f. und Rn. 8 f.; vgl. auch VG Minden, Beschluss vom 18. Juni 2014 ‑ 2 L 103/14 ‑; offen gelassen durch VG Aachen, Beschluss vom 21. Juli 2014 ‑ 4 L 265/14 ‑.

106

Unabhängig davon, dass die auf einen Einzelfall bezogenen Erwägungen des Gesetzgebers für die Auslegung des § 34 Abs. 1c MG NRW nur von geringer Bedeutung sind, weil sie keinen Niederschlag im Gesetz gefunden haben, ist festzustellen, dass es sich bei der Einbindung der AKDB und des kommunalen Rechenzentrums gerade nicht mehr um eine sogenannte PPP-Lösung i. S. d. Gesetzesbegründung handelt. Zwar setzt sich d-NRW weiterhin aus einem öffentlich-rechtlichen Teil, der d-NRW Besitz-GmbH & Co. KG, an der ausschließlich Gemeinden, Gemeindeverbände und öffentliche Einrichtungen beteiligt sind, und einem privatrechtlichen Teil, der d-NRW Betriebs-GmbH & Co. KG mit der privaten D….. GmbH als Kommanditistin zusammen. Die seinerzeit angebotene Lösung war aber ‑ anders als jetzt ‑ vor allem durch die Einbindung von Unternehmen der Privatwirtschaft gekennzeichnet, die als Subunternehmer der d-NRW Betriebsgesellschaft sowohl in technischer als auch in organisatorischer Hinsicht maßgeblich für das sogenannte eMA-Portal verantwortlich waren.

107

Da es sich bei der Plattform ZEMA damit um ein Portal i. S. v. § 34 Abs. 1c Satz 2 Nr. 1 bis 5 MG NRW handelt, das die Beklagte für Private als einzige Form des automatisierten Abrufs über das Internet zur Verfügung stellt, erfolgt der Einstieg für die Auskunftssuchenden über dieses Portal. Eine Verwaltungspraxis in dem Sinne, dass im Rahmen der Erteilung einfacher Melderegisterauskünfte auf der Grundlage von § 34 Abs. 1 i. V. m. § 34 Abs. 1a MG NRW Anfragenden ein unmittelbarer Zugang zum Informationsregister der Meldebehörde gewährt würde, existiert bei der Beklagten nicht.

108

Die Klägerin hat lediglich aus § 34 Abs. 1 i. V. m. § 34 Abs. 1a und 1c MG NRW und der Verwaltungspraxis der Beklagten bei der Erteilung einfacher Melderegisterauskünfte im automatisierten Verfahren einen Anspruch auf Erteilung solcher Auskünfte über das von der AKDB und dem kommunalen Rechenzentrum betriebene Portal. Auf diesen Anspruch, den sie mittlerweile auch ihrem eigenen Vorbringen nach uneingeschränkt durchsetzen kann, muss sie sich verweisen lassen.

109

c) Ob die AKDB und das kommunale Rechenzentrum das Portal entsprechend den Anforderungen betreiben, die sich aus § 34 Abs. 1c MG NRW ergeben, ist für den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch auf eine Art. 3 Abs. 1 GG entsprechende Zulassung nicht entscheidend.

110

Selbst wenn das Portal nicht in rechtmäßiger Weise betrieben würde, führte dies nicht zu einer anderen Bewertung der Verwaltungspraxis der Beklagten, die faktisch einfache Melderegisterauskünfte im automatisierten Verfahren nicht über einen eigenen Zugang, sondern über ein Portal erteilt. Eine automatisiertes Abrufverfahren, das den Anforderungen des § 34 Abs. 1c Satz 2 Nr. 1 bis 5 MG NRW genügt und damit ein Portal im Sinne dieser Vorschrift darstellt, wird nicht zu einem eigenen Zugang der Meldebehörde, wenn es den Vorgaben des § 34 Abs. 1c Satz 3 bis 5 MG NRW nicht entspricht. Vor diesem Hintergrund führen die Einwände der Klägerin gegen die Rechtmäßigkeit des von der AKDB und dem kommunalen Rechenzentrum betriebenen Portals nicht weiter. Sie wäre durch ein rechtswidrig betriebenes Portal nicht in ihren Rechten verletzt. Eine Rechtsverletzung ergibt sich auch nicht aus ihrem Vorbringen, dass sie eine unmittelbare Konkurrentin der AKDB und der d-NRW Betriebsgesellschaft sei. Denn die Klägerin macht mit der vorliegenden Klage gerade nicht als Konkurrentin geltend, dass sie ‑ anders als die AKDB - rechtmäßig ein entsprechendes Portal anstelle der aktuellen Subunternehmer betreiben wolle.

111

Darüber hinaus genügt das seit 2014 angebotene Portal sowohl den Anforderungen, die sich aus § 34 Abs. 1c Satz 3 bis 5 MG NRW ergeben (aa), als auch der weiteren Voraussetzung, die sich aus dem Sinn und Zweck des § 34 Abs. 1c MG NRW ergibt, dass es nämlich zumindest auch auf Veranlassung der Beklagten betrieben wird (bb).

112

aa) Anhaltspunkte dafür, dass sich die AKDB und das kommunale Rechenzentrum bei dem Betrieb des Portals nicht an die Vorgaben des § 34 Abs. 1c Satz 3 und 4 MG NRW halten, bestehen nicht und werden von der Klägerin nicht geltend gemacht. Das Portal wird auch in öffentlich-rechtlicher Form betrieben und bedarf keiner Zulassung i. S. v. § 34 Abs. 1c Satz 5 MG NRW.

113

Anders als die Klägerin annimmt, sind die für den Betrieb des Portals Verantwortlichen ausschließlich juristische Personen des öffentlichen Rechts. Das Portal wird trotz der „Vermittlung“ durch die privatrechtliche d-NRW Betriebsgesellschaft in öffentlich-rechtlicher Form betrieben, so dass es keiner Zulassung durch das Innenministerium nach § 34 Abs. 1c Satz 5 MG NRW bedurfte. Dabei geht der Senat davon aus, dass es für die Frage, ob ein Portal in öffentlich-rechtlicher Form i. S. v. § 34 Abs. 1c Satz 5 MG NRW betrieben wird, darauf ankommt, ob die in Satz 2 Nr. 1 bis 5 der Vorschrift vorgesehenen Leistungen des Portals in öffentlich-rechtlicher Verantwortung erbracht werden. Dies folgt aus dem Zweck dieser Voraussetzung unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte der Norm:

114

§ 34 Abs. 1c MG NRW, dem keine Regelung im MRRG zugrunde liegt, der aber auf einen seinerzeit von der Innenministerkonferenz entwickelten Mustertext zurückgeht,

115

vgl. Medert/Süßmuth, a. a. O., § 21 Rn. 25l,

116

lässt die automatisierte Erteilung einfacher Melderegisterauskünfte über Portale zu, wenn diese in öffentlich-rechtlicher Form betrieben werden oder durch das Innenministerium zugelassen sind. Mit dieser Voraussetzung hat der Gesetzgeber dem Umstand Rechnung getragen, dass über das Portal eine Verarbeitung von Meldedaten außerhalb des unmittelbaren Einflussbereichs der Meldebehörden stattfindet.

117

Bereits anlässlich der Einführung von § 21 Abs. 1a MRRG wurde festgestellt, dass ein Internetzugriff, den jede einzelne Meldebehörde über einen eigenen Zugang eröffnet, den Ansprüchen von Großkunden, wie etwa Versandhäusern, Banken oder Inkassobüros nicht gerecht werden dürfte. Es wurde angenommen, dass diese Großkunden vielmehr daran interessiert seien, Anfragen gesammelt bei nur einer Stelle zu platzieren, die für sie gegen ein vereinbartes Entgelt die Anschriften beschafft. Vor diesem Hintergrund wurde von einer Projektgruppe der Innenministerkonferenz ein Formulierungsvorschlag für eine Portallösung erarbeitet, der im Wesentlichen der nordrhein-westfälischen Regelung entspricht. Für den Auskunftssuchenden stellt das Portal im Rahmen der Adresskettenverfolgung einen Einstiegspunkt dar, an dem die gemeindeübergreifende Adressrecherche gestartet wird. Das Ergebnis dieser Recherche wird dort wieder entgegengenommen und dem Anfragenden mitgeteilt. Neben dem Gebühreninkasso einschließlich der Einrichtung einer Bezahlplattform haben die Portale die Erstregistrierung der Nutzer vorzunehmen und die Datensicherung während der Transportwege und der Zwischenspeicherung zu gewährleisten.

118

Vgl. Medert/Süßmuth, a. a. O., § 21 Rn. 25l.

119

Indem der nordrhein-westfälische Gesetzgeber die Erteilung von einfachen Melderegisterauskünften automatisiert über Portale an die Voraussetzung geknüpft hat, dass diese öffentlich-rechtlich betrieben oder durch das Innenministerium zugelassen sind, hat er dem besonderen Schutzbedürfnis, das sich aus der ausgelagerten Meldedatenverarbeitung durch die Portale ergibt, Rechnung getragen. Die notwendige Kontrolle der von dem Portal übernommenen Abläufe wird bei einem öffentlich-rechtlichen Betrieb im Rahmen der Staatsaufsicht und bei einem durch das Innenministerium zugelassenen, privatrechtlich betriebenen Portal auf andere Weise gewährleistet. Bei einem Betrieb in öffentlich-rechtlicher Form unterliegen der oder die Betreiber des Portals im Rahmen der ihnen gemäß § 34 Abs. 1c Satz 2 MG NRW zugewiesenen Aufgaben bereits aufgrund ihrer Rechtsform staatlicher Kontrolle.

120

Das ist bei den Betreibern der seit Januar 2014 praktizierten Lösung der Fall. Sämtliche Abläufe i. S. v. § 34 Abs. 1c Satz 2 MG NRW werden nicht von der privatrechtlich organisierten d-NRW Betriebsgesellschaft durchgeführt. Diese ist nicht an der Abwicklung der einfachen Melderegisteranfragen im automatisierten Abrufverfahren über das Internet beteiligt. Sie hat zwar den Meldedatenrouter im Übergang zur Software Olmera entwickelt, ist aber in die Datenverarbeitung im automatisierten Abrufverfahren nicht einbezogen. Alle technischen und organisatorischen Dienstleistungen werden, begonnen mit der Registrierung, wie die vertragliche Vereinbarung zwischen der AKDB und der Klägerin im Sommer 2014 zeigt, von der AKDB und von dem kommunalen Rechenzentrum erbracht. Die d-NRW Betriebsgesellschaft hatte bereits nach dem Vertrag aus dem Jahr 2006 lediglich die Rolle eines Vermittlers der von dem jeweiligen Subunternehmer an den Dachverband bzw. die Meldebehörden zu erbringenden Dienstleistungen inne. Diese Rolle ergibt sich aus der Präambel des Transaktionsvertrags. Dort heißt es im dritten Absatz:

121

„Die ruhrdigital Besitz-GmbH Co. KG (d-NRW) hat den Aufbau und den Betrieb des eMA-Dienstes über die ruhrdigital Betriebs-GmbH Co. KG an den Subunternehmer Q. Information Management GmbH übertragen. Die nachfolgenden Bestimmungen, in denen d-NRW genannt wird, werden ausschließlich und vollumfänglich wahrgenommen durch Q. Information Management GmbH. Vertragspartner für den KDN bleibt die Ruhrdigital Besitz-GmbH Co. KG.“

122

Auch die Klägerin hat im Übrigen bis Ende des Jahres 2013 als Subunternehmerin sämtliche Schritte im Rahmen des automatisierten Abrufverfahrens eigenständig und ohne Beteiligung der d-NRW Betriebsgesellschaft durchgeführt. Insbesondere verfügte sie und nicht d-NRW über einen direkten Zugang zu dem Informationsregister der Beklagten.

123

Die d-NRW Betriebsgesellschaft stellt im Übrigen nicht die Zahlung der Verwaltungsgebühren sicher. Schuldnerin der Verwaltungsgebühren ist vielmehr die AKDB, die sowohl die Gebühren als auch das Transaktionsentgelt zu erstatten hat. Dass dieser Transfer an den Dachverband über die d-NRW Betriebsgesellschaft erfolgt, führt zu keinem anderen Ergebnis. Denn tatsächlich verantwortlich für die Sicherstellung der Gebührenzahlung ist die AKDB, die den Betrag gegenüber den Anfragenden im Rahmen eines Entgelts geltend machen und das Risiko des Forderungsausfalls tragen muss.

124

Die tatsächlichen Betreiber des Portals, die AKDB und das kommunale Rechenzentrum, unterliegen als juristische Personen des öffentlichen Rechts staatlicher Aufsicht. Das ergibt sich für die AKDB aus § 3 Satz 1 der Verordnung über die Anstalt für kommunale Datenverarbeitung in Bayern (AKDB) vom 1. Januar 1983 in den Fassungen vom 1. Juli 2006 (Bay.GVBl. S. 386) und vom 22. Juli 2014 (Bay.GVBl. S. 286). Danach unterliegt die AKDB der Aufsicht des bayerischen Staatsministeriums des Innern bzw. des bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr. Ihre Verhältnisse werden durch Satzungen geregelt, die der Genehmigung des aufsichtsführenden Staatsministeriums unterliegen (§ 3 Satz 2 Verordnung über die AKDB). Gemäß § 3 Satz 3 der Verordnung gelten die Vorschriften der Gemeindeordnung über die staatliche Aufsicht entsprechend. Dass die AKDB das Portal, über das die Beklagte den automatisierten Abruf durchführen lässt, außerhalb Bayerns betreibt, ändert hieran nichts. Mit dieser Tätigkeit bewegt sich die AKDB, anders als die Klägerin annimmt, auch im Hinblick auf Art. 87 der Bayerischen Gemeindeordnung im Rahmen des maßgeblichen bayerischen Satzungs- und Verordnungsrechts.

125

Vgl. ausführlich Köhler, Rechtliche Grundlagen und Grenzen der Tätigkeit der Anstalt für Kommunale Datenverarbeitung in Bayern (AKDB), Bay.VBl. 2007, 545, 546 ff.

126

Im Übrigen spricht nichts dafür, dass die Tätigkeit der AKDB gegen die Grundsätze der Verbandskompetenz verstößt.

127

Hierzu etwa OVG NRW, Beschluss vom 28. Dezember 2009 ‑ 13 B 903/09 ‑, juris, Rn. 4.

128

Es ist nämlich nicht anzunehmen, dass das Handeln der AKDB jenseits der bayerischen Handlungssphäre mit Wirkung auf das Gebiet von NRW oder das Gemeindegebiet der Beklagten gegen den Willen dieser Körperschaften erfolgt.

129

Gemäß § 2 Abs. 1 der Verordnung über die AKDB ist es deren Aufgabe, für die rationelle Erledigung automationsfähiger Arbeiten zu sorgen, die ihr von den kommunalen Gebietskörperschaften, dem Staat oder Dritten übertragen werden. Dabei soll die AKDB die Entwicklung der elektronischen Datenverarbeitung im kommunalen Bereich aufeinander abstimmen und die Zusammenarbeit und den Datenaustausch sicherstellen. Auch das kommunale Rechenzentrum unterliegt als Zweckverband nach § 29 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 1979, zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Oktober 2012 (GV. NRW. S. 474), staatlicher Aufsicht.

130

bb) Das von der AKDB zusammen mit dem kommunalen Rechenzentrum praktizierte Abrufverfahren genügt auch im Übrigen den Anforderungen, die sich aus § 34 Abs. 1c MG NRW für den Betrieb eines Portals ergeben, denn das Portal wird von ihnen zumindest auch auf Veranlassung der Beklagten betrieben.

131

Diese Voraussetzung für den rechtmäßigen Betrieb eines Portals i. S. v. § 34 Abs. 1c MG NRW ergibt sich zwar nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der Vorschrift, folgt aber aus dem Zweck der Norm im Zusammenhang mit § 34 Abs. 1a und 1b MG NRW und wird darüber hinaus durch die Entstehungsgeschichte bestätigt.

132

Nach ihrem Zweck dienen die durch § 34 Abs. 1a bis 1c MG NRW eingeräumten Möglichkeiten dazu, die Bearbeitung einer Vielzahl von Auskunftsersuchen zu vereinfachen und zu beschleunigen.

133

Vgl. Medert/Süßmuth, a. a. O., § 21 Rn. 25b.

134

Wenn die Kommune von einer dieser Möglichkeiten Gebrauch macht und die Alternative des Portals wählt, lässt sie durch den Betreiber eines Portals das automatisierte Abrufverfahren mit den in § 34 Abs. 1c Satz 2 Nr. 1 bis 5 MG NRW genannten technischen Abläufen durchführen, für die sie andernfalls selbst verantwortlich wäre. Da die Kommune in einem gewissen Umfang eine andernfalls von ihr zu bewältigende Aufgabe dem Betreiber des Portals überlässt, muss dieser auch von ihr in die Erteilung einfacher Melderegisterauskünfte im automatisierten Abrufverfahren über das Internet eingebunden sein. Dafür spricht auch die Gesetzesbegründung, die als Portale solche Lösungen des automatisierten Abrufs von Meldedaten ansieht, die von Meldebehörden als elektronischer Einstieg für einfache Melderegisterauskünfte bereitgestellt werden.

135

Vgl. LT-Drs. 13/6300, S. 42 f.

136

Erteilt die Meldebehörde einfache Melderegisterauskünfte über ein Portal i. S. v. § 34 Abs. 1c MG NRW, muss diese technische Ausgestaltung des automatisierten Abrufverfahrens zumindest auch auf Veranlassung der Kommune erfolgen.

137

Das ist mit Rücksicht auf die Funktion des Portals sowohl im technischen als auch im datenschutzrechtlichen Sinne der Fall, wenn ein Portal, das aufgrund wesentlicher Einflussmöglichkeiten der Kommunen zumindest auch als Dienstleistung für die Meldebehörden anzusehen ist. Dafür spricht zunächst die Bedeutung des Portals im Rahmen der in § 34 Abs. 1a MG NRW vorgesehenen Möglichkeiten einer automatisierten Erteilung einfacher Melderegisterauskünfte. Das Portal stellt, anders als die übrigen Varianten, eine Lösung dar, bei der die Meldebehörde nicht mehr selbst die nach § 34 Abs. 1b Satz 1 MG NRW vorgegebenen technischen Anforderungen im Verhältnis zu den Auskunftssuchenden gewährleisten und kontrollieren müssen, sondern dies einem Dritten überlassen. Dasselbe gilt für die Entscheidung darüber, ob Auskunftssuchende im Wege der Registrierung zum automatisierten Abruf über das Internet zugelassen werden. Daraus folgt, dass sich die Kommunen, soweit sie Aufgaben, die sie bei einem eigenen Zugang der Meldebehörde selbst zu bewältigen hätten, auf den oder die Portalbetreiber übertragen, Kontroll- und Weisungsrechte vorbehalten müssen, um sowohl den Datenschutz und die Datensicherheit als auch eine rechtmäßige Verwaltungspraxis im Rahmen der Erteilung einfacher Melderegisterauskünfte im automatisierten Verfahren über das von ihnen bereit gestellte Portal sicherzustellen.

138

Nach diesen Maßstäben wird das seit Januar 2014 von der Beklagten eingesetzte automatisierte Abrufverfahren als rechtmäßiges Portal im Sinne des nordrhein-westfälischen Meldegesetzes betrieben. Denn der Dachverband hat sich als für die angeschlossenen Kommunen handelnder Vertragspartner durch die Vereinbarungen des Transaktionsvertrags in ausreichendem Umfang Kontroll- und Weisungsrechte insbesondere im Verhältnis zur AKDB vorbehalten. Gemäß § 2 Abs. 3 des Transaktionsvertrags können der Dachverband und die angeschlossenen Kommunen Poweruser aus gewichtigen Gründen von der Abfrage ausschließen. Die Subunternehmerin, hier die AKDB als Betreiberin der Plattform ZEMA, die grundsätzlich in der Auswahl der Poweruser frei ist, ist verpflichtet, etwaige Negativlisten zu berücksichtigen. Da damit der Ausschluss von Auskunftssuchenden nur aus einem gewichtigen Grund möglich ist, spricht Einiges dafür, dass die Beklagte aufgrund dieser vertraglichen Bestimmung über den Dachverband auch auf eine gleichmäßige Zulassung der Anfragenden hinwirken kann. Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 des Transaktionsvertrags haben d-NRW bzw. deren Subunternehmer ferner den Datenschutzbeauftragten des Dachverbands und der Kommunen zu ermöglichen, sich von der Gewährleistung der technischen und organisatorischen Datenschutzmaßnahmen nach § 10 DSG NRW zu überzeugen. In § 5 Abs. 2 des Transaktionsvertrags ist darüber hinaus im Einzelnen die Verpflichtung des Betreibers des Portals zur ausschließlich vertragszweckbezogenen Datenverarbeitung und –nutzung sowie zur unverzüglichen Löschung geregelt. Damit hat die Beklagte über den Dachverband, der sie im Verhältnis zu d-NRW bzw. zur AKDB vertritt, die Möglichkeit, auf die Auskunftserteilung über das Portal sowohl hinsichtlich der zugelassenen Auskunftssuchenden als auch bezüglich der Gewährleistung von Datenschutz und Datensicherheit bei der Verarbeitung der Meldedaten Einfluss zu nehmen. Für die Datenverarbeitung durch das kommunale Rechenzentrum ergibt sich dies ferner aus den satzungsrechtlichen Bestimmungen, denen der Zweckverband unterliegt. Gemäß § 3 Abs. 4 der Satzung des Kommunalen Rechenzentrums Niederrhein in der Fassung vom 13. Mai 2014 führt dieses die Datenverarbeitung für die Mitglieder, Anwenderinnen/Anwender und Kundinnen/Kunden nach Weisung durch die/den jeweilige/jeweiligen Eigentümerin/Eigentümer der Daten sowie im Rahmen der sogenannten Datenverarbeitung im Auftrag gemäß § 11 DSG NRW bzw. dem der jeweiligen Datenverarbeitung zugrunde liegenden Datenschutzgesetz durch.

139

Die Beklagte kann schließlich zumindest insofern auf die Höhe des Entgelts Einfluss nehmen, das die AKDB von den Auskunftssuchenden verlangt, als sie die Höhe der Verwaltungsgebühr als wesentlichen Bestandteil dieses Entgelts ändern kann, auf den die AKDB keinen Einfluss hat.

140

3. Einen Anspruch auf den begehrten Zugang kann die Klägerin ferner weder unmittelbar aus § 34 Abs. 1 i. V. m. § 34 Abs. 1c MG NRW noch aus der in Anwendung des § 34 Abs. 1c MG NRW praktizierten Verwaltungspraxis der Beklagten in Verbindung mit dem Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) herleiten.

141

Ohne Erfolg macht die Klägerin zunächst geltend, dass es sich bereits bei der Software Olmera um ein Portal i. S. v. § 34 Abs. 1c Satz 2 MG NRW handele, über das die Beklagte den automatisierten Abruf einfacher Melderegisteranfragen durchführe und zu dem sie selbst ebenfalls unmittelbar zugelassen werden müsse. Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung beantragt hat, den Einsatz der Software Olmera bei der Beklagten als Portal i. S. v. § 34 Abs. 1c MG NRW durch Vernehmung zweier ihrer Mitarbeiter und einer weiteren Zeugin weiter aufzuklären (Beweisantrag Nr. 1), musste der Senat diesem Begehren nicht nachgehen. Denn die Klägerin hat bereits keine Tatsachen unter Beweis gestellt. Der Antrag betrifft ausschließlich die Rechtsanwendung. Ob die Software Olmera in der Art, wie sie durch die Beklagte eingesetzt wird, die Voraussetzungen des § 34 Abs. 1c Satz 2 Nr. 1 bis 5 MG NRW erfüllt, ist eine Frage der rechtlichen Subsumtion der tatsächlichen Nutzung dieser Software und nicht der Aufklärung des Sachverhalts.

142

Soweit die Beklagte zur Bearbeitung der Melderegisteranfragen die Software Olmera einsetzt, sind die Voraussetzungen des § 34 Abs. 1c MG NRW nicht erfüllt. Wie der Senat bereits festgestellt hat, handelt es sich bei Olmera um eine Software, die von der Meldebehörde zur Eröffnung eines eigenen Zugangs im Rahmen des automatisierten Abrufs über das Internet eingesetzt werden kann. Die Software erfüllt aber nicht sämtliche Voraussetzungen eines Portals i. S. v. § 34 Abs. 1c Satz 2 MG NRW. So ist die Software nicht i. S. v. § 34 Abs. 1c Satz 2 Nr. 2 MG NRW in der Lage, Auskunftsersuchen an Meldebehörden oder andere Portale weiterzuleiten. Die Software kann lediglich eine automatisierte Melderegisterabfrage bei der einen Meldebehörde realisieren, bei der die Software installiert ist. Die Weiterleitung von Anfragen an andere Meldebehörden oder an ein anderes Portal ist den vom Hersteller beschriebenen sogenannten Funktionalitäten nicht zu entnehmen. Dasselbe gilt für die nach § 34 Abs. 1c Satz 2 Nr. 3 MG NRW bei einem Portal vorgesehene Möglichkeit, Antworten gegebenenfalls zwischenzuspeichern und weiterzuleiten. Schließlich dürfte die Software Olmera auch nicht in der Lage sein, i. S. v. § 34 Abs. 1c Satz 2 Nr. 4 MG NRW die Zahlung der Gebühren „sicherzustellen“.

143

Die Klägerin kann aus der § 34 Abs. 1c MG NRW betreffenden Verwaltungspraxis der Beklagten i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG keinen Anspruch herleiten, als weiteres Portal einen unmittelbaren Zugang zum Informationsregister zu erhalten.

144

Dabei geht der Senat zunächst davon aus, dass die Klägerin mit der von ihr betriebenen Plattform die elektronische Erteilung von Melderegisterauskünften in einer Weise durchführt, die für ein Portal i. S. v. § 34 Abs. 1c Satz 2 MG NRW charakteristisch ist. Das ergibt sich aus ihrem Vorbringen insgesamt und vor allem im Verwaltungsverfahren. Die Klägerin hat wiederholt hervorgehoben, dass sie, ebenso wie bislang als Subunternehmerin der d-NRW Betriebsgesellschaft, auf die Meldedaten der Beklagten zugreifen wolle. Grundsätzlich solle sich an dem Verfahren nichts ändern, lediglich die Vermittlung durch d-NRW solle entfallen. Damit will die Klägerin, die bisher die technischen und organisatorischen Leistungen erbracht hat, die nunmehr die AKDB und das kommunale Rechenzentrum übernommen haben und die den Tatbestand eines Portals i. S. v. § 34 Abs. 1c Satz 2 MG NRW erfüllen, in unmittelbar vergleichbarer Weise am automatisierten Abrufverfahren teilnehmen. Dafür spricht auch der Entwurf eines Lieferantenvertrags, den die Klägerin der Beklagten im August 2013 übersandt hat. Danach ist die Klägerin von privatwirtschaftlichen und öffentlichen Kunden als Auftragsdatenverarbeiter damit beauftragt worden, einfache Melderegisterauskünfte einzuholen. Soweit sich die Anfragen auf die Beklagte beziehen, will sie diese an die Meldebehörde weiterleiten, die die Anfragen bearbeiten und das Ergebnis an die Klägerin weiterleiten soll. Die Klägerin rechnet als Gebührenschuldnerin mit der Meldebehörde die fälligen Gebühren monatlich ab. Damit liegt der Einstieg für die Auskunftssuchenden bei der Klägerin, die im Internet eine Plattform zur Verfügung stellt, über die sich Kunden registrieren lassen und um die Einholung einfacher Melderegisteranfragen nachsuchen können.

145

Vgl. www.riserid.eu.

146

Die Beklagte hat demgegenüber nach diesem Vertragsentwurf keinen Kontakt zu den Auskunftssuchenden und auch keinen Einfluss auf die Verarbeitung der Meldedaten nach der Übermittlung von der Software Olmera an die Klägerin.

147

Ein unmittelbarer Zugang der Klägerin zum Informationsregister würde dazu führen, dass die automatisierte Erteilung einfacher Melderegisterauskünfte über ein weiteres, von der Klägerin betriebenes Portal i. S. v. § 34 Abs. 1c Satz 2 MG NRW erfolgen würde. Ein solches Portal muss gemäß § 34 Abs. 1c Satz 5 MG NRW in öffentlich-rechtlicher Form betrieben oder durch das Innenministerium zugelassen sein. Beides ist bei der Klägerin nicht der Fall.

148

Da die Klägerin in einer Weise über einen für sie eröffneten direkten Zugang auf die Meldedaten zugreifen möchte, der technisch als Portal i. S. v. § 34 Abs. 1c Satz 2 MG NRW anzusehen ist, kann sie nur nach Maßgabe dieser speziellen Vorschrift und nicht allgemein über § 34 Abs. 1 i. V. m. § 34 Abs. 1a MG NRW den begehrten Zugang erreichen. Vor diesem Hintergrund kommt es nicht darauf an, ob § 34 Abs. 1c Satz 1 MG NRW durch die Formulierung „statt über einen eigenen Zugang auch über Portale“ bereits einen unmittelbaren Zugang neben einem automatisierten Abruf über Portale ausschließt, wie die Beklagte annimmt und die Klägerin bestreitet.

149

Die Klägerin hat auch mit Rücksicht auf die Verwaltungspraxis der Beklagten keinen Anspruch darauf, unabhängig davon, ob sie die Voraussetzungen des § 34 Abs. 1c Satz 5 MG NRW erfüllt, als weiteres Portal zugelassen zu werden. Dabei ist von folgender Verwaltungspraxis auszugehen:

150

Die Beklagte hat seit 2007 den automatisierten Abruf ausschließlich über das sogenannte eMA-Portal in Zusammenarbeit mit der d-NRW Betriebsgesellschaft und deren Subunternehmern praktiziert. Im Oktober 2013 hat sie sich unter den veränderten Bedingungen mit den neuen Subunternehmern entschieden, diese Zusammenarbeit fortzusetzen. Damit ist bei der Beklagten in ständiger Verwaltungspraxis der automatisierte Abruf zunächst über eine Plattform erfolgt, die zwar Aufgaben i. S. v. § 34 Abs. 1c Satz 2 MG NRW wahrgenommen, aber nicht in öffentlicher Form betrieben wurde. Dafür, dass das Portal vom Innenministerium zugelassen war, bestehen keine Anhaltspunkte. Damit spricht Einiges dafür, dass der automatisierte Abruf erst seit Januar 2014 im Einklang mit den gesetzlichen Vorgaben steht.

151

Vor diesem Hintergrund kann die Klägerin sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die Beklagte bis Ende des Jahres 2013 ein Portal unabhängig davon, ob es in öffentlich-rechtlicher Form betrieben oder durch das Innenministerium zugelassen war, auf ihren Meldedatenbestand hat zugreifen lassen. Stellt sich eine Verwaltungspraxis als rechtswidrig dar, scheidet ein Anspruch auf Gleichbehandlung aus. Selbst wenn die bisherige Praxis vom Innenministerium zugelassen gewesen sein sollte, kann die Klägerin auf diese Verwaltungspraxis heute keinen Anspruch stützen, weil die Beklagte im Rahmen ihres Organisationsermessens ihre Verwaltungspraxis dahingehend geändert hat, ab Januar 2014 ein den gesetzlichen Vorgaben entsprechendes, in öffentlich-rechtlicher Form betriebenes Portal in das Abrufverfahren einzubinden. Da die Klägerin privatrechtlich organisiert ist und auch nicht über eine Zulassung durch das Innenministerium verfügt, fehlt es in einem nach der gesetzlichen Bestimmung wesentlichen Gesichtspunkt an einem vergleichbaren Sachverhalt.

152

Dem kann die Klägerin auch nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die d-NRW Betriebsgesellschaft als Vertragspartnerin des Dachverbands und mittelbar der Beklagten ebenfalls privatrechtlich organisiert und trotzdem mit ihrem Geschäftsmodell als Portal von der Beklagten zugelassen sei. Denn die Rechtsform der d-NRW Betriebsgesellschaft ist, wie der Senat festgestellt hat, für die Qualifikation des seit 2014 angebotenen Portals als ein in öffentlich-rechtlicher Form betriebenes nicht maßgeblich. Für die Leistungen des Portals i. S. v. § 34 Abs. 1c Satz 2 Nr. 1 bis 5 MG NRW sind ausschließlich die AKDB und das kommunale Rechenzentrum als juristische Personen des öffentlichen Rechts verantwortlich. Darüber hinaus verfügt die d-NRW Betriebsgesellschaft selbst gar nicht über einen eigenen Zugang zum Informationsregister der Beklagten, was die Klägerin jedoch gerade anstrebt. Der automatisierte Abruf über die Software Olmera ist für einfache Melderegisterauskünfte unmittelbar nur über das kommunale Rechenzentrum möglich. Die Klägerin kann insoweit allenfalls eine Gleichbehandlung mit diesem Rechenzentrum oder mit der AKDB verlangen, die aber beide wiederum als öffentlich-rechtlicher Betreiber aus den oben genannten Gründen nicht mit ihr vergleichbar sind.

153

Vor diesem Hintergrund kommt es nicht darauf an, ob die Klägerin bei der Einholung einfacher Melderegisterauskünfte auf automatisierte Weise datenschutzrechtliche Anforderungen wahrt, was sie in der mündlichen Verhandlung mit Hilfe der in ihrem Beweisantrag Nr. 3 benannten Zeugen nachweisen wollte. Diesem Beweisantrag musste der Senat nicht nachgehen, weil die unter Beweis gestellte Tatsache unerheblich ist. Die Klägerin hat unabhängig davon, ob sie die datenschutzrechtlichen Anforderungen einhält, bereits keinen Anspruch auf Zulassung als Portal, weil sie nicht als solches durch das Innenministerium zugelassen ist.

154

4. Die Beklagte ist auch nicht verpflichtet, der Klägerin unmittelbar aufgrund des gemäß Art. 12 Abs. 1 GG gewährleisteten Rechts auf gleichberechtigte Teilhabe am Wettbewerb den begehrten direkten Zugang zum Informationsregister zu gewähren. Das Recht der Klägerin auf Gleichbehandlung im Wettbewerb ist nicht verletzt.

155

Die Klägerin macht insoweit geltend, als Unternehmen, das zum Zweck geschäftsmäßiger Anschriftenermittlung für Dritte Meldedaten erhebt, von der Beklagten ebenso behandelt werden zu müssen wie die d-NRW Betriebsgesellschaft bzw. vor allem wie das kommunale Rechenzentrum und die AKDB. Da die Klägerin im Rahmen einer Gleichbehandlung im Verhältnis zu diesen Betreibern eines Portals nur als weiteres Portal i. S. v. § 34 Abs. 1c MG NRW zugelassen werden kann, stellt sich die Entscheidung der Beklagten, ausschließlich die von der d-NRW Betriebsgesellschaft angebotene Portallösung mit den Betreibern AKDB und dem kommunalen Rechenzentrum einzusetzen und nicht stattdessen bzw. daneben das Angebot der Klägerin wahrzunehmen, als eine Auswahlentscheidung in Bezug auf eine Dienstleistung verschiedener Anbieter und nicht als eine Leistungsverweigerung gegenüber der Klägerin dar.

156

Soweit sich der Staat als Nachfrager am Markt der Mittel des Wettbewerbs bedient, hat er grundsätzlich die allgemein geltenden Regelungen zu beachten, die Wettbewerb ermöglichen und begrenzen, insbesondere solche, die dem Missbrauch wirtschaftlicher Macht entgegenwirken.

157

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2006 ‑ 1 BvR 1160/03 -, BVerfGE 116, 135 = juris, Rn. 62.

158

Im Hinblick auf das durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte berufsbezogene Verhalten einzelner Personen oder Unternehmen am Markt sichert die Berufsfreiheit die Teilhabe am Wettbewerb nach Maßgabe seiner Funktionsbedingungen, ohne demgegenüber den Erfolg im Wettbewerb oder die Sicherung künftiger Erwerbsmöglichkeiten zu gewährleisten.

159

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 26. Juni 2002 ‑ 1 BvR 558/91, 1 BvR 1428/01 -, BVerfGE 105, 252 = juris, Rn. 43, und vom 13. Juni 2006, a. a. O., Rn. 60.

160

Soweit die staatliche Stelle auf der Nachfragerseite wettbewerblich tätig wird, kann sie den auf der Angebotsseite bestehenden Wettbewerb zu ihren Zwecken nutzen und unter den konkurrierenden Angeboten das aus ihrer Sicht günstigste auswählen.

161

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2006, a. a. O., Rn. 61.

162

Nach diesen Maßstäben ist die Entscheidung der Beklagten, nur die von der AKDB und dem kommunalen Rechenzentrum betriebene Portallösung zuzulassen und der Klägerin den begehrten Zugang zu verweigern, sachlich begründet und jedenfalls im Ergebnis nicht zu beanstanden. Denn die Beklagte war bereits aufgrund der Vorgaben des § 34 Abs. 1c Satz 5 MG NRW daran gehindert, die Klägerin als weiteres Portal im Sinne dieser Vorschrift zuzulassen. Da die Klägerin nach ihrem Geschäftsmodell im Fall der begehrten Zulassung einfache Melderegisteranfragen tatsächlich in einer Art und Weise bearbeiten will, die für ein Portal i. S. v. § 34 Abs. 1c Satz 2 MG NRW charakteristisch sind, durfte die Beklagte ihr auch nicht auf der Grundlage von § 34 Abs. 1 i. V. m. § 34 Abs. 1a und 1b MG NRW einen unmittelbaren Zugang zum Informationsregister gewähren.

163

Die Ablehnung des begehrten Zugangs stellt sich auch nicht im Hinblick auf die von der Klägerin geltend gemachte Gefährdung des Geschäftsmodells und der Existenz ihres Unternehmens als Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG dar. Die behauptete Beeinträchtigung erreicht nach Auffassung des Senats nicht das Ausmaß, das ein Eingriff in die Berufsfreiheit durch wettbewerbsrelevante Entscheidungen des Staates voraussetzt. Dazu muss die beanstandete Maßnahme die Wettbewerbsfreiheit eines Betroffenen in unerträglichem Maße einschränken oder ihn unzumutbar schädigen.

164

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. März 1995

165

‑ 1 B 211.94 -, DÖV 1996, 250 = juris, Rn. 11 ff., m. w. N.

166

Das ist nicht der Fall, wenn die staatliche Entscheidung lediglich die Bedingungen, unter denen der Wettbewerb stattfindet, verändert. Denn die Wettbewerbsposition und der Umsatz und die Erträge unterliegen dem Risiko laufender Veränderung je nach den Marktverhältnissen.

167

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002, a. a. O., juris, Rn. 43.

168

Nach diesen Maßstäben fehlt es an einem Eingriff in die Wettbewerbsfreiheit der Klägerin. Eine unzumutbare Schädigung oder unerträgliche Beeinträchtigung hat die Klägerin nicht dargetan. Tatsächlich kann sie weiterhin zur Adressermittlung für Dritte auch Meldedaten erheben, die im Informationsregister der Beklagten vorgehalten werden, und ihr Geschäftsmodell am Markt einsetzen. Denn sie erhält über das Portal ZEMA im automatisierten Verfahren auf elektronischem Wege die von ihren Kunden begehrte einfache Melderegisterauskunft. Dass ihr dieser Zugang verwehrt werde, macht sie mittlerweile nicht mehr geltend. Sie hat im Verlauf des Jahres 2014 mit der AKDB eine Vereinbarung über die Abfrage von Meldedaten aus dem Informationsregister der Beklagten getroffen. Diese Vorgehensweise ist für die Klägerin mit Mehrkosten in Höhe von 1,50 Euro pro Anfrage verbunden. Dass durch diesen Mehraufwand die Existenz ihres Unternehmens gefährdet wäre, etwa weil der Mehraufwand nicht durch eine entsprechende Erhöhung des Entgelts, das sie von ihren Anfragenden verlangt, ausgeglichen werden könnte, hat die Klägerin nicht dargetan. Sollte die AKDB tatsächlich willkürlich von der Klägerin ein höheres Entgelt pro Anfrage verlangen als von anderen Nutzern des Portals ZEMA in Nordrhein-Westfalen, müsste die Beklagte über den Dachverband auf eine willkürfreie Auskunftserteilung über das im Rahmen von § 34 Abs. 1c MG NRW bereitgestellte Portal hinwirken. Unabhängig davon wirkt sich die Ablehnung des unmittelbaren Zugangs lediglich auf Bedingungen aus, unter denen der Wettbewerb stattfindet, an dem die Klägerin teilnimmt.

169

Aus diesem Grund führt auch ihr Einwand nicht weiter, dass ihr der Zugang zu einfachen Melderegisterauskünften gegen die vorgesehene Verwaltungsgebühr in Höhe von 4,00 Euro vorenthalten und damit ihre Wettbewerbschancen beeinträchtigt würden. Da mit Hilfe des Portals ZEMA eine Vereinfachung der einfachen Melderegisterauskunft für die Anfragenden verbunden ist, ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass im Hinblick auf diese zusätzliche Leistung ein Entgelt anfällt, das über der Verwaltungsgebühr liegt. Der Klägerin geht es allerdings auch insoweit vor allem darum, dass sie diese Leistung nicht wahrnehmen, sondern selbst als Portal erbringen möchte. Dies ist ihr aber aus den oben genannten Gründen zumindest derzeit nicht möglich.

170

Im Übrigen betreffen die durch den Einsatz des Portals ZEMA veränderten Wettbewerbsbedingungen ebenso die von der Klägerin genannten privatrechtlichen Anbieter, die in vergleichbarer Weise Meldedaten für Dritte erheben. Denn die Beklagte hat keinem dieser Konkurrenten einen unmittelbaren Zugang eingeräumt. Soweit die Klägerin der Auffassung ist, dass es sich bei der d-NRW Betriebsgesellschaft bzw. bei der AKDB ebenfalls um Konkurrenten handele, die in wettbewerbswidriger Weise durch die Beklagte bevorzugt würden, ist die Auswahl der Beklagten im Rahmen der Einrichtung eines Portals aus den oben genannten Gründen auch mit Rücksicht auf Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden. Da sich die Klägerin gemäß § 34 Abs. 1c Satz 5 MG NRW um eine Zulassung der von ihr angebotenen Portallösung durch das Innenministerium bemühen kann, um in einer der AKDB und dem kommunalen Rechenzentrum vergleichbaren Weise als Portal im Sinne dieser Vorschrift am Markt teilzunehmen, ist eine Einschränkung ihrer Wettbewerbsfreiheit in unerträglichem Maße nicht zu erkennen.

171

Dies gilt auch für eine von der Klägerin allerdings nur allgemein beanstandete Verletzung der Berufsfreiheit. Die Beschränkung der automatisierten Erteilung einfacher Melderegisterauskünfte über das Internet auf die in § 34 Abs. 1c MG NRW vorgesehenen Verfahren ist im Hinblick auf die durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Berufsfreiheit nicht zu beanstanden.

172

Der Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG richtet sich nicht gegen jedwede auch nur mittelbar wirkende Beeinträchtigung des Berufs. Art. 12 Abs. 1 GG entfaltet seine Schutzwirkung vielmehr nur gegenüber solchen Normen oder Akten, die sich entweder unmittelbar auf die Berufstätigkeit beziehen oder die zumindest eine objektiv berufsregelnde Tendenz haben.

173

Vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Februar 1998, a. a. O., ‑ 1 BvF 1/91 -, BVerfGE 97, 228= juris, Rn. 93.

174

§ 34 Abs. 1c MG NRW hat keinen unmittelbaren Berufsbezug. Die Vorschrift regelt nicht die Berufstätigkeit von Unternehmen, die zur Adressvermittlung für Dritte Meldedaten erheben. Vielmehr setzt sie allgemeine Rahmenbedingungen für die Datenverarbeitung anlässlich der Erteilung einfacher Melderegisterauskünfte im automatisierten Abrufverfahren über einen eigenen Zugang der Meldebehörde oder durch Portale. § 34 Abs. 1c Satz 5 MG NRW stellt ebenfalls keine unmittelbare Regelung der Berufsausübung dar. Die Vorschrift richtet sich an die Meldebehörden, die Portale im Sinne dieser Bestimmung nutzen wollen und bei der Auswahl der Anbieter eines solchen Portals, soweit dieses nicht in öffentlich-rechtlicher, sondern in privatrechtlicher Form betrieben wird, auf die vom Innenministerium zugelassenen Anbieter beschränkt sind. Insoweit kommt allenfalls ein mittelbarer Berufsbezug in Betracht. Normen mit mittelbaren Auswirkungen auf die Berufsfreiheit haben eine objektiv berufsregelnde Tendenz, wenn sie im Schwerpunkt Tätigkeiten treffen, die typischerweise beruflich ausgeübt werden.

175

Vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Februar 1998, a. a. O., juris, Rn. 96.

176

Das ist jedenfalls bei § 34 Abs. 1c Satz 1 MG NRW nicht der Fall, der durch die Beschränkung des automatisierten Abrufverfahrens über das Internet auf zwei Varianten, über einen eigenen Zugang der Meldebehörde oder über Portale, für sämtliche Auskunftssuchende die Abwicklung einfacher elektronischer Melderegisterauskünfte regelt. Da zu diesen Auskunftssuchenden typischerweise Inkassounternehmen, Versicherungen, Kreditinstitute u. ä. zählen, betrifft die Regelung, selbst wenn sie auch Unternehmen erfasst, die beruflich für andere Melderegisterauskünfte einholen, nicht im Schwerpunkt diese beruflich ausgeübten Tätigkeiten. Dies kann sich zwar im Fall des § 34 Abs. 1c Satz 5 MG NRW anders darstellen, weil privatrechtliche Anbieter, die für den Betrieb eines Portals einer Zulassung des Innenministeriums bedürfen, dieses typischerweise im Rahmen einer Berufsausübung betreiben wollen. Der Regelung kann insoweit die berufsregelnde Tendenz nicht abgesprochen werden. Der Eingriff ist aber mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.

177

Die Berufsfreiheit ist nicht vorbehaltlos gewährleistet, sondern unterliegt gesetzlichen Beschränkungen, deren Umfang davon abhängt, ob sie sich auf die Berufswahl oder die Berufsausübung beziehen. § 34 Abs. 1c MG NRW betrifft allein die Berufsausübung. Für solche Regelungen gilt, dass sie mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar sind, soweit vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls sie als zweckmäßig erscheinen lassen und das Grundrecht nicht unverhältnismäßig eingeschränkt wird.

178

Vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Februar 1998, a. a. O., juris, Rn. 96, m. w. N.

179

Das ist hier der Fall. Der angegriffenen Regelung liegen vernünftige Gemeinwohlerwägungen zugrunde. Die Beschränkung der privatrechtlich organisierten Betreiber eines Portals auf durch das Innenministerium zugelassene Anbieter ist geboten. Das folgt bereits aus dem hohen Stellenwert, den der Datenschutz und die Datensicherheit im Rahmen der Verarbeitung von Meldedaten haben, und der eine Gewähr staatlicher Kontrolle der automatisierten Erteilung von Melderegisterauskünften über Portale rechtfertigt, sei es durch den Betrieb des Portals in öffentlich-rechtlicher Form, sei durch einen vom Innenministerium zugelassenen privat-rechtlichen Betreiber. Dies hat die Klägerin, die eine Zulassung nach § 34 Abs. 1c Satz 5 MG NRW bislang nicht beantragt hat, auch nicht in Zweifel gezogen.

180

II. Aus § 8 Abs. 2 i. V. m. Abs. 3 GO NRW kann die Klägerin den geltend gemachten Anspruch auf Zulassung zur unmittelbaren Nutzung des Informationsregisters über die Software Olmera ebenfalls nicht herleiten.

181

Gemäß § 8 Abs. 3 GO NRW sind Grundbesitzer und Gewerbetreibende, die nicht in der Gemeinde wohnen, in gleicher Weise berechtigt, die öffentlichen Einrichtungen zu benutzen, die in der Gemeinde für Grundbesitzer und Gewerbetreibende bestehen, und verpflichtet, für ihren Grundbesitz oder Gewerbebetrieb im Gemeindegebiet zu den Gemeindelasten beizutragen. Gemäß § 8 Abs. 1 GO NRW schaffen Gemeinden innerhalb der Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit die für die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Betreuung ihrer Einwohner erforderlichen öffentlichen Einrichtungen. Auf der Grundlage dieser Bestimmung werden von dem Begriff der öffentlichen Einrichtung solche Gegenstände oder eine Gesamtheit von Gegenständen erfasst, die von der Gemeinde für bestimmte öffentliche Zwecke durch ausdrückliche oder konkludente Widmung der bestimmungsgemäßen Nutzung durch die Einwohner bzw. einen in der Zweckbestimmung festgelegten Personenkreis zugänglich gemacht werden.

182

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 21. August 1969 ‑III A 920/69 ‑, DVBl. 1971, 218; vom 27. Juli 1990 ‑ 15 A 2410/88 -, NWVBl. 1991, 238 = juris, Rn. 8; Zacharias, Nordrhein-Westfälisches Kommunalrecht, 2004, S. 223.

183

Als Indizien für einen entsprechenden Widmungswillen sind u. a. der Zweck, zu dem die Einrichtung hergestellt wurde, die Absicht, die Einrichtung allen Einwohnern oder einem bestimmten Kreis von Gemeindemitgliedern zur Verfügung zu stellen und die Zulassungspraxis zu berücksichtigen.

184

Vgl. Wansleben in: Held/Winkel, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 2. Aufl. 2009, § 8 Erl. 2.

185

Nach diesen Maßstäben handelt es sich zunächst weder bei dem Melderegister der Beklagten noch bei dem von ihr sogenannten Informationsregister um eine öffentliche Einrichtung. Das Melderegister selbst kann keine öffentliche Einrichtung in diesem Sinne darstellen, weil es als behördeninternes und gerade nicht öffentliches Register lediglich dem innerdienstlichen Gebrauch der Meldebehörden dient und im Übrigen das Informationsinteresse anderer Behörden befriedigen soll.

186

Vgl. Medert/Süßmuth, a. a. O., § 1 Rn. 24, sowie § 21 Rn. 5.

187

Das gilt auch für den partiell gespiegelten Meldedatenbestand des sogenannten Informationsregisters, das die Beklagte für elektronische Datenübermittlungen vorhält und täglich aktualisiert. Dieses Informationsregister ist als Grundlage einer Verarbeitung und Übermittlung von Meldedaten im automatisierten Verfahren ebenfalls dem innerdienstlichen Bereich zuzuordnen.

188

Zur Differenzierung zwischen öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch gegenüber öffentlichen Sachen im Verwaltungsgebrauch vgl. Burgi, Kommunalrecht, 4. Aufl. 2012, § 16 Rn. 8.

189

Seit dem 1. Januar 2014 ist die Beklagte gemäß § 2 Abs. 3 der Verordnung über die Zulassung der regelmäßigen Datenübermittlung von Meldebehörden an andere Behörden oder sonstige öffentliche Stellen vom 25. November 2013 (Meldedatenübermittlungsverordnung NRW – MeldDÜV NRW), GV. NRW. S. 622 in der Fassung vom 4. Juli 2014 (GV. NRW. S. 386) verpflichtet, dieses Register vorzuhalten und fortlaufend zu aktualisieren, damit Behörden und öffentliche Stellen über das seit Januar 2014 als Portal i. S. v. § 2 Abs. 1 MeldDÜV NRW zugelassene Meldeportal Behörden zu jeder Zeit Meldedaten abfragen können. Zur Erfüllung dieser Pflicht bedient sich die Beklagte der Software Olmera, die den zugelassenen Behörden und sonstigen Stellen eine Abfrage von Meldedaten ermöglicht, die in dem Informationsregister eingestellt sind.

190

Anders als das Verwaltungsgericht angenommen hat, stellt die Software Olmera ebenfalls keine öffentliche Einrichtung dar. Diese Software dient in erster Linie dazu, den innerdienstlichen Gebrauch des Melderegisters im Verhältnis zu anderen Behörden und öffentlichen Stellen, deren Informationsinteresse effektiv und kurzfristig über das automatisierte Abrufverfahren i. S. v. § 2 Abs. 1 MeldDÜV NRW befriedigt werden soll, zu gewährleisten. Diese Funktion spricht für eine zumindest überwiegende Nutzung der Software Olmera im Verwaltungsgebrauch.

191

Auch soweit die Beklagte die Software Olmera nicht nur im Rahmen des Meldeportals Behörden einsetzt, sondern auch für die Erteilung einfacher Melderegisterauskünfte im Wege des automatisierten Abrufs über das Internet nutzt, stellt die Software keine öffentliche Einrichtung dar. Damit verwendet die Beklagte die Software Olmera zwar nicht nur verwaltungsintern, weil die einfache Melderegisterauskunft gemäß § 34 Abs. 1 MG NRW i. V. m. § 34 Abs. 1a bis 1c MG NRW letztlich gegenüber Personen erfolgt, die weder Betroffene noch Behörden oder öffentliche Stellen sind. Die Beklagte hat die Software aber weder als öffentliche Einrichtung konzipiert, die der Daseinsvorsorge dient,

192

vgl. zu dieser Zwecksetzung öffentlicher Einrichtungen: § 8 Abs. 1 GO NRW, ferner Zacharias, a. a. O.,

193

noch durch eine zumindest konkludente Widmung der allgemeinen Benutzung durch Gemeindeangehörige bzw. Gewerbetreibende i. S. v. § 8 Abs. 3 GO NRW zugänglich gemacht. Weder der Zweck noch die Zulassungspraxis sprechen für eine solche Widmung. Nach ihrem Zweck dient die der Beklagten durch § 34 Abs. 1a bis 1c MG NRW eingeräumte Möglichkeit, Melderegisterauskünfte u. a. auch im Wege des automatisierten Abrufs über das Internet zu erteilen, gerade nicht der wirtschaftlichen, sozialen oder kulturellen Betreuung ihrer Einwohner. Sie soll vielmehr die Bearbeitung der Vielzahl von Auskunftsersuchen, die von regelmäßig überregional landes-, bundes- oder sogar europaweit tätigen „Großkunden“ an die Meldebehörden herangetragen werden, vereinfachen und beschleunigen.

194

Vgl. Medert/Süßmuth, a. a. O., § 21 Rn. 25b.

195

Dieser Zweck der zunächst mit § 21 Abs. 1a MRRG bundesrechtlich eingeführten und anschließend in § 34 Abs. 1a MG NRW landesrechtlich normierten Regelung ergibt sich aus den folgenden Erwägungen des Bundesgesetzgebers zur Neuregelung des § 21 MRRG:

196

„Eine ins Einzelne gehende bundesrechtliche Reglung von Auskünften mittels automatisierter Verfahren (Absatz 1a), […] ist insbesondere im Interesse privater Nutzer des Melderegisters unabweisbar. Sie sind in den wenigsten Fällen auf das Melderegister eines Landes fixiert, sondern operieren – wie z. B. Inkassounternehmen oder Markt- und Meinungsforschungsinstitute – bundesweit.“

197

BT-Drs. 14/7260, S. 12.

198

Auch der Landesgesetzgeber ging davon aus, dass die Online-Melderegisterauskunft i. S. v. § 34 Abs. 1a bis 1c MG NRW insbesondere von sogenannten „Power-Usern“ genutzt werde.

199

Vgl. LT‑Drs. 13/6300, S. 42.

200

Mit der Zulassung eines automatisierten Abrufverfahrens im Rahmen der einfachen Melderegisterauskunft ist der Gesetzgeber der Forderung privater Großkunden nach einem zeitgemäßen Verfahren nachgekommen.

201

Vgl. Medert/Süßmuth, a. a. O., § 21 Rn. 25b.

202

Welchen Stellenwert das Informationsbedürfnis der privaten Wirtschaft für das Meldewesen hat, zeigt auch die Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage im Jahr 2008 u. a. dazu, dass der Anteil geschäftsmäßiger oder gewerblicher Auskunftsersuchen etwa 90 % aller Auskunftsersuchen ausmache.

203

BT-Drs. 16/10523, S. 5.

204

Tatsächlich hat die Beklagte, seitdem sie das Informationsregister mit Hilfe der Software Olmera für das automatisierte Abrufverfahren zunächst über die Klägerin als Subunternehmerin von d-NRW und seit Januar 2014 über das Portal ZEMA zur Verfügung stellt, das Register zu keinem Zeitpunkt einer unmittelbaren allgemeinen Benutzung durch Einwohner bzw. Gewerbetreibenden i. S. v. § 8 Abs. 3 GO NRW zugänglich gemacht. Sie hat sich bereits von Anfang an entschieden, das automatisierte Abrufverfahren über ein Portal abzuwickeln und nur dessen Betreiber einen unmittelbaren Zugang zu dem Informationsregister zu gewähren. Eine Widmung zu einer allgemeinen Benutzung durch Einwohner der Gemeinde bzw. Gewerbetreibende i. S. v. § 8 Abs. 3 GO NRW im Rahmen der Daseinsvorsorge hat es nie gegeben.

205

III. Der auf eine erneute Bescheidung des Begehrens der Klägerin gerichtete Hilfsantrag ist ebenfalls unbegründet.

206

Da die Beklagte mit Rücksicht auf die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 34 Abs. 1 i. V. m. § 34 Abs. 1a MG NRW einerseits und i. V. m. § 34 Abs. 1c MG NRW andererseits gehindert ist, der Klägerin die beantragte Zulassung zu gewähren, kommt eine erneute Bescheidung auch unter Berücksichtigung der diese Aspekte nicht vollständig umfassenden Begründung der ablehnenden Entscheidung der Beklagten nicht in Betracht. Dasselbe gilt für § 8 GO NRW, dessen tatbestandliche Voraussetzungen ebenfalls nicht vorliegen.

207

B. Der erst in der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren gestellte weitere Hilfsantrag, mit dem die Klägerin begehrt, die Beklagten zu verpflichten, die AKDB bzw. die d-NRW Betriebsgesellschaft zu veranlassen, der Klägerin willkürfrei einfache Melderegisterauskünfte zu erteilen, insbesondere zu einem Preis von 4,00 pro Melderegisterauskunft bzw. - hilfsweise gestaffelt - bis höchstens 5,00 Euro, bleibt ebenfalls ohne Erfolg, weil es sich insoweit um eine unzulässige Klageerweiterung handelt.

208

Der weitere Hilfsantrag stellt eine Klageänderung i. S. v. § 91 Abs. 1 VwGO dar. Eine Klageänderung liegt u. a. vor, wenn der Streitgegenstand eines anhängigen Verfahrens nachträglich durch einen weiteren Antrag ergänzt wird.

209

Vgl. Schmid in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Großkommentar, 4. Aufl. 2014, § 91 Rn. 20.

210

Anders als die Klägerin annimmt, ist das Begehren, das sie mit dem weiteren Hilfsantrag verfolgt, nicht von dem ursprünglichen Klageantrag erfasst, denn dieser Hilfsantrag betrifft einen anderen Streitgegenstand. Das ergibt sich aus den Erklärungen der Klägerin im Erörterungstermin vor dem Verwaltungsgericht, in dem sie das Ziel der Klage ausdrücklich dahingehend präzisiert hat, dass sie ‑ statt erst beim ZEMA-Portal anfragen zu müssen ‑ direkt auf die Software Olmera zugreifen wolle, indem sie dort als weiterer Benutzer registriert werde. Aus dieser Erklärung folgt, dass sich das Begehren der Klägerin, bei der Beklagten zum automatisierten Abrufverfahren über das Internet zugelassen zu werden, auf die Gewährung eines direkten Zugangs beschränkt und gerade nicht auf die Modalitäten einer Teilnahme an dem über die Plattform ZEMA angebotenen Verfahren erstreckt.

211

Der weitere Hilfsantrag fällt auch nicht unter eine der in § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 Zivilprozessordnung (ZPO) vorgesehenen Privilegierungen, wobei in dem vorliegenden Fall einer Klageerweiterung allenfalls § 264 Nr. 2 ZPO in Betracht kommt. Danach ist es nicht als Änderung der Klage anzusehen, wenn ohne Änderung des Klagegrunds der Klageantrag in der Hauptsache oder in Bezug auf Nebenforderungen erweitert oder beschränkt wird (§ 264 Nr. 2 ZPO). Das ist bei dem weiteren Hilfsantrag nicht der Fall. Eine lediglich quantitative Veränderung des Klageantrags liegt nicht vor, weil die Klägerin statt des mit dem Hauptantrag begehrten unmittelbaren Zugangs über die Software Olmera nunmehr konkrete Konditionen im Rahmen eines anderen Zugangs zu den angestrebten Melderegisterauskünften erreichen will. Indem die Klägerin eine Ermäßigung des Entgelts erreichen will, das sie der AKDB für eine Melderegisterauskunft über ZEMA zahlen muss, handelt es sich bei dem hilfsweise eingeführten Klagebegehren offensichtlich um etwas qualitativ anderes als der mit dem Hauptantrag angestrebte unmittelbare Zugang.

212

Die Beklagte hat nicht in die Änderung der Klage eingewilligt. Sie ist der Klageänderung vielmehr nach deren Erörterung in der mündlichen Verhandlung entgegengetreten. Anders als die Klägerin annimmt, hat die Beklagte auch nicht vor dieser Erörterung bereits gemäß § 91 Abs. 2 VwGO in die Klageänderung eingewilligt, indem der Leiter ihres Rechtsamts spontan auf den Hilfsantrag mit der Erklärung reagierte, dass eine Klagabweisung zu beantragen sei. Diese Stellungnahme stellt keine Einwilligung i. S. v. § 91 Abs. 2 VwGO dar. Zum einen stellt ein Klagabweisungsantrag allein keine rügelose Einlassung auf die geänderte Klage dar. Eine Einwilligung setzt vielmehr eine Stellungnahme zu Fragen voraus, die einen Gesichtspunkt betreffen, der in dem nach der Klageänderung zu führenden Verfahren eine Rolle spielen würde.

213

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2012 - 6 B 29.12 -, juris, Rn. 6, m. w. N.

214

Diesen Anforderungen genügt die Ankündigung eines Klagabweisungsantrags ohne weitere inhaltliche Stellungnahme zu der geänderten Klage nicht. Zum anderen verfügte der Leiter des Rechtsamts der Beklagten weder über eine bei Gericht hinterlegte allgemeine Vollmacht noch über eine Terminsvollmacht. Er hat an der mündlichen Verhandlung lediglich als Beistand des allein vertretungsberechtigten Justiziars der Beklagten teilgenommen. Vor diesem Hintergrund konnte er bereits keine für die Beklagte verbindlichen Prozesserklärungen abgeben.

215

Die Klageänderung ist auch nicht sachdienlich. Sachdienlichkeit ist anzunehmen, wenn auch für die geänderte Klage der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die Klageänderung die endgültige Beilegung des Streites fördert.

216

Vgl. Kopp/Schenke, a. a. O., § 91 Rn. 19.

217

Das ist bei dem weiteren Hilfsantrag nicht der Fall. Mit diesem Antrag werden in tatsächlicher Hinsicht Umstände in den Rechtsstreit eingeführt, die bislang nicht Gegenstand des Verfahrens gewesen sind. Das gilt zunächst für die Frage, wie die AKDB die Anfragenden, die über die Plattform ZEMA Melderegisterauskünfte automatisiert aus dem Informationsregister der Beklagten abfragen wollen, sowohl im Rahmen der Registrierung als auch hinsichtlich der Höhe des pro Anfrage vorgesehenen Entgelts behandelt. Die Klägerin hat zwar ein willkürliches Verhalten der AKDB behauptet, diese Behauptung aber lediglich als Grund angeführt, warum sie nicht auf den Zugang über ZEMA verwiesen werden könne. Das vermeintlich willkürliche Verhalten selbst war demgegenüber nicht Bestandteil des Streitstoffs. Entsprechend müsste bei einer Einbeziehung des erweiterten Klagebegehrens zunächst die Praxis der AKDB insbesondere in Bezug auf die Höhe des jeweils von den Anfragenden verlangten Entgelts ermittelt werden. Auch die Höhe des Entgelts selbst gehörte bislang nicht zum Streitstoff des Verfahrens. Die Klägerin hat zwar auch geltend gemacht, dass sie nicht über ZEMA ihre Anfragen abwickeln könne, weil dies mit höheren Kosten pro Anfrage verbunden sei, was bei ihr zu erheblichen und existenzgefährdenden Gewinneinbußen führe. Wiederum ist aber weder eine gleichmäßige Festlegung des Entgelts noch dessen Zusammensetzung oder dessen Rechtfertigung etwa durch einen der AKDB entstandenen Aufwand Gegenstand des Verfahrens gewesen. Dasselbe gilt für die Höhe der Verwaltungsgebühr, die mit 4,00 Euro einen wesentlichen Bestandteil des Entgelts darstellt und dessen Höhe allein die Beklagte beeinflussen kann. Ob für diese eine Absenkung der Verwaltungsgebühr in Betracht kommt, ist von den im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung zuständigen Gremien bislang nicht einmal in den Blick genommen worden.

218

Diese verschiedenen tatsächlichen Ermittlungen und rechtlichen Prüfungen würden zu einer unangemessenen Verlängerung des Berufungsverfahrens führen. Darüber hinaus erscheint es angebracht, der Beklagten zunächst zu ermöglichen, mit dem Dachverband einerseits und ‑ sei es über diesen oder direkt ‑ mit der AKDB und der d-NRW-Betriebsgesellschaft andererseits die durch den Hilfsantrag aufgeworfenen Fragen außerhalb eines Gerichtsverfahrens zu erörtern und ‑ soweit angezeigt ‑ auf die Modalitäten der Registrierung der Anfragenden bei dem Portal ZEMA und die Festlegung des pro Anfrage anfallenden Entgelts Einfluss zu nehmen.

219

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

220

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 Satz 1 und 2 sowie § 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung.

221

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt. Insbesondere kommt eine Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung im Hinblick auf die Anforderungen, die an ein Portal i. S. v. § 34 Abs. 1c MG NRW zu stellen sind, nicht in Betracht, weil es sich bei dieser Vorschrift, der keine entsprechende Regelung im MRRG zugrunde liegt, um auslaufendes Landesrecht handelt.