Oberverwaltungsgericht NRW, 3 A 753/13

G r ü n d e :

I. Soweit die Beteiligten das Verfahren hinsichtlich der Gewährung der begehrten Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes für den Zeitraum vom 12. April 2013 bis zum 31. Juli 2013 in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO analog).

II. Im Übrigen hat der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung, über den im Einverständnis mit den Beteiligten nach Maßgabe der §§ 87a Abs. 2 und 3, 125 Abs. 1 VwGO der Berichterstatter an Stelle des Senats entscheidet, keinen Erfolg.

Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Die geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (dazu nachfolgend 1.) und § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (dazu nachfolgend 2.) und § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (dazu nachfolgend 3.) sind nicht hinreichend dargelegt bzw. liegen auf der Grundlage der Darlegungen des Klägers nicht vor.

1. Die Berufung ist nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen der geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils zuzulassen. Ernstliche Zweifel in diesem Sinne bestehen etwa dann, wenn nach summarischer Prüfung der angefochtenen Entscheidung der Erfolg der Berufung wahrscheinlicher ist als der Misserfolg oder wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und die Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente auf das Ergebnis durchschlagen. Dass und warum diese Voraussetzungen vorliegen, ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO darzulegen, d.h. nachvollziehbar zu erläutern. Das erfordert, dass der Rechtsmittelführer unter Auseinandersetzung mit den entscheidungstragenden Argumenten des angegriffenen Urteils im einzelnen aufzeigt, in welcher Hinsicht und aus welchen Gründen dieses aus seiner Sicht unrichtig ist.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1163, und vom 10. September 2009 - 1 BvR 814/09 -, NJW 2009, 3642; BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 - 7 AV 4.03 ‑, DVBl. 2004, 838.

Diesen Anforderungen genügt die Begründung des Zulassungsantrags nicht.

Der am xx Januar 1957 geborene Kläger steht seit dem 1. August 1975 im Dienst der Beklagten. Er wurde mit Wirkung vom 1. September 1995 zum Städtischen Amtsrat (Besoldungsgruppe A 12) ernannt. Mit Wirkung vom 15. Januar 2007 wurde er innerhalb des Amtes 14 von der Stellenplannummer 14/006/06 in die Stellenplannummer 14/002/06 (Besoldungsgruppe A 13h) umgesetzt. Der Kläger wurde mit Wirkung vom 1. August 2013 zum Städtischen Verwaltungsrat (Besoldungsgruppe A 13h) ernannt. Der Kläger stellte bereits mit Schreiben vom 4. Mai 2011 den Antrag, ihm rückwirkend ab dem 19. Monat der Wahrnehmung der höher bewerteten Aufgaben bis zu einer entsprechenden Beförderung eine Zulage nach § 46 BBesG zu gewähren. Die Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 29. September 2011 ab und führte aus: Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung der begehrten Zulage lägen nicht vor, da keine freie und besetzbare Planstelle vorliege. Die Beklagte befinde sich in der vorläufigen Haushaltsführung gemäß § 82 GO NRW, da das aufgestellte Haushaltssicherungskonzept durch die Aufsichtsbehörde nicht genehmigt worden sei. Die Haushaltssatzung (mit dem Haushaltsplan als Bestandteil der Satzung und dem Stellenplan als Anlage zum Haushaltsplan) sei damit nicht wirksam. Der Kläger legte mit Schreiben vom 10. Oktober 2011 Widerspruch ein: Er erfülle die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen. Haushaltsrechtliche Hindernisse stünden der Gewährung der Zulage nicht entgegen. Zum Zeitpunkt seiner Umsetzung sei die entsprechende Planstelle frei und besetzbar gewesen, da diese bereits im Stellenplan für das Jahr 2006 (und in den vorherigen Stellenplänen) ausgewiesen gewesen sei. Die Haushaltssatzung für das Jahr 2006 sei mit dem Stellenplan als Anlage am 11. Mai 2006 vom Rat verabschiedet worden. Die Bezirksregierung B. habe diesen Haushalt und das Haushaltssicherungskonzept mit Verfügung vom 31. Mai 2006 genehmigt. Die Planstelle sei zum Zeitpunkt der Umsetzung vakant gewesen, so dass durch die Gewährung der Zulage keine Mehrkosten entstünden, sondern lediglich die bereitstehenden Haushaltsmittel beansprucht würden. Der Antrag auf Wiederbesetzung der Planstelle sei geprüft und von der damaligen Zentralen Steuerung genehmigt worden. Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 6. Dezember 2011 zurück: Zwar seien die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen erfüllt. Es fehle aber an den haushaltsrechtlichen Voraussetzungen. Die Beklagte befinde sich in der vorläufigen Haushaltsführung nach § 82 GO NRW. Sie sei seit Jahren zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76 GO NRW verpflichtet. Zuletzt sei im Jahr 2006 das aufgestellte Haushaltssicherungskonzept von der Aufsichtsbehörde genehmigt worden. Es sei daher seit dem Jahr 2007 keine Bekanntmachung der Haushaltssatzung im Sinne des § 80 Abs. 5 Satz 5 GO NRW erfolgt. Da der Stellenplan Anlage des Haushaltsplanes sei (§ 79 Abs. 2 Satz 2 GO NRW) und dieser gleichzeitig Bestandteil der Haushaltssatzung (§ 78 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 GO NRW), bestehe keine Rechtsgrundlage für eine Planstellenausweisung. Die Gewährung einer Zulage nach § 46 BBesG wäre bei Vorliegen der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen grundsätzlich ab dem 15. Juli 2008 möglich. Da zu diesem Zeitpunkt aber kein gültiger Stellenplan vorgelegen habe und auch weiterhin nicht vorliege, sei die Gewährung der Zulage nicht möglich.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen Urteil abgewiesen. Die Beklagte habe die Gewährung einer Zulage nach § 46 BBesG in rechtlich nicht zu beanstandender Weise abgelehnt, denn der Kläger habe keinen Anspruch auf Gewährung der Zulage. Es werde zur Vermeidung von Wiederholungen vollinhaltlich auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Düsseldorf in seinem Urteil vom 22. Januar 2013 – 26 K 6475/11 – und des Verwaltungsgerichts B. in seinem Urteil vom 16. Januar 2013 – 2 K 2477/11 – verwiesen.

An der Ergebnisrichtigkeit der Argumentation des Verwaltungsgerichts weckt das Zulassungsvorbringen des Klägers keine ernstlichen Zweifel. Es hat entscheidungstragend darauf abgestellt, es fehle an den haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung der begehrten Zulage. Dies entspricht der Rechtsprechung des Senats, der in seinen Urteilen vom 12. Dezember 2013 – 3 A 435/13 – u.a. und vom 18. September 2013 – 3 A 629/13 -, IÖD 2014, 18, und - 3 A 1168/13 -, juris, hierzu ausgeführt hat:

„Gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung (im Folgenden „BBesG a.F.“ genannt), die gemäß Art. 125a Abs. 1 GG, § 86 BBesG während des hier maßgeblichen Zeitraums […] noch als Bundesrecht fortgalt, erhält ein Beamter oder Soldat, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen werden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorliegen. Gemäß § 46 Abs. 2 Satz 1 BBesG a.F. wird die Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt derjenigen Besoldungsgruppe gewährt, der das höherwertige Amt zugeordnet ist.

§ 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. regelt die besoldungsrechtlichen Folgen, die sich daraus ergeben, dass ein Beamter Aufgaben wahrnimmt, die einem höherwertigen Amt im statusrechtlichen Sinne zugeordnet sind. Allerdings entsteht der Anspruch auf die Verwendungszulage nicht schon dann, wenn dem Beamten der höherwertige Dienstposten übertragen wird. Vielmehr hat der Gesetzgeber Einschränkungen in organisatorischer, zeitlicher, haushaltsrechtlicher und laufbahnrechtlicher Hinsicht vorgesehen. Voraussetzungen für die Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe, der das Amt des Beamten zugeordnet ist, und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe, nach der der wahrgenommene höherwertige Dienstposten bewertet ist, sind die kommissarische Übertragung des höherwertigen Dienstpostens, die ununterbrochene Ausübung der damit verbundenen Dienstgeschäfte seit bereits 18 Monaten sowie die nach dem Haushaltsrecht und dem Laufbahnrecht bestehende Möglichkeit, den Beamten zu befördern. Mit dieser Regelung hat sich der Gesetzgeber von der früheren Rechtslage gelöst, wonach die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes in aller Regel besoldungsrechtlich folgenlos war.

§ 46 BBesG ist durch Art. 3 Nr. 15 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Reformgesetz) vom 24. Februar 1997 (BGBl. I S. 322) neu gefasst worden. Die Neuregelung beruht auf einem Entwurf der Bundesregierung (vgl. BT-Drucks. 13/3994 S. 14). Danach sollte die bisher nur für bestimmte landesrechtliche Regelungen vorgesehene Zulagenregelung auf Fälle der längerfristigen Wahrnehmung von Aufgaben eines höherwertigen Amtes erweitert werden, falls eine freie Planstelle vorhanden ist und in der Person des Beamten oder Soldaten alle laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung vorliegen. Die Änderungsvorschläge des Vermittlungsausschusses (vgl. BT-Drucks. 13/6825 S. 5), die in die abschließende Gesetzesfassung eingegangen sind, trugen den vom Bundesrat vorgetragenen Bedenken Rechnung. Nach dessen Auffassung sollte von der Neuregelung abgesehen werden, weil es aus verfassungsrechtlichen Gründen ausgeschlossen sei, eine Beförderung in der bislang vorgesehenen Art durch eine Zulagenregelung zu ersetzen, und weil der Rechtsanspruch auf diese Zulage nach einer bestimmten Dauer der Verwendung zu Mehrkosten führen würde (vgl. BT-Drucks. 13/3994 S. 72). Deshalb wurden auf Vorschlag des Vermittlungsausschusses in Absatz 1 Satz 1 die Wörter „vorübergehend vertretungsweise“ eingefügt und die Wartezeit von ursprünglich vorgesehenen sechs Monaten auf 18 Monate verlängert.

Nach Sinn und Zweck der Vorschrift wird dem Beamten ein Anreiz geboten, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen. Darüber hinaus sollen die erhöhten Anforderungen des wahrgenommenen Amtes honoriert und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen „hausgemachten“ Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen. Allerdings soll dies nicht zu Mehrkosten bei den öffentlich-rechtlichen Dienstherren führen. Die Intention des Gesetzgebers, einen Anspruch auf die Zulage nur dann zu gewähren, wenn dies keine Mehrbelastung gegenüber dem Haushaltsansatz zur Folge hat, findet im Wortlaut des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG Ausdruck, wonach die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung „dieses Amtes“ vorliegen müssen. Der Begriff des Amtes wird in dieser Vorschrift einheitlich verwendet. Gemeint ist das Amt im statusrechtlichen Sinne, dem das vertretungsweise wahrgenommene Amt im konkret-funktionellen Sinne der Bewertung nach zugeordnet ist. Ausschließlich ein Amt im statusrechtlichen Sinne kann Maßstab für die Bewertung von Aufgaben sein; nur die Übertragung eines solchen Amtes kann laufbahnrechtliche und haushaltsrechtliche Voraussetzungen haben. Die auf die individuellen Verhältnisse bezogenen normativen Anforderungen schließen es aus, dass auch im Falle einer Verhinderungsvertretung Anspruch auf die Zulage besteht. Vielmehr muss die Planstelle des konkreten Amtes frei sein. Als grundlegende haushaltsrechtliche Voraussetzung im Sinne des § 46 Abs. 1 BBesG bestimmt § 49 LHO NRW, dass ein Amt nur zusammen mit der Einweisung in eine Planstelle verliehen werden darf. Mit der im Haushaltsplan vorgesehenen Planstelle werden die erforderlichen Finanzmittel zur Verfügung gestellt, um den Beamten zu besolden und sonstige Leistungen zu erbringen. Darüber hinaus macht die haushaltsführende Körperschaft, Anstalt oder Stiftung deutlich, dass der jeweilige Aufgabenkreis als eine Amtsstelle ausgewiesen ist, deren Wahrnehmung durch einen Beamten dieses statusrechtlichen Amtes dauernd erforderlich ist. Der Beamte kann nur in eine besetzbare Planstelle eingewiesen werden, die entweder neu geschaffen worden ist oder deren bisheriger Inhaber durch Beförderung, Versetzung, Tod, Eintritt in den Ruhestand oder infolge eines sonstigen Umstandes, der zum Verlust des Amtes geführt hat, aus der Stelle ausgeschieden ist. Damit haben die (haushaltsrechtlichen) Planstellen einen konkreten Bezug zu den bei dem Verwaltungsträger eingerichteten Dienstposten. Diese Konnexität wird nicht dadurch aufgelöst, dass in einem Haushaltsplan die Planstellen nicht bestimmten Dienstposten zugeordnet werden, vielmehr nach Besoldungsgruppen zahlenmäßig ausgewiesen sind. Auch insoweit kann jede Planstelle einem Amt im konkret-funktionellen Sinne zugeordnet werden. Erst wenn eine kongruente Vakanz von Dienstposten und Planstelle besteht, sind die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG gegeben. Es reicht nicht aus, dass eine weitere im Haushaltsplan vorgesehene Planstelle, die einem anderen Dienstposten zugeordnet ist, besetzt werden kann. Würde diese Planstelle verwendet, um die Zulage nach § 46 BBesG zu finanzieren, bestünde nicht mehr die Möglichkeit, den der freien Planstelle zugeordneten freien Dienstposten statusgemäß zu besetzen. Diese Folge vermeidet § 46 Abs. 1 BBesG dadurch, dass die Zulage nur bei einer „Vakanzvertretung“, nicht aber bei einer „Verhinderungsvertretung“ in Betracht kommt.

Vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteile vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 -, BVerwGE 139, 368 (370 ff.), und - 2 C 27.10 -, Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 5, sowie vom 28. April 2005 - 2 C 29.04 -, ZBR 2005, 306; OVG NRW, Beschluss vom 17. April 2013 - 1 A 942/11 -, juris; Urteile vom 18. September 2013 – 3 A 629/13 – und – 3 A 1168/13 -, juris.

Das in § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. enthaltene Tatbestandsmerkmal, wonach die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für die Übertragung des Amtes (im statusrechtlichen Sinne) vorliegen müssen, erschöpft sich indessen nicht in dem Zweck, im Zusammenwirken mit dem weiteren Merkmal „vorübergehend vertretungsweise“ eine Zulagengewährung im Falle einer bloßen Verhinderungsvertretung auszuschließen. Das Tatbestandsmerkmal der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ ist ausgehend von dem ihm zugrunde liegenden Zweck, wonach der Dienstherr durch die Übertragung des Verwendungsamtes nicht mit Mehrausgaben belastet werden soll, und dem Wortlaut des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F., der ohne weitere Eingrenzung von „haushaltsrechtlichen“ Voraussetzungen spricht, in einem umfassenderen Sinne zu verstehen. Einer Zulagengewährung steht es dementsprechend auch bereits entgegen, wenn eine sich aus einer Haushaltssperre ergebende Beförderungssperre gilt oder andere haushaltsrechtliche Umstände der Besetzung einer Planstelle bzw. einer Ernennung des betreffenden Beamten entgegenstehen.

Vgl. BAG, Urteil vom 26. April 2011 - 8 AZR 472/00 -, juris (zum Zulagenanspruch eines angestellten Lehrers, dem vorläufig eine höherwertige Tätigkeit übertragen worden ist); Buchwald, in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: Mai 2011, Band I, § 46 A II/1 Rdnr. 11.

Gemessen an diesen Grundsätzen waren vorliegend die Voraussetzungen für die Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes für den Zeitraum […] nicht erfüllt:

Der Kläger kann die Zulage nach § 46 BBesG a.F. jedenfalls deshalb nicht beanspruchen, weil insoweit die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für die Übertragung „dieses Amtes“, d.h. des statusrechtlichen Amtes eines […] nicht erfüllt waren. Während dieses Zeitraums stand keine freie besetzbare Planstelle zur Verfügung. Der Besetzung der Planstelle, die dem Dienstposten des Klägers zugeordnet war, stand ein haushaltsrechtliches Hindernis entgegen, so dass die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ im Sinne des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. nicht erfüllt waren. Dieses haushaltsrechtliche Hindernis folgt daraus, dass die Beklagte ihre Personalwirtschaft während des genannten Zeitraums unter Geltung des Nothaushaltsrechts zu betreiben hatte und ihr dieses nicht erlaubte, die fragliche Planstelle zu besetzen. Die Beklagte hatte nach eigenen unbestrittenen Angaben bereits ab dem Jahr 2000 keine Haushaltssatzung mehr bekannt gemacht. Dies erfolgte vielmehr erstmals wieder am 11. Juli 2012, dem Tag der Bekanntmachung der Haushaltssatzung für das Jahr 2012. Mangels von der Bezirksregierung E. als zuständiger Aufsichtsbehörde (§ 120 Abs. 2 GO NRW) genehmigter Haushaltssicherungskonzepte (vgl. § 76 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 GO NRW) bzw. genehmigter Haushaltssanierungspläne (vgl. § 6 Abs. 1, 3 und 4 des Gesetzes zur Unterstützung der kommunalen Haushaltskonsolidierung im Rahmen des Stärkungspakts Stadtfinanzen (StärkPaktG) -

siehe für den hier in Rede stehenden Zeitraum von 2009 bis 2012 die kommunalaufsichtsbehördlichen Verfügungen der Bezirksregierung E. vom 3. Februar 2009, vom 3. September 2009, vom 15. Dezember 2010, vom 20. Dezember 2011 und vom 28. Juni 2012 -

war die Beklagte zuvor gemäß § 80 Abs. 5 Satz 5 GO NRW gehindert, die Haushaltssatzung, deren Teil das Haushaltssicherungskonzept bzw. der Haushaltssanierungsplan ist (§ 6 Abs. 4 StärkPaktG, § 79 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 GO NRW), für die betreffenden Jahre bekannt zu machen. Sie war daher den Vorgaben über die vorläufige Haushaltsführung („Nothaushaltsrecht“) unterworfen.

Vgl. etwa Klieve, in: Kommentar zur Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 2. Auflage 2009, § 76 Anm. 3.

In der vorläufigen Haushaltsführung unterliegt die betreffende Kommune den sich aus § 82 GO NRW ergebenden Beschränkungen. Gemäß § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW darf die Gemeinde, wenn die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht wurde, ausschließlich Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen leisten, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind; sie darf insbesondere Bauten, Beschaffungen und sonstige Investitionsleistungen, für die im Haushaltsplan des Vorjahres Finanzpositionen oder Verpflichtungsermächtigungen vorgesehen waren, fortsetzen. Sie ist somit gehindert, in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung neue rechtliche Verpflichtungen einzugehen, darf aber bestehende Verpflichtungen erfüllen. Rechtliche Verpflichtungen in diesem Sinne können sich aus dem Gesetz, einem Vertrag oder Gewohnheitsrecht ergeben. Zu den Ausgaben, die aufgrund gesetzlicher Verpflichtung zu tätigen sind, gehören vor allem auch Personalausgaben einschließlich der Beamtenbesoldung, auf welche die Beamten gesetzliche Ansprüche haben (§ 3 Abs. 1 BBesG a.F.).

Vgl. Hamacher, in: Articus/Schneider, Kommentar zur Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 4. Auflage 2012, § 82 Anm. 2; Klieve, a.a.O., § 82 Anm. 2.; Tölle, Beförderungen während der vorläufigen Haushaltsführung, VR 2004, 233 (234); Schaller, Die haushaltslose Zeit – Vorschriften zur vorläufigen Haushaltsführung der Kommunen, VR 1998, 332 (333).

Beförderungen gehören dagegen – grundsätzlich – nicht zu den durch § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW gedeckten Maßnahmen. Denn durch entsprechende Maßnahmen würde die betreffende Kommune Aufwendungen in Form von Besoldungsansprüchen, die in der Folge zu befriedigen wären, entstehen lassen, ohne hierzu – abgesehen von Ausnahmefällen – rechtlich verpflichtet zu sein. Der Dienstherr ist dem einzelnen Beamten gegenüber – etwa aufgrund seiner Fürsorgepflicht (Art. 33 Abs. 5 GG) – nämlich grundsätzlich nicht verpflichtet, eine Beförderung vorzunehmen und eine entsprechende Planstelle zu besetzen. Lediglich für Ausnahmefälle, in denen eine Beförderung zugesichert wurde (§ 38 Abs. 1 VwVfG NRW)

- vgl. dazu etwa OVG NRW, Beschluss vom 2. November 2011 - 6 A 2677/10 -, juris -

oder eine freie besetzbare Beförderungsstelle vorhanden ist, die der Dienstherr im Zeitpunkt der Entscheidung über einen Beförderungsantrag auch tatsächlich besetzen will und bei der er seine Beurteilungsermächtigung sowie sein Ermessen bereits dahin ausgeübt hat, dass er allein diesen Beamten für am besten geeignet hält, ist das Bestehen einer Beförderungsverpflichtung anzuerkennen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. September 2008 – 2 B 117.07 -, DÖD 2009, 99.

Dass eine Beförderungszusicherung abgeben worden wäre oder ein entsprechend den vorstehenden Grundsätzen verdichtetes Beförderungsermessen während des hier in Rede stehenden Zeitraums in Bezug auf den Kläger gegeben gewesen wäre, ist indessen nicht ersichtlich, so dass seine Beförderung während des hier maßgeblichen Zeitraums nicht durch § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW gedeckt gewesen wäre. Auch im Übrigen ist keine rechtliche Verpflichtung erkennbar, welche die Beförderung des Klägers mit den Bestimmungen über die vorläufige Haushaltsführung gemäß § 82 GO NRW hätte vereinbar erscheinen lassen können. Namentlich folgt eine Verpflichtung im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW nicht aus dem Stellenplan der Beklagten. Gemäß § 79 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 GO NRW ist der Stellenplan für die Bediensteten Anlage des Haushaltsplans, der mit seinen Festsetzungen verbindliche Grundlage der Haushaltswirtschaft der Gemeinde ist, aber keine Außenwirkung entfaltet (§ 79 Abs. 3 GO NRW), sich also ausschließlich an die mit der Ausführung des Haushaltsplans befassten Organe und Funktionsträger der Kommune richtet.

Vgl. zur Bedeutung des Haushaltsplans etwa Hamacher, a.a.O., § 79 Anm. 1; Klieve, a.a.O., § 79 Anm. 3.

Auch wenn der Stellenplan Anlage des Haushaltsplans ist, folgt allein hieraus allerdings nicht, dass eine Kommune, die sich in der vorläufigen Haushaltsführung gemäß § 82 GO NRW befindet, weil ihr Haushaltssicherungskonzept nicht genehmigt wurde, über keinen wirksamen Stellenplan mehr verfügen würde. Andernfalls würde die Kommune personalwirtschaftlich vollständig handlungsunfähig sein, was indessen vom Gesetzgeber nicht gewollt sein kann. Darum muss im Falle der vorläufigen Haushaltsführung grundsätzlich der vorjährige Stellenplan weitergelten.

Vgl. dazu Toelle, Beförderungen während der vorläufigen Haushaltsführung, VR 2004, 233 (234 f.), m.w.N.

Aus dieser Eigenständigkeit des Stellenplans und dem Umstand, dass er nur die „erforderlichen“ Stellen der Beamtinnen und Beamten sowie der nicht nur vorübergehend beschäftigten Bediensteten ausweist (§ 8 Abs. 1 Satz 1 GemHVO NRW), kann indessen für sich genommen keine „rechtliche Verpflichtung“ der Kommune im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW abgeleitet werden, in dem Stellenplan ausgewiesene Stellen auch zu besetzen und entsprechende Beförderungen vorzunehmen

- in diesem Sinne aber Tölle, Beförderungen während der vorläufigen Haushaltsführung, VR 2004, 233 (235) -,

mit der Folge, dass zugleich die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für eine Übertragung des betreffenden statusrechtlichen Amtes im Sinne des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. erfüllt wären. Allein aus dem Umstand, dass eine Planstelle im Stellenplan ausgebracht ist, folgt grundsätzlich noch keine Verpflichtung, diese Stelle auch zu besetzen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juli 1995 - 6 P 22.93 -, BVerwGE 99, 69 (73).

Wie ausgeführt ist der Dienstherr auch gegenüber dem einzelnen Beamten grundsätzlich nicht verpflichtet, eine Beförderung vorzunehmen und eine entsprechende Planstelle zu besetzen. Es besteht auch kein Grund – abweichend von dieser dienstrechtlichen Rechtslage – aus spezifisch haushaltsrechtlichen Gründen eine „rechtliche Verpflichtung“ der betreffenden Kommune zur Besetzung von Planstellen bzw. Vornahme von Beförderungen aufgrund des unter Geltung des Nothaushaltsrechts fortbestehenden Stellenplans anzunehmen. Im Gegenteil würde dies dem Sinn und Zweck des § 82 GO NRW widersprechen. Die bis zum Erlass einer neuen Haushaltssatzung geltenden Regelungen der vorläufigen Haushaltsführung in § 82 GO NRW sollen nämlich das Budgetrecht des Rates schützen. Der Rat soll seine Entscheidung über die Haushaltssatzung möglichst nicht unter dem Druck bereits von der Verwaltung geschaffener Fakten treffen müssen. Seine Funktion als auf die Sicherung des Budgetrechts des Rates angelegte Interimsvorschrift verliert § 82 GO NRW auch nicht dann, wenn eine Gemeinde, weil sie über mehrere Haushaltsjahre hinweg nicht über ein genehmigtes Haushaltssicherungskonzept verfügt, längerfristig dem Nothaushaltsrecht unterliegt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Dezember 2008 – 15 B 1755/08 -, NWVBl. 2010, 30; Sarnighausen/Gatawis, Fragen der kommunalen Finanzausstattung, NWVBl. 2013, 236 (241).

Mit dem genannten Schutzzweck und dem Charakter des § 82 GO NRW als bloße Interimsvorschrift wäre es indessen unvereinbar, aus dem nur vorläufig fortgeltenden Stellenplan unter Geltung des Nothaushaltsrechts eine „rechtliche Verpflichtung“ im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW zur Besetzung von Planstellen bzw. zur Vornahme von Beförderungen abzuleiten. Das Vorliegen einer Verpflichtung zu entsprechenden personalwirtschaftlichen Maßnahmen kann auch unter Geltung des Nothaushaltsrechts allenfalls in den Fällen anzuerkennen sein, in denen ausnahmsweise die Voraussetzungen für einen Beförderungsanspruch erfüllt sind. Für den auch hier gegebenen „Normalfall“ verbleibt es dagegen dabei, dass keine „rechtliche Verpflichtung“ im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW zur Vornahme einer Beförderung als Maßnahme, die finanzielle Verbindlichkeiten der betreffenden Kommune auslöst, besteht. Ebenso wenig sind Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass eine Beförderung des Klägers während des hier maßgeblichen Zeitraums „für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar“ im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW gewesen wäre. Auch kann der Kläger aus anderen Bestimmungen des § 82 GO NRW nichts für sich herleiten. Soweit in § 82 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW „haushaltswirtschaftliche Beschränkungen für die Besetzung von Stellen“ und „andere personalwirtschaftliche Maßnahmen“ angesprochen sind, ist dies für das vorliegende Verfahren schon deshalb ohne Bedeutung, weil es an der nach § 82 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW zu erlassenden Rechtsverordnung des Innenministeriums fehlt. Das Vorliegen der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ im Sinne des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. kann auch nicht aus Erlassen des zuständigen Ministeriums, welche die Personalwirtschaft unter den Bedingungen des Nothaushaltsrechts zum Gegenstand haben, hergeleitet werden, insbesondere nicht aus dem Leitfaden des IM NRW „Maßnahmen und Verfahren zur Haushaltssicherung“ vom 6. März 2009, der den Kommunen, die sich über längere Zeit in der vorläufigen Haushaltsführung befinden, von den engen gesetzlichen Vorschriften des § 82 GO NRW abweichende Gestaltungsmöglichkeiten eröffnen soll und ihnen insoweit innerhalb eines bestimmten Korridors ein Personalbudget zuspricht, welches ihnen erlauben soll, ihre Personalwirtschaft grundsätzlich eigenverantwortlich zu führen und u.U. auch Beförderungen vorzunehmen oder Beigeordnetenstellen zu besetzen.

Vgl. dazu Hamacher, a.a.O., § 82 Anm. 5.

Bei derartigen Erlassen handelt es sich nicht um Rechtsnormen, sondern um Verwaltungsvorschriften, die keine Bindungswirkung im gerichtlichen Verfahren entfalten

- vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Januar 2012 - 3 A 1167/09 -, Schütz, BeamtR ES/C II 1.1.2 Nr. 55 (zur Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum BeamtVG) -,

und aufgrund dieser Eigenschaft auch nicht die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für die Übertragung von statusrechtlichen Ämtern, wie sie in § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. angesprochen werden, begründen können.

Nichts anderes gilt für den Erlass des MIK NRW vom 15. November 2011, wonach trotz Geltung des Nothaushaltsrechts in dem im Einzelfall angemessenen Umfang Personalentwicklungsmaßnahmen (z.B. Beförderungen und Zulagen) im Wege der Duldung toleriert werden. Als bloß innerbehördlicher Akt ohne Außenwirkung ist dieser Erlass ohnehin nicht geeignet, die rechtlichen Vorgaben des § 82 Abs. 1 GO NRW zu beseitigen oder einzuschränken. Der Kläger kann nichts aus personalwirtschaftlichen Maßnahmen herleiten, die – weil § 82 GO NRW allseits als ungenügend zur Bewältigung der Probleme längerfristig zerrütteter Kommunalhaushalte empfunden wird – mit Duldung der Aufsichtsbehörde außerhalb des gesetzlichen Regimes der Nothaushaltsführung erfolgt sind. Auf eine in dieser Weise fehlerhafte Rechtsanwendung in ähnlich gelagerten Fällen kann er sich von vornherein nicht berufen.

Vgl. zu entsprechenden Fällen OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 21. Mai 2010 - 10 A 10149/10 -, DVBl. 2010, 978.

Unabhängig davon kann der Kläger aus diesem Erlass keinen Anspruch auf Gewährung der begehrten Zulage herleiten, weil die Beklagte darauf hingewiesen hat, dass unter den im Erlass genannten Zulagen nicht Zulagen nach § 46 BBesG a.F., sondern nur Amtszulagen (etwa für aus A 9 m.D. herausgehobene Tätigkeiten gemäß Fußnote 3 zur Besoldungsgruppe A 9 – Anlage 1 zum BBesG a.F.) verstanden worden seien, die wie Beförderungen wirken und ruhegehaltfähig sind.

Im Übrigen folgt eine „rechtliche Verpflichtung“ im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW – wie das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat – auch nicht unmittelbar aus § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. Denn diese Bestimmung setzt gerade voraus, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für eine Übertragung des betreffenden statusrechtlichen Amtes – hier desjenigen eines […] – vorliegen, und kann mithin denklogisch nicht zur Begründung des Vorliegens eben dieser haushaltsrechtlichen Voraussetzungen herangezogen werden. Die Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes unterscheidet sich insoweit von anderen Leistungen des Beamtenbesoldungsrechts, von deren Gewährung der Dienstherr sich grundsätzlich nicht durch Verweis auf haushaltsrechtliche Umstände freizeichnen kann.

Vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 13. August 2008 - 2 C 41.07 -, ZBR 2009, 93 (zum Anspruch eines Ruhestandsbeamten auf Wiederberufung, dem der Dienstherr nicht mit Erfolg eine – im Rahmen eines Haushaltssicherungskonzepts verhängte – Wiederbesetzungssperre entgegenhalten konnte).

Die Regelung des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. selbst gibt somit nichts für die Beantwortung der in Rede stehenden Frage nach einer „rechtlichen Verpflichtung“ zur Zulagengewährung im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW her.

Festzuhalten bleibt nach alledem, dass die Regelung des § 82 GO NRW über die vorläufige Haushaltsführung dazu führt, dass die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für „die Übertragung dieses Amtes“, d.h. eine Beförderung zum […], im hier relevanten Zeitraum nicht erfüllt waren und daher kein Anspruch nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. besteht. Der Senat verkennt dabei nicht, dass das dieser Feststellung zugrunde liegende Verständnis des § 82 GO NRW zu einem Beförderungsstopp in den Zeiten führt, in denen die Haushaltswirtschaft der betreffenden Stadt oder Gemeinde dem Nothaushaltsrecht unterliegt, was wiederum deutlich negative Effekte z.B. auf die Motivation der betreffenden Beamten haben kann.

Vgl. zu diesem Aspekt Tölle, Beförderungen während der vorläufigen Haushaltsführung, VR 2004, 233 (236 f.).

Weiter ist nach der Konzeption des geltenden kommunalen Haushaltsrechts etwa denkbar, dass eine Kommune in einem Haushaltsjahr, für das ein genehmigtes Haushaltssicherungskonzept gegeben ist, den betroffenen Beamten – bei Vorliegen auch der übrigen gesetzlichen Voraussetzungen – eine Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. zu gewähren hätte, für ein darauffolgendes „Nothaushaltsjahr“ indessen nicht mehr. Diese Folgen des hier vertretenen Verständnisses des § 82 GO NRW mögen aus Sicht der Personalverwaltung einer Stadt oder Gemeinde und der betroffenen Beamten unbefriedigend sein. Sie sind jedoch zwingende Konsequenz aus der Konzeption des § 82 GO NRW, der gerade auch in Fällen einer längerfristig zerrütteten Haushaltswirtschaft gilt, obwohl er sachlich auf Fälle relativ kurzfristiger Übergangszeiträume zugeschnitten ist.

Vgl. zu dieser Problematik OVG NRW, Beschluss vom 17. Dezember 2008 - 15 B 1755/08 -, a.a.O.; Knirsch, Vorläufige Haushaltsführung und Haushaltskonsolidierung, VR 2010, 40.

Ob es einer dem Nothaushaltsrecht unterliegenden Kommune, die bewusst Beamte auf höherwertigen Dienstposten beschäftigt, um auf diese Weise Personalkosten – vor allem auch Zulagen für die Wahrnehmung höherwertiger Ämter – einzusparen, im Einzelfall – etwa unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben – versagt sein kann, sich auf das Fehlen der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ im Sinne von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. zu berufen, oder den betroffenen Beamten u.U. Sekundäransprüche zustehen, mag hier dahinstehen. Sollte sich erweisen, dass eine Kommune personalwirtschaftliche Maßnahmen missbräuchlich trifft, so müsste ggf. die zuständige Aufsichtsbehörde prüfen, ob kommunalaufsichtliche Maßnahmen zu ergreifen sind. Für eine Missbrauchsabsicht finden sich im vorliegenden Fall ohnehin keinerlei Anhaltspunkte. Im Gegenteil hat die Beklagte den Kläger mit Wirkung vom 1. Januar 2012 unter den Bedingungen des Nothaushaltsrechts – mit Duldung der Kommunalaufsicht der Bezirksregierung E. – zum […] befördert.

Auch im Übrigen sind keine Gesichtspunkte erkennbar, die dem Kläger einen Zulagenanspruch gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. vermitteln könnten. Namentlich folgt ein solcher Anspruch nicht aus dem durch den Kläger angesprochenen Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung. Die dem statusrechtlichen Amt des Klägers entsprechende Besoldung des Klägers war während des streitgegenständlichen Zeitraums gewährleistet. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, welcher der Senat folgt, fordern weder der Leistungsgrundsatz (Art. 33 Abs. 2 GG) noch das Alimentationsprinzip, das als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützt wird, dass jegliche Aufgabenerfüllung, die über die dem statusrechtlichen Amt entsprechende Beschäftigung hinausgeht, auch finanziell honoriert wird.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2005 - 2 C 29.04 -, a.a.O.

Ein dahingehender Anspruch ergibt sich auch nicht aus dem Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1972 - VI B 31.72 -, Buchholz 235.16 § 21 LBesG Niedersachsen Nr. 2.“

2. Die Berufung ist auch nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine im Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Die Darlegung dieses Zulassungsgrundes setzt voraus, dass eine bestimmte, obergerichtlich oder höchstrichterlich noch nicht hinreichend geklärte und für das Berufungsverfahren entscheidungserhebliche Frage herausgearbeitet und formuliert wird; außerdem muss angegeben werden, worin die allgemeine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll. Darzulegen sind also die konkrete Frage, ihre Klärungsbedürftigkeit, ihre Klärungsfähigkeit und ihre allgemeine Bedeutung.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. April 2013 – 1 B 22.12 -, NVwZ-RR 2013, 774 (zu § 132 VwGO); OVG NRW, Beschluss vom 23. August 2013 – 3 A 438/11 -.

Die vom Kläger - sinngemäß - aufgeworfenen Fragen,

63
ob das Vorliegen der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen im Sinne des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG zu verneinen sei, sofern eine Kommune wegen eines Nothaushalts haushaltsrechtlichen Beschränkungen nach § 82 Abs. 1 und 3 GO NRW unterliege,

65
ob es für die Gewährung einer Zulage nach § 46 BBesG in Kommunen mit einer Nothaushaltsführung ausreiche, dass die höherwertige Stelle im Stellenplan ausgewiesen und durch einen Beamten mit Beförderungsreife im Sinne der laufbahnrechtlichen Vorschriften besetzt sei und

67
ob während einer Nothaushaltsführung einer Kommune die Gewährung einer Zulage nach § 46 BBesG bzw. nach § 82 Abs. 1 und 3 GO NRW ausgeschlossen sei,

wären im angestrebten Berufungsverfahren nicht klärungsbedürftig, da der Senat diese Fragen in mehreren Berufungsverfahren geklärt hat.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 12. Dezember 2013 ‑ 3 A 435/13 - u.a.; Urteile vom 18. September 2013 ‑ 3 A 629/13 -, IÖD 2014, 18, und - 3 A 1168/13 -, juris.

3. Der Kläger zeigt schließlich auch nicht auf, dass die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Zur Darlegung dieses Zulassungsgrunds muss sich der Rechtsmittelführer mit den Tatsachenfeststellungen oder rechtlichen Würdigungen auseinandersetzen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, und darlegen, hinsichtlich welcher Fragen aus welchen Gründen die Rechtssache seiner Ansicht nach besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Januar 2012 – 1 A 134/10 -, juris.

Diesen Anforderungen genügt das Vorbringen des Klägers nicht, da sich die aufgeworfenen Rechtsfragen im Sinne des angefochtenen Urteils beantworten lassen, ohne dass hierbei besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten ersichtlich wären.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 161 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 1, § 47 Abs. 1 und 3 GKG. Da der Kläger zum Zeitpunkt des Zulassungsantrags die Gewährung einer Zulage nach § 46 BBesG a.F. für einen nicht abgeschlossenen Zeitraum begehrt hat, hat der Senat in Anwendung der sog. Teilstatusrechtsprechung

BVerwG, Beschluss vom 7. Oktober 2009 – 2 C 48.07 –, NVwZ-RR 2010, 127; OVG NRW, Beschluss vom 28. Mai 2009 – 3 E 331/09 – m.w.N.

den Streitwert entsprechend der Höhe des zweifachen Jahresbetrags der Differenz zwischen dem innegehabten (Besoldungsgruppe A 12) und dem erstrebten Teilstatus (Besoldungsgruppe A 13) bemessen.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG). Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).