Oberverwaltungsgericht NRW, 12 A 2190/13

Tatbestand:

Die Klägerin als kreisangehörige Gemeinde begehrt die Feststellung, dass der beklagte Kreis verpflichtet ist, eine Härtefallregelung für das Jahr 2012 nach § 5 Abs. 5 Satz 3 AG-SGB II NRW zu ihren Gunsten zu erlassen.

Der Beklagte übertrug gemäß § 6a SGB II als zugelassener kommunaler Träger durch Satzung über die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitssuchende nach dem II. Buch Sozialgesetzbuch im I. kreis vom 30. Dezember 2004 den kreisangehörigen Städten und Gemeinden – damit auch der Klägerin – die Durchführung der ihm als Träger der Grundsicherung für Arbeitssuchende obliegenden Aufgaben.

Die maßgeblichen Vorschriften lauten:

§ 1 Übertragung der Aufgaben

(1) Der I. kreis als zugelassener Träger gem. §§ 6 a, 6 b SGB II, im Folgenden kommunaler Träger genannt, überträgt den kreisangehörigen Städten und Gemeinden, im Folgenden Delegationsnehmer genannt, die Durchführung der ihm als Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende obliegenden Aufgaben, soweit in den nachfolgenden Bestimmungen keine andere Regelung getroffen ist. Dabei können die Delegationsnehmer die nachfolgenden Aufgaben an Dritte vergeben:

a) Fallmanagement

b) Arbeitsvermittlung

c) Einzelfallhilfen zur Eingliederung

d) Einstiegsgeld gem. § 29 SGB II

(2) Zur Sicherstellung eines einheitlichen Verfahrens bei der Ermittlung und Bemessung von Leistungen erfolgt die Durchführung der Vergabe der unter Abs. 1 genannten Aufgaben durch die Zentrale Vergabestelle des I. kreises. Die Vergabe der Aufträge selbst ist der Entscheidung der Stadt- bzw. Gemeinderäte der Delegationsnehmer vorbehalten.

(3) Zur Sicherstellung einer gleichmäßigen Durchführung der Aufgaben der Grundsicherung für Arbeitsuchende, insbesondere eines einheitlichen Verfahrens bei der Ermittlung und Bemessung von Leistungen, erlässt der kommunale Träger Verwaltungsvorschriften, allgemeine Weisungen und Weisungen im Einzelfall. Der kommunale Träger ist berechtigt, allgemein und im Einzelfall Angaben (Akteneinsicht) über gewährte Leistungen zu verlangen und Prüfungen vorzunehmen.

(4) Soweit die vom kommunalen Träger verwendete Software bei einem Delegationsnehmer nicht eingesetzt wird, hat dieser zu Lasten seines Personal- u. Verwaltungskostenbudgets sicherzustellen, dass die vom kommunalen Träger oder berechtigten Dritten benötigten Daten (Kapitel 6 u. 7 SGB II) in der geforderten Form fristgerecht zur Verfügung gestellt werden.

(5) Fallen die Voraussetzungen fort, unter denen der kommunale Träger die Übertragung vorgenommen hat, so kann er diese schriftlich widerrufen.

§ 2 Ausnahmen

(1) Folgende Aufgaben bleiben dem kommunalen Träger vorbehalten bzw. werden in seinem Namen von Drittbeauftragten erbracht:

a) Erlass des Widerspruchsbescheides nach § 85 Abs. 2 Sozialgerichtsgesetzes (SGG)

b) Durchführung von Verfahren vor den

- ordentlichen Gerichten (soweit nicht nach einvernehmlicher Regelung die Vertretung durch die Delegationsnehmer selbst wahrgenommen wird),

- besonderen Gerichten (Sozialgerichte),

c) Gesamtbudgetplanung, -bewirtschaftung und -verwaltung

d) Eingliederungsplanung einschl. deren Umsetzung und Abrechnung

e) Überörtliche Steuerung des Fallmanagements und der Vermittlung

f) Förderung der Teilhabe behinderter Menschen am Arbeitsleben gem. § 16 Abs.1 SGB II

g) Arbeitsvermittlung für hochqualifizierte Langzeitarbeitslose

h) Aufgaben der gemeinsamen Einigungsstelle gem. § 45 SGB II

i) Schuldnerberatung gem. § 16 Abs. 2 Nr. 2 SGB II

j) Psychosoziale Betreuung gem. § 16 Abs. 2 Nr. 3 SGB II

k) Suchtberatung gem. § 16 Abs. 2 Nr. 4 SGB II (vorhandene Beratungsangebote der Delegationsnehmer bleiben hiervon unberührt)

l) Feststellung der Erwerbsfähigkeit gem. § 44a SGB II (ärztlicher Dienst)

m) Datenerhebung und -verarbeitung gem. § 51b SGB II

n) Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten im Sinne des § 63 SGB II, soweit nicht die Delegationsnehmer dies selbst durchführen wollen

o) Sonstige Aufgaben, sofern hierüber ein Einvernehmen mit dem jeweiligen Delegationsnehmer hergestellt wurde.

(2) Die Delegationsnehmer sind berechtigt, für die Durchführung ihrer Aufgaben die Amtshilfe der Sozialarbeiter/innen des örtlichen Trägers in Anspruch zu nehmen.“

Durch Satzung vom 11. Dezember 2006 setzte der Beklagte die Finanzierungsbeteiligung der Städte und Gemeinden auf 25 % der ihm entstehenden Nettoaufwendungen aus der Wahrnehmung der auf sie im Regelungsbereich der Satzung übertragenen Aufgaben fest.

In der Beschlussvorlage vom 29. November 2006 hieß es dazu:

„3.1 Der Sachverhalt der Finanzierungsbeteiligung ist mehrfach auf Ebene der Kämmerer und der Bürgermeister mit dem Landrat des Kreises erörtert worden. Wesentlicher Gegenstand der Beratungen war die in § 5 Abs. 5 S. 2 AG SGB II NRW vorgesehene Möglichkeit der Gewährung eines Härteausgleichs für die Stadt

B. . Rein rechtlich ist davon auszugehen, dass die Stadt B. die Voraussetzungen zur Gewährung eines Härteausgleichs erfüllen würde, mit der Folge, dass der Kreis eine entsprechende Satzung erlassen müsste. Unter Verweis auf das zu BSHG-Zeiten bereits einmal durchlaufene Verfahren eines Härteausgleichs, bei dem die vom I. hierzu erlassene Härteausgleichssatzung vom VG B. verworfen worden ist, bestand grds. Einigkeit bei den Bürgermeistern, dass ein Härteausgleich nicht wieder eingeführt werden soll.

3.2 In der Sitzung der Bürgermeister mit dem Landrat am 18.10.2006 ist dann festgelegt worden, in Umsetzung der Regelung zu § 5 Abs. 5 S. 3 AG SGB II NRW eine Vereinbarung dahingehend zu treffen, die Beteiligungsquote auf 25 % festzusetzen. Die sich hierdurch für die Stadt B. ergebende geringere Belastung führt damit indirekt zur Wirkung eines Härteausgleichs….“

Dementsprechend lautete § 1 Abs. 2 der Satzung vom 11. Dezember 2006:

„Die Städte/Gemeinden des Kreises und der I. haben in gemeinsamen Gesprächen die aus der Einführung einer 50 v.H.-Finanzierungsbeteiligung sich ergebenden Auswirkungen intensiv erörtert. Zur Vermeidung eines formellen Härteausgleichs im Sinne von § 5 Abs. 5 S. 2 AG-SGB II NRW haben sich der I. und die Städte/Gemeinden auf die nachfolgenden Festlegungen verständigt (Vereinbarung)“.

Die Klägerin und der Beklagte haben in den Jahren 2011 und 2012 Zielvereinbarungen „zur Erreichung der Ziele der Grundsicherung für Arbeitsuchende“ geschlossen. Hierin war u.a. als Ziel aufgeführt, die Kosten für Leistungen zum Lebensunterhalt sowie die Kosten für Unterkunft und Heizung zu senken. Im Jahr 2011 senkte die Klägerin die Kosten für Leistungen zum Lebensunterhalt um 5,8 % im Vergleich zum Vorjahr, im Jahr 2012 bis Ende September um 2,6 %. Bei den Kosten für Unterkunft und Heizung erreichte sie eine Senkung im Jahr 2011 von 4,8 %, im Jahr 2012 bis Ende September von 4,1%. In der Zielvereinbarung 2011 war zudem vereinbart, die Zahl der langfristigen Leistungsbezieher zu senken; dieses Ziel erreichte die Klägerin mit einer Reduzierung um 0,7 %. Für das Jahr 2012 wurde eine Reduzierung der Zahl der Langzeitleistungsbezieher um 2 % vereinbart, wobei dieses Ziel von den Vertragspartnern unter Berücksichtigung eines sinkenden Eingliederungsbudgets als „ambitioniert“ eingestuft wurde. Zudem wurde eine Erhöhung der Integrationsquote vereinbart. Diese beiden Ziele erreichte die Klägerin nicht. Die Zahl der langfristigen Leistungsbezieher wurde bis Ende September um 1,2 % reduziert, die Integrationsquote – wie auch in den anderen Gemeinden im Gebiet des Beklagten außer X. – nicht erhöht.

Am 16. Dezember 2011 beschloss der Kreistag des Beklagten die Aufhebung der Satzung vom 11. Dezember 2006 mit Wirkung zum 31. Dezember 2011 mit der Begründung, dass mit der Erhöhung des Faktors zur Berechnung des Soziallastenansatzes im Gemeindefinanzierungsgesetz 2011 auf 9,6 die Voraussetzungen für eine nur 25%ige Beteiligungsquote entfallen seien.

Mit Schreiben vom 13. März 2012 beantragte die Klägerin beim Beklagten die Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen zum Erlass einer Härtefallsatzung und die Herbeiführung einer entsprechenden Satzung oder vertraglichen Vereinbarung zum angemessenen Ausgleich der Härte. Zur Begründung führte sie u. a. aus:

Der Anteil der Empfänger der Grundsicherung für Arbeitssuchende nach dem SGB II liege in B. im Verhältnis zur Einwohnerzahl bei 9,18 %, und sogar bei 11,7 %, sofern nur die Einwohner bis 65 Jahre als Bezugsgröße genommen würden. Im übrigen Kreisgebiet liege der Anteil zwischen 4,27 % und 5,93 %. Das Verhältnis der Bedarfsgemeinschaften im Rahmen der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung und in der Sozialhilfe nach dem SGB XII liege in B. gegenüber der Einwohnerzahl bei 1,08 %, bei den übrigen Kreiskommunen bei 0,64 %. Bezogen auf die Einwohneranzahl ab 65 Jahren betrage diese Quote 5,05 % gegenüber 3,05 % im übrigen Kreisgebiet. Die Kosten der Unterkunft für Arbeitssuchende seien in B. höher als im restlichen Kreisgebiet. 2010 seien im Ergebnis Kosten in Höhe von 1.182.767,22 € gegenüber 1.309.235,15 € im übrigen Kreisgebiet angefallen. Im Gebiet der Klägerin seien 48 % der Gesamtausgaben und 50 % der Gesamteinnahmen des Kreisgebietes angefallen. Die Kosten der Unterkunft pro Leistungsbezieher im Stadtgebiet der Klägerin betrügen 173,55 €, im übrigen Kreisgebiet 158,71 €. Im Stadtgebiet seien im Jahre 2010 durchschnittlich pro Bedarfsgemeinschaft 334,68 € und im übrigen Kreisgebiet 299,66 € an Kosten angefallen. Betrachte man die Kostenbelastung pro Einwohner, seien die Kosten für die Klägerin zwischen 110 % und 400 % höher als im übrigen Kreisgebiet. Der Wegfall einfacher Arbeitsplätze habe zu einer erhöhten Sockelarbeitslosigkeit in B. geführt, die strukturell bedingt und von der Klägerin nicht beeinflussbar sei. Seit Jahren führe die Klägerin Maßnahmen zur Bekämpfung der Sockelarbeitslosigkeit und zur Förderung der Beschäftigungsfähigkeit durch. Der strukturelle Unterschied zum Kreisgebiet bestehe indes seit Jahren. Die Integration der verbleibenden Langzeitarbeitslosen sei aufgrund der bestehenden Vermittlungshemmnisse schwierig, da sie oftmals unter sozialer Isolation und gesundheitlichen Einschränkungen litten. Trotz aller Bemühungen liege die Arbeitslosenquote im Dezember 2011 im Gebiet des Beklagten bei 4,5 % und im Gebiet der Klägerin bei 6,8 %. Es stehe der Klägerin auch eine geringere Anzahl freier Stellen zur Verfügung. Im Stadtgebiet B. stehe nur für 59 % der Arbeitslosen und für 28 % der Arbeitssuchenden eine Stelle zur Verfügung, während dies im Kreisgebiet 114 % bzw. 48 % seien. Trotz aller Anstrengungen habe die Anzahl der Arbeitssuchenden in B. nicht signifikant gesenkt werden können.

Lägen damit nach wie vor erhebliche strukturelle Unterschiede vor, führe die finanzielle Beteiligung an den Sozialhilfekosten nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zu einer erheblichen Härte für die Klägerin. Aus der Gegenüberstellung der Sozialhilfeaufwendungen mit und ohne 50 %-Beteiligung folge, dass die Klägerin gegenüber einer reinen Finanzierung über die Kreisumlage eine Mehrbelastung von 1.522.775 € tragen müsse. Die Aufwendungen pro Einwohner in Höhe von 20,52 € überstiegen wesentlich die fiktiv zu zahlende Kreisumlage und stellten daher eine erhebliche jährliche Mehrbelastung dar.

Durch die Erhöhung des Soziallastenansatzes im Gemeindefinanzierungsgesetz 2011 habe die Klägerin 2011 rund 750.000 € mehr Schlüsselzuweisungen erhalten, was auf der Gewichtung des Faktors für Bedarfsgemeinschaften mit 9,6 gegenüber vorher 3,9 beruhe. Dies sei jedoch keine zusätzliche Einnahme für die Klägerin, sondern ein Ausgleich für die Steigerung der sozialen Leistungen seit 1999. Dass die Klägerin als einzige Kommune im Kreisgebiet mehr Schlüsselzuweisungen aufgrund der Änderung des Soziallastenansatzes erhalte, bestätige die strukturellen Unterschiede. Die Klägerin werde jedoch durch den Ausgleichsmechanismus der Kreisumlage an den geringeren Schlüsselzuweisungen der anderen Städte beteiligt, so dass sie 2011 eine Mehrbelastung von 548.275 € habe.

Mit weiterem Schreiben vom 26. März 2012 an den Beklagten ergänzte die Klägerin ihr Vorbringen dahingehend, dass sich nach dem Haushalt des Beklagten für 2012 im direkten Vergleich zwischen den tatsächlichen Aufwendungen bei der 50%igen Finanzierungsbeteiligung und einer hypothetischen Umlagegrundlage eine Mehrbelastung der Klägerin von 1.513.253,73 € ergebe, was 51,6 % entspreche. Dies sei unverhältnismäßig und ohne Ausgleich nicht hinzunehmen. Trotz zahlreicher und erfolgreicher Bemühungen der Klägerin bestehe eine erhöhte Sockelarbeitslosigkeit im Vergleich zu den übrigen Kreiskommunen.

In der Drucksache Nr. 8/648 vom 15. Juni 2012 unterbreitete die Verwaltung des Beklagten dem Kreistag des Beklagten den Beschlussvorschlag, keinen Härteausgleich zu gewähren. In der zugehörigen Begründung wurde unter anderem darauf verwiesen, dass bezogen auf aktuellere Zahlen vom 30. Juni 2011 (Klägerin: 30. Dezember 2010) hinsichtlich der Quote der Grundsicherungsbezieher bei der Klägerin ein struktureller Unterschied vorliege. Dies gelte auch für die Erträge und Aufwendungen bei den Kosten der Unterkunft. Hinsichtlich der Arbeitslosigkeit liege ebenfalls ein struktureller Unterschied vor, die Quote der Arbeitslosen im Rechtskreis des SGB II betrage in B. 5,7 %, im Kreisgebiet 3,2 %. Auch bei den Langzeitarbeitslosen liege im Jahre 2011 ein struktureller Unterschied vor, die sogenannten Langzeitbezieher machten im Bereich der Klägerin 67,5 % der Leistungsbezieher aus, im übrigen Kreisgebiet 60,1 %. Strukturelle Unterschiede gebe es auch bei sonstigen Personengruppen. Bei den über 50jährigen entfielen 49,4 % der SGB II-Leistungsbezieher auf die Klägerin; bei den Ausländern seien dies 19,2 % (gegenüber 12,8 % für die übrigen Delegationskommunen).

Zusammenfassend sei festzustellen, dass im Bereich des Beklagten strukturelle Unterschiede zu Lasten der Klägerin bestünden. Erheblich seien die Unterschiede aber nur hinsichtlich der Quote der Grundsicherungsbezieher und der Zahl der Arbeitslosen im Rechtskreis des SGB II. Es müsse darauf hingewiesen werden, dass die Klägerin das ihr aus Bundesmitteln zur Verfügung gestellte Budget in den Jahren 2005 bis 2011 nicht voll ausgeschöpft habe. In der Gesamtschau bleibe somit festzustellen, dass das Kriterium der „Erheblichkeit“ struktureller Unterschiede bei Abwägung der genannten Indikatoren sowie der der Klägerin zur Verfügung stehenden Steuerungsmöglichkeiten nicht erreicht werde.

Es liege auch keine erhebliche Härte vor. Die Umstellung der Quote der Finanzierungsbeteiligung auf die gesetzliche Quote von 50 % führe, wie die Klägerin richtig dargestellt habe, zu einer Mehrbelastung von rund 756.000 € entsprechend 11,4 %. Auch die finanzielle Gesamtentwicklung der Gemeinden müsse einbezogen werden. Mit der Erhöhung des Soziallastenansatzes im Gemeindefinanzierungsgesetz 2011 seien 135 Mio. € an Gemeindeschlüsselmasse zu Gunsten der großen Kommunen verlagert worden. Mit einer erneuten Anhebung des Ansatzes auf den Faktor 15,3 habe sich die Vorgabe um landesweit weitere 100 Mio. € erhöht. Dies habe zu wesentlichen Vorteilen für die Klägerin geführt. Für die Klägerin ergebe sich nach dem Gemeindefinanzierungsgesetz 2011 eine Differenz von +3,6 %, nach dem Gemeindefinanzierungsgesetz 2012 von +3,2 %, wohingegen die übrigen Kommunen im Kreis -31,3 % bzw. -28,1 % hinzunehmen hätten.

Unter dem 29. Juni 2012 fasste der Kreistag des Beklagten den Beschluss, der Klägerin keinen Härteausgleich gemäß § 5 Abs. 5 Satz 3 AG-SGB II NRW zu gewähren. Hierüber setzte der Landrat des Beklagten die Klägerin mit Schreiben vom 23. Juli 2012 in Kenntnis.

Am 9. Oktober 2012 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung neben dem Verweis auf den Inhalt ihres Antrags vom 13. Februar 2012 und des Schreibens vom 26. März 2012 unter anderem ausgeführt, dass der Hinweis des Beklagten auf nicht abgerufene Mittel aus dem Budget zur Vermittlungstätigkeit ins Leere gehe. Sie habe – wie auch der Beklagte betont habe – sparsam gewirtschaftet und die Auslastung des Budgets ständig gesteigert. Alle notwendigen Eingliederungsmaßnahmen seien umgesetzt worden. Da im April 2011 bereits ca. 70 % des Eingliederungsbudgets eingebunden gewesen seien, habe der Beklagte zunächst darum gebeten, weniger finanzielle Mittel zu bewilligen. Nachdem noch zusätzliche Eingliederungsmittel zur Verfügung gestellt worden seien, habe sie, die Klägerin, im Jahr 2011 insgesamt fast 90 % verausgabt. Im Übrigen sei eine vollständige Auslastung nicht planbar, da nicht absehbar sei, wie sich die Arbeitssuchenden im Einzelfall verhielten. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen komme es zudem auf den Umfang der Steuerungsmöglichkeit und nicht nur darauf an, ob der Gemeinde diese überhaupt zur Verfügung stünden. Das Vorliegen derartiger Steuerungsmöglichkeiten habe nach der Rechtsprechung allenfalls Auswirkungen auf den Grad der Härte, schließe aber eine solche nicht vollständig aus. Hinsichtlich ihrer beschränkten Steuerungsmöglichkeiten verweise sie auf ihre bisherigen Ausführungen. Zudem habe sie im Jahr 2011 das Verwaltungskostenbudget vollständig ausgeschöpft.

Sie habe auch bereits dargelegt, dass der Direktaufwand bei einer 50 %igen Beteiligung im Verhältnis zur Abwicklung der Sozialhilfekosten im Rahmen der Kreisumlage auf der Grundlage des Haushaltsentwurfes 2012 zu einer Mehrbelastung von 1.513.253,73 € = 51,6 % führe. Diese Berechnung stehe mit der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen in Einklang. Die Erhöhung des Soziallastenansatzes durch das Gemeindefinanzierungsgesetz 2012 sei nicht von Bedeutung; das Oberverwaltungsgericht habe bereits ausgeführt, dass eine Gegenrechnung mit erhöhten Zuweisungen im Rahmen des Gemeindefinanzierungsgesetzes nicht in Betracht komme.

Die Klägerin hat beantragt,

festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, eine Satzung über einen Härteausgleich im Sinne des § 5 Abs. 5 Satz 3 AG SGB II NRW für das Jahr 2012 zum Ausgleich erheblicher struktureller Unterschiede im Gebiet des Beklagten zu erlassen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat erklärt, nicht zu bestreiten, dass im Gebiet der Klägerin sowohl nominell wie prozentual die meisten Leistungsberechtigten nach dem SGB II lebten. Es treffe auch zu, dass die Arbeitslosenquote der Klägerin im Vergleich zu den anderen Arbeitsmarktregionen im Kreisgebiet relativ hoch sei. Dies gelte jedoch allein für die Anzahl der SGB II-Berechtigten. Es lasse sich nicht feststellen, dass die Unterschiede strukturell bedingt seien. Im Gebiet der Klägerin lebten rund 39 % aller Bedarfsgemeinschaften. Dieser Anteil sei im Vergleich zu der Zahl von 28 % der Kreiseinwohner im Stadtgebiet B. tatsächlich relativ hoch und führe zu höheren Ausgaben im Bereich der Grundsicherung als in Kommunen mit weniger SGB-Leistungsberechtigten.

Es lasse sich aber keine unverhältnismäßige Mehrbelastung feststellen. An einem starren Wert lasse sich diese nicht festmachen. Maßgeblich sei vielmehr, ob und inwieweit die Kommune selbst die Möglichkeit habe, ihre finanziellen Belastungen zu steuern. Nach der im Gebiet des Beklagten gültigen Satzung sei die aktive Leistungsgewährung, d.h. vor allem Fallmanagement, Arbeitsvermittlung und Gewährung von Einzelfallhilfen, in die Verantwortung der Kommunen delegiert. Der Beklagte habe bewusst dieses Modell gewählt, um unterschiedlichen regionalen Arbeitsmarkterfordernissen Rechnung zu tragen. Die für die Eingliederung von SGB II-Leistungsberechtigten in den Arbeitsmarkt maßgeblichen Steuerungsmöglichkeiten stünden der Klägerin auch in unbeschränktem Umfang zur Verfügung. Dies schließe das Vorliegen einer erheblichen Härte aus. Im Übrigen habe die Klägerin von den ihr eingeräumten Steuerungsmöglichkeiten in der Vergangenheit nicht hinreichend Gebrauch gemacht. Sie habe das regionale Verwaltungskostenbudget in den Jahren 2005 bis 2010 nicht vollständig ausgeschöpft; dasselbe gelte hinsichtlich des Budgets für Eingliederungsmittel. Die Klägerin praktiziere vergleichsweise wenig die direkte Arbeitgeberansprache und schöpfe das Sanktionsinstrumentarium nicht aus.

Auch seien vorliegend die Auswirkungen des Gemeindefinanzierungsgesetzes zu berücksichtigen. Der Indikator für den Soziallastenansatz sei bis zum Jahr 2010 mit 3,9 gewichtet worden; für 2011 sei er auf 9,6 festgesetzt worden und er steige 2012 auf 15,3. Durch den so definierten Soziallastenausgleich profitierten gerade diejenigen Kommunen, die durch die Einführung des § 5 Abs. 5 Satz 1 AG-SGB II NRW finanziell schlechter gestellt worden seien. Während für die übrigen Kommunen des Kreises die Schlüsselzuweisungen 2011 um 9,4 Mio. € zurückgegangen seien, habe die Klägerin 0,74 Mio. € mehr erhalten. 2012 werde die Klägerin 0,58 Mio. € mehr erhalten, während die übrigen Kommunen 6,6 Mio. € weniger erhielten.

Mit angefochtenem Urteil vom 6. August 2013 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zwar sei zwischen den Beteiligten unstreitig, dass strukturelle Unterschiede zwischen dem Gebiet der Klägerin und dem sonstigen Kreisgebiet jedenfalls hinsichtlich der Quote der Grundsicherungsbezieher, der höchsten Aufwendungen hinsichtlich der Unterkunftskosten, der Arbeitsmarktsituation betreffend die Arbeitslosigkeit (Arbeitslosenquote im Rechtskreis SGB II) und die Langzeitarbeitslosigkeit sowie hinsichtlich bestimmter Personengruppen gegeben seien. Es lägen auch gewichtige Hinweise darauf vor, dass diese strukturellen Unterschiede in der Gesamtschau erheblich sein könnten, weil sie die Arbeitsmarktlage im Gebiet der Klägerin deutlich von der Lage im restlichen Kreisgebiet abhöben. Indes fehle es an der erforderlichen erheblichen Härte. Von einer erheblichen Härte im Sinne des § 5 Abs. 5 Satz 3 AG-SGB II NRW sei auszugehen, wenn die infolge struktureller Besonderheiten entstandene Mehrbelastung der Gemeinden durch die Spitzabrechnung von 50% des SGB II-Aufwandes unverhältnismäßig sei. Die Mehrbelastung der Klägerin sei durch den Vergleich ihrer Belastung, die sie bezogen auf das Jahr 2012 nach der bisherigen Rechtslage treffen würde, und ihrer tatsächlichen Belastung unter Geltung der Änderung festzustellen. Im Gebiet des Beklagten habe bis zum 31. Dezember 2011 eine Satzungsregelung gemäß § 5 Abs. 5 Satz 2 AG-SGB II NRW mit einer Quote von 25 % Spitzabrechnung gegolten. Nach dieser Regelung hätte die Klägerin auf Basis der Haushaltsdaten 2012 über die 25 %ige Spitzabrechnung 2.221.931 € sowie über ihre Kreisumlagequote 4.395.862 €, gesamt: 6.617.793 € zu tragen gehabt. Nach der ab dem 1. Januar 2012 geltenden gesetzlichen Regelung des § 5 Abs. 5 Satz 1 AG-SGB II NRW trage die Klägerin über die 50%ige Spitzabrechnung 4.443.862 € (oder 4.443.861 € nach anderer Angabe) und eine anteilige Kreisumlage in Höhe von 2.930.575 €, mithin insgesamt 7.374.436 €. Der Vergleich der sich aus diesen Zahlen ergebenden Mehrbelastung ergebe in absoluter Zahl für 2012 eine zusätzliche Belastung in Höhe von 756.643 € (+ 11,4 %).

Soweit die Klägerin unter Vergleich der Spitzabrechnungskosten von 4.443.862 € mit einer anteiligen Kreisumlage in Höhe von 2.930.575 € eine Mehrbelastung in Höhe von 1.513.287 € = 51,6% errechne, könne ihr nicht gefolgt werden. Die aufgeführte anteilige Kreisumlage sei nur ein Teil der im Rahmen des gesamten Zuschussbedarfes für die kommunalen Sozialhilfekosten insgesamt zu tragenden Kosten der Unterkunft und könne daher nicht getrennt von den Kosten der Spitzabrechnung betrachtet und insbesondere nicht ins Verhältnis gegen den ebenfalls zu zahlenden Spitzabrechnungsanteil gesetzt werden.

Eine Berücksichtigung von Vorteilen aus erhöhten Zuweisungen im Rahmen des Gemeindefinanzierungsgesetzes 2012 finde bei der Feststellung der Mehrbelastung allerdings nicht statt. Grund hierfür sei, dass die Ausgleichszuweisung von der Frage, ob die kommunalen Sozialhilfekosten nach dem Umlagemodell oder einem Mischmodell aus Umlage und Direktbelastung finanziert werden, unabhängig sei.

Die hiernach festgestellte Mehrbelastung der Klägerin in Höhe von 756.644 € sei auch nicht unverhältnismäßig. Wie sich aus dem Begriff der „Mehrbelastung“ ableiten lasse, sei die vor ihrer Erhöhung bestehende Belastung die maßgebliche Bezugsgröße für die Bewertung der Unverhältnismäßigkeit. Hiervon ausgehend sei die ab dem 1. Januar 2012 bestehende Belastung der Klägerin mit Bezug auf die Rechtslage bis zum 31. Dezember 2011 nicht unverhältnismäßig. Anhaltspunkte dafür, dass bereits die Anwendung der bis zum 31. Dezember 2011 geltenden Härtesatzungsregelung mit der 25 %igen Direktbeteiligung für die Klägerin eine erhebliche Härte dargestellt habe, seien weder ersichtlich noch habe sich die Klägerin selbst in dieser Richtung geäußert. Bei der Feststellung der Mehrbelastung sei zu prüfen, wie hoch die Schwelle für den Härteausgleich unter Berücksichtigung der aktuellen Einflussmöglichkeiten der Gemeinde anzusetzen sei. Der Gesetzgeber habe die 50 %ige Spitzabrechnung als Kostenbeteiligung für sachgerecht gehalten, weil durch die Leistungsgewährung aus einer Hand inklusive der Eingliederungsleistungen nach § 16 SGB II auch der kreisangehörige Bereich durch Aufgabenwahrnehmung im eigenen Namen für eine effektive Umsetzung des SGB II Sorge tragen und dadurch Einfluss auf die Entwicklung der Fallzahlen nehmen könne. Je geringer die Steuerungsmöglichkeiten der kreisangehörigen Gemeinde ausgestaltet seien, desto geringer müssten auch die von ihr (in Abgrenzung zu den fremdbestimmten finanziellen Belastungen) eigenverantwortlich zu tragenden finanziellen Belastungen sein, ab denen eine unverhältnismäßige Mehrbelastung angenommen werden könne. Hiervon ausgehend sei die Schwelle der Unverhältnismäßigkeit im vorliegenden Falle hoch anzusetzen, denn die Klägerin verfüge nach den satzungsrechtlichen Bestimmungen über umfassende Steuerungsmöglichkeiten, die sie auch (erfolgreich) nutze. Soweit sie zugleich darauf hinweise, dass die Anzahl der Arbeitssuchenden in B. nicht signifikant habe gesenkt werden können und trotz positiver Entwicklung deutlich schlechter als im übrigen Kreisgebiet sei (Dezember 2011: 6,8% zu 4,5%), liege hierin allein noch keine erhebliche Härte. Vielmehr handele es sich hierbei um strukturelle Unterschiede, derentwegen der Gesetzgeber in erster Linie den Kommunen die Steuerungsmöglichkeiten zur eigenverantwortlichen Senkung der Kosten zur Hand gegeben habe.

Zur Begründung ihrer mit Beschluss vom 7. März 2014 zugelassenen Berufung trägt die Klägerin vor:

Zunächst sei zwischen den Beteiligten unstreitig, dass strukturelle Unterschiede hinsichtlich der Quote der Grundsicherungsbezieher, der höchsten Aufwendungen hinsichtlich der Unterkunftskosten, der Arbeitsmarktsituation hinsichtlich der Arbeitslosigkeit (Arbeitslosenquote im Rechtskreis SGB II) und der Langzeitarbeitslosigkeit gegeben seien. Die strukturellen Unterschiede seien auch erheblich. Für die Annahme einer erheblichen Härte sei im Ansatz von einer Gegenüberstellung der Aufwendungen für die Aufgabenerfüllung nach dem SGB II auf einer hypothetischen Umlagengrundlage mit den tatsächlichen Aufwendungen bei einer 50 %igen direkten Finanzierungsbeteiligung auszugehen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei aber nicht die Kostenbelastung nach der Satzungsregelung gem. § 5 Abs. 5 Satz 2 AG-SGB II mit 25 %iger Spitzabrechnung mit der nach Aufhebung dieser Satzung ab dem 1. Januar 2012 geltenden Regelung des § 5 Abs. 5 Satz 1 AG-SGB II mit 50 %iger Spitzabrechnung zu vergleichen. Nur bei einer Heranziehung nach § 5 Abs. 2 AG-SGB II NRW erfolge nämlich eine 50 %ige Kostenbeteiligung nach § 5 Abs. 5 Satz 1 AG-SGB II NRW, die als Rechtsfolge eine Härtefallregelung auslösen könne. Erfolge hingegen keine Heranziehung, vollziehe sich die entsprechende Finanzierung vollständig über die Kreisumlage, ohne dass eine Härtefallregelung gesetzlich vorgesehen sei. Führe die finanzielle Beteiligung bei den herangezogenen Gemeinden nach dem Willen des Gesetzgebers zu einer erheblichen Härte, wenn ihnen hierdurch unverhältnismäßige Mehrbelastungen entstünden, komme es mithin für die Beurteilung einer die Härtefallregelung ausIösenden Mehrbelastung allein auf den Vergleich der Kostenbelastung an, die ohne Heranziehung nach dem reinen anteiligen Umlagemodell und bei Heranziehung gemäß § 5 Abs. 2 AG-SGB II NRW mit 50 %iger Kostenbeteiligung entstehe. Demnach hätte das Verwaltungsgericht zu einer Mehrbelastung von 51,6 % kommen müssen.

Im Übrigen treffe es grundsätzlich zu, dass sie, die Klägerin, die dargestellten Steuerungsmöglichkeiten zur Vermeidung, Verringerung oder Beseitigung der Hilfebedürftigkeit habe und auch zur Senkung der Fallzahlen nutze. Soweit das Verwaltungsgericht aber in diesem Zusammenhang daraus den Schluss ziehe, es liege trotz positiver Entwicklung der Arbeitslosenzahlen keine erhebliche Härte vor, weil die nach wie vor schlechtere Arbeitslosenquote der Klägerin im Vergleich zum übrigen Kreisgebiet allein ein Kriterium zur Begründung der strukturellen Unterschiede im Kreisgebiet sei, deretwegen der Gesetzgeber den Kommunen die Steuerungsmöglichkeiten zur eigenverantwortlichen Senkung der Kasten zur Hand gegeben habe, sei diese rechtliche Schlussfolgerung nicht haltbar. Sie habe dargelegt, dass sie seit 1998 bis zur Einführung der Delegation im Jahre 2005 bereits eine erhebliche über dem Kreisdurchschnitt liegende und sich verfestigte Sockelarbeitslosigkeit übernommen habe. Danach habe der Anteil der Langzeitarbeitslosen an allen Arbeitslosen im Jahre 2004 im Stadtgebiet bei 42,5 % und im Kreisgebiet bei 37,2 % gelegen. Infolgedessen habe die Arbeitslosenquote im Dezember 2011 für die Klägerin immer noch 6,8 %, im übrigen Kreisgebiet aber nur 4,5 % betragen. Sie habe auch weiter dargelegt, warum eine Integration von Langzeitarbeitslosen in den Arbeitsmarkt kaum zu beeinflussen sei. Dies bestätige auch ausdrücklich die Zielvereinbarung zwischen dem Beklagten und ihr, der Klägerin für das Jahr 2011, die vorrangig auf die Integration in den ersten Arbeitsmarkt ausgerichtet sei. Darüber hinaus habe sie aus den bereits genannten Gründen keine weiteren Möglichkeiten, Einfluss auf eine weitere Reduzierung der eigenen Fallzahlen zu nehmen. Seien insoweit alle Steuerungspotentiale ausgeschöpft, sei es in dieser Situation aber nicht gerechtfertigt, ihr die daraus entstehenden finanziellen Belastungen ohne Härteausgleich anzulasten. Denn ansonsten liefe der vom Gesetzgeber mit der 50 %igen direkten Kostenbeteiligung geforderte Zweck, durch Leistungsgewährung und Eingliederungsleistung aus einer Hand Einfluss auf die Entwicklung der Fallzahlen und die Kosten zu nehmen, ins Leere. Die Situation sei damit vergleichbar mit jener Situation, in der die Gemeinde von vornherein – wie in dem bereits vom Berufungsgericht entschiedenen Fall (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Januar 2012 – 12 A 958/10 –) gesetzlich über keinerlei Steuerungsmöglichkeiten verfüge. Denn in beiden Fallkonstellationen – mit bzw. ohne Steuerung – habe die Gemeinde aus von ihr nicht zu vertretenden Gründen keine (weitere) Möglichkeit, (weiteren) Einfluss auf die Senkung der eigenen Fallzahlen zu nehmen, mit der Folge, dass der Gemeinde in beiden FäIlen die daraus entstehenden eigenverantwortlich zu tragenden finanziellen Mehrbelastungen nach § 5 Abs. 5 Satz 1 AG-SGB II NRW im Wege der 50 %igen Spitzabrechnung nicht ohne Härteausgleich zugerechnet werden dürften.

Der höhere Soziallastenansatz im Gemeindefinanzierungsgesetz 2012 habe keinen Einfluss auf die Feststellung der Mehrbelastung. Es sei nicht erkennbar, dass die Art und Weise der Finanzierung der Leistungen nach dem SGB II bei dem Soziallastenansatz eine Rolle spiele. Denn jede Gemeinde könne grundsätzlich unabhängig vom Umlagemodell auf Kreisebene eine gleich hohe Ausgleichszuweisung beanspruchen. Dies folge aus dem Anknüpfen an die Zahl der Bedarfsgemeinschaften. Somit dürfe eine Gemeinde unter dem reinen Umlagemodell eine gleich hohe Ausgleichszuweisung beanspruchen wie unter dem Mischmodell von teilweiser Umlagefinanzierung und teilweiser Direktbelastung.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, eine Satzungsregelung über einen Härteausgleich im Sinne des § 5 Abs. 5 Satz 3 AG-SGB II NRW für das Jahr 2012 zum Ausgleich erheblicher struktureller Unterschiede im Gebiet des Beklagten zu erlassen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil und trägt weiter vor: Es sei fraglich, ob bei Erlass der Regelung im Jahre 2006 eine unverhaltnismäßige Härte zu Lasten der Klägerin vorgelegen habe. Es sei zu berücksichtigen, dass es sich bei der 2006 geschaffenen Regelung gerade nicht um eine Härteausgleichsregelung im Sinne des § 5 Abs. 5 Satz 2 AG-SGB II NRW a.F. gehandelt habe und eine solche auch nicht beabsichtigt gewesen sei. Vielmehr habe es sich um eine Regelung im Sinne des § 5 Abs. 5 Satz 3 AG-SGB II NRW a.F., nämlich eine von 50 % abweichende Quote, die im Benehmen mit den Städten und Gemeinden in die Satzung aufgenommen worden sei, gehandelt. Die Frage, ob tatsächlich eine zu einer entsprechenden Satzungsregelung verpflichtende Härte zu Lasten der Klägerin vorgelegen habe, sei im Jahr 2006 nicht abschließend geprüft worden.

Bei der Prüfung zur Festsetzung eines Härteausgleichs hinsichtlich des Kriteriums der erheblichen Härte müsse er, der Beklagte, eine Abwägung der antragstellenden Kommune auch im Verhältnis zu den übrigen Kommunen im Kreisgebiet vornehmen, die wiederum die Entwicklungen der Finanzausstattung der Kommunen, z.B. durch Veränderungen im kommunalen Finanzausgleich, berücksichtigen müsse. Der Landesgesetzgeber beabsichtige durch das Gemeindefinanzierungsgesetz einen stärkeren finanziellen Ausgleich für Kommunen mit einem höheren Anteil an SGB-II-Leistungsberechtigten zu schaffen. In der Konsequenz verringerten sich damit die früher bestehenden Ungleichheiten innerhalb eines Kreises zwischen den jeweiligen kreisangehörigen Kommunen, was allerdings systembedingt auch dazu führe, dass die Klägerin aus der Neujustierung des Finanzausgleichs höhere Zuweisungen erhalte, während alle übrigen Kommunen im I. kreis deutlich weniger Zuweisungen erhielten. Damit werde logischerweise aber auch der Anwendungsbereich des § 5 Abs. 5 Satz 3 AG-SGB II NRW geringer, dessen Sinn und Zweck gerade die Schaffung eines Ausgleichs zwischen den Kommunen desselben Kreises für die Fälle gewesen sei, in denen der vom Gesetzgeber geschaffene Finanzausgleich zu einem nicht hinnehmbaren Ungleichgewicht innerhalb eines Kreises geführt habe. Der Umstand, dass die Ausgleichszahlungen über das Gemeindefinanzierungsgesetz von der Frage, ob die kommunalen Sozialkosten nach dem Umlagemodell oder einem Mischmodell finanziert würden, unabhängig seien, bedeute umgekehrt nicht, dass die Entscheidung über das richtige Modell in den einzelnen Kreisen unabhängig von den Ausgleichszahlungen des Landes getroffen werden könne.

Zur Frage der Steuerungsmöglichkeiten der Klägerin und ihrer Ausnutzung werde auf den erstinstanzlichen Vortrag verwiesen; die Klägerin habe weder das ihr zur Verfügung stehende Budget voll abgerufen noch von Aktivierungs- und Sanktionsmöglichkeiten in ausreichendem Maße Gebrauch gemacht.

Soweit die Klägerin anführe, sie würde mit der 50 %-Quote eine Mehrbelastung von 51,6 % erfahren, sei dies falsch. Die gesetzlich vorgeschriebene 50 %-Finanzierungsbeteiligung führe zu einem Aufwand der Klägerin aus Kreisumlage und Spitzabrechnung von 7,37 Mio. €. Dem stehe ein fiktiver Aufwand bei dem reinen Umlagemodell von 5,86 Mio. € gegenüber, somit ein gesetzlich veranlasster höherer Aufwand von 1,51 Mio. € bzw. + 25,8 %. Maßgeblich sei aber nicht dieser Vergleich, sondern die Veränderung aufgrund der auf 50 % erhöhten Beteiligungsquote, was wiederum einen Mehraufwand von 0,75 Mio. € bzw. + 11,4 % verursache. Dieser Mehraufwand für die Klägerin sei dann im Lichte der Entlastungen aus dem kommunalen Finanzausgleich zu betrachten, was wiederum dazu führe, dass eine finanzielle Härte nicht gegeben sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist begründet. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Klage zulässig und begründet.

Die Klage ist als Feststellungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet. Der Klägerin geht es mit ihrem Begehren um die Schaffung einer Härtefallregelung in Form einer Satzung gemäß § 5 Abs. 5 Satz 3 AG-SGB II NRW. Gegenstand des Klagebegehrens ist damit der Erlass einer Rechtsnorm im Range unterhalb eines förmlichen Gesetzes, deren gerichtliche Kontrolle den Verwaltungsgerichten obliegt.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 4. Juli 2002 – 2 C 13.01 –, NVwZ 2002, 1505, und vom 16. April 2015 – 4 CN 2.14 –, juris; VG B. , Urteil vom 10. März 2003 – 14 K 3769/01 –, juris; VG Minden, Urteil vom 6. April 2010 – 3 K 2237/07 –, juris.

Der Streit um die Verpflichtung der Exekutive zum Erlass oder zur Änderung einer solchen Rechtsnorm ist verwaltungsrechtlicher Art. Vorliegend ist die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 Satz 1 VwGO die statthafte Klageart. Ein der Klärung im Wege der Feststellungsklage zugängliches konkretes Rechtsverhältnis der Klägerin zu dem beklagten Kreis ist gegeben. Unter Rechtsverhältnis in diesem Sinne sind die aus einem konkreten Sachverhalt auf Grund einer Rechtsnorm des öffentlichen Rechts sich ergebenden rechtlichen Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache zu verstehen. Darunter fallen auch die durch organschaftliche Befugnisse und Verpflichtungen gekennzeichneten Rechtsbeziehungen zwischen Organen und ähnlichen juristischen Personen des öffentlichen Rechts und die Rechtsbeziehungen auf Grund Unterwerfung unter bestimmte behördliche Richtlinien u.ä. Die Feststellungsklage muss sich dabei nicht auf die umfassende Rechtsstellung als Organ oder Organteil beziehen, feststellungsfähig sind vielmehr auch einzelne, sich aus dem umfassenderen Rechtsverhältnis ergebende Berechtigungen.

Vgl. HessVGH, Urteil vom 14. Juni 1994 – 4 UE 2433/88 –, juris, m.w.N.

Diese Voraussetzungen sind im Verhältnis der Klägerin zum Beklagten erfüllt. Die Klägerin ist nach § 5 Abs. 5 Satz 1 AG-SGB II NRW mit 50 % an den kommunalen Sozialhilfeaufwendungen im Verhältnis zum Beklagten zu beteiligen. Damit korrespondiert auf Seiten der Klägerin unter bestimmten Voraussetzungen nach § 5 Abs. 5 Satz 3 AG-SGB II NRW ein Recht auf finanziellen Härteausgleich auf Grund einer entsprechenden satzungsrechtlichen Regelung. Klärungsfähig und klärungsbedürftig ist daher die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob die Klägerin letztlich die Regelungen eines Härteausgleichs auf Grundlage des § 5 Abs. 5 Satz 3 AG-SGB II NRW verlangen kann und ob der Beklagte durch das Unterlassen einer dieser Vorschrift entsprechenden Satzungsregelung das eventuell bestehende Recht der Klägerin an der Durchführung eines finanziellen Härteausgleichs verletzt hat.

Vgl. VG B. , Urteil vom 10. März 2003 – 14 K 3769/01 –, juris; VG Minden, Urteil vom 6. April 2010 – 3 K 2237/07 –, juris.

Der Zulässigkeit steht dabei nicht entgegen, dass die Beteiligten um eine Härtefallsatzung für das inzwischen abgeschlossene Jahr 2012 streiten. Das klägerische Begehren hat sich nicht durch Zeitablauf erledigt, denn es ist nicht ersichtlich, dass der Beklagte rechtlich oder tatsächlich an der Schaffung einer Rückwirkung entfaltenden Satzungsregelung für das Jahr 2012 gehindert wäre.

Die Feststellungsklage ist auch begründet. Die Voraussetzungen, unter denen nach § 5 Abs. 5 Satz 3 AG-SGB II NRW die Kreise durch Satzung einen Härteausgleich festlegen müssen, liegen vor.

Gem. § 5 Abs. 5 Satz 3 AG-SGB II NRW setzt die satzungsmäßige Regelung eines Härteausgleichs voraus, dass infolge erheblicher struktureller Unterschiede im Kreisgebiet des Beklagten die Beteiligung kreisangehöriger Gemeinden an den Aufwendungen für kommunale Leistungen nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 SGB II für diese Gemeinden zu einer erheblichen Härte führt.

Nach der als Interpretationshilfe heranzuziehenden Begründung zu Art. 17 Nr. 1 (§ 6) des Zweiten Modernisierungsgesetzes,

vgl. Landtag Nordrhein-Westfalen, Gesetzentwurf, Zweites Gesetz zur Modernisierung von Regierung und Verwaltung in Nordrhein-Westfalen (2. Modernisierungsgesetz – 2. ModernG NRW), LT-Drs. 12/4320, S. 157,

ist bei der Entscheidung, ob eine erhebliche Härte infolge erheblicher struktureller Unterschiede festgestellt werden kann, eine auf die örtlichen Verhältnisse bezogene Gesamtschau aller Indikatoren notwendig, die Einfluss auf den von den kreisangehörigen Gemeinden zu leistenden Aufwand haben können. Zur Begründung einer erheblichen Härte kommen danach nur solche Faktoren in Betracht, die unmittelbaren Einfluss auf die Höhe der Aufwendungen der kreisangehörigen Gemeinden haben. Dies bedeutet, dass erhebliche strukturelle Unterschiede i.S.d. Gesetzes im Kreisgebiet dann vorliegen, wenn im Hinblick auf das grundsätzlich erforderliche kumulative Vorliegen mehrerer sozialhilfeaufwendungsrelevanter Indikatoren in verschiedenen kreisangehörigen Gemeinden signifikant verschiedene "exogene" Bedingungen bestehen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Januar 2012 – 12 A 958/10 –, juris; siehe auch VG B. , Urteile vom 10. März 2003 – 14 K 3769/01 – und – 14 K 841/02 – zu § 6 Abs. 1 Satz 2 AG BSHG NRW.

Derartige strukturelle Unterschiede liegen im Fall der Klägerin vor. Auch nach den Berechnungen des Beklagten weist die Klägerin überproportional viele Hilfeempfänger nach dem SGB II, Arbeitslose, Langzeitarbeitslose, Hilfeempfänger mit Migrationshintergrund und Hilfeempfänger über 50 Jahre auf; zudem liegt hinsichtlich der Erträge und Aufwendungen bei den Kosten der Unterkunft ein struktureller Unterschied vor. Jedenfalls soweit es um die Zahl der Hilfeempfänger nach dem SGB II und die Zahl der Arbeitslosen geht, sind diese Unterschiede auch erheblich, denn hier besteht ein unmittelbarer Einfluss auf die Höhe der Aufwendungen der Klägerin. Daher kann offen bleiben, ob dies hinsichtlich der anderen aufgeführten Unterschiede auch der Fall ist. Jedenfalls die Erträge und Aufwendungen bei den Kosten der Unterkunft dürften – wie der Beklagte zutreffend annimmt – eher eine Folge der anderen Indikatoren denn ein eigener Indikator sein.

Die Beteiligung an den Aufwendungen für kommunale Leistungen nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 SGB II führt für die Klägerin auch zu einer erheblichen Härte. Eine erhebliche Härte in diesem Sinne liegt vor, wenn sich bei einer Gegenüberstellung der die Klägerin treffenden Aufwendungen für die Aufgabenerfüllung nach dem SGB II auf einer hypothetischen Umlagegrundlage mit den tatsächlichen Aufwendungen bei einer 50%igen direkten Finanzierungsbeteiligung eine unverhältnismäßige Mehrbelastung ergibt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Januar 2012 – 12 A 958/10 –, juris.

Die Mehrbelastung der Klägerin im Jahr 2012 errechnet sich auf Grundlage der vorgelegten Daten dabei wie folgt:

Zahlungspflicht (zuzüglich zur Kreisumlage in Höhe von 50 % der Aufwendungen für kommunale Leistungen nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 SGB II)

bei Spitzabrechnung: 4.443.862 €

100

bei Finanzierung über Kreisumlage: 2.930.575 €

101

1.513.287 €

102

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist bei der Ermittlung der Mehrbelastung der Klägerin nicht auf die Differenz zwischen der Zahlungspflicht bei einer Spitzabrechnung im Umfang von 50 % und bei einer Spitzabrechnung im Umfang von 25 % abzustellen. Das ergibt sich bereits daraus, dass Grundlage der Härteklausel die Umstellung der Finanzierung der Leistungen nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 SGB II war, nach der 50 % der Aufwendungen für diese Leistungen nicht mehr über die Kreisumlage finanziert werden, sondern unmittelbar von den Gemeinden getragen werden müssen (§ 5 Abs. 5 Satz 1 AG-SGB II NRW). Ist Zweck der Härteklausel demnach, Mehrbelastungen durch eben diese Veränderung auszugleichen, kann es nicht auf einen Vergleich mit einem bereits vorher reduzierten Umfang der Spitzabrechnung ankommen. Wie der Senat bereits im Zulassungsbeschluss vom 7. März 2014 ausgeführt hat, spricht zudem alles dafür, dass durch die Herabsetzung des Umfangs der Spitzabrechnung auf 25 % der Kosten durch Satzung vom 11. Dezember 2006, die stellvertretend für einen förmlichen Härteausgleich gedacht gewesen ist und auch durch § 5 Abs. 5 Satz 3 AG-SGB II NRW a. F. gedeckt gewesen sein dürfte, bereits die Spitzen einer unverhältnismäßigen Mehrbelastung der Klägerin im Verhältnis zur Finanzierung allein über die Kreisumlage geglättet werden sollten; angesichts dessen wäre es nicht nachvollziehbar, die von ihr aufgefangenen Mehrbelastungen bei einer erneuten Würdigung der maßgeblichen Umstände, inwieweit die Spitzabrechnung mit 50 % eine unverhältnismäßige finanzielle Mehrbelastung darstellt, nicht zu berücksichtigen.

103

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. März 2014 – 12 A 2190/13 –, juris.

104

Gegen letzteres spricht nicht, dass bei Erlass der Satzung zur 25 %-Beteiligung am 11. Dezember 2006 die Frage, ob tatsächlich die Voraussetzungen für die Schaffung einer Härtefallregelung vorlagen, nicht abschließend rechtlich geprüft worden war. Der Beschlussvorlage vom 29. November 2006 lässt sich ebenso wie § 1 Abs. 2 der Satzung vom 11. Dezember 2006 eindeutig entnehmen, dass – an Stelle einer formellen Härtefallregelung – die Reduzierung des Spitzabrechnungsanteils auf 25 % jedenfalls der Milderung der Belastungen für die Klägerin aufgrund der Einführung der Spitzabrechnung und damit der Vermeidung von Härten dienen sollte.

105

Die prozentuale Mehrbelastung betrug demnach im Jahr 2012 51,6 %. Entgegen der Auffassung des Beklagten ist die Mehrbelastung nicht ins Verhältnis zu setzen zu der Summe, die insgesamt bei vollständiger Finanzierung über die Kreisumlage zu zahlen wäre (hier 5.861.150 €), sondern lediglich zu dem hälftigen Anteil an der Kreisumlage, der statt der Summe, die bei der Spitzabrechnung nach § 5 Abs. 5 Satz 1 AG-SGB II NRW zu zahlen ist, zu leisten wäre (hier 2.930.575 €). Abzustellen ist demnach auf den Unterschied zur fiktiv für die Hälfte der Kosten zu zahlenden Kreisumlage.

106

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Januar 2012 – 12 A 958/10 –, juris; siehe auch VG Münster, Urteil vom 17. November 2006 – 1 K 1024/04 –, juris.

107

Dies ist bereits deshalb sachgerecht, weil § 5 Abs. 5 Satz 1 AG-SGB II NRW lediglich diesen Kostenteil behandelt; zudem bildet nur dieser Vergleich tatsächlich die Mehrbelastung aufgrund der strukturellen Unterschiede ab, während bei einem Abstellen auf die Gesamtsumme die Auswirkungen dieser Unterschiede durch die Einbeziehung der Verpflichtungen aus der hiervon unabhängigen Kreisumlagenfinanzierung relativiert würden.

108

Im Übrigen stellt sich im konkreten Fall die Mehrbelastung mit ihrer absoluten Höhe von 1.513.287 € unabhängig davon, ob man die prozentuale Mehrbelastung mit 51,6 % oder 25,8 % annimmt, jedenfalls als unverhältnismäßig dar.

109

Die Unverhältnismäßigkeit der Mehrbelastung kann weder an einem festen Wert festgemacht noch nach Methoden der empirischen Statistik ermittelt werden. Auch kann es nicht darauf ankommen, ob die Aufwendungen, die im Rahmen der Finanzierungsbeteiligung zu leisten sind, von den bisherigen Aufwendungen im Vergleich der kreisangehörigen Städte und Gemeinden untereinander oder zu dem Ergebnis im Schnitt aller kreisangehörigen Kommunen deutlich bzw. signifikant abweichen. § 5 Abs. 5 Satz 3 AG-SGB II NRW stellt lediglich darauf ab, ob die Beteiligung an den Aufwendungen für die kreisangehörige Gemeinde („..für diese..“) zu einer erheblichen Härte führt. Durch die Härteregelung soll keine Belastungsnivellierung im gesamten Kreisgebiet, sondern eine Ausgleichsmöglichkeit in Einzelfällen ermöglicht werden.

110

Die Grenze der Unverhältnismäßigkeit ist auch nicht erst dann erreicht, wenn es der betroffenen Gemeinde aufgrund der hierdurch verursachten wirtschaftlichen Notlage unmöglich wird, freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Mit diesem Ansatz würde die Schwelle zu dem, was an Mehrbelastung hinzunehmen ist, zu hoch angesiedelt. Der Gesetzgeber dürfte sich nicht vorgestellt haben, dass die Härtefallregelung erst dann eingreifen soll, wenn die Kommunen mit der Spitzabrechnung an den Rand ihrer finanziellen Belastbarkeit gedrängt werden. Für eine solche enge Begrenzung des Härteausgleichs ist nichts ersichtlich.

111

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Januar 2012 – 12 A 958/10 –, juris.

112

Die Angemessenheit der finanziellen Mehrbelastung muss sich aber jedenfalls daran messen lassen, inwieweit der Gemeinde das vom Gesetzgeber vorausgesetzte Steuerinstrumentarium zur Verfügung gestellt worden ist. Der Härteausgleich mit der Grenze der unverhältnismäßigen Mehrbelastung steht in untrennbaren Zusammenhang mit den Steuerungsmöglichkeiten zur Vermeidung, Verringerung oder Beseitigung von Hilfebedürftigkeit und erlangt gerade hieraus seine Rechtfertigung. Nur dann und soweit die kreisangehörige Gemeinde die Steuerung selbst verantwortet, ist es auch gerechtfertigt, ihr das Ergebnis – d.h. die aus dieser Verantwortung resultierende finanzielle Belastung – bis zur Grenze der Unverhältnismäßigkeit alleine zuzurechnen. Umgekehrt bedeutet dies, dass je geringer die Steuerungsmöglichkeiten der kreisangehörigen Gemeinde ausgestaltet sind, desto geringer auch die von ihr (in Abgrenzung zu den fremdbestimmten finanziellen Belastungen) eigenverantwortlich zu tragenden finanziellen Belastungen sein müssen, ab denen eine unverhältnismäßige Mehrbelastung angenommen werden kann. Einen Bezug zur allgemeinen Finanzkraft der Gemeinde, insbesondere soweit sie auch freiwillige Leistungen erbringt, verlangt diese Betrachtungsweise nicht.

113

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Januar 2012 – 12 A 958/10 –, juris.

114

Vorliegend sind der Klägerin – anders als in dem dem Beschluss des Senats vom 11. Januar 2012 im Verfahren 12 A 958/10 zugrundeliegenden Fall – umfangreiche Steuerungsmöglichkeiten übertragen worden. Mit § 1 der Satzung über die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitssuchende nach dem II. Buch Sozialgesetzbuch im I. kreis vom 30. Dezember 2004 hat der Beklagte eine grundsätzlich umfassende Aufgabenübertragung vorgenommen. Gemäß § 2 der Satzung hat er sich neben Einzelbereichen in erster Linie die übergeordnete Planung sowie das Führen von Rechtsbehelfsverfahren vorbehalten.

115

Dennoch ist eine solch weitreichende Übertragung von Steuerungsmöglichkeiten allein nicht geeignet, jede Mehrbelastung zu rechtfertigen. Dabei ist einerseits zu bedenken, dass die Umstellung auf die Spitzabrechnung denknotwendig und vom Gesetzgeber so auch beabsichtigt sowohl zu Belastungen als auch zu Entlastungen führen muss. Andererseits ist in Rechnung zu stellen, dass strukturelle Unterschiede in der Zusammensetzung der Hilfeempfänger, die zu erhöhten Aufwendungen führen, in der Praxis vielfach – wie von der Klägerin geltend gemacht – dazu führen, dass Steuerungsinstrumente weniger gut greifen als in Gemeinden, in denen etwa eine andere, günstigere Zusammensetzung der Hilfeempfänger vorliegt. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass der Finanzierungsbeteiligung der Gemeinden der Gedanke zugrunde liegt, dass durch die Zuständigkeitsübertragung an die sogenannten „Optionskommunen“ nach § 5 Abs. 2 AG-SGB II NRW auch kreisangehörigen Kommunen sozialpolitische Steuerungsinstrumente an die Hand gegeben werden sollten, damit diese „über den Einsatz von Sozialhilfeleistungen eine eigenständige aktive kommunale Beschäftigungspolitik … entwickeln (können), um Sozialhilfebedürftigkeit zu überwinden“.

116

Vgl. Landtag Nordrhein-Westfalen, Entschließung zu dem Gesetzentwurf der Landesregierung (Drucksachen 12/3730 und 12/3770), Verwaltungsstrukturen in NRW modernisieren – Aufgabenverantwortung und Finanzverantwortung zusammenführen, LT-Drs. 12/4024, und Plenarprotokoll 12/116, S. 9655, 9677.

117

Dies zugrundegelegt dürfte eine Mehrbelastung jedenfalls dann unverhältnismäßig sein, wenn sie außer Verhältnis zu den Veränderungs- und Entlastungsmöglichkeiten steht, die die Gemeinde aufgrund der ihr übertragenen Aufgaben realisieren kann. Dabei dürfte nicht allein auf das einzelne Haushaltsjahr abzustellen sein; ist die Mehrbelastung aber so hoch, dass in einem überschaubaren Zeitraum nicht damit gerechnet werden kann, dass die Gemeinde sie durch eigene Initiative jedenfalls in relevantem Maße zurückführen kann, dürfte die Mehrbelastung ihre ihr zugedachte Anreizfunktion verlieren und entgegen dem Gesetzeszweck zu einer bloßen Sanktion werden, die zudem auf der anderen Seite die Möglichkeiten der Gemeinde, durch strukturelle Maßnahmen – etwa Verbesserung ihrer Infrastruktur o.ä. – Veränderungen der Arbeitsmarktsituation herbeizuführen, zusätzlich erschweren dürfte.

118

Dies zugrunde gelegt, ist die vorliegende Mehrbelastung unverhältnismäßig. Maßgebende Aussagekraft kommt insoweit den hier in Rede stehenden Zielvereinbarungen zu, deren einvernehmlich vereinbarte und hinreichend konkret bestimmte Ziele grundsätzlich praxisorientierte Einschätzungen über das mit den zur Verfügung stehenden Steuerinstrumenten Machbare repräsentieren. Schon die geringfügig dimensionierten Ziele in den Zielvereinbarungen lassen nicht erkennen, dass die Klägerin die Mehrbelastung von 1.513.287 € – unabhängig davon, ob man sie als Erhöhung um 25,8 % oder 51,6 % bewertet – in einem überschaubaren Zeitraum in relevanter Weise hätte abbauen können.

119

Unabhängig davon hat die Klägerin ausweislich der zum Zweck der Zielkontrolle erstellten Kennzahlen für das Jahr 2012 von vier vereinbarten Zielen das – nicht mit einem bestimmten Prozentsatz versehene – Ziel der "Verringerung der Hilfebedürftigen" und das – ebenfalls nicht mit einem bestimmten Prozentsatz versehen – Ziel der "Verringerung der Leistungen für Unterkunft und Heizung" erreicht; hier wurden Verringerungen um 2,6 % (Verringerung der Hilfebedürftigen) bzw. in den für die Belastung nach § 5 Abs. 5 Satz 1 AG-SGB II NRW maßgeblichen Kosten der Unterkunft und Heizung (vgl. § 6 Abs. 1 Nr. 2 SGB II) um 4,1 % erreicht. Dass in anderen Kommunen teilweise höhere Reduzierungen möglich waren, ist insoweit ohne Belang. Unabhängig davon kann auch deshalb nicht von Versäumnissen der Klägerin ausgegangen werden, weil nach den vorgelegten Unterlagen die anderen Gemeinden im Gebiet des Beklagten im Jahr 2012 hinsichtlich der Kosten der Unterkunft und Heizung Einsparungen in Höhe von durchschnittlich 5,36 % erzielt haben; lässt man den höchsten (12,8 %) und niedrigsten (0,5 %) Wert als „Ausreißer“ außer Betracht, so ergibt sich ein Durchschnittswert von 5,0 %, von dem der Wert der Klägerin mit 4,1 % insoweit nicht erheblich abweicht. Ein Ausgleich der Mehrbelastung der Klägerin könnte im Übrigen auch bei Zugrundelegung des kreisweiten Durchschnittswertes nicht in überschaubarer Zeit erfolgen.

120

Soweit die Klägerin das vereinbarte Ziel der "Verbesserung der Integration in Erwerbstätigkeit" nicht erreicht hat, ist darauf hinzuweisen, dass dies nach den vorgelegten Unterlagen bis auf eine bei allen Kommunen im Gebiet des Beklagten der Fall gewesen ist. Erweist sich aber in der Umsetzung von Zielvereinbarungen eine Einschätzung über das zu erreichende Ziel fast flächendeckend als illusorisch, fehlt es an einer Grundlage, das Nichterreichen des vereinbarten Ziels als individuelle Versäumnis der Klägerin in der Handhabung der zur Verfügung stehenden Steuerinstrumente zu werten.

121

Dass die Klägerin schließlich das Ziel der "Vermeidung von langfristigem Leistungsbezug" in einem Umfang von -2,0 % mit einer erreichten Verringerung von -1,2 % um 0,8 Prozentpunkte verfehlt hat, begründet schon deshalb kein Indiz für eine unzureichende Ausschöpfung der mit den Steuerungsinstrumenten zu erzielenden Verbesserungen, weil das Ziel der Reduzierung der Zahl der langfristigen Leistungsbezieher um 2 % bereits in der Zielvereinbarung als „ambitioniert“ bezeichnet worden ist. Dass aus dem Umstand der Nichterreichung eines – einver-nehmlich als solches qualifizierten – "ambitionierten" Ziels nicht zugleich ein individuelles Versäumnis in der Handhabung der Steuerinstrumente folgt, dürfte auf der Hand liegen.

122

Soweit der Beklagte der Auffassung sein sollte, dass die Klägerin zu größeren Einsparungen in der Lage ist, steht es ihm frei, auf den Abschluss höherer Zielvereinbarungen hinzuwirken; das vorliegende Verfahren bietet jedenfalls angesichts des Verhältnisses zwischen den dargestellten niedrigen Einsparungen und der diesen gegenüberstehenden Höhe der Mehrbelastung keinen Anlass, die Aktivierungs- und Sanktionspraxis der Klägerin im Einzelnen zu untersuchen.

123

Gegen die Zugrundelegung der Zahlen aus den Zielvereinbarungen spricht dabei nicht, dass die Klägerin in den Jahren seit der Optierung nicht das volle ihr aus Bundesmitteln auch für Maßnahmen zur Integration in den Arbeitsmarkt zur Verfügung gestellte Budget abgerufen hat. Die Klägerin hat unwidersprochen dargelegt, dass sie im Jahr 2011 fast 90 % des Budgets abgerufen habe und alle notwendigen Eingliederungsmaßnahmen erfolgt seien; ebenfalls unwidersprochen hat sie dargelegt, dass sie im Jahr 2011 das gesamte Verwaltungskostenbudget abgerufen habe. Unabhängig davon, ob es für die Frage, ob die Klägerin im Jahr 2012 in der Lage war, die ihr entstandene Mehrbelastung abzubauen, auf die vergangenen Zeiträume überhaupt ankommen kann, lässt sich aus einer 90 %igen Ausschöpfung des Integrationsmittelbudgets im Jahr 2011 jedenfalls nicht schließen, dass die Reduzierungen der Aufwendungen, die der Klägerin im Jahr 2012 möglich waren, aufgrund eigener Versäumnisse derart niedrig gewesen wären, dass sie zur Beurteilung, welche Reduzierungen der Klägerin bei realistischer Betrachtung möglich sind, nicht herangezogen werden dürften.

124

Mit Vorteilen, die aus erhöhten Zuweisungen im Rahmen des Gemeindefinanzierungsgesetzes 2012 herrühren, ist in diesem Zusammenhang nicht gegenzurechnen. Der Senat hat bereits im Beschluss vom 11. Januar 2012 – 12 A 958/10 – zur Rechtslage unter dem Gemeindefinanzierungsgesetz 2006 dargelegt, dass eine Gegenrechnung bereits deshalb nicht zu erfolgen habe, weil bei der Höhe der Schlüsselzuweisungen die Art und Weise der Finanzierung der SGB II-Leistungen keine Rolle spiele. Dieses Argument beansprucht weiterhin Gültigkeit, auch wenn nach § 8 Abs. 5 GFG 2012 im Rahmen des sogenannten Soziallastenansatzes die Bedarfsgemeinschaften mit dem Faktor 15,3 und nicht mehr mit lediglich 3,9 wie im Jahr 2006 gewichtet wurden. Die danach zu berechnende Schlüsselzuweisung stand weiterhin der Gemeinde unabhängig von einer Finanzierungsbeteiligung nach § 5 Abs. 5 Satz 1 AG-SGB II NRW zu; geht es aber bei der Härtefallregelung gemäß § 5 Abs. 5 Satz 3 um den Ausgleich von Nachteilen, die gerade durch die Finanzierungsbeteiligung entstehen, können Vorteile, die eben nicht durch diese Beteiligung bedingt sind, sondern der Gemeinde auch bei einem reinen Umlagesystem zustünden, nicht berücksichtigt werden.

125

Schließlich sind auch Ermessensgesichtspunkte, nach denen sich eine andere Entscheidung als die Schaffung einer Härteausgleichsregelung rechtfertigen ließe, nicht zu erkennen. Die Argumentation des Beklagten, dass durch eine Härteausgleichsregelung zugunsten der Klägerin der jeweilige Kreisumlagenanteil für die übrigen kreisangehörigen Gemeinden beitragsmäßig um den "subventionierten" Anteil vergrößert werde, beschreibt insoweit lediglich die finanztechnische und zwangsläufige Folge bzw. Auswirkung der Implementierung einer Härteausgleichsregelung, kann aber – vor dem Hintergrund, dass durch die Härteregelung keine Belastungsnivellierung im gesamten Kreisgebiet, sondern eine Ausgleichsmöglichkeit in Einzelfällen ermöglicht werden soll – nicht als Grund für einen vollständigen Verzicht auf eine Entlastung der Klägerin herhalten. Bei den anderen kreisangehörigen Gemeinden – mit Ausnahme von Sundern mit einer Mehrbelastung von ca. 6,9 % – hat die Spitzabrechnung von 50 % des SGB II-Aufwandes zu einer Reduzierung der zu zahlenden Summe geführt. Die herausgehobene Belastungssituation der Klägerin, die zum einen die ungünstigste Sozialstruktur aufweist, und die zum anderen von den beiden mehrbelasteten Kommunen die prozentual höchste – ein mehrfaches betragende – Mehrbelastung zu tragen hat, gebietet geradezu einen Ausgleich. Danach ist das Ermessen des beklagten Kreises, das ihm § 5 Abs. 5 Satz 3 AG-SGB II NRW einräumt, zugunsten der Schaffung einer Härteausgleichsregelung als reduziert anzusehen. Das seitens des Beklagten erwähnte Erfordernis der Berücksichtigung der Zumutbarkeit der Erhöhung der Belastung der anderen kreisangehörigen Kommunen bei Schaffung einer Härteausgleichsregelung stellt sich lediglich als eine Frage der inhaltlichen Ausgestaltung eines Härteausgleichs dar, die richtigerweise in den Verantwortungs- und Ermessensbereich des Kreistages als Beschlussorgan fällt, jedoch ungeeignet ist, die Aufnahme einer Härteausgleichsregelung auf der Rechtsfolgenseite im Rahmen einer Ermessensausübung zu verhindern.

126

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

127

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

128

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Zulassungsgründe i. S. d. § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Die Rechtssache betrifft die Auslegung von Landesrecht, dessen Nachprüfung dem Revisionsgericht versagt ist (§ 137 Abs. 1 VwGO) und somit auch die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung nicht begründen kann.