Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 1163/14

G r ü n d e

Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Die mit dem Zulassungsbegehren vorgebrachten, für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (dazu 1.) noch besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (dazu 2.). Aus ihnen ergibt sich auch keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (dazu 3.).

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen nicht vor.

Ernstliche Zweifel sind gegeben, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.

Das ist nicht der Fall.

a) Das Verwaltungsgericht hat zunächst angenommen, der angefochtene Vorausleistungsbescheid habe im Erschließungsbeitragsrecht keine Rechtsgrundlage. Die maßgebliche Teilstrecke der C. Straße sei bereits vor den hier zugrunde gelegten Baumaßnahmen endgültig hergestellt worden. Die Straßenstrecke habe mit Inkrafttreten der 4. Satzung zur Änderung der Satzung der Stadt I. über die Erhebung des Erschließungsbeitrags vom 24. Juni 1986 ‑ unstreitig ‑ die ortsrechtlich erforderlichen Teileinrichtungen aufgewiesen. Es müsse auch davon ausgegangen werden, dass die zu diesem Zeitpunkt vorhandenen flächenmäßigen Teileinrichtungen einem für ihre Anlegung jeweils aufgestellten, auf die erstmalige endgültige Herstellung abzielenden Bauprogramm und einem dieses ergänzenden Ausbauprogramm entsprochen hätten. Zwar enthielten die von der Beklagten vorgelegten und nach deren eigener Aussage nur lückenhaften Verwaltungsvorgänge betreffend die Zeit bis zum Ausbau des Jahres 2011 keine Aussagen zur Existenz solcher Bauprogramme. Allerdings dürfte die Annahme gerechtfertigt sein, dass bezüglich der erstmaligen endgültigen Herstellung von Teileinrichtungen für eine seit älterer Zeit längenmäßig gewachsene, aus dem Innenstadtbereich einer größeren Stadt wie I. herausführende Ausfallstraße mit zwei Güterbahnhöfen und zumindest einem großen Gewerbeunternehmen auch Bauprogramme ‑ und seien es solche einfachster Art ‑ vorhanden gewesen seien. Sollte man sich dem nicht anschließen, wäre gleichwohl aus dem Mangel an genügenden Feststellungen zur Frage vorhandener Bauprogramme noch nicht zwingend zu folgern, dass derartige Bauprogramme tatsächlich nicht existierten. Angesichts des aufgezeigten Erfahrungssatzes wäre ihr Vorhandensein jedenfalls nicht auszuschließen. Es müsste deshalb als offen angesehen werden, ob die erforderlichen Bauprogramme für die erstmalige Anlegung der Fahrbahn und des einseitigen Gehweges vorhanden gewesen seien. Da insoweit keine weiteren Möglichkeiten der Aufklärung gegeben seien, gehe die Nichtaufklärbarkeit dieser Tatsachenfrage zu Lasten der Beklagten.

Die dagegen von der Beklagten vorgebrachten Rügen haben keinen Erfolg.

Soweit die Beklagte beanstandet, das Verwaltungsgericht habe fehlerhaft die Nichtaufklärbarkeit der Frage, ob die vorhandenen flächenmäßigen Teileinrichtungen einem Bauprogramm entsprochen hätten oder nur ein Provisorium hätten darstellen sollen, zu ihren Lasten berücksichtigt, ist dem nicht zu folgen. Entgegen der Ansicht der Beklagten entspricht die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Zuordnung der materiellen Beweislast den allgemeinen Grundsätzen, die auch im Erschließungsbeitragsrecht Geltung beanspruchen. Danach trägt jede Partei den Rechtsnachteil der Nichterweislichkeit der Tatsachen, aus deren Vorliegen sie für sich günstige Rechtsfolgen herleitet. Auf das Erschließungsbeitragsrecht gewendet bedeutet dies, dass grundsätzlich die Gemeinde die materielle Beweislast dafür trägt, dass Baumaßnahmen, die sie mittels Erschließungsbeiträgen abrechnen will, zur erstmaligen endgültigen Herstellung der betreffenden Straße durchgeführt worden sind, da es sich bei der Erstmaligkeit der Straßenherstellung um eine anspruchsbegründende Tatsache handelt. Dementsprechend hat gegebenenfalls die Gemeinde alle Tatsachen darzulegen und zu beweisen, die im Zusammenhang damit stehen, ob der Ausbauzustand einer funktionstüchtigen Straße den Anforderungen (nicht) genügt hat, die an die endgültige Fertigstellung zu stellen waren. Anderes gilt lediglich für solche Umstände, die vor Ort wahrgenommen werden können und die deshalb dem Beitragspflichtigen ebenso gut bekannt sein können wie der Gemeinde.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Januar 1979 ‑ 4 C 52.76 ‑, juris, Rn. 12 ff. (= BRS 37 Nr. 172), undvom 9. Dezember 1988 ‑ 8 C 72.87 ‑, juris, Rn. 17 (= NVwZ-RR 1989, 497); OVG NRW, Urteil vom 23. November 2001 ‑ 3 A 1725/00 ‑, juris, Rn. 29 ff. (= NWVBl. 2002, 273); Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl. 2012, § 2 Rn. 30.

Die endgültige Herstellung der Erschließungsanlage beurteilt sich nach der gemäß § 132 Nr. 4 BauGB in die Erschließungsbeitragssatzung aufzunehmenden Herstellungsregelung. Dabei ist es nicht notwendig, dass in der Satzung selbst eine Flächeneinteilung der Straßen vorgenommen wird. Der Verzicht auf eine satzungsmäßige Festlegung bezüglich der flächenmäßigen Teileinrichtungen bedeutet allerdings nicht, dass insoweit keinerlei Festlegungen erforderlich sind. Denn anderenfalls fehlte es an Anhaltspunkten für die Beantwortung der Frage, wann eine bestimmte Straße endgültig hergestellt im Sinne des § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB ist. Vielmehr tritt bei Anbaustraßen hinsichtlich der flächenmäßigen Teileinrichtungen an die Stelle der Satzung bzw. des satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramms in der Regel das auf eine konkrete Einzelanlage bezogene Bauprogramm. Dieses bestimmt, welche flächenmäßigen Teileinrichtungen in welchem Umfang die gesamte Breite der jeweiligen Straße in Anspruch nehmen sollen. Eine Anbaustraße ist mithin erschließungsbeitragsrechtlich erstmalig endgültig hergestellt, wenn sie erstmals die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (für die nicht flächenmäßigen Teileinrichtungen) und dem (dieses bezüglich der flächenmäßigen Teileinrichtungen ergänzenden) Bauprogramm erforderlichen Teileinrichtungen aufweist und diese dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 1995‑ 8 C 13.94 ‑, juris, Rn. 19 (= NVwZ 1996, 799); Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl. 2012, § 11 Rn. 50.

Das Bauprogramm kann formlos aufgestellt werden und sich auch (mittelbar) aus Beschlüssen des Rates oder seiner Ausschüsse sowie den zugrunde liegenden Unterlagen und sogar aus der Auftragsvergabe ergeben.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Januar 1991‑ 8 C 14.89 ‑, juris, Rn. 26 (= NVwZ 1992, 492),und vom 10. Oktober 1995 ‑ 8 C 13.94 ‑, juris,Rn. 19 (= NVwZ 1996, 799).

Ausgehend davon steht mit der Frage des Vorhandenseins eines solchen Bauprogramms eine (Rechts-)Tatsache in Rede, die in die Sphäre der Gemeinde fällt und letztlich nur der Aufklärung durch sie zugänglich ist. Denn allein die Gemeinde verfügt über die Unterlagen, auf deren Grundlage sich (allenfalls) eine verlässliche Aussage über die Existenz oder Nichtexistenz eines Bauprogramms treffen lässt. Dementsprechend trägt in Anwendung der obigen Grundsätze die Gemeinde die materielle Beweislast, wenn im Einzelfall Streit darüber herrscht, ob die vorhandenen flächenmäßigen Teileinrichtungen (hier: Fahrbahn und einseitiger Gehweg) auf der Basis für sie maßgeblicher Bauprogramme angelegt worden sind, und diese Tatsachenfrage letztlich ungeklärt bleibt.

Die Zulassungsbegründung ergibt auch nicht, dass das Verwaltungsgericht das Vorliegen von Bauprogrammen für die erstmalige Anlegung der betroffenen Teileinrichtungen zu Unrecht als zumindest offen angesehen hat. Die Beklagte stellt die Unvollständigkeit der verfügbaren Verwaltungsvorgänge nicht in Abrede, sodass nicht schon das Fehlen von aktenmäßigen Hinweisen auf das Vorhandensein derartiger Bauprogramme den Schluss rechtfertigt, diese hätten nicht existiert. Sie trägt zudem nichts vor, was gegen die Tragfähigkeit der Annahme des Verwaltungsgerichts spräche, funktionsfähige Straßen mit der geschilderten Erschließungsbedeutung der C. Straße seien erfahrungsgemäß auf der Grundlage von (zumindest einfachen) Bauprogrammen erstellt worden. Schließlich zieht sie die Relevanz dieser Annahme für den vorliegenden Fall nicht allein mit dem Hinweis darauf schlüssig in Frage, dass der Ausbau der Anlage hier offenbar schrittweise erfolgt ist und das bis zum 24. Juni 1986 geltende Satzungsrecht die endgültige Herstellung an das Vorhandensein beidseitiger Gehwege knüpfte. Damit ist für sich genommen nichts Hinreichendes darüber gesagt, wie wahrscheinlich oder unwahrscheinlich es ist, dass einzelne flächenmäßige Teileinrichtungen (bei einer den satzungsmäßigen Vorgaben entsprechenden Ausbauweise) auf der Grundlage von auf ihre endgültige Herstellung ausgerichteten Bauprogrammen realisiert worden sind.

Die vorgenommene Beweislastverteilung verstößt im Übrigen entgegen der Auffassung der Beklagten nicht gegen Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 15. Mai 2013 ‑ 9 C 3.12 -, juris = NVwZ 2013, 1293. Die Entscheidung betrifft die sich aus dem Zweck des § 132 Nr. 4 BauGB ergebenden Anforderungen an die Bestimmtheit der satzungsmäßigen Herstellungsregelung. Danach muss Letztere so beschaffen sein, dass sich der Bürger durch einen Vergleich der satzungsmäßigen Festlegungen mit dem tatsächlichen Zustand der Anlage ein Bild darüber verschaffen kann, ob die Anlage endgültig hergestellt ist oder nicht. Warum dieses Erfordernis gegen die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Zuordnung der materiellen Beweislast sprechen sollte, erschließt sich nicht. Davon abgesehen gelten die von der Beklagten angeführten Überlegungen des Bundesverwaltungsgerichts nicht dem Bauprogramm, sondern dem die bautechnische Ausgestaltung der Teileinrichtungen festlegenden Ausbauprogramm, das ‑ anders als das Bauprogramm ‑ zwingend in die Erschließungsbeitragssatzung aufzunehmen ist.

b) Das Verwaltungsgericht hat sodann angenommen, der rechtswidrige auf die Erhebung einer Vorausleistung auf einen Erschließungsbeitrag gerichtete Bescheid könne auch nicht in einen Vorausleistungsbescheid betreffend die Anforderung einer Vorausleistung auf einen Straßenbaubeitrag umgedeutet werden. Die Voraussetzungen für einen solchen straßenbaubeitragsrechtlichen Vorausleistungsbescheid lägen nicht vor. Der Ermittlungsraum, auf den die Beklagte ihre Vorausleistungserhebung bezogen habe (Teilstrecke T.------straße bis Hausnummer 20), sei für eine straßenbaubeitragsrechtliche Beitragserhebung oder Vorausleistungsfestsetzung nicht geeignet gewesen. Verwende die Straßenbaubeitragssatzung ‑ wie hier ‑ den spezifisch straßenbaubeitragsrechtlichen Anlagebegriff, lege das konkrete Bauprogramm die Ausdehnung der Anlage fest. Allerdings müsse deren Abgrenzung im Einzelfall stets nach örtlich erkennbaren Merkmalen oder nach rechtlichen Gesichtspunkten erfolgen. Die von der Beklagten gewählte südliche Begrenzung der Anlage bei "Hausnummer 20" erfülle diese Anforderungen nicht. An dieser Stelle sei weder in rechtlicher Hinsicht eine Grenze vorhanden noch befinde sich dort ein örtlich erkennbares Abgrenzungsmerkmal. Eine geeignete Anlagenbegrenzung könne auch nicht ersatzweise durch das Gericht vorgenommen werden. Für die straßenbaubeitragsrechtliche Anlagenbildung bestünden in der Regel mehrere Möglichkeiten. Die Behörde habe deshalb einen Spielraum bei der Festlegung der Anlagenbegrenzung, sofern sich eine bestimmte Begrenzung anhand eines örtlich erkennbaren Merkmals nicht als einzig sachgerechte Lösung aufdränge. Das sei hier nicht der Fall.

Auch diese Ausführungen werden von der Beklagten mit der Zulassungsbegründung nicht durchgreifend in Frage gestellt.

Das Verwaltungsgericht hat im Einzelnen dargelegt, warum es aus seiner Sicht an der fraglichen Stelle an einem tauglichen örtlichen Abgrenzungsmerkmal fehlt (Urteilsabdruck S. 11). Hiergegen wendet sich die Beklagte lediglich mit der nicht näher erläuterten ‑ und damit unzureichenden ‑ Behauptung des Gegenteils.

Im Ergebnis Entsprechendes gilt für den vom Verwaltungsgericht unter bestimmten Voraussetzungen angenommenen gemeindlichen Spielraum bei der Anlagenbegrenzung. Auch insoweit beschränkt sich die Beklagte ohne weitere Begründung darauf, die erstinstanzliche Rechtsauffassung als fehlerhaft zu rügen. Losgelöst davon ist unzweifelhaft, dass es im Ermessen der Gemeinde

‑ vgl. dazu im Zusammenhang mit der Aufstellung des Bauprogramms Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes NRW, 8. Aufl. 2013, Rn. 44 ‑

liegt, bei einer gebotenen Abweichung vom Bauprogramm unter mehreren Möglichkeiten einer zulässigen Anlagenbegrenzung zu wählen. Dass hier ‑ anders als vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegt (Urteilsabdruck S. 12) ‑ nur eine einzige rechtlich zulässige Grenzziehung nach örtlich erkennbaren Merkmalen in Betracht kam, ergibt sich aus dem Zulassungsvorbringen wiederum nicht.

2. Die Berufung ist nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen.

Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten liegen vor, wenn die Angriffe des Rechtsmittelführers gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung geben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Auf der Grundlage der Zulassungsbegründung lässt sich aus den unter 1. genannten Gründen nicht feststellen, dass der Ausgang des Rechtsstreits in dem vorbezeichneten Sinn offen ist.

3. Die Berufung ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im betreffenden Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung diese Zulassungsgrunds die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für entscheidungserheblich gehalten und welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus beigemessen wird.

Diesen Anforderungen wird das Zulassungsvorbringen nicht gerecht. Die Beklagte hat bereits keine konkrete klärungsbedürftige Rechts- oder Tatsachenfrage formuliert. Sie verweist vielmehr lediglich darauf, dass zu dem vorliegenden Rechtsstreit noch sechs Parallelverfahren anhängig sind. Dieser Umstand allein gibt indes für eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache in dem vorbezeichneten Sinn nichts Hinreichendes her.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).