Oberverwaltungsgericht NRW, Abfallrechts (Untersagung einer gewerblichen Abfallsammlung)

Gründe

Die Beschwerde der Antragstellerin, mit der sie ihr Begehren auf Beiladung zum Klageverfahren weiterfolgt, hat keinen Erfolg.

Zunächst liegen die Voraussetzungen für eine notwendige Beiladung gemäß § 65 Abs. 2 VwGO nicht vor.

Das Verwaltungsgericht ist diesbezüglich zutreffend - und insoweit auch von der Beschwerde unbeanstandet - davon ausgegangen, dass die nach § 65 Abs. 2 VwGO für eine notwendige Beiladung erforderliche Einheitlichkeit der Entscheidung dann gegeben ist, wenn durch die Entscheidung unmittelbar Rechte des Dritten gestaltet, bestätigt, festgestellt, verändert oder aufgehoben werden. Hierfür ist auch in Ansehung des Beschwerdevorbringens in Bezug auf die Antragstellerin nichts ersichtlich.

Das Argument der Antragstellerin, es werde in ihre Rechtsstellung als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger eingriffen, weil der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen (ihrer selbst) entgegenstünden, dringt nicht durch. Es bestehen bereits Zweifel, ob die Antragstellerin öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger ist, da sie keine Gemeinde im Sinne von § 5 Abs. 1 LAbfG NRW ist und die von der Beklagten nach § 114a GO NRW vorgenommene Aufgabenübertragung auf die Antragstellerin sich bundesrechtlich als sog. Drittbeauftragung, nämlich als Pflichtenübertragung mit befreiender Wirkung gemäß § 72 Abs. 1 Satz 1 KrWG, § 16 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG darstellen könnte. Dies bedarf indes keiner Entscheidung, weil dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, selbst wenn dessen Aufgaben und die des Vollzugs des Kreislaufwirtschaftsgesetzes bei unterschiedlichen Rechtsträgern angesiedelt sind, keine (eigenständigen) Rechte zustehen, auf die mit der hier in Rede stehenden Entscheidung (einheitlich) in dem zuvor genannten Sinne eingewirkt (Gestaltung, Bestätigung, Feststellung, Veränderung, Aufhebung) würde.

Die entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG, die nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gegebenenfalls zu einer - hier im Klageverfahren streitgegenständlichen - Untersagung einer gewerblichen Abfallsammlung führen, sollen sicherstellen, dass die Erfüllung der dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aus Gründen der Daseinsvorsorge durch § 20 Abs. 1 KrWG auferlegten Pflichten nicht beeinträchtigt wird. Auch die in § 17 Abs. 1 KrWG geregelten Überlassungspflichten dienten und dienen dazu, die aus Gründen der Daseinsvorsorge vom Grundsatz her als öffentliche Aufgabe ausgestaltete Abfallentsorgung abzusichern.

Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013- 20 A 2798/11 -, NWVBl. 2014, 16.

Die Auferlegung von Pflichten sowie die Absicherung der Erfüllung dieser Pflichten bedeuten jedoch nicht, dass dem öffentlichen-rechtlichen Entsorgungsträger im Zusammenhang damit eigenständige (subjektive) Rechte eingeräumt werden. Mit den oder über die in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG angesprochenen öffentlichen Interessen sowie mit den in § 17 Abs. 1 KrWG normierten Überlassungspflichten werden weder eigenständige Rechte des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers begründet noch lässt sich aus den zitierten Regelungen ableiten, dass solche Rechte bestehen müssen. Die angesprochenen öffentlichen Interessen dienen ebenso wenig wie die Überlassungspflichten dem Schutz des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers selbst oder um seiner selbst willen, sondern es soll - wie bereits dargelegt - im Interesse der Allgemeinheit eine funktionierende öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung sichergestellt werden. Dabei ist mit dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht mehr und nicht weniger gemeint als der Teil der öffentlichen Verwaltung, dem die Aufgabe der Abfallentsorgung zugewiesen ist und obliegt. Dies gilt auch, soweit § 17 Abs. 3 KrWG in seinem Satz 1 unter anderem ausdrücklich auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und in seinem Satz 2 Alt. 2 auf dessen Planungssicherheit und Organisationsverantwortung abstellt. Auch damit ist kein Schutz des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers um seiner selbst willen bezweckt, der mit der Einräumung oder Zuerkennung entsprechender (subjektiver) Rechte verbunden ist. Denn § 17 Abs. 3 KrWG dient insgesamt lediglich der Konkretisierung des übergeordneten unbestimmten Rechtsbegriffs der öffentlichen Interessen in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG. Dementsprechend mag die auf eine Klage des gewerblichen Abfallsammlers gegen eine an ihn gerichtete Untersagungsverfügung zu treffende gerichtliche Entscheidung, ob die gewerbliche Sammlung zu Recht untersagt worden ist (oder nicht), unmittelbar Einfluss auf die Aufgabenerfüllung durch den öffentlichen-rechtlichen Entsorgungsträger haben. Eine eigene Rechtsbetroffenheit im Sinne der Gestaltung, Bestätigung, Feststellung, Veränderung oder Aufhebung eines Rechts ergibt sich daraus jedoch nicht.

Diese Einschätzung findet ihre Bestätigung durch die Überlegung, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, wie ausgeführt, nichts anderes als diejenige öffentlich-rechtliche Stelle ist, der die - aus Gründen der Daseinsfürsorge öffentliche - Aufgabe der Abfallentsorgung obliegt. Damit unterscheidet er sich nicht von anderen öffentlich-rechtlichen Stellen, die für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben zuständig und verantwortlich sind. Dass in diesen anderen Bereichen den öffentlichen Stellen in Ansehung ihres jeweiligen Aufgabenbereichs eigenständige Rechte zuerkannt würden, ist nicht ersichtlich.

Aus der von der Antragstellerin zum Beleg einer notwendigen Beiladung zitierten Rechtsprechung ergibt sich nichts anderes. Die in Bezug genommene Entscheidung des VGH Baden-Württemberg

- Beschluss vom 29. Dezember 2008 - 8 S 2395/08 -, juris -

verhält sich zu einem ganz anderen Fall, nämlich dazu, dass im Verpflichtungsrechtsstreit des Bauherrn gegen die Baurechtsbehörde der Nachbar nicht notwendig beizuladen ist. Darüber hinaus hat, soweit ersichtlich, lediglich das Verwaltungsgericht Stuttgart im hier gegebenen Zusammenhang die Annahme einer notwendigen Beiladung näher begründet, und zwar damit, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger als Dritter in negativer Weise betroffen sei, da die Überlassungspflicht für Abfälle gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach § 17 Abs. 2 Nr. 4 KrWG entfalle, wenn der gewerblichen Sammlung keine öffentlichen Interessen entgegenstünden.

Vgl. VG Stuttgart, Beschluss vom 30. April 2013- 2 K 595/13 -, juris.

Diese Begründung spricht indes aus den vorstehenden Gründen nicht für eine Rechtsbetroffenheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne der Gestaltung, Bestätigung, Feststellung, Veränderung oder Aufhebung eines Rechts, sondern belegt lediglich ein Betroffensein in der Aufgabenerfüllung. Nichts anderes wird zum Ausdruck gebracht, wenn es in der Literatur teilweise heißt, es werde in die Zuständigkeit und Verantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers eingegriffen.

Vgl. Gruneberg/Piek, Die Rechtsstellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Anzeigeverfahren, AbfallR 2013, 163 (167).

Soweit in der Literatur von einer notwendigen Beiladung ausgegangen wird, fehlt dem eine Begründung

- vgl. Schwind in: von Lersner/Wendenburg/Versteyl, Recht der Abfallbeseitigung des Bundes, der Länder und der Europäischen Union, § 18 KrWG Rn. 70 -

oder deckt sich die Begründung ganz oder teilweise mit derjenigen - zuvor bereits wiedergegebenen - des Verwaltungsgerichts Stuttgarts.

Vgl. Gruneberg in: Jahn/Deifuß-Kruse/Brandt, Kreislaufwirtschaftsgesetz, 1. Aufl. 2014, § 18 Rn. 69; Gruneberg/Piek, a. a. O., S. 166 f.

Soweit darüber hinaus klagefähige Rechte des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers angenommen werden,

vgl. Klement in Schmehl: Gemeinschaftskommentar zum Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG), 1. Aufl. 2013, § 18 Rn. 51; ihm ausdrücklich folgend Wenzel, Aktuelle Rechtsfragen zur Anzeige gewerblicher und gemeinnütziger Sammlungen, AbfallR 2013, 231 (236); Schwind, a. a. O., Rn. 71; Karpenstein/Dingemann in: Jarass/Petersen, Kreislaufwirtschaftsgesetz, 1. Aufl. 2014, § 18 KrWG Rn. 114; Gruneberg, a. a. O.; Gruneberg/Piek, a. a. O., S. 167,

überzeugt dies überwiegend bereits deshalb nicht, weil es an einer Begründung dafür fehlt, aus welcher Norm sich solche Rechte ergeben sollen. Auf die teilweise herangezogene Schutznormtheorie kann schon deshalb nicht mit Erfolg abgestellt werden, weil es aus den vorstehenden Gründen nicht um den Schutz des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers geht, d. h. die hier in Rede stehenden Normen keine Schutznormen zugunsten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sind. Ebenso wenig überzeugt der Versuch, ein Klagerecht des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers aus einer geschützten oder zu schützenden Rechtsstellung herzuleiten.

Vgl. in diesem Sinne insbesondere Wenzel, a. a. O.; ähnlich Gruneberg/Piek, a. a. O.

Die Annahme einer solchen Rechtsstellung beantwortet nicht die hier entscheidende Frage, auf welches konkrete Recht des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im oben dargestellten Sinne mit der zu treffenden Entscheidung (einheitlich) eingewirkt werden sollte. Ein solches Recht ergibt sich selbst dann nicht, wenn man aufgrund der Zuständigkeit für die Abfallentsorgung, den damit einhergehenden Pflichten sowie damit im Zusammenhang stehenden Regelungen in "den landesrechtlichen Abfall- und Kommunalabgabengesetzen" eine geschützte Rechtsposition annimmt. Dies gilt auch, soweit der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Befugnis zur Setzung von Satzungsrecht hat. Denn in dieses Satzungsrecht wird durch die Entscheidung über die Untersagung einer gewerblichen Abfallsammlung nicht eingegriffen. Es ergeben sich allenfalls Auswirkungen auf die Ausübung oder Auslegung dieser Rechte. Dies lässt sich am Beispiel des durch kommunale Satzung anzuordnenden Anschluss- und Benutzungszwangs festmachen. Dieser Zwang korrespondiert mit den in § 17 Abs. 1 KrWG normierten Überlassungspflichten. Vorrangig sind insoweit die Überlassungspflichten, d. h. der Anschluss- und Benutzungszwang kann in rechtmäßiger Weise nur in dem Umfang angeordnet werden, wie für Abfälle aus § 17 Abs. 1 KrWG eine Überlassungspflicht besteht. Dementsprechend hat eine die Überlassungspflicht betreffende Entscheidung, wie sie hier hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung im Raum steht, zwar insoweit Auswirkungen auf das Satzungsrecht, als die Grundlagen oder Voraussetzungen geklärt werden, die den Rahmen bilden, innerhalb dessen per Satzung Regelungen getroffen werden können. In das Satzungsrecht wird dadurch jedoch nicht im Sinne einer Gestaltung, Bestätigung, Feststellung Veränderung oder Aufhebung eingegriffen. In diesem Zusammenhang ist nochmals darauf hinzuweisen, dass nach den vorstehenden Ausführungen aus § 17 Abs. 1 KrWG kein eigenständiges Überlassungsrecht des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers abzuleiten ist.

Aus dem dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Verwaltungsverfahren nach § 18 Abs. 4 KrWG zustehenden (Verfahrens-)Recht ergibt sich nichts anderes. In dieses Recht wird durch eine gerichtliche Entscheidung betreffend die Rechtmäßigkeit einer Untersagungsverfügung nicht (unmittelbar) gestaltend o. ä. eingegriffen.

Weiterhin kann sich die Antragstellerin als juristische Person des öffentlichen Rechts, die hier nach dem Vorstehenden öffentliche Aufgaben wahrnimmt, nicht auf Grundrechte berufen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 2009 - 1 BvR 1731/05 -, NVwZ 2009, 1282.

Da die Antragstellerin keine Gemeinde ist, scheidet schon deshalb eine Verletzung des sich aus Art. 28 Abs. 2 GG ergebenden kommunalen Selbstverwaltungsrechts aus. Im Übrigen stellten die hier möglicherweise in Rede stehenden Auswirkungen der zu treffenden Entscheidung auf die Aufgabenerfüllung der Antragstellerin keine Verletzung des zuvor genannten Rechts dar.

Von einer sog. einfachen Beiladung der Antragstellerin gemäß § 65 Abs. 1 VwGO ist mit dem Verwaltungsgericht abzusehen.

Das diesbezügliche umfangreiche Beschwerdevorbringen zeigt in weiten Bereichen die rechtliche Betroffenheit der Antragstellerin im Sinne der zuvor genannten Vorschrift auf. Eine solche Betroffenheit hat jedoch auch das Verwaltungsgericht nicht negiert. Vielmehr hat es in Ansehung dieser Betroffenheit von einer Beiladung abgesehen und dies zutreffend zusammengefasst damit begründet, dass eine Wahrnehmung der Interessen der Antragstellerin auch ohne Beiladung gesichert sei, der Gesichtspunkt der Prozessökonomie einer Beiladung entgegenstehe, weil die Handhabung des Verfahrens auch durch weitere Beizuladende aufwändiger werde und das Kostenrisiko für einen gewerblichen Sammler steige, und von einer Beiladung der Antragstellerin eine wesentliche Beschleunigung des Verfahrens nicht zu erwarten sei. Durchgreifende Gründe für eine andere Entscheidung ergeben sich aus dem Beschwerdevorbringen nicht.

Aus der von der Antragstellerin unter Hinweis auf § 18 Abs. 4 KrWG so bezeichneten qualifizierten Verfahrensstellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers kann zugunsten ihrer Beiladung schon deshalb nichts hergeleitet werden, weil davon auszugehen ist, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, wenn er denn im Verwaltungsverfahren gemäß § 18 Abs. 4 KrWG Stellung genommen hat, dort die aus seiner Sicht für die Untersagung einer gewerblichen Abfallsammlung maßgeblichen Umstände umfassend aufgezeigt und mitgeteilt hat. Diese Stellungnahme ist Bestandteil der vom Gericht regelmäßig beigezogenen Verwaltungsvorgänge und gehört damit zum Prozessstoff. In Ansehung dessen kann eine Notwendigkeit, dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im gerichtlichen Verfahren mittels einer Beiladung wiederum oder erneut Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben, nicht gesehen werden.

Soweit die Antragstellerin eine Beiladung unter Hinweis auf die Prozessökonomie für geboten hält, um auf diese Weise eine Beschleunigung des Verfahrens zu erreichen, überzeugt das ebenfalls nicht. Das Verwaltungsgericht hat eine Beiladung aus mehreren Gründen als für die Prozessökonomie nicht dienlich erachtet. Diese zutreffende Einschätzung würde auch dann nicht in Frage gestellt, wenn hinsichtlich eines dieser Aspekte (Beschleunigung) eine Beiladung vorteilhaft sein sollte. Unabhängig davon kann angesichts der heute zur Verfügung stehenden Kommunikationswege und-mittel nicht ernsthaft die Auffassung vertreten werden, dass eine Beiladung der Antragstellerin eine relevante Beschleunigung des Verfahrens bewirke oder - umgekehrt - ohne ihre Beiladung eine ins Gewicht fallende Verzögerung des Verfahrens eintrete, weil die Antragstellerin nicht unmittelbar im Verfahren Stellung nehmen könne, sondern einen "Umweg" über die Beklagte gehen müsse. Im Übrigen relativierte sich eine unterstellt im Fall der Beiladung der Antragstellerin eintretende Beschleunigung dadurch, dass, wie vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegt, die Anzahl der Verfahrensbeteiligten durch mögliche weitere Beiladungen ansteigen würde.

Das Beschwerdevorbringen führt auch im Weiteren nicht auf eine Fehlgewichtung des Aspekts der Prozessökonomie durch das Verwaltungsgericht.

Dessen Hinweis auf eine bestimmte Kammerpraxis kann nicht dahingehend verstanden oder ausgelegt werden, dass im Einzelfall der Antragstellerin keine individuelle Prüfung einer Beiladung stattgefunden hat. Dies ergibt sich schon daraus, dass der Gesichtspunkt einer bestimmten Kammerpraxis lediglich als ergänzende Begründung angeführt worden ist, um den davor tragend für eine Ablehnung einer Beiladung angeführten Aspekt der aufwändigeren Verfahrenshandhabung näher zu erläutern. Dementsprechend kann aus dem Eingehen des Verwaltungsgerichts auf die Situation in Kreisen auch nicht geschlossen werden, es habe verkannt, dass es hier um die Untersagung einer gewerblichen Sammlung in einer und durch eine kreisfreie Stadt gehe und es dementsprechend nur einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gebe. Schließlich ist die Berücksichtigung einer möglichen Beiladung der o. Multiservices GmbH durch das Verwaltungsgericht nicht verfehlt. Damit wird der Aspekt der aufwändigeren Verfahrenshandhabung aufgrund der Erhöhung der Anzahl der Beteiligten untermauert. Im Übrigen erschiene es wenig überzeugend, im Fall der Beiladung der Antragstellerin der genannten Gesellschaft, obwohl sie auf der "öffentlichen Seite" im Ergebnis allein operativ das Sammlungsgeschehen bestimmt, eine Beiladung mit dem Argument zu verwehren, sie sei in ihren Interessen und ihrer Aufgabenwahrnehmung nicht schutzwürdig, weil sie diese lediglich von der Antragstellerin ableite.

Soweit im Rahmen einer Entscheidung gemäß § 65 Abs. 1 VwGO daneben die Wahrung der Interessen der "Nichtpartei" am Ausgang des Rechtsstreits sowie eine umfassende gerichtliche Sachverhaltsaufklärung zu berücksichtigen sind, hat das Verwaltungsgericht dies jedenfalls sinngemäß getan. Es ist (zutreffend) davon ausgegangen, dass die Interessen der Antragstellerin durch die Beklagte wahrgenommen werden und auch eine hinreichende Sachverhaltsermittlung über die Beklagte möglich ist. In diesem Zusammenhang kann keine Rede davon sein, dass die Antragstellerin (lediglich) auf den "Goodwill" der Beklagten angewiesen sei. Letztere ist von Amts wegen verpflichtet, etwaige entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG, auf die sich der Sache nach die Antragstellerin beruft, zu berücksichtigen und erforderlichenfalls diesbezüglich Sachverhaltsaufklärung zu betreiben (vgl. § 24 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW). Daran würde sich im Übrigen auch dann nichts ändern, wenn die Antragstellerin beigeladen würde. Dementsprechend kommt es auch nicht darauf an, ob die Beklagte unter anderem aufgrund des Neutralitätsgebots gehalten ist, durch geeignete organisatorische und personelle Maßnahmen für eine Trennung der Aufgabenbereiche des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers einerseits und des Vollzugs des Kreislaufwirtschaftsgesetzes andererseits zu sorgen.

Aus den zu § 65 Abs. 2 VwGO dargelegten Gründen geht es hier weiterhin weder um Individualrechtsschutz zugunsten Antragstellerin noch hat diese eine der Klägerin vergleichbare Rechtsstellung inne, die es geboten erscheinen lassen könnte, ihr mittels einer Beiladung eine der Klägerin vergleichbare Stellung im Gerichtsverfahren zu verschaffen. Ferner gibt es keinen allgemeinen Rechtsgrundsatz des Inhalts, dass eine sog. einfache Beiladung dann (zwingend) vorzunehmen ist, wenn der Andere seinen rechtlichen Interessen nicht in einem selbst geführten Verfahren Geltung verschaffen kann. Vielmehr ist es lediglich ein weiterer dem Gesichtspunkt der Prozessökonomie zuzuordnender Grund, von einer sog. einfachen Beiladung abzusehen, wenn der eine Beiladung begehrende Andere seine rechtlichen Interessen in einem selbst geführten Verfahren verfolgen kann.

Vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 9. Juni 2000 - 13 B 836/00 -, NVwZ-RR 2000, 726; so wohl auch BVerwG, Beschluss vom 29. Oktober 1997 - 11 A 17.97 -, juris.

Auch aus Art. 103 Abs. 1 GG kann die Antragstellerin nichts zugunsten einer Beiladung herleiten, weil sie aufgrund dieser Vorschrift lediglich verlangen kann, dass über ihren Beiladungsantrag unter Berücksichtigung der von ihr diesbezüglich vorgebrachten Argumente entschieden wird.

Angesichts der vorstehenden Ausführungen bedarf es keiner Entscheidung, ob eine Beiladung der Antragstellerin bereits aus den Gründen der von der Klägerin herangezogenen Anvertrauenstheorie nicht in Betracht kommt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Oberverwaltungsgericht NRW, 20 E 547/13