Oberverwaltungsgericht NRW, 10 D 44/13.NE

Tatbestand:

Die Antragsteller wenden sich gegen die 3. Änderung und Erweiterung des Bebauungsplans WE 8b (M.) der Antragsgegnerin (im Folgenden: Bebauungsplan). Der Antragsteller zu 1. ist Teileigentümer des im Plangebiet gelegenen Grundstücks C1. 7/L.-straße 47, die Antragstellerin zu 2. ist die Eigentümergemeinschaft, in deren Eigentum das Grundstück steht. Auf dem Grundstück befinden sich eine Parkplatzanlage sowie ein Wohn- und Geschäftshaus, das zum Zeitpunkt der Planaufstellung unter anderem für einen Lebensmittelmarkt genutzt wurde und in dem sich nun ein Sonderpostenmarkt befindet.

Der Bebauungsplan WE 8b setzt in dem östlich des Zentrums des Ortsteils X. gelegenen, durch die I.-straße im Westen, die I1. Straße im Norden und im Osten und durch den C2. im Süden begrenzten Plangebiet mehrere allgemeine Wohngebiete, zwei Kerngebiete, mehrere Mischgebiete und ein Gewerbegebiet fest. Die Erweiterung des Plangebiets durch die 3. Änderung betrifft mehrere östlich der I1. Straße und nördlich des C3. gelegene Grundstücke mit einer Gesamtgröße von etwa einem Hektar. Diese lagen zuvor im Geltungsbereich des Bebauungsplanes WE 10 (Industriegebiet) der Antragsgegnerin, wonach dort ein Gewerbegebiet festgesetzt war.

Nach der Planbegründung dient der Bebauungsplan der Neuordnung versorgungsrelevanter Einrichtungen zur Entwicklung des Einzelhandels im Ortsteil X. Die Planänderung erstrecke sich im Wesentlichen auf die Fläche des Raiffeisenmarktes zwischen der T. Straße und der I1. Straße. Weitere Änderungen beträfen geringfügige Anpassungen von Straßenverkehrsflächen und Baugrenzen sowie die Aktualisierung bauordnungsrechtlicher Vorschriften und Rechtsgrundlagen. So wurde die für das Grundstück der Antragsteller festgesetzte überbaubare Grundstücksfläche erweitert, um sie an das dort genehmigte und errichtete Einzelhandelsvorhaben anzupassen.

Der Bebauungsplan setzt das Erweiterungsgebiet als Sondergebiet (§ 11 BauNVO) fest. Die durch Baugrenzen definierte überbaubare Grundstücksfläche innerhalb des Sondergebiets umfasst im nördlichen Plangebiet ein SO 1 „Lebensmittelmarkt (Vollsortimenter)“, südlich grenzt das Sondergebiet SO 2 „Lebensmittelmarkt (Discounter)“ an. In dem SO 1 sind eine Geschossfläche von 1.910 qm und eine maximale Verkaufsfläche von 1.350 qm festgesetzt, davon mindestens 250 qm für Getränke, maximal 800 qm für Nahrungs- und Genussmittel, 100 qm Backshop sowie 200 qm Neben- und Randsortimente (ohne Lebensmittel und Getränke), davon maximal 135 qm zentrenrelevante Randsortimente (gemäß der C4. Sortimentsliste). In dem SO 2 sind eine Geschossfläche von 1.310 qm und eine maximale Verkaufsfläche von 870 qm festgesetzt.

Die Ziff. 1 der textlichen Festsetzungen betrifft die Art der baulichen Nutzung (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB). Ziff. 1.1 enthält die in den beiden Sondergebietsteilen jeweils zulässige maximale Gesamtverkaufsfläche und definiert den Begriff der Verkaufsfläche. Ziff. 1.2 setzt unter Bezugnahme auf die Klassifikation der Wirtschaftszweige des Statistischen Bundesamtes, Ausgabe 2008, die in SO 1 und SO 2 zulässigen Nutzungsarten fest. Ziff. 1.2 Buchstabe a) Abs. 1 benennt einzelne zentren- und nahversorgungsrelevante Sortimente und nennt die jeweiligen Ziffern der Klassifikation der Wirtschaftszweige. Die textliche Festsetzung enthält den Hinweis, dass diese Klassifikation bei der im Q. 17 angesiedelten Fachabteilung Umwelt und Planung der Antragsgegnerin zur Einsicht bereit gehalten werde.

Nach Ziff. 1.2 Buchstabe a) Abs. 1 darf der Flächenanteil für zentren-, aber nicht nahversorgungsrelevante Sortimente einen Anteil von 10 % der zulässigen maximalen Gesamtverkaufsfläche des jeweiligen Sondergebiets nicht überschreiten. Gemäß Ziff. 1.2 Buchstabe a) Abs. 3 sind dort im Übrigen Verkaufsflächen mit nicht zentren- und/oder nahversorgungsrelevanten Einzelhandelssortimenten zulässig. Ziff. 1.2 Buchstabe b) nennt bestimmte ergänzende Nutzungen, die zulässig sind, soweit sie den in dem jeweiligen Sondergebiet zulässigen Nutzungen zugehören.

Hinsichtlich vier an der I1. Straße festgesetzter Mischgebiete ist die zulässige Nutzungsart durch den Bebauungsplan dahingehend beschränkt, dass zentren- und nahversorgungsrelevanter Einzelhandel unzulässig ist.

Zudem sind in Mischgebieten, Kerngebieten und Gewerbegebieten Vergnügungsstätten gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO ausgeschlossen.

Der Bebauungsplan enthält für das Sondergebiet auch „Sonstige Festsetzungen“, die den Schallschutz betreffen. Danach sind eine nächtliche Parkplatznutzung von Kunden oder nächtliche Warenlieferungen im Bereich der geplanten Anlieferzone des Vollsortimenters an dem vorgesehenen Einzelhandelsstandort nicht zulässig. Ausnahmen gelten für Mitarbeiter der Märkte, die das Gelände vor 6:00 Uhr oder nach 22:00 Uhr, also im Nachtzeitraum, anfahren oder verlassen müssen. Hierzu sind gesonderte Mitarbeiterstellplätze auszuweisen, deren Abstand zu den nächstgelegenen Wohn- und Mischbauflächen an der I1. Straße mindestens 30 m (allgemeines Wohngebiet - WA) beziehungsweise mindestens 15 m (Mischgebiet - MI) betragen muss. Die Lebensmittelmärkte und der Backshop des im SO 1 geplanten Lebensmittel-Vollsortimenters können ausnahmsweise auch während der Nachtstunden mit einem Kleintransporter (bis 2,8 t) beliefert werden, sofern die Ladetätigkeiten im Bereich der Haupteingänge oder der Anlieferzone des Discounters erfolgen und für die An- und Abfahrt ausschließlich die südliche Zufahrt zum C2. genutzt wird.

Der Flächennutzungsplan stellt in seiner am Tag der Veröffentlichung des Bebauungsplans veröffentlichten 28. Änderungsfassung das zuvor als „Gewerbliche Bauflächen“ dargestellte Erweiterungsgebiet – ebenso wie der Bebauungsplan – als Sondergebiet SO 1 „Lebensmittelmarkt (Vollsortimenter)“ beziehungsweise als Sondergebiet SO 2 „Lebensmittelmarkt (Discounter)“ dar.

Das Aufstellungsverfahren nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf: Am 14. Juli 2010 beschloss der Umwelt- und Planungsausschuss die Aufstellung des Bebauungsplans. Die Antragsgegnerin machte die am selben Tage beschlossene öffentliche Auslegung des Planentwurfs im Rahmen der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit (§ 3 Abs. 1 BauGB) in ihrem Amtsblatt am 4. November 2010 öffentlich bekannt. Die öffentliche Auslegung des Planentwurfs fand in der Zeit vom 15. November bis zum 17. Dezember 2010 statt. Die frühzeitige Beteiligung der Behörden und der sonstigen Träger öffentlicher Belange erfolgte mit Schreiben vom 9. November 2010. Nach dem Planentwurf sollten im Erweiterungsgebiet drei Sondergebietsteile festgesetzt werden, nämlich für einen Lebensmittelmarkt mit einer maximalen Verkaufsfläche von 1.200 qm, für einen Lebensmitteldiscountmarkt mit einer maximalen Verkaufsfläche von 900 qm und für einen Textilmarkt mit einer maximalen Verkaufsfläche von 500 qm. Zudem war vorgesehen, das im bisherigen Plangebiet als Mischgebiet festgesetzte Grundstück des Antragstellers zu 1. in ein Sondergebiet umzuwandeln mit einer Einzelhandelsverkaufsfläche von etwa 1.200 qm. Für den dort vorhandenen Lebensmittelmarkt war ein Antrag auf Erweiterung der Verkaufsfläche auf circa 1.150 qm gestellt worden.

Die Antragsteller zu 1. nahm mit Schreiben vom 16. Dezember 2010 zu der Planung Stellung. Der Bebauungsplan werde nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelt. Ihm fehle die städtebauliche Erforderlichkeit. Für die beantragte Erweiterung der Verkaufsfläche eines Lebensmittelmarktes auf seinem Grundstück bedürfe es nicht der Festsetzung eines Sondergebietes. Eine solche sei gegenüber der Mischgebietsfestsetzung eine nachteilige Beschränkung seiner Eigentumsfreiheit. Auch die Ausweisung der übrigen Sondergebiete sei nicht erforderlich. Nach dem Einzelhandelskonzept aus dem Jahre 2009 sei eine Erweiterung des auf seinem Grundstück ansässigen Lebensmittelmarktes und die geplante Erweiterung eines ebenfalls im zentralen Versorgungsbereich angesiedelten Lebensmittelmarktes ausreichend für die Versorgung der Bevölkerung. Die Planung sei auch abwägungsfehlerhaft, weil sein Interesse als Eigentümer des Grundstücks, auf dem sich der bestehende Lebensmittelmarkt befinde, unangemessen zurückgestellt werde. Die geplante Änderung der Nutzungsart von Mischgebiet in Sondergebiet schränke die Nutzung seines Grundstücks erheblich ein. Auch sei die Verlagerung eines funktionsfähigen Nahversorgungsbetriebes und die Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des zentralen Versorgungsbereichs zu befürchten. Die Neuansiedlung von Lebensmittelmärkten führe zu einer Zunahme des Straßenverkehrs und damit zu einer erhöhten Lärmbelästigung auf seinem Grundstück.

Nach der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit wurde der Planentwurf geändert. Die geplante Festsetzung eines Sondergebiets für einen Textilmarkt im Erweiterungsgebiet wurde aufgegeben, die maximale Verkaufsfläche des Lebensmittelmarktes (Vollsortimenter) wurde von 1.200 qm auf 1.350 qm angehoben, die des Lebensmittelmarktes (Discounter) von 900 qm auf 870 qm reduziert. Zuvor hatte die Antragsgegnerin in Fortentwicklung ihres durch Ratsbeschluss vom 1. Juli 2009 gebilligten Einzelhandelskonzepts bei einem Büro für Stadtplanung im Juli 2011 eine Verträglichkeitsanalyse für die Errichtung eines Nahversorgungsvorhabens in C. -X. eingeholt, die im Juli 2012 aktualisiert wurde.

Im Juni 2012 legte das Planungsbüro die als „Nahversorgung in X. “ bezeichnete Teilfortschreibung des städtischen Einzelhandelskonzepts vor. Diese trägt den Untertitel „Dokumentation der Abwägung in Rede stehender Entwicklungsvorhaben und Ableitung von Empfehlungen zur Teilfortschreibung des Einzelhandelskonzepts“.

Der Rat billigte das so angepasste Einzelhandelskonzept und die damit zusammenhängende Neuabgrenzung des Zentralen Versorgungsbereichs in X. mit Beschluss vom 4. Juli 2012.

Die Antragsgegnerin machte die vom Ausschuss für Stadtentwicklung und Stadtplanung am 19. September 2012 beschlossene öffentliche Auslegung des Planentwurfs in ihrem Amtsblatt am 4. Oktober 2012 öffentlich bekannt. Die öffentliche Auslegung des Planentwurfs fand in der Zeit vom 12. Oktober bis zum 13. November 2012 statt. Die Behörden und die sonstigen Träger öffentlicher Belange wurden unter dem 9. Oktober 2012 beteiligt.

Der Antragsteller zu 1. nahm mit am 13. November 2012 bei der Antragsgegnerin eingegangenem Schreiben vom 12. November 2012 zu der Planung ausführlich Stellung.

Auf die Stellungnahme der IHK hin wurde der Planentwurf insoweit geändert, als von den in dem SO 1 auf einer Fläche von 200 qm zulässigen Randsortimenten maximal 135 qm zentrenrelevante Randsortimente (gemäß C4. Sortimentsliste) sein dürfen. Der Rat beschloss am 12. Dezember 2012 die auf diese Änderung beschränkte erneute Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden sowie der sonstigen Träger öffentlicher Belange gemäß § 4a Abs. 3 BauGB zwischen dem 20. Dezember 2012 und dem 11. Januar 2013. Dies wurde im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 20. Dezember 2012 bekanntgemacht. Der Antragsteller zu 1. nahm hierzu mit Schreiben vom 11. Januar 2013 Stellung.

Die Antragstellerin zu 2. hat sich im Rahmen der Beteiligung der Öffentlichkeit (§ 3 Abs. 1 und 2, § 4a Abs. 3 BauGB) nicht geäußert.

Der Rat entschied in seiner Sitzung am 27. Februar 2013 über die im Rahmen der Beteiligung der Behörden und der sonstigen Träger öffentlicher Belange und die während der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs abgegebenen Stellungnahmen entsprechend dem Vorschlag der Verwaltung und beschloss den Bebauungsplan als Satzung.

Nachfolgend äußerte die Bezirksregierung N. gegenüber der Antragsgegnerin im Rahmen ihrer Entscheidung über die Genehmigung der im Parallelverfahren beschlossenen 28. Änderung des Flächennutzungsplanes Bedenken, ob die nach § 1 Abs. 7 BauGB erforderliche Auseinandersetzung mit den Stellungnahmen einiger Bürger und Behörden in ausreichendem Maße stattgefunden habe. Da auch in dem aus dem früheren zentralen Versorgungsbereich herausgenommen, westlich angrenzenden Gebiet Einzelhandel bis zur Großflächigkeit möglich bleiben solle, ziele die Planung auf eine Steuerung großflächiger Einzelhandelsbetriebe, nicht auf die Steuerung zentrenrelevanten Handels.

Das von der Antragsgegnerin beauftragte Planungsbüro legte daraufhin im März 2013 eine städtebaulich-funktionale und entwicklungsbezogene Begründung der Abgrenzung des Nahversorgungszentrums C. -X. vor. Dem herausgenommenen Gebiet komme eine geringere zentrenbildende Funktion als der I.-straße zu. Die dort ansässigen Unternehmen seien auch außerhalb des zentralen Versorgungsbereichs nicht in ihrem Bestand gefährdet. Eine Erweiterung des dortigen Lebensmittelmarktes sei aus mehreren Gründen unrealistisch und habe trotz des langjährigen Diskussionsprozesses nicht stattgefunden.

Der Rat hob in seiner Sitzung am 25. Mai 2013 seinen Satzungsbeschluss vom 27. Februar 2013 auf und entschied erneut über die im Rahmen der Beteiligung der Behörden und der sonstigen Träger öffentlicher Belange und die während der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs abgegebenen Stellungnahmen entsprechend dem Vorschlag der Verwaltung und beschloss den Bebauungsplan erneut als Satzung.

Der Satzungsbeschluss wurde am 13. Juni 2013 im Amtsblatt der Antragsgegnerin öffentlich bekannt gemacht.

Der Antragsteller zu 1. hat am 25. Juni 2013 den Normenkontrollantrag gestellt. Zu dessen Begründung hat er ausgeführt, der Bebauungsplan sei nicht gemäß § 1 Abs. 3 BauGB städtebaulich erforderlich. Er bezwecke die Steuerung des Wettbewerbs. Die Planänderung diene den Interessen des Investors, der auf der Erweiterungsfläche Einzelhandel betreiben wolle. Im Stadtteil X. fehle die erforderliche Einwohnerzahl, um einen Lebensmittelvollsortimenter und einen Lebensmitteldiscountmarkt anzusiedeln, wie es der Investor gegenüber der Antragsgegnerin im Vorfeld der Planänderung gefordert habe mit dem Hinweis, ansonsten seinen bisherigen Standort aufgeben zu wollen. Wegen dieser Forderung des Investors seien die im Rahmen des Einzelhandelskonzepts aus dem Jahr 2009 geplanten und wünschenswerten Entwicklungen innerhalb des zentralen Versorgungsbereichs aufgegeben worden. Die Planung der Antragsgegnerin sei unter Druck und ohne die nötige Ergebnisoffenheit durchgeführt worden. Sie verstoße gegen das Koppelungsverbot, denn es gebe eine rechtliche Verknüpfung zwischen Leistungen Dritter und der Bauleitplanung. Aus der Verträglichkeitsanalyse vom 20. April 2011 ergebe sich, dass die Gutachter das außerhalb des damaligen zentralen Versorgungsbereichs gelegene Vorhaben, für das nun das Sondergebiet festgesetzt sei, wegen seiner räumlichen Distanz zum Versorgungsbereich kritisch gesehen hätten. Das Vorhaben harmoniere nicht mit den standortbezogenen Zielen zur Zentrenbildung. Zusätzlich habe der Investor die Errichtung eines Seniorenzentrums und damit verbundene Investitionen und Arbeitsplätze in Aussicht gestellt beziehungsweise zur Bedingung für eine Gesamtlösung gemacht. Auf diese Weise sei die Planung sachwidrig beeinflusst worden. Die Verwaltung habe sich von Beginn an für eine Realisierung dieser Pläne des Investors eingesetzt und die Bemühungen der Eigentümer der von Einzelhandelsbetrieben genutzten Grundstücke im zentralen Versorgungsbereich um eine andere planerische Lösung unterlaufen. Er – der Antragsteller – habe im September 2009 einen Antrag auf Erweiterung seines Lebensmittelmarktes gestellt, aber erst im März 2011 nach einem verwaltungsgerichtlichen Rechtsstreit den Bauvorbescheid erhalten, dessen Erteilung im Einzelhandelskonzept ausdrücklich vorgesehen gewesen sei. Die in dem Einzelhandelskonzept des Jahres 2009 gutachterlich empfohlene Entwicklung des zentralen Versorgungsbereichs in seinem damaligen Zuschnitt sei durch überzogene Anforderungen und Auflagen seitens der Verwaltung unmöglich gemacht worden. Der Einzelhandelsverband Westfalen/N. habe sich für eine Neuansiedlung des gewünschten Lebensmittelmarktes an einem Standort innerhalb des zentralen Versorgungsbereichs stark gemacht, da die Wohnbevölkerung im Norden X1. dadurch besser versorgt werde. Dass in dem Erweiterungsgebiet ohne eine entsprechende Bauleitplanung großflächige Einzelhandelsbetriebe nicht zulässig seien, begründe die städtebauliche Erforderlichkeit der Planung nicht. Der Bebauungsplan sei auch nach § 1 Abs. 4 BauGB unwirksam, da er Zielen der Raumordnung widerspreche. In dem während des Verfahrens der Aufstellung des Bebauungsplans noch gültigen Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk N. sei das Plangebiet als Gewerbe- und Industrieansiedlungsbereich (GIB) dargestellt. Voraussetzungen für die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe sei aber die Darstellung als allgemeiner Siedlungsbereich (ASB). Für die im jetzigen Regionalplan erfolgte Umwidmung des Erweiterungsgebietes in einen ASB fehle es an einer städtebauliche Rechtfertigung. Vielmehr habe die Antragsgegnerin Bedarf an Flächen zur Ansiedlung von Gewerbe- und Industriebetrieben. Auch befinde sich das Erweiterungsgebiet nicht im Übergang zwischen Wohnbauflächen und Gewerbeflächen. Vielmehr prägten allein Gewerbebetriebe seine nähere Umgebung. Es sei auch nicht innerörtlich integriert. Daran ändere die Teilfortschreibung des Einzelhandelskonzepts vom 4. Juli 2012 nichts. Die Angebots- und Nachfrageanalyse aus dem Jahr 2011 habe eine Konzentration der bestehenden Verkaufsflächen inklusive der Randsortimente im damaligen zentralen Versorgungsbereich belegt. Die Neufassung des zentralen Versorgungsbereichs finde also in den tatsächlichen Gegebenheiten keine hinreichende Entsprechung und sei daher rechtswidrig. Die Teilfortschreibung des Einzelhandelskonzepts begründe die Erforderlichkeit der Erweiterung des Plangebiets nicht ausreichend. Das Erweiterungsgebiet sei rund 200 m bis 300 m von den zentralen Geschäftslagen an der I.-straße und etwa 100 m von dem bisherigen Lebensmittelgeschäft auf seinem – des Antragstellers – Grundstück entfernt und sei nur im Westen von Wohnbebauung und ansonsten von Gewerbe- und Industrienutzung umgeben. Das Erweiterungsgebiet sei noch in der Verträglichkeitsanalyse vom 20. April 2011 wegen seiner Ortsrandlage nicht als Teil des zentralen Versorgungsbereichs angesehen worden. Dementsprechend sei auch die im Parallelverfahren betriebene 28. Änderung des Flächennutzungsplans wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB unwirksam, so dass der Bebauungsplan zudem gegen § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB verstoße. Zudem habe bei dessen Aufstellung entgegen § 1 Abs. 7 BauGB keine gerechte Abwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange stattgefunden. Die Antragsgegnerin sei offenbar gegenüber dem Investor unzulässige Bindungen tatsächlicher Art eingegangen, wie sich aus seinen Einwendungen im Rahmen der Beteiligung der Öffentlichkeit ergebe. Auch seien die zu erwartenden negativen Auswirkungen auf den bisherigen zentralen Versorgungsbereichs weder durch die Verträglichkeitsanalyse vom 20. April 2011 noch durch die Teilfortschreibung des Einzelhandelskonzepts vom 5. Juni 2012 und vom 18. März 2013 hinreichend prognostiziert worden. Die Bewertung der Auswirkungen des geplanten Lebensmitteldiscountmarktes sei fehlerhaft. Der Discountmarkt werde seine Umsätze nicht allein aus der bisher aus dem Stadtgebiet abfließenden Kaufkraft erzielen, sondern sich auch zulasten des westlich des zentralen Versorgungsbereichs angesiedelten Lebensmittelmarktes auswirken, dessen weitere Existenz ein wichtiges Anliegen des Rates gewesen sei. Zudem sei die besondere Attraktivität des künftigen Nahversorgungszentrums in dem Sondergebiet nicht hinreichend berücksichtigt worden. In der Teilfortschreibung des Einzelhandelskonzepts vom 5. Juni 2012 sei der für einen Lebensmittelmarkt alternativ vorgeschlagene Standort an der T1. Straße fälschlich nicht dem zentralen Versorgungsbereich zugeordnet worden. Der dortige Projektentwickler habe den von ihm geplanten Betriebstyp der Antragsgegnerin mitgeteilt. Zu Unrecht seien insoweit Fragen der Erschließung und der Verkehrsbelastung an der T1. Straße schon auf der Planungsebene berücksichtigt worden. Die gutachterliche Bewertung, dass die Neuansiedlung zweier Lebensmittelmärkte in dem Plangebiet nur unerhebliche Auswirkungen auf den bisherigen zentralen Versorgungsbereich habe, sei angesichts der abweichenden Bewertung noch im Jahr 2011 nicht nachvollziehbar. Die bisher unterbliebene Umsetzung der geplanten Erweiterungen der vorhandenen Einzelhandelsbetriebe sei nicht den Eigentümern der betroffenen Grundstücke anzulasten, sondern auf die Fokussierung der gemeindlichen Planungen auf das Erweiterungsgebiet zurück zu führen. Die Veränderung des zentralen Versorgungsbereichs sei abwägungsfehlerhaft. Dies gelte insbesondere für die Aufnahme des am C2. gelegenen Textilproduzenten und für die Herausnahme des westlichen Teils des früheren Versorgungsbereichs einschließlich des dortigen Lebensmittelmarktes. Dadurch seien dessen Erweiterungsmöglichkeiten eingeschränkt worden und sein Fortbestand in Frage gestellt. Schwierig sei auch eine Nachnutzung seiner – des Antragstellers – eigenen Immobilie. Eine optimierte Verkehrsverbindung zwischen der I.-straße und dem Plangebiet bestehe nicht. Bedenken gegen die Sachgerechtigkeit der Abwägung folgten auch daraus, dass die Verträglichkeitsanalyse vom 9. Juli 2012 dem Beschluss des Rates über die Teilfortschreibung des Einzelhandelskonzepts vom 4. Juli 2012 zeitlich nachgefolgt sei. Auch die Fortschreibung des Einzelhandelskonzepts für X. vom 18. März 2013 sei abwägungsfehlerhaft. Die Beanstandung durch die Bezirksregierung sei nicht vollständig abgedruckt worden. Der Rat habe nicht hinreichend berücksichtigt, dass den zuvor im zentralen Versorgungsbereich angesiedelten Lebensmittelmärkten faktisch die Existenzgrundlage entzogen werde. Die Gutachter hätten dort in ihren Analysen vom April 2011 und vom Juli 2012 eine lebensmittelbezogene Nachnutzung ausgeschlossen und Leerstand für möglich gehalten. Für ihn sei es nachteilig, dass der Rat die ursprünglich geplante Ausweisung seines Grundstücks als Sondergebiet für den Einzelhandel unterlassen habe. Auch habe die Bezirksregierung zu Recht darauf hingewiesen, dass Ziel des städtebaulichen Konzepts der Antragsgegnerin die Steuerung des großflächigen Einzelhandels sei und dieses Ziel über einen planungsrechtlichen Ausschluss des großflächigen Einzelhandels hätte erreicht werden können. Die zu Lasten der bestehenden Lebensmittelmärkte erfolgende erhebliche Umsatzverlagerung könne allein durch die für das festgesetzte Sondergebiet getroffenen konkreten Vorgaben zur Verkaufsfläche nicht hinreichend begrenzt werden. Schließlich sei die Aufstellung eines Angebotsbebauungsplans statt eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans wegen der mit der Angebotsplanung verbundenen Risiken einer fehlenden Verwirklichung der Vorhaben ermessensfehlerhaft.

Die Antragstellerin zu 2. hat am 4. Juni 2014 den zunächst unter dem Aktenzeichen 10 D 68/14.NE geführten, mit Beschluss des Senats vom 1. Juni 2015 mit dem Verfahren des Antragstellers zu 1. verbundenen Normenkontrollantrag gestellt. Dessen Begründung deckt sich im Wesentlichen mit der Begründung des Antrags des Antragstellers zu 1.

Die Antragsteller beantragen,

den Bebauungsplan 3. Änderung und Erweiterung des Bebauungsplans WE 8b (M.) der Stadt C. für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie ist der Auffassung, die Antragsteller seien weder antragsbefugt noch verfügten sie über das nötige Rechtsschutzbedürfnis. Sie wendeten sich nur gegen eine Beeinträchtigung ihrer baurechtlich nicht geschützten Wettbewerbsinteressen. Die von dem Antragsteller zu 1. gegen die auf der Grundlage des Bebauungsplans erteilte Baugenehmigung vom 1. August 2013 erhobene Klage sei unzulässig.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, auch des Verfahrens 10 D 68/14.NE, und der beigezogenen Aufstellungsvorgänge (Beiakten Hefte 4 bis 6) einschließlich der Planurkunde (Beiakte Heft 1) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin zu 2. ist unzulässig. Der Normenkontrollantrag des Antragstellers zu 1. ist zulässig, aber nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

Die Antragstellerin zu 2. ist mit ihrem Normenkontrollantrag gemäß § 47 Abs. 2a VwGO präkludiert. Gemäß dieser Vorschrift ist der Antrag einer natürlichen oder juristischen Person, der einen Bebauungsplan zum Gegenstand hat, unzulässig, wenn die den Antrag stellende Person nur Einwendungen geltend macht, die sie im Rahmen der öffentlichen Auslegung (§ 3 Abs. 2 BauGB) oder im Rahmen der Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit (§ 13 Abs. 2 Nr. 2 und § 13a Abs. 2 Nr. 1 BauGB) nicht oder verspätet geltend gemacht hat, aber hätte geltend machen können, und wenn auf diese Rechtsfolge im Rahmen der Beteiligung hingewiesen worden ist. Die Antragstellerin zu 2. hat im Rahmen der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs (§ 3 Abs. 2 BauGB) gegenüber der Antragsgegnerin keine Einwendungen geltend gemacht. Die Einwendungen des Antragstellers zu 1. hindern nicht die Präklusion der Antragstellerin zu 2.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. September 2014 – 4 CN 3.14 –, juris, Rn. 11.

Sie hätte solche Einwendungen aber auf Grund der ordnungsgemäßen Bekanntmachung der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs in dem Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 4. Oktober 2012 geltend machen können. In dieser Bekanntmachung ist auf die Rechtsfolge des § 47 Abs. 2a VwGO hingewiesen worden. Die Antragsteller haben mit Schriftsatz vom 26. August 2015 eingeräumt, dass das Wohn- und Geschäftshaus auf dem Grundstück C1. 7/L.-straße 47 im Zeitpunkt der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs (§ 3 Abs. 2 BauGB) bereits in Wohnungs- und Teileigentum unterteilt worden war.

Der Antragsteller zu 1. hat hingegen die mit seinem Antrag erhobenen Einwendungen gegen die 3. Änderung und Erweiterung des Bebauungsplans WE 8b „(M.)“ der Antragsgegnerin (im Folgenden: Bebauungsplan) gemäß § 47 Abs. 2a VwGO jedenfalls teilweise bereits mit Schreiben vom 13. November 2012 im Rahmen der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs gegenüber der Antragsgegnerin geltend gemacht und überdies auch im Rahmen der nach § 4a Abs. 3 BauGB erfolgten erneuten öffentlichen Auslegung des geänderten Planentwurfs fristgerecht Einwendungen erhoben.

Er ist auch antragsbefugt. Die Antragsbefugnis folgt daraus, dass sein im Plangebiet gelegenes Grundstück durch den Bebauungsplan einschränkenden Festsetzungen unterworfen wird. Die nach § 6 Abs. 3 BauNVO in Mischgebieten ausnahmsweise zulassungsfähigen Vergnügungsstätten im Sinne des § 4a Abs. 3 Nr. 2 BauNVO sind nach den neu aufgenommenen textlichen Festsetzungen ausgeschlossen.

Dass der Antragsteller zu 1. nur Teileigentümer des Grundstücks ist, ändert an seiner Antragsbefugnis nichts, zumal er Sondereigentümer des Ladenlokals ist.

Auch das Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers zu 1. ist gegeben. Nach allgemeiner Auffassung fehlt einem Antrag auf gerichtlichen Rechtsschutz das Rechtsschutzbedürfnis unter anderem dann, wenn der Antragsteller seine Rechtsstellung mit der begehrten gerichtlichen Entscheidung nicht verbessern kann und die Inanspruchnahme des Gerichts deshalb als für ihn nutzlos erscheint.

Davon kann hier angesichts des das Grundstück des Antragstellers zu 1. betreffenden Ausschlusses von ausnahmsweise zulassungsfähigen Vergnügungsstätten nicht ausgegangen werden.

Der fristgerecht gestellte Antrag des Antragstellers zu 1. ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet, im Wesentlichen ist er unbegründet.

Die als „Sonstige Festsetzungen“ zum Schallschutz getroffenen textlichen Festsetzungen sind unwirksam.

Eine bauplanungsrechtliche Ermächtigungsgrundlage für die darin geregelte Beschränkung der nächtlichen Nutzung des Parkplatzes beziehungsweise der nächtlichen Warenlieferungen ist nicht ersichtlich. Insbesondere lassen sich diese zeitlichen und inhaltlichen Nutzungsbeschränkungen nicht auf § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB stützen, der neben der Festsetzung von Schutzflächen die Festsetzung von baulichen und technischen Vorkehrungen gegen schädliche Umwelteinwirkungen und Gefahren im Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes ermöglicht.

Zudem ist die in den „Sonstige Festsetzungen“ vorgesehene Ausnahme von der Beschränkung nächtlicher Warenlieferungen nicht hinreichend bestimmt. Es werden Ladetätigkeiten bei der Anlieferung mit Kleintransportern mit einem Gewicht von bis zu 2,8 t zugelassen „im Bereich der Haupteingänge oder der Anlieferzone des Discounters“, ohne dass die genaue Lage dieser Eingänge und der Anlieferzone in der Planurkunde festgelegt ist.

Die Unwirksamkeit der „Sonstigen Festsetzungen“ zum Schallschutz führt allerdings nicht zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans insgesamt. Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, führen dann nicht zu dessen Unwirksamkeit, wenn die übrigen Regelungen für sich betrachtet noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können und wenn der Plangeber nach seinem im Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Februar 2009 – 4 B 54.08 –, juris, Rn. 5.

Dass die das Hauptanliegen der Planung umsetzenden Festsetzungen insbesondere des Sondergebiets und der Einzelhandelsbeschränkungen für sich betrachtet noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken können, steht außer Frage. Es ist zudem davon auszugehen, dass der Rat den Bebauungsplan im Zweifel auch ohne die unwirksamen „Sonstigen Festsetzungen“ beschlossen hätte. Diese hat er nach der Planbegründung unter Berücksichtigung der entsprechenden Ausführungen in der Schalltechnischen Untersuchung als erforderlich angesehen, um die Verträglichkeit der in dem Sondergebiet zugelassenen Nutzungen mit der in der Umgebung vorhandenen Wohnbebauung zu sichern. Entsprechende Regelungen können jedoch, wie dies übliche Praxis ist, ohne Weiteres in den Nebenbestimmungen zu der Baugenehmigung für die im Sondergebiet zulässigen Vorhaben getroffen werden. Die Verlagerung der Lösung von durch die Bauleitplanung ausgelösten Konflikten in ein nachfolgendes Genehmigungsverfahren ist grundsätzlich zulässig, wenn dort eine Lösung möglich und sichergestellt ist. Auch angesichts des Umstandes, dass die in der Schalltechnischen Untersuchung aufgezeigten und vom Rat erkannten möglichen Nutzungskonflikte im Bereich des Sondergebiets nicht die Hauptnutzung während der regelmäßigen Geschäftszeiten am Tage, sondern nur Nebennutzungen außerhalb des eigentlichen Geschäftsbetriebs in der Nacht betreffen, wäre eine Verlagerung der Lösung dieser möglichen Nutzungskonflikte in das Baugenehmigungsverfahren nicht zu beanstanden.

Der Bebauungsplan ist städtebaulich erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, hinreichend bestimmt, an die Ziele der Raumordnung angepasst (§ 1 Abs. 4 BauGB) und aus dem Flächennutzungsplan entwickelt (§ 8 Abs. 2 Satz 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 BauGB beachtliche Verstöße gegen das Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3 BauGB) sind nicht erkennbar.

Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB dürfen Bauleitpläne nur aufgestellt werden, sobald und soweit dies für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Dem Kriterium der städtebaulichen Rechtfertigung kommt die Funktion zu, die Planung im Hinblick auf die damit verbundenen Rechtseinwirkungen in Einklang mit den gesetzlich zulässigen Planungszielen zu bringen und auf diese Weise grundsätzlich zu rechtfertigen. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind Pläne, die nicht dem wahren Willen der Gemeinde entsprechen, bei denen also zwischen Planungswillen und Planungsinhalt eine Diskrepanz besteht, sowie Pläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist auch verletzt, wenn ein Bebauungsplan aus tatsächlichen Gründen oder aus Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit nicht vollzugsfähig ist. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB setzt der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung, für die das Abwägungsgebot maßgeblich ist. Dieses unterliegt im Hinblick auf die gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben. Deswegen kann die Abgewogenheit einer Bebauungsplanung und ihrer Festsetzungen nicht bereits zum Maßstab für deren städtebauliche Erforderlichkeit gemacht werden.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Mai 2015 ‑ 4 CN 4.14 ‑, juris, Rn. 10 m.w.N.

Nach der Planbegründung dient der Bebauungsplan der Neuordnung versorgungsrelevanter Einrichtungen zur Entwicklung des Einzelhandels im Ortsteil X. Bereits in dem durch den Rat gebilligten Einzelhandelskonzept der Antragsgegnerin vom Juli 2009 war für diesen Ortsteil eine Stärkung des Lebensmittelangebots empfohlen worden, da das Nahversorgungszentrum hinsichtlich des Einzelhandelsanteils seiner Versorgungsbedeutung nicht vollständig gerecht werde. Die Eigenbindung im Bereich der Nahrungs- und Genussmittel könne um 20 % bis 30 % gesteigert werden durch Neuansiedlung eines Lebensmitteldiscountmarktes beziehungsweise eines Lebensmittelmarktes mit Vollsortiment. Die Ansiedlung neuer Magnetbetriebe solle möglichst im zentralen Versorgungsbereich selbst oder in unmittelbarer Nähe dazu ermöglicht werden. Sofern dort keine geeigneten Flächen zur Verfügung gestellt werden könnten, könnten außerhalb, aber in der Nähe des zentralen Versorgungsbereichs gelegene Entwicklungsflächen in diesen aufgenommen werden. Mit der am 4. Juli 2012 vom Rat beschlossenen Teilfortschreibung des Einzelhandelskonzepts („Nahversorgung in X. “) ist der zentrale Versorgungsbereich des Ortsteils X. dahingehend verändert worden, dass nun auch das Erweiterungsgebiet Teil des zentralen Versorgungsbereichs ist.

Die in dem Bebauungsplan getroffenen Festsetzungen zu dem Sondergebiet sind geeignet, einen Beitrag zur Förderung und Umsetzung des dergestalt fortgeschriebenen Einzelhandelskonzeptes zu leisten, ohne dass im Rahmen des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB insoweit eine ins Einzelne gehende Prüfung stattzufinden hat.

Die Einbeziehung von Investoren in die Planung des Sondergebiets macht diese unter dem Gesichtspunkt städtebaulicher Erforderlichkeit nicht rechtswidrig. Die Gemeinde darf hinreichend gewichtige private Belange zum Anlass für die Aufstellung eines Bebauungsplanes nehmen und sich dabei auch an den Wünschen eines künftigen Vorhabenträgers orientieren, solange sie damit zugleich auch städtebauliche Belange verfolgt. Lediglich wenn die Bauleitplanung allein privaten Interessen dient, setzt die Gemeinde das zur Verfügung stehende Planungsinstrumentarium des Baugesetzbuches in zweckwidriger und damit unzulässiger Weise ein. Für einen Verstoß gegen das von dem Antragsteller zu 1. angesprochene Kopplungsverbot ist hier nach den vorstehenden Ausführungen nichts ersichtlich. Dass ein Vorhabenträger für den Fall einer bestimmten Angebotsplanung Interesse und Bereitschaft bekundet, diese Planung umzusetzen, stellt keine unzulässige Gegenleistung für die Bauleitplanung dar.

Die beide Sondergebietsteile betreffenden Festsetzungen baugebietsbezogener Verkaufsflächenobergrenzen, auch für bestimmte Sortimente, können als Festsetzung der Art der baulichen Nutzung ausnahmsweise auf § 11 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 BauNVO gestützt werden, da in dem jeweiligen Sondergebietsteil nach Ziff. 1.1 der textlichen Festsetzungen nur ein einziger Handelsbetrieb zulässig ist. Daher ist die baugebietsbezogene mit der vorhabenbezogenen Verkaufsflächenbeschränkung identisch.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. April 2008 – 4 CN 3.07 –, juris, Rn. 18, und Beschlüsse vom 9. Februar 2011 ‑ 4 BN 43.10 ‑, juris, Rn. 7, und vom 6. August 2013 ‑ 4 BN 24.13 ‑, juris, Rn. 4; OVG NRW, Urteil vom 24. März 2015 – 7 D 52/13.NE –, juris, Rn. 52.

Auch die den Teil SO 1 betreffende textliche Festsetzung einer Verkaufsfläche von mindestens 250 qm für Getränke ist zulässig. Sie ist dahin zu verstehen, dass der Grundstücksnutzer nicht zwingend auf mindestens 250 qm tatsächlich Getränke verkaufen muss, sondern dass hinsichtlich einer Verkaufsfläche von 250 qm eine Nutzung nur für Getränke erfolgen darf oder die Fläche ansonsten ungenutzt bleiben muss. Diese Auslegung entspricht der Planbegründung, die insoweit auf weitere Ausführungen in der aktualisierten Verträglichkeitsanalyse vom 9. Juli 2012 verweist. Damit wirkt die festgesetzte Mindestverkaufsfläche für Getränke tatsächlich als eine nach § 11 Abs. 2 BauNVO festgesetzte Obergrenze der höchstzulässigen Verkaufsfläche für anderweitige Nutzungen.

Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die städtebauliche Erforderlichkeit einzelner Festsetzungen, soweit sie wie hier ein Einzelhandelskonzept im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB umsetzen sollen, ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung zu bejahen. Insbesondere könne sich der Plangeber die rechtfertigende Wirkung eines Einzelhandelskonzeptes auch in Teilen zunutze machen, solange die zu seiner Umsetzung getroffenen Festsetzungen des Bebauungsplans jedenfalls geeignet seien, einen Beitrag zur Förderung des Einzelhandelskonzeptes zu leisten, und nicht die realistische Gefahr bestehe, dass eine nur teilweise Umsetzung des Einzelhandelskonzeptes dieses konterkariere. Verfolge das Einzelhandelskonzept das Ziel, die Versorgungszentren im Stadtgebiet zu stärken, bedürften Festsetzungen, die von dem Einzelhandelskonzept abwichen, keiner nachvollziehbaren Begründung, die auf der Ebene der Bauleitplanung ein schlüssiges Planungskonzept erkennen lasse. Ebenso wenig seien die Festsetzungen daran zu messen, ob sie den Einzelhandel weitgehend ausschlössen. Solle der Ausschluss von Einzelhandel nur zum Schutz eines Versorgungszentrums festgesetzt werden, bedürfe es der Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente. Dieses Erfordernis sei aber nicht im Planaufstellungsverfahren, sondern regelmäßig bei der Erstellung des Einzelhandelskonzeptes zu erfüllen. Auch eine Darstellung der konkret zentrenschädlichen Sortimente in der Planbegründung sei nicht zu verlangen. Von der Eignung eines Einzelhandelsausschlusses zur Förderung des Zentrenschutzes sei grundsätzlich auszugehen, wenn in einem Einzelhandelskonzept die für die Funktionsfähigkeit der jeweiligen Versorgungszentren entscheidenden und mithin zentrumsbildenden Sortimente festgelegt und diese Sortimente für ein Gebiet außerhalb der Versorgungszentren ausgeschlossen seien. Etwas anderes gelte nur in offensichtlichen Ausnahmefällen, in denen der Ausschluss zentrumsbildender Sortimente für ein bestimmtes Gebiet außerhalb der Versorgungszentren keinerlei Beitrag zum Zentrenschutz leisten könne.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 – 4 CN 7.11 –, juris, Rn. 10 ff.

In Anwendung dieser Maßstäbe ist der Bebauungsplan städtebaulich erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, soweit er in einigen Mischgebieten zentren- und nahversorgungsrelevanten Einzelhandel ausschließt.

Der festgesetzte Ausschluss von Vergnügungsstätten in Mischgebieten, Kerngebieten und Gewerbegebieten ist in Anwendung der höchstrichterlichen Maßstäbe städtebaulich erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB für die vom Rat beabsichtigte „Vermeidung von städtebaulichen Fehlentwicklungen“.

Die in den textlichen Festsetzungen verwendeten Begriffe der zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimente, der nicht zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimente einschließlich der Neben- und Randsortimente sind hinreichend bestimmt. Als unbestimmte Rechtsbegriffe sind sie der Auslegung zugänglich, wobei nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung die Auslegung erst dort ihre Grenze findet, wo sie zu dem Wortlaut und dem klar erkennbaren Willen des Plangebers in Widerspruch treten würde. Als Interpretationshilfe können insbesondere auch Ausführungen in der Planbegründung und sonstige Unterlagen des Aufstellungsverfahrens dienen. Danach sind die Inhalte der oben genannten Begriffe für die Planbetroffenen ausreichend erkennbar und bieten den für die Umsetzung zuständigen Behörden und den Gerichten eine hinreichende Grundlage für eine willkürfreie Handhabung. Die besagten Sortimente sind in der als Tabelle 34 in dem Einzelhandelskonzept enthaltenen Sortimentsliste für die Stadt C. („C4. Liste“) im Einzelnen aufgeführt. Das Einzelhandelskonzept wiederum ist der Planbegründung als Anlage 3 beigefügt und in deren Inhaltsverzeichnis aufgeführt.

Der Bebauungsplan verstößt nicht gegen § 1 Abs. 4 BauGB. Danach sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen.

Gemäß der Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind Ziele der Raumordnung nicht zugänglich. Dem für die Festlegung eines Ziels charakteristischen Erfordernis einer abschließenden Abwägung ist genügt, wenn die auf der landesplanerischen Ebene getroffene Planaussage keiner Ergänzung mehr bedarf.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 – 4 CN 20.02 –, BRS 66 Nr. 5.

Um ein Ziel annehmen zu können, muss die Planaussage daher so bestimmt oder zumindest bestimmbar gefasst sein, dass sie im Rahmen ihrer inhaltlichen Reichweite die abschließende Abwägung gleichsam vorwegnimmt. Für die Bestimmtheit und Bestimmbarkeit sowie den materiellen Gehalt des Ziels kommt es darauf an, was ihm durch Auslegung, also nach seinem objektiven Erklärungsgehalt, als verbindliche Vorgabe zu entnehmen ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010

– 4 C 8.10 –, NVwZ 2011, 821.

Nach Randnummer 246 des Regionalplans N. in der bei Inkrafttreten des Bebauungsplans geltenden Fassung kann ein Gewerbe- und Industrieansiedlungsbereich, in dem sich das Plangebiet bei Inkrafttreten des Bebauungsplans befand, Sonderbauflächen für Einkaufszentren und Verbrauchermärkte umfassen, soweit die Standorte in das örtliche Zentrengefüge räumlich integriert sind und die Vorhaben aus städtebaulichen Gründen nicht innerhalb des Wohnsiedlungsbereiches untergebracht werden sollen.

Es kann offenbleiben, ob es sich bei diesen einschränkenden Voraussetzungen für die Ansiedlung von Sonderbauflächen für Einkaufszentren und Verbrauchermärkte um ein Ziel der Raumordnung handelt.

Jedenfalls waren diese Voraussetzungen erfüllt. Der Planbereich ist in das örtliche Zentrengefüge räumlich integriert. Angesichts seiner Entfernung von nur rund 200 m bis 300 m zu den Geschäftslagen der I.-straße und von etwa 100 m zu dem auf dem Grundstück des Antragstellers zu 1. betriebenen Lebensmittelmarkt kann noch von einer integrierten, von den Nutzern fußläufig vom Ortszentrum erreichbaren Lage ausgegangen werden. Aus dem Einzelhandelskonzept der Antragsgegnerin vom Juli 2009 in der Form der Teilfortschreibung „Nahversorgung in X.‘“ vom Juli 2012 ergibt sich die ausreichende räumliche Integration des Plangebiets in das örtliche Zentrengefüge. Eine solche erfordert keine „optimierte Verkehrsverbindung“ zwischen der I.-straße und dem Plangebiet und wird durch die dortige Existenz vereinzelter Gewerbebetriebe nicht durchgreifend in Frage gestellt.

Das Vorhaben sollte auch aus städtebaulichen Gründen nicht innerhalb des Wohnsiedlungsbereiches untergebracht werden. Nach den nachvollziehbaren Darstellungen in der Planbegründung hat der Rat sich für die Festsetzung des Sondergebiets entschieden, weil die nach dem Einzelhandelskonzept gebotene Vergrößerung der innerörtlichen Flächen für den Lebensmitteleinzelhandel, insbesondere für die Ansiedlung eines Lebensmitteldiscountmarktes, weder an dem erwogenen Standort T1. Straße noch auf dem Grundstück des Antragstellers zu 1. als realisierbar erschien.

Der Bebauungsplan ist aus dem Flächennutzungsplan entwickelt (§ 8 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 BauGB). Der im Parallelverfahren aufgestellte Flächennutzungsplan stellt in seiner 28. Änderungsfassung das zuvor als „Gewerbliche Bauflächen“ dargestellte Plangebiet – ebenso wie der Bebauungsplan – als Sondergebiet SO 1 „Lebensmittelmarkt (Vollsortimenter)“ beziehungsweise als Sondergebiet SO 2 „Lebensmittelmarkt (Discounter)“ dar.

Im Übrigen wäre ein Verstoß gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB gemäß § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB folgenlos. Danach ist es für die Rechtswirksamkeit der Bauleitpläne unbeachtlich, wenn § 8 Abs. 2 Satz 1 hinsichtlich des Entwickelns des Bebauungsplans aus dem Flächennutzungsplan verletzt worden ist, ohne dass hierbei die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist. Eine solche Beeinträchtigung der städtebaulichen Entwicklung ist nur gegeben, wenn der Flächennutzungsplan seine Bedeutung als kommunales Steuerungsinstrument der städtebaulichen Entwicklung im Großen und Ganzen verloren hat.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 30. September 2009 ‑ 10 D 8/08.NE ‑, juris, Rn. 58, und vom 19. Mai 2015 ‑ 10 D 115/12.NE ‑, juris, Rn. 109.

Dies wäre hier nicht der Fall. Angesichts der beschränkten Größe des Plangebiets von knapp einem Hektar und der vorherigen Darstellung der Grundstücke als „Gewerbliche Bauflächen“ wäre die geordnete städtebauliche Entwicklung des Stadtgebietes der Antragsgegnerin in dem hier fraglichen Bereich durch die Festsetzung des Sondergebiets nicht beeinträchtigt.

Nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 BauGB beachtliche Verstöße gegen das Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3 BauGB) zeigt der Vortrag des Antragstellers zu 1. nicht auf.

Die verfahrensrechtlichen Anforderungen an den Abwägungsvorgang ergeben sich aus § 2 Abs. 3 BauGB, wonach bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), ermittelt und bewertet werden müssen. Sie decken sich mit denen, die die Rechtsprechung bezogen auf die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB entwickelt hat.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 –, juris, Rn. 9, und vom 9. April 2008 ‑ 4 CN 1.07 ‑, BRS 73 Nr. 31.

Das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, nach dem bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind, stellt zudem inhaltliche Anforderungen an den Abwägungsvorgang und an das Abwägungsergebnis. Das Abwägungsgebot ist danach verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge hätten eingestellt werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.

Diesen Anforderungen genügt die dem Bebauungsplan zugrunde liegende Abwägung. Der Rat hat die abwägungsrelevanten Belange zutreffend ermittelt, bewertet und im Verhältnis zu den Zielsetzungen der Planung und den sonstigen zu beachtenden Belangen in einen angemessenen Ausgleich gebracht.

Nach § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Ergebnisse einer von der Gemeinde beschlossenen sonstigen Planung im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Zu den sonstigen Planungen im Sinne der Vorschrift gehören auch Einzelhandelskonzepte. Sie sind keine den Rat bindenden Vorentscheidungen, da ihre Ergebnisse in der Bauleitplanung der Abwägung unterliegen. Aus der mangelnden Bindungswirkung folgt, dass ihre Vorgaben bei der Abwägung aller städtebaulich erheblichen Belange zurückgestellt werden dürfen. Sie sind lediglich als ein Belang im Rahmen der planerischen Abwägung zu berücksichtigen. Der flexible Maßstab des Abwägungsgebots ermöglicht es, die sich aus den konkreten Verhältnissen ergebenden öffentlichen Interessen und die privaten Belange der betroffenen Eigentümer in einen gerechten Ausgleich zu bringen. In der Berücksichtigung der konkreten Verhältnisse liegt keine sachwidrige Differenzierung.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 29. Januar 2009 – 4 C 16.07 –, BVerwGE 133, 98, und vom 27. März 2013 ‑ 4 CN 7.11 ‑, juris, Rn. 13.

Der Rat hat seine Abwägungsentscheidung an dem mit seinem Beschluss vom 4. Juli 2012 hinsichtlich des Ortsteils X. fortgeschriebenen Einzelhandelskonzept orientiert, ohne dass er sich dadurch gebunden gesehen hätte. Vielmehr hat er seine damalige Abwägung ausweislich der Niederschrift erneut geprüft und bestätigt.

Bereits in dem Einzelhandelskonzept vom Juli 2009 war für X. eine Stärkung des Lebensmittelangebots zur Stärkung der Eigenbindung im Bereich der Nahrungs- und Genussmittel empfohlen worden, da das Nahversorgungszentrum hinsichtlich des Einzelhandelsanteils seiner Versorgungsbedeutung nicht vollständig gerecht werde.

In der Begründung zu dem Bebauungsplan sind die verschiedenen durch die Organe der Antragsgegnerin geprüften Varianten zur Ausweitung der Nahversorgung ausführlich dargestellt und bewertet worden. Dabei hat sich die Antragsgegnerin hinsichtlich der Teilfortschreibung ihres Einzelhandelskonzepts und der Veränderung des zentralen Versorgungsbereichs gutachterlich beraten lassen. Gemäß der in diesem Zusammenhang erstellten Verträglichkeitsanalyse wurde eine Ausweitung des Lebensmitteleinzelhandels innerhalb des zentralen Versorgungsbereichs beziehungsweise unmittelbar daran angrenzend bevorzugt, erwies sich aber nach Einschätzung des Umwelt- und Planungsausschusses und des Rates, letztlich als nicht realisierbar.

Die Frage, ob der zentrale Versorgungsbereich auf das Erweiterungsgebiet auszudehnen und im westlichen Ortskern zu verkleinern war, lag im freien planerischen Ermessen des Rates, der sich in nicht zu beanstandender Weise dafür entschieden hat. Zur Festlegung der Zentrenstruktur innerhalb einer Gemeinde gehört auch die konzeptionelle Entscheidung, die räumlichen Ausdehnungen der jeweiligen Versorgungszentren entsprechend ihrer tatsächlichen und/oder gewollten Versorgungsbedeutung und im Verhältnis zu den zu versorgenden Teilen des Gemeindegebietes und der Versorgungszentren untereinander zu bestimmen. Dass die insoweit getroffene konzeptionelle Entscheidung des Rates hinsichtlich der Abgrenzung des zentralen Versorgungsbereichs nicht vertretbar wäre, vermag der Senat nicht zu erkennen.

Die Stärkung der gemeindlichen Versorgungszentren ist ein gewichtiges städtebauliches Ziel. Bauleitplanung erschöpft sich nicht darin, bereits eingeleitete Entwicklungen zu steuern. Sie ist auch ein Mittel, um städtebauliche Ziele für die Zukunft zu formulieren und aktiv auf eine Änderung des städtebaulichen Status Quo hinzuwirken, zum Beispiel um die gemeindlichen Versorgungszentren beziehungsweise die örtliche Nachversorgungsquote zu stärken.

Dass die durch die Festsetzung des Sondergebiets zugelassene Ansiedelung eines Lebensmittelmarktes mit Vollsortiment und eines Lebensmitteldiscountmarktes in unmittelbarem räumlichen Zusammenhang nach den eingeholten gutachterlichen Untersuchungen und Prognosen den Fortbestand eines oder beider damals vorhandener Lebensmittelmärkte angesichts der zu erwartenden Umsatzumverteilung faktisch gefährden konnte, bedingt keinen Abwägungsfehler. Der Rat durfte insbesondere berücksichtigen, dass der Betreiber des auf dem Grundstück des Antragstellers zu 1. angesiedelten Lebensmittelmarktes nach eigenen Angaben den Mietvertrag gekündigt und eine Betriebsverlagerung in das Sondergebiet SO 1 favorisiert hatte.

Die Interessen der betroffenen Grundeigentümer an einer möglichst wirtschaftlichen Nutzung ihrer im Plangebiet gelegenen Grundstücke sind durch den Ausschluss zentren- und nahversorgungsrelevanten Einzelhandels ebenso wenig unangemessen beeinträchtigt wie durch die Festsetzung des dem Lebensmitteleinzelhandel dienenden Sondergebiets. Trotz des Ausschlusses von zentren- und von nahversorgungsrelevanten Sortimenten verbleibt in den betroffenen Mischgebieten eine hinreichende Bandbreite möglicher Nutzungen. Auch wenn die Vermarktung der Grundstücke im Plangebiet für die zulässigen Nutzungen im Einzelfall Schwierigkeiten verursachen könnte, ergäbe sich daraus allein kein Abwägungsfehler. Dem Interesse eines Grundeigentümers an der einfachsten und lukrativsten Vermarktung seines Grundstücks kommt regelmäßig nicht so viel Gewicht zu, dass der Plangeber dieses Interesse bei der Abwägung nicht mit Blick auf ebenso gewichtige öffentliche Interessen der vorstehend beschriebenen Art zurückstellen könnte.

Dass der Rat seine ursprünglichen Präferenz für eine Ausweitung des innerhalb des früheren zentralen Versorgungsbereichs gelegenen Lebensmitteleinzelhandels im Laufe der Planungen relativiert und schließlich aufgegeben hat, beruht auf der fehlenden Realisierbarkeit und der im Rahmen der Gesamtabwägung überwiegenden Vorteile des Sondergebiets auf dem vormaligen Raiffeisengelände. Durch die Verkaufsflächenbegrenzungen innerhalb des SO 1 sind die zu erwartenden Umverteilungseffekte begrenzt. Dass der in dem SO 2 zulässige Lebensmitteldiscountmarkt seine Umsätze nicht allein aus der bisher aus dem Stadtgebiet abfließenden Kaufkraft erzielen wird, sondern diese Umsätze auch zulasten des westlich des zentralen Versorgungsbereichs angesiedelten Lebensmittelmarktes getätigt werden, hat der Rat nicht in Abrede gestellt. Nach der Verträglichkeitsanalyse vom 5. Juli 2011 trägt der Lebensmitteldiscountmarkt zur Steigerung der Angebotsvielfalt bei, bedingt aber auch geringe Umsatzumverteilungen in X. Die beiden in dem Sondergebiet anzusiedelnden Einzelhandelsbetriebe führten zwar zu einer nachhaltigen Verschiebung der nahversorgungsrelevanten Strukturen, würden den Bestand des Ortskerns allerdings nicht nennenswert beeinträchtigen, sondern nur dortige Entwicklungsmöglichkeiten schmälern.

Dass die Planungen von vornherein auf eine Festsetzung des Sondergebietes festgelegt und nicht ergebnisoffen geführt worden wären, ist nicht erkennbar. Der Antragsteller zu 1. bestreitet nicht, dass ihm im März 2011, also anderthalb Jahre vor der im September 2012 beschlossenen öffentlichen Auslegung des Planentwurfs, für die beabsichtigte Erweiterung des Lebensmittelmarktes auf seinem Grundstück ein Bauvorbescheid erteilt worden war, der aber nicht ausgenutzt wurde.

Auch geht der Einwand des Antragstellers zu 1. fehl, das Erweiterungsgebiet sei kein integrierter Standort. Bei der Zulassung von zentrenrelevantem Einzelhandel in städtebaulich integrierten Lagen handelt es sich um eine planerische Entscheidung des Rates, sodass insoweit auch eine Auslegung des Begriffs der integrierten Lage unter Berücksichtigung der planerischen Erwägungen des Rates und nicht allein nach einem allgemeinen Verständnis dieses Begriffs vorzunehmen ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. August 2015 – 10 A 567/14 –; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 12. Dezember 2012 – 8 A 10715/12 –, juris, Rn. 68.

Das Erweiterungsgebiet war schon in der Verträglichkeitsanalyse wegen seiner fußläufigen Nähe zu den Geschäftslagen an der I.-straße und zu dem damaligen Lebensmittelmarkt auf dem Grundstück des Antragstellers zu 1. willkürfrei als noch städtebaulich integrierte Lage eingestuft worden. Darüber hinaus grenzt es im Westen und Norden an Wohnbebauung, was für eine integrierte Lage unabdingbar ist. Dass sich die damals in X. vorhandenen Verkaufsflächen im damaligen zentralen Versorgungsbereich konzentrierten, steht der ausreichenden räumlichen Integration des Erweiterungsgebiets nicht entgegen. Eine solche erfordert insbesondere keine „optimierte Verkehrsverbindung“ zwischen der I.-straße und dem Plangebiet.

Ob der zunächst alternativ betrachtete Standort an der T1. Straße in der Teilfortschreibung des Einzelhandelskonzepts zu Unrecht nicht dem zentralen Versorgungsbereich zugeordnet worden war, kann offenbleiben. Der Rat ist aus den bereits genannten Gründen in nicht zu beanstandender Weise von einer nicht hinreichenden Wahrscheinlichkeit einer zeitnahen tatsächlichen Realisierung der gewollten Einzelhandelsbetriebe an jenem Standort ausgegangen. Im Übrigen wurde der Standort in der Teilfortschreibung des Einzelhandelskonzepts zutreffend als „in unmittelbarer Nähe zum zentralen Versorgungsbereich“ gelegen beschrieben.

Der Rat durfte bei der Standortwahl selbstverständlich auch die städtebaulich relevanten Aspekte der Erschließung und der Verkehrsbelastung an der T1. Straße berücksichtigen. Ausweislich der Planbegründung waren diese Aspekte für die Zurückstellung dieses Standortes aber nicht ausschlaggebend, sondern – wie bereits angesprochen – Zweifel an einer tatsächlichen Realisierung der gewollten Einzelhandelsbetriebe.

100

Ob der Rat zur weiteren Steuerung des großflächigen Einzelhandels künftig Beschränkungen des auf dem Grundstück des Antragstellers zu 1. zulässigen Einzelhandels festsetzen wird, ist nicht Gegenstand dieses Normenkontrollverfahrens.

101

Soweit der Antragsteller zu 1. rügt, der Rat habe die ursprünglich geplante Festsetzung seines Grundstücks als Sondergebiet für den Einzelhandel unterlassen, ist nicht ersichtlich, weshalb dies abwägungsfehlerhaft sein soll. Durch den Bebauungsplan wurde die für sein Grundstück festgesetzte überbaubare Grundstücksfläche zu Gunsten des dort nach Sortimenten unbeschränkt zulässigen Einzelhandels erweitert. Im Rahmen der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit (§ 3 Abs. 1 BauGB) hatte der Antragsteller zu 1. mit Schreiben vom 16. Dezember 2010 vorgetragen, für die beantragte Erweiterung der Verkaufsfläche eines Lebensmittelmarktes auf seinem Grundstück bedürfe es nicht der Ausweisung eines Sondergebietes, eine solche sei eine nachteilige Beschränkung seiner Eigentumsfreiheit. Daraus, dass er mit diesem Einwand die damals bei Festsetzung eines Sondergebiets vorgesehene Beschränkung der zulässigen Sortimente verhindern wollte, folgt kein Abwägungsfehler hinsichtlich des Verzichts auf die Festsetzung eines Sondergebiets. Die vom Rat beabsichtigte Ausweitung der lokalen Einzelhandelsflächen war auf dem dortigen Grundstück nach seiner willkürfreien Einschätzung nicht in ausreichendem Maße zu realisieren.

102

Mit dem Vortrag, die Wahl der Angebotsplanung statt eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans sei wegen des Risikos einer ausbleibenden Verwirklichung ermessensfehlerhaft, zeigt der Antragsteller zu 1. keinen zur Unwirksamkeit der Planung führenden Abwägungsmangel auf. Die Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans setzt einen entsprechenden Antrag und die Bereitschaft des Vorhabenträgers zum Abschluss eines Durchführungsvertrages voraus. Die Gemeinde hat es nicht in der Hand, einen Privaten zum Abschluss eines Durchführungsvertrages für ein aus städtebaulichen Gründen gewolltes Vorhaben anzuhalten. Im Übrigen ist eine attraktive, ausgewogene und an den realen Bedürfnissen orientierte Angebotsplanung ein hinreichend adäquates Instrument zur Umsetzung städtebaulicher Ziele des Plangebers.

103

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.

104

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

105

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.