Oberverwaltungsgericht NRW, Abfallrechts (Regelungen eines Deponiebetriebs)

Gründe

Der Antrag der Antragstellerin,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (Verfahren 20 D 77/11.AK) gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 13. September 2011 wiederherzustellen, soweit die sofortige Vollziehung bezüglich des Deponieabschnitts VII.1 angeordnet worden ist,

hat Erfolg.

Der Antrag ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO statthaft, weil der Antragsgegner die sofortige Vollziehung angeordnet hat, soweit der angefochtene Bescheid den Deponieabschnitt VII.1 betrifft.

Der Antrag ist auch begründet.

Allerdings liegt entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin eine ausreichende Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO vor. Die Begründung geht über die Beschreibung/Darstellung des Erlassinteresses hinaus, indem sie sinngemäß darauf verweist, es soll vermieden werden, dass zur - vom Antragsgegner für erforderlich gehaltenen - Aufforstung der Deponie Abfälle umgelagert werden müssten und dass Verstöße gegen den Höhenplan fortgesetzt werden und sich verfestigten. Darauf, ob diese Begründung in der Sache trägt, kommt es nicht an.

Bei der im Rahmen des vorliegenden Verfahrens anzustellenden Interessenabwägung überwiegt aber das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin das öffentliche Vollzugsinteresse, weil ihre Anfechtungsklage voraussichtlich Erfolg haben wird. Der angefochtene Bescheid erweist sich, soweit er sich auf den hier allein in Rede stehenden Deponieabschnitt VII(.1) bezieht, bei der gebotenen und allein möglichen summarischen Prüfung als rechtswidrig.

Die Frage der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids ist auf der Grundlage der geltenden Genehmigungslage zu beurteilen. Dabei ist vor allem die Genehmigungslage hinsichtlich der beiden durch den Bescheid geregelten Hauptpunkte, die die Außenböschungen nach Maßgabe der Höhenlinien des "69er Höhenplans" und die Mächtigkeit der Rekultivierungsschicht betreffen, in den Blick zu nehmen.

Was die Maßgeblichkeit des zuvor genannten Höhenplans anbelangt, stellt sich die Genehmigungslage - nach den dem Gericht bisher lediglich teilweise zur Verfügung stehenden Genehmigungsunterlagen und auf der Grundlage der im Rahmen eines einstweiligen Rechtsschutzverfahrens allein möglichen vorläufigen Einschätzung der Sach- und Rechtslage - wie folgt dar:

Wesentliche Bedeutung für die Ermittlung der Genehmigungslage hat der - häufig als Plangenehmigung bezeichnete - Bescheid des Antragsgegners vom 8. Juli 1983. Dieser stellt nach den vom Antragsgegner vorgelegten Genehmigungsunterlagen die erste abfallrechtliche Regelung der Deponie dar, setzt in Ergänzung vorangegangener Verfügungen (vom 1. Dezember 1978 und 29. Mai 1981) für große Bereiche der heutigen Deponie "zur Sanierung und zum Weiterbetrieb der ... Abfallbeseitigungsanlage" einheitliche Nebenbestimmungen (Auflagen und Bedingungen) fest und bildet den Bezugspunkt sowohl von nachfolgenden Plan(änderungs)genehmigungen (etwa vom 28. Oktober 2005, vom 7. August 2006 und vom 9. Februar 2009) als auch des angefochtenen Bescheids, der nach seiner Regelungssystematik neue Nebenbestimmungen in den - als Plangenehmigung bezeichneten - Bescheid vom 8. Juli 1983 einfügt.

Der Bescheid vom 8. Juli 1983 nimmt Bezug auf den "Höhenplan des Steinkohlebergwerkes G. I. AG, L. -M. , Zeichenp. Nr. 4676" vom 18. November 1969. Dabei handelt es sich um den auch in dem angefochtenen Bescheid in Bezug genommenen "69er Höhenplan" (im Folgenden: Höhenplan). Durch die Bezugnahme auf diesen Höhenplan nimmt der Bescheid vom 8. Juli 1983 eine höhenmäßige Begrenzung (des Endzustands) der Deponie vor, was gestaltend wirkende Vorgaben der Neigungen sämtlicher Flächen des Deponiegeländes nach Beendigung des Deponiebetriebs, d. h. insbesondere nach Abschluss der Rekultivierung beinhaltet.

Die erste Bezugnahme in dem Bescheid vom 8. Juli 1983 auf den Höhenplan findet sich unter Gliederungspunkt oder - wie im Bescheid selbst bezeichnet - Ziffer III.1.3. Die dortige Regelung gehört zur Ziffer III.1 mit der Überschrift "Begrenzung der Deponie". Nach der Systematik des Bescheids, wie sie sich aus der vorangestellten Gliederung unter Ziffer II ergibt, handelt es sich bei den Regelungen unter Ziffer III.1 zusammen mit den Regelungen unter Ziffer III.2 ("Art der zugelassenen und ausgeschlossenen Abfälle") um grundlegende Festsetzungen oder Festlegungen, an die sich unter den nachfolgenden Ziffern (III.3 bis III.7) hinsichtlich der dortigen Regelungsbereiche (Einrichtung der Deponie, Betrieb der Deponie, Überwachung von Grund- und Sicherwasser, Rekultivierung und Beendigung des Deponiebetriebs) weitere (detaillierte) Vorgaben anschließen.

Die Regelung unter Ziffer III.1.3 besagt, dass die Verfüllung höhenmäßig so zu begrenzen ist, dass einschließlich der Rekultivierungsschicht die im Höhenplan festgelegten Endhöhen eingehalten werden. Dabei ergibt sich aus der Erwähnung oder Einbeziehung der Rekultivierungsschicht, dass sich die geregelte höhenmäßige Begrenzung auf den Zustand der Deponie nach Abschluss der Ablagerung/Verfüllung und Rekultivierung bezieht. Im Rückschluss ergeben sich daraus aber auch Vorgaben, bis zu welcher Höhe Abfälle abgelagert (verfüllt) werden dürfen.

Was genau mit der Bezugnahme auf die "Endhöhen" des Höhenplans gemeint ist, erschließt sich nicht unmittelbar, weil dieser Begriff in dem Bescheid vom 8. Juli 1983 nicht näher erläutert wird und er in dem in Bezug genommenen Höhenplan nicht auftaucht. In dem auf dem Höhenplan befindlichen Lageplan sind zunächst (zahlreiche) Linien eingetragen, die nach der Legende des Plans geplante Höhengleichen darstellen oder kennzeichnen (auf die in dem Lageplan ebenfalls dargestellten vorhandenen Höhengleichen kann es vom Ansatz her nicht ankommen, weil es bei der beabsichtigten höhenmäßigen Begrenzung - wie bereits ausgeführt - um den geplanten Endzustand der Deponie geht). Weiterhin finden sich sowohl in dem Lageplan als auch in dem auf dem Höhenplan neben dem Lageplan befindlichen drei Schnittzeichnungen (maximal zwei) markierte Punkte, die nach der Legende geplante Geländehöhen darstellen (die ebenfalls dargestellten vorhandenen Geländehöhen können vom Grundsatz her wiederum außer Betracht gelassen werden). Schließlich finden sich in den Schnittzeichnungen rote markierte Linien, die nach der Legende die geplante Oberfläche des F. Berges angeben.

Zwar erschließt sich nicht ohne Weiteres, was genau in Bezug genommen ist, wenn unter Ziffer III.1.3 des Bescheids vom 8. Juli 1983 auf die "Endhöhen" des Höhenplans verwiesen wird. Nach Sinn und Zweck der Bezugnahme spricht aber ganz Überwiegendes dafür, dass damit nicht lediglich die als solche bezeichneten geplanten Geländehöhen (zwei Punkte) gemeint sind, sondern auch die geplanten Höhengleichen auf dem Lageplan sowie die rot markierten Linien (geplante Oberflächen) in den Schnittzeichnungen in Bezug genommen sind. Dies ergibt sich daraus, dass die beabsichtigte Begrenzung der Verfüllung in der Höhe schon unter dem Gesichtspunkt der hinreichenden Bestimmtheit als weitgehend misslungen oder untauglich anzusehen wäre, wenn man nur die im Höhenplan ausgewiesenen (beiden) geplanten Geländehöhen als in Bezug genommen ansähe. Denn es liegt auf der Hand, dass für das mehrere Hektar große Deponiegelände eine auch nur halbwegs bestimmbare Begrenzung der Höhe der Deponie im Endzustand nicht allein durch die Vorgabe zweier (absoluter) Hochpunkte bewerkstelligt werden kann. Hierzu bedarf es auch der im Lageplan auf dem Höhenplan ausgewiesenen Höhengleichen sowie der in den Schnittzeichnungen angegebenen geplanten Geländeoberfläche.

Bei diesen handelt es sich auch dem Wortsinn nach um "Endhöhen" im Sinne von Ziffer III.1.3 des Bescheids vom 8. Juli 1983. Ungeachtet weiterer Definitionen des Begriffs Endhöhe geht es unter der zuvor genannten Ziffer des Bescheids - wie ausgeführt - um die Begrenzung des Endzustands der Deponie in der Höhe. Da sich diese Begrenzung aus den Endhöhen des Höhenplans ergeben soll, ist in dem Höhenplan alles, was Auskunft über die (geplante) Höhe der Deponie gibt, eine Endhöhe im Sinne der Ziffer III.1.3. Auskunft für die (geplante) Höhe der Deponie geben jedoch nicht nur die beiden sowohl im Lageplan als auch in den Schnittzeichnungen angegebenen geplanten Hochpunkte ("Geländehöhen"), sondern auch die geplanten Höhengleichen auf dem Lageplan sowie die geplante Geländeoberfläche gemäß den Schnittzeichnungen. Speziell was die Linien in Form der Höhengleichen anbelangt, handelt es sich um nichts anderes als die Zusammenfassung oder Aneinanderreihung von Punkten gleicher (End-)Höhe. Sie beschreiben ebenso wie die Linien der geplanten Geländeoberfläche in den Schnittzeichnungen die geplanten (End-)Höhen im Bereich der geneigten Flächen ("Böschungen") des als Hügel auszugestaltenden Deponiekörpers. Dementsprechend gibt es entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin sehr wohl Endhöhen im Bereich der Böschungen.

Dieses Verständnis der Bezugnahme unter Ziffer III.1.3 deckt sich im Übrigen mit der Funktion des Höhenplans. Dieser legt die Gestalt der Deponie nach ihrem Abschluss fest, und zwar in Form eines Hügels. Wesentlich sind insoweit die geplante Geländeoberfläche gemäß den Schnittzeichnungen in Verbindung mit den auf dem Lageplan eingetragenen geplanten Höhengleichen sowie die beiden absoluten Hochpunkte ("Geländehöhen"). Dabei kommt den für den "Plan-Fall" vermerkten beiden Hochpunkten, was die Festlegung der Hügelform anbelangt, im Verhältnis zu den geplanten Höhengleichen und der geplanten Geländeoberfläche keine herausgehobene Bedeutung zu. Dementsprechend kann die Aussagekraft des Höhenplans nicht auf diesen beiden Hochpunkte reduziert werden. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass sich die Böschungsneigungen des geplanten Hügels, wie sie sich aus den Schnittzeichnungen ergeben, mit den Neigungen decken, die sich insoweit aus den geplanten Höhengleichen auf dem Lageplan ableiten lassen. Sollte dies nicht der Fall sein, ist wegen der größeren Detailgenauigkeit der Höhengleichen des Lageplans von deren Maßgeblichkeit auszugehen.

Dieses Verständnis des Höhenplans hatte im Übrigen auch eine Rechtsvorgängerin (Von F1. & P. GmbH) der Antragstellerin. Diese hatte in einem Erlaubnisantrag vom 24. November 1976, dem der Höhenplan als Anlage 4 beilag, zugesagt, bei der endgültigen Gestaltung der Deponie die Höhen einzuhalten, die sich aus dem Höhenplan ergeben. Gerade im Hinblick auf die Gestaltung sind nicht nur die beiden absoluten Hochpunkte von Relevanz, sondern wenigstens im gleichen Maße die Höhen, die sich aus den angegebenen (geplanten) Höhengleichen auf dem Lageplan und den Linien der geplanten Geländeoberfläche in den Schnittzeichnungen ergeben.

Die nachfolgenden Regelungen (Auflagen und Bedingungen) unter den Ziffern III.3 bis III.7 des Bescheids vom 8. Juli 1983 stehen dem zuvor dargelegten Verständnis der Bezugnahme auf die Endhöhen des Höhenplans unter Ziffer III.1.3 nicht entgegen. Insbesondere wird durch die nachfolgenden Regelungen nicht in Frage gestellt, dass für den höhenmäßigen Endzustand der Deponie nach Abschluss der Rekultivierung der Höhenplan maßgeblich und bestimmend ist, und zwar für sämtliche Flächen des Deponiegeländes einschließlich der nunmehr vor allem von der Antragstellerin problematisierten sogenannten Außenböschungen.

Soweit unter Ziffer III.4.4.1 geregelt ist, dass der östliche und südliche Böschungsbereich nicht steiler als 1 : 2 anzuschütten ist, bezieht sich dies, wie sich aus der Überschrift der Ziffer III.4.4 "Einbautechnik" ergibt, die wiederum zur übergeordneten Ziffer III.4 "Betrieb der Deponie" gehört, auf das laufende Ablagerungsgeschehen, nicht jedoch auf den Endzustand der Deponie. Ansonsten bestätigen die - allerdings später durch einen Widerspruchsbescheid des Antragsgegners vom 30. Oktober 1990 teilweise neugefassten - Regelungen unter den Ziffern III.6.4, III.6.5 Satz 3, III.6.8 Spiegelstrich 5 und III.6.9 jeweils die Maßgeblichkeit des Höhenplans für den Endzustand.

Einzig die Regelungen unter Ziffer III.6.2.1, nach der zur Ableitung von Niederschlagswasser vom Deponiekörper eine Mindestneigung von 3 % einzuhalten ist und die Außenböschungen nicht steiler als 1 : 2 anzulegen sind, ist als Einschränkung der Geltung des Höhenplans zu verstehen, und zwar insoweit, als unabhängig von den Neigungsverhältnissen des Geländes, wie sie sich aus den Schnittzeichnungen und den Höhengleichen des Höhenplans ergeben oder ableiten lassen, auf jeden Fall bei oder nach der Rekultivierung die unter Ziffer III.6.2.1 genannten Werte (Gefälle mindestens 3 %, Steigung höchstens 1 : 2, also 50 %) einzuhalten sind. Dabei kann offen bleiben, ob die Regelung zur größten Steilheit der Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Niederschlagswasserabflusses dient oder dadurch die Standsicherheit des Deponiekörpers gewährleitet werden soll. Indes kommen die Regelungen unter Ziffer III.6.2.1 erst dann zum Tragen, wenn sich herausstellen sollte, dass die sich aus dem Höhenplan ergebenden Neigungsverhältnisse mit einem der zuvor genannten Werte in dem Sinne kollidieren, dass sich an irgendeiner Stelle ein Gefälle von unter 3 % oder eine Steigung von über 50 % ergibt.

Dem zuvor dargelegten Verständnis der Regelung unter Ziffer III.6.2.1 steht nicht entgegen, dass es nach Auffassung der Antragstellerin offensichtlich ist, dass die aus dem Höhenplan ableitbaren Böschungsneigungen mit den zuvor genannten Werten vereinbar sind. Selbst wenn diese Auffassung zuträfe, war der Höhenplan zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids vom 8. Juli 1983 noch nicht in einer Weise umgesetzt (und ist es auch gegenwärtig nicht), dass für die jeweiligen Böschungen konkrete Neigungsverhältnisse ermittelt worden wären, so dass es jedenfalls aus Gründen der Vorsorge - im Hinblick auf einen ordnungsgemäßen Niederschlagswasserabfluss, gegebenenfalls auch im Hinblick auf die Standsicherheit des Deponiekörpers - Sinn machte, diesbezügliche Minimal-/Maximalwerte der Neigung (nicht weniger als 3 % und nicht mehr als 50 %) festzuschreiben. Im Übrigen bestand und besteht jedenfalls für die angeordnete Mindestneigung sehr wohl ein wenigstens klarstellendes Regelungsbedürfnis, weil der Lageplan auf dem Höhenplan für die (kleinen) Flächen innerhalb der geplanten Höhengleichenlinien von 65 m und 70 m keinerlei Neigung (Gefälle) ausweist.

Die vorstehenden Ausführungen gelten im Ergebnis auch in Ansehung der Neufassung einiger Nebenbestimmungen unter Ziffer III.6 des Bescheids vom 8. Juli 1983 durch den - einen anderen Ausgangsbescheid betreffenden - Widerspruchsbescheid des Antragsgegners vom 30. Oktober 1990. So regelt (und bestätigt) die mit diesem Widerspruchsbescheid neugefasste Nebenbestimmung Ziffer III.6.5, dass die Endhöhen bei der Rekultivierung die Werte des Höhenplans nicht überschreiten dürfen. Die ebenfalls neugefasste Ziffer III.6.6.2.4 geht von einer durch den Höhenplan festgelegten Deponieoberfläche aus und erlaubt insoweit als Ausgleich für zu erwartende Setzungen eine gewisse Überhöhung. Soweit die neugefasste Ziffer III.6.6.3.1.1 für die Oberflächenabdichtung, zu der die Ziffer auch die Rekultivierungsschicht zählt, eine Mindestneigung von fünf Prozent fordert, mag zwar das Verhältnis zur - nicht neugefassten, sondern beibehaltenen - Ziffer III.6.2.1 klärungsbedürftig sein, weil diese - wie oben ausgeführt - für die Deponieoberfläche die Einhaltung einer Mindestneigung von drei Prozent anordnet; die Geltung des Höhenplans hinsichtlich der höhenmäßigen Begrenzung der Verfüllung einschließlich der sich aus dem Höhenplan für die Geländeoberfläche ergebenden Neigungen wird dadurch jedoch nicht in Frage gestellt. Die neugefasste Ziffer III.6.6.3.2.2.4 wiederholt mit der Festlegung, dass die Tragschicht nicht steiler als 1 : 2 sein dürfe, im Wesentlichen die Regelung aus der Ziffer III.6.2.1 Satz 3. Die neugefasste Ziffer III.6.6.3.5.2 1. Spiegelstrich fordert (und bestätigt) eine Mindestneigung von fünf Prozent.

Der Maßgeblichkeit des Höhenplans für den Endzustand der Deponie steht nicht entgegen, dass er nicht unter Ziffer I.1 des Bescheids vom 8. Juli 1983 genannt wird und er damit nicht zu den Unterlagen gehört, die als Bestandteile des Bescheids bezeichnet werden. Denn unter Ziffer I.2 wird klargestellt, dass sich gegenüber den unter Ziffer I.1 bezeichneten Unterlagen anderslautende Regelungen aus den Auflagen und Bedingungen (unter Ziffer III des Bescheids) ergeben können. Eben dort wird der Höhenplan nach den vorstehenden Ausführungen in Bezug genommen. Zwar mag es unter dem Gesichtspunkt der Bestimmtheit des Bescheids vom 8. Juli 1983 als problematisch angesehen werden, dass der in Bezug genommene Höhenplan nicht Bestandteil des Bescheids ist. Durchgreifende Bedenken dürften sich daraus jedoch nicht ergeben, weil der Höhenplan der Antragstellerin bereits seinerzeit bekannt war. Er war nämlich von ihrer Rechtsvorgängerin anlässlich einer vorangehenden Änderung der Deponie mit dem bereits erwähnten Erlaubnisantrag vom 24. November 1976 zu den Akten gereicht worden.

Die Geltung des Höhenplans für den Endzustand der Deponie erstreckt sich auch auf den in diesem Verfahren relevanten Deponieabschnitt VII.1, auch wenn dieser nach der lagemäßigen Abgrenzung der Deponie gemäß Ziffer III.1.2 des Bescheids vom 8. Juli 1983 nicht durch diesen Bescheid geregelt oder von diesem erfasst wurde. Zulassungsrechtlich dürften Einrichtung und unbefristeter Betrieb des gesamten Deponieabschnitts VII (erst) mit der Plangenehmigung vom 7. August 2006 genehmigt worden sein. Regelungstechnisch ist der Antragsgegner bei dieser Plangenehmigung - ebenso wie etwa bei der Vorhergehenden vom 28. Oktober 2005 betreffend Errichtung und Inbetriebnahme des Deponieabschnitts V.1 - so vorgegangen, dass er keine vollständige Neuregelung getroffen, sondern die von ihm so bezeichnete Plangenehmigung vom 8. Juli 1983 abgeändert hat. Dies ist zum einen ausdrücklich so unter Ziffer I ("Entscheidungen") der Plangenehmigung von 7. August 2006 bestimmt/ geregelt und ergibt sich zum anderen aus den nachfolgenden Regelungen unter Ziffer II der Plangenehmigung. Diese Regelungen sehen so aus/verfahren so, dass unter Ziffer II.1 die Ziffer I (Planunterlagen) des - durchgängig als Plangenehmigung bezeichneten - Bescheids vom 8. Juli 1983 ergänzt wird und nachfolgend unter Ziffer II.2 die Nebenbestimmungen gemäß Ziffer III des Bescheids vom 8. Juli 1983 geändert und ergänzt werden. Aufgrund dieser Regelungstechnik gelten sämtliche Regelungen des Bescheids vom 8. Juli 1983 auch für den räumlichen Gegenstand der Plangenehmigung vom 7. August 2006, soweit sie nicht durch diese geändert worden sind. Dies trifft insbesondere auf die in der Plangenehmigung vom 7. August 2006 nicht angesprochene Regelung unter Ziffer III.1.3 des Bescheids vom 8. Juli 1983 - höhenmäßige Begrenzung der Verfüllung einschließlich Rekultivierungsschicht durch die Endhöhen des Höhenplans - zu, d. h. diese ist unverändert in die Plangenehmigung übernommen worden/gilt unverändert auch für die Plangenehmigung. Sie bezieht sich damit zudem unter anderem auf den Deponieabschnitt VII.1, weil die Plangenehmigung vom 7. August 2006 unter Ziffer II.2.1 die Ziffer III.1.2 des Bescheids vom 8. Juli 1983 betreffend die lagemäßige Abgrenzung der Deponie dahingehend abgeändert hat, dass die Deponie nunmehr unter anderem auch den Abschnitt VII umfasst.

Soweit der Lageplan auf dem unter Ziffer III.1.3 des Bescheids vom 8. Juli 1983 in Bezug genommenen Höhenplan für einige Bereiche des Deponiegeländes, insbesondere im Süden und Südosten, wo auch der in diesem Verfahren streitgegenständliche Deponieabschnitt VII.1 liegt, keine geplanten, sondern nur vorhandene Höhengleichen enthält/ausweist und auch die Schnittzeichnungen für diese Bereiche keine geplante Geländeoberfläche angeben, steht das der Annahme nicht entgegen, dass auch insoweit der (geplante) höhenmäßige Endzustand der Deponie nach Abschluss der Verfüllung und einschließlich der Rekultivierungsschicht mittels der Bezugnahme geregelt worden ist. Das Fehlen von geplanten Höhengleichen auf dem Lageplan sowie der geplanten Geländeoberfläche in den Schnittzeichnungen erklärt sich aus den weiteren Darstellungen in den Schnittzeichnungen. Daraus geht hervor, dass geplante Höhengleichen sowie die geplante Geländeoberfläche in allen Bereichen fehlen, in denen - zum Zeitpunkt der Erstellung des Plans - noch Auskiesungen stattfinden sollten (in den Schnittzeichnungen gelb markierte Bereiche), d. h. für diese Bereiche gibt der Lageplan lediglich die vorhandenen Höhengleichen und geben die Schnittzeichnungen lediglich die vorhandene Geländeoberfläche wieder. Bei einem sachgerechten Verständnis insbesondere der Schnittzeichnungen spricht aber ganz Überwiegendes dafür, dass in den Bereichen, in denen erst noch Auskiesungen stattfinden sollten, durch die anschließende Verfüllung wieder die ursprüngliche (vorhandene) Geländeoberfläche oder -höhe erreicht werden sollte. Dementsprechend stellen in diesen Bereichen die vorhandenen Höhengleichen sowie die vorhandene Geländeoberfläche zugleich den geplanten höhenmäßigen Endzustand der Deponie dar.

Durchgreifende Anhaltspunkte dafür, dass der Höhenplan die ihm zukommende Begrenzungsfunktion nicht erfüllen kann, sind nach derzeitiger Sicht auch angesichts des diesbezüglichen Vorbringens der Antragsteller nicht ersichtlich. Es spricht nichts Überwiegendes dafür, dass dem Höhenplan entweder bereits aus sich heraus das erforderliche Maß an Bestimmtheit fehlt oder er aufgrund der sich an den Bescheid vom 8. Juli 1983 anschließenden Änderungen des Deponiegeländes diese Maß an Bestimmtheit in dem Sinne verloren hat, dass dem Höhenplan für das jetzige Deponiegelände keine hinreichend aussagekräftigen Informationen mehr entnommen werden können. Dabei ist zu berücksichtigen, dass nach der fortgeltenden Ziffer I.2 des Bescheids vom 8. Juli 1983 die Regelungen unter Ziffer III im Verhältnis zu den Bescheid-/Planunterlagen generell Vorrang haben.

Die Regelungen unter Ziffer II.2 der Plangenehmigung vom 7. August 2006, mit denen die Nebenbestimmungen unter Ziffer III des Bescheids vom 8. Juli 1983 geändert und ergänzt werden, stellen nicht in Frage, dass - wie im Vorstehenden dargelegt - sich auch für den Deponieabschnitt VII die Begrenzung der Endhöhe aus dem Höhenplan ergibt und dies insbesondere die Vorgabe von Neigungsverhältnissen, wie sie sich aus dem Höhenplan ableiten lassen und wie sie für die Gestalt(ung) des geplanten Hügels erforderlich und bestimmend sind, für die geplante Geländeoberfläche einschließt. Soweit sich unter Ziffer II.2 der Plangenehmigung vom 7. August 2006 Regelungen zu Böschungsneigungen finden, sind diese unabhängig davon, ob sie von den Neigungen der Geländeoberfläche abweichen, die sich aus dem Höhenplan ableiten lassen, bereits systematisch nicht darauf angelegt, die sich aus dem Höhenplan ergebenden, für den Endzustand der Deponie einschließlich Rekultivierungsschicht maßgeblichen Neigungsverhältnisse der Geländeoberfläche abzuändern.

Die Plangenehmigung vom 7. August 2006 behält die Regelungssystematik des Bescheids vom 8. Juli 1983 bei/übernimmt diese, was sich daran festmachen lässt, dass die Regelungen unter den Ziffern II.1 und II.2 der Plangenehmigung jeweils mit einer bestimmten Ziffer des Bescheids vom 8. Juli 1983 korrespondieren: Die Regelung unter Ziffer II.1 ergänzt die Ziffer I des Bescheids (Planunterlagen), die Ziffern II.2.1 und II.2.2 betreffen die Ziffer III.1 des Bescheids (Begrenzung der Deponie), die Ziffern II.2.3 und II.2.4 ändern die Ziffer III.2 des Bescheids (Art der zugelassenen und ausgeschlossenen Abfälle), die nachfolgenden Ziffern (II.2.5 bis II.2.17) beziehen sich auf Ziffern III.3 bis III.7 des Bescheids (Einrichtung der Deponie, Betrieb der Deponie, Überwachung von Grund- und Sicherwasser, Rekultivierung und Beendigung des Deponiebetriebs). Dabei handelt es sich nach den vorstehenden Ausführungen bei den Regelungen unter den Ziffern III.1 und III.2 des Bescheids vom 8. Juli 1983 um grundlegende Festlegungen. Wenn vor diesem Hintergrund die Plangenehmigung vom 7. August 2006 die (grundlegende) Ziffer III.1.3 des Bescheids zur höhenmäßigen Begrenzung der Deponie nicht abändert, spricht das aus systematischer Hinsicht mit Gewicht dagegen, dass mit einer der nachfolgenden Regelungen der Plangenehmigung, die sich auf die Ziffern III.3 bis III.7 des Bescheids vom 8. Juli 1983 beziehen, in der Sache eine Änderung der Ziffer III.1.3 des Bescheids vorgenommen wurde oder werden sollte.

Diese Einschätzung bestätigt sich, wenn die einzelnen Regelungen der Plangenehmigung vom 7. August 2006, die sich zu Böschungsneigungen verhalten, in die Betrachtung einbezogen werden. Dabei ist im Blick zu behalten, dass nach den vorstehenden Ausführungen die Begrenzung der Höhe der Deponie durch die Bezugnahme auf die Endhöhen des Höhenplans keine Regelung darstellt, die lediglich bestimmte Böschungsbereiche ("Außenböschungen") betrifft, sondern damit die gesamte (geplante) Oberfläche des Deponiegeländes in höhenmäßiger Hinsicht festgelegt wird .

Die Regelung unter Ziffer II.2.8 der Plangenehmigung vom 7. August 2006 besagt, dass die Deponieabschnitte so zu verfüllen sind, dass die entstehenden Außenböschungen der Abfallschüttungen eine Mindestneigung von 1 : 2,5 aufweisen. Unabhängig vom genauen Bedeutungsgehalt dieser Festlegung wird sie als neue Nebenbestimmung mit der Ziffer III.3.15 in den Bescheid vom 8. Juli 1983 eingefügt. Sie bezieht sich damit auf den Regelungskomplex "Einrichtung der Deponie" unter Ziffer III.3 des Bescheids vom 8. Juli 1983, was durch die Überschrift der neuen Nebenbestimmung "Einrichtung der Restflächen I bis IV (DA I.1 - IV.1) und der Deponieabschnitte (DA) VI.2 und VII" bestätigt wird. Bereits aus dieser Zuordnung der Nebenbestimmung ergibt sich, dass sie unabhängig davon, wie die dort vorgegebene Mindestneigung zu verstehen ist und ob sie zu den aus dem Höhenplan ableitbaren Neigungsverhältnissen im Widerspruch steht, nicht darauf angelegt ist, die Regelungen zur Begrenzung der Höhe der Deponie im Endzustand abzuändern. Unabhängig davon, was im Einzelnen der übergeordneten Ziffer III.3 "Einrichtung der Deponie" zuzuordnen ist und wie weit diese reicht, betrifft sie offensichtlich nicht die Begrenzung der Höhe der Deponie, bezogen auf den Endzustand der geplanten Geländeoberfläche. Sollten mit der Festlegung der Mindestneigung der Außenböschungen dem Wortlaut nach steilere Neigungen vorgeschrieben sein als diejenigen, welche sich für die geplante Geländeoberfläche aus dem Höhenplan ergeben, wäre dieser (vermeintliche) Regelungswiderspruch dementsprechend dahingehend aufzulösen, dass die steileren Neigungen allenfalls für die Einrichtungsphase des Deponieabschnitts gelten, nicht jedoch für die über die Endhöhen des Höhenplans festgelegte endgültige Gestaltung der Geländeoberfläche unter Einschluss der Rekultivierungsschicht, über die die höhenmäßige Begrenzung der Verfüllung erfolgt.

Im Übrigen sind mit der durch die Plangenehmigung vom 7. August 2006 geschaffenen neuen Nebenbestimmung unter Ziffer III.3.15 entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin auch für die Einrichtungsphase keine steileren Böschungsneigungen als 1 : 2,5 vorgeschrieben worden; ein Widerspruch zu aus dem Höhenplan ableitbaren Neigungsverhältnissen besteht daher bereits im Ansatz nicht. Zwar zeigt der kontroverse Vortrag der Beteiligten zur Auslegung der Begrifflichkeit Mindestneigung von 1 : 2,5, dass insoweit bei einer allein am Wortlaut ausgerichteten Betrachtung Unklarheiten bestehen können, die durchaus auch die Deutung der Antragstellerin zulassen könnten. Indes hat der Antragsgegner schon anlässlich einer die Einrichtung und den Betrieb des Deponieabschnitts VI.1 betreffenden Anordnung vom 15. Mai 2001, welche in Bezug auf Außenböschungen die gleiche Begrifflichkeit ("Mindestneigung von 1 : 2,5") enthielt, im August 2001 schriftlich gegenüber der Antragstellerin klargestellt, dass er damit gemeint hat, die Böschungen dürften eine maximale Neigung von 1 : 2,5 oder flacher aufweisen. Angesichts dessen kann sich die Antragstellerin nicht mit Erfolg darauf berufen, sie habe die gleichlautende Regelung in der durch die Plangenehmigung vom 7. August 2006 geschaffenen neuen Nebenbestimmung unter Ziffer III.3.15 dahingehend verstanden, die Außenböschungen seien mit einem Neigungsverhältnis von 1 : 2,5 oder steiler anzulegen. Von einem aus Sicht des Antragsgegners in dieser Richtung bestehenden Regelungsziel konnte die Antragstellerin nicht ausgehen.

In diesem Zusammenhang kann die Antragstellerin ferner nicht mit Erfolg einwenden, die neue Nebenbestimmung unter Ziffer III.3.15 sei deshalb in ihrem Sinne (Neigung von 1 : 2,5 oder steiler) zu verstehen, weil sie (die Nebenbestimmung) mit der weiteren neuen Nebenbestimmung unter Ziffer III.4.6.1 (Anschüttung des östlichen und südlichen Böschungsbereichs nicht steiler als 1 : 2) in dem Sinne zusammenwirke, dass über diese beiden neuen Nebenbestimmungen die Kubatur des Deponiegeländes im Endzustand dahingehend geregelt werde, dass die Neigung der Außenböschungen zwischen 1 : 2,5 und 1 : 2 zu liegen habe. Dieses Verständnis scheidet schon deshalb aus, weil ein Regelungszusammenhang zwischen den beiden zuvor genannten Nebenbestimmungen nicht besteht. Während die Ziffer III.3.15 die Einrichtungsphase der Deponie betrifft, regelt die Ziffer III.4.6.1 - ebenso und im Wesentlichen gleichlautend wie die oben bereits behandelte (alte) Nebenbestimmung unter Ziffer IIl.4.4.1 im Bescheid vom 8. Juli 1983 - lediglich die Einbautechnik. Im Übrigen kommt es von vornherein nicht in Betracht, eine die Einbautechnik betreffende Nebenbestimmung als Regelung aufzufassen, die das Neigungsverhältnis der Außenböschungen im Endzustand der Deponie (nach deren Rekultivierung) und damit die höhenmäßige Begrenzung der Deponie festlegt.

Mit Blick auf das Vorstehende mag zwar nicht ganz eindeutig erscheinen, welchen Sinn und Zweck die Vorgabe der Mindestneigung für Außenböschungen für die Einrichtungsphase der Deponie durch die (neue) Nebenbestimmung unter Ziffer III.3.15 hat, wenn man in den Blick nimmt, dass konkret der Einbau durch die (neue) Nebenbestimmung unter Ziffer III.4.6.1 geregelt wird und zudem noch die - ebenfalls oben bereits behandelte - Regelung aus Ziffer III.6.2.1 des Bescheids 8. Juli 1983 zu den für einen ordnungsgemäßen Niederschlagswasserabfluss erforderlichen Neigungen der Außenböschungen fortgilt. Dadurch wird jedoch nicht in Frage gestellt, dass für die Begrenzung der Höhe der Deponie der Höhenplan und die sich aus diesem ergebenden Neigungsverhältnisse maßgeblich sind.

Die vorstehende Einschätzung wird weiterhin durch die durch die Plangenehmigung vom 7. August 2006 geschaffene neue Nebenbestimmung unter Ziffer III.6.9 bestätigt, welche für den von der Antragstellerin zu erstellenden Rekultivierungsplan das Zugrundelegen des Höhenplans fordert. Inhaltlich entspricht diese Nebenbestimmung der ursprünglichen Ziffer III.6.9 im Bescheid vom 8. Juli 1983.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass nach Ziffer II.1 der Plangenehmigung vom 7. August 2006 drei Schnittzeichnungen (Schnitte S01, S02 und S03) zu den Planunterlagen gehören, auf denen sich unter anderem jeweils eine als Böschung bezeichnete gestrichelte Linie findet, für die jeweils ein Neigungsverhältnis von ca. 1 : 2,5 angegeben ist. In der Einbeziehung dieser Planunterlagen kann keine (regelnde) Festlegung gesehen werden, die den Höhenplan, speziell die sich aus diesem ergebenden Neigungsverhältnisse für die geplante Geländeoberfläche abändert. Dies erschließt sich schon daraus, dass sich die genannten Schnittzeichnungen auf "Basisabdichtung und Untergrund gem. Nr. 9.3.2 TA Abfall" und damit auf die Einrichtungsphase der Deponie beziehen. Dementsprechend ist die Darstellung der Böschung in diesem Zusammenhang eher nachrichtlich oder zur Illustration erfolgt, was sich auch daraus ersehen lässt, dass der Böschungsverlauf im Schnitt S03 eher nur angedeutet wird und Angaben zum Böschungsverlauf, genauer zu den Neigungsverhältnissen der Böschungen in den weiteren Schnitten L01 und S04 fehlen. Zudem dauert der durch Ziffer I.2 des Bescheids vom 8. Juli 1983 geregelte Vorrang der Reglungen unter Ziffer III fort.

Schließlich spricht nach derzeitiger Sicht auch in Ansehung des anderslautenden Vortrags der Antragstellerin nichts Durchgreifendes dafür, dass der Antragsgegner die Begrenzung der Höhe der Deponie durch die Ziffer III.1.3 konkludent dadurch abgeändert hat, dass er durch Akzeptanz entsprechender Unterlagen der Antragstellerin ein Gesamtverfüllvolumen zugelassen hat, das sich nur realisieren lässt, wenn man nicht an den durch den Höhenplan vorgegebenen Neigungsverhältnissen der Geländeoberfläche festhält, sondern steilere Neigungen als zugelassen ansieht.

Soweit der angefochtene Bescheid vom 13. September 2011 die Berücksichtigung einer mindestens 2,5 m dicken Rekultivierungsschicht fordert, die ersichtlich mit der Auffassung des Antragsgegners im Zusammenhang steht, die Rekultivierung habe in Form der Anpflanzung von Bäumen zu erfolgen, um einen Wald entstehen zu lassen, stellt sich die bisherige abfallrechtliche Genehmigungslage - nach den dem Gericht bisher lediglich teilweise zur Verfügung stehenden Genehmigungsunterlagen und auf der Grundlage der im Rahmen eines einstweiligen Rechtsschutzverfahrens allein möglichen vorläufigen Einschätzung der Sach- und Rechtslage - so dar, dass eine Rekultivierungsschicht von mindestens 2,5 m Dicke nicht verbindlich angeordnet war.

Der Bescheid vom 8. Juli 1983 bestimmt in seinem verfügenden Teil unter Ziffer III.6.5 sinngemäß eine Rekultivierungsschicht von mindestens 1,5 m Dicke. Ansonsten ist unter den Ziffern III.6.6 und III.6.11 jeweils von einer Bepflanzung die Rede, ohne dass dies näher konkretisiert würde. In der Begründung des Bescheids wird ausgeführt, dass "… die Fläche mit einer kulturfähigen Schicht abzudecken und aufzuforsten" sei. Damit wird präzisiert, dass mit der im verfügenden Teil angeordneten Bepflanzung eine Aufforstung gemeint ist. Unter Aufforstung ist mit Blick auf die Regelungen in den Wald- und Forstgesetzen die Anlage von Wald zu verstehen, was- soweit ersichtlich - auch von der Antragstellerin nicht in Frage gestellt wird. Diese Auslegung stimmt im Übrigen damit überein, dass auch die der Antragstellerin jedenfalls bekannte befristete Waldumwandlungsgenehmigung vom 7. Dezember 1972 über § 42 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 des Forstgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der damals geltenden Fassung die Verpflichtung zur Wiederaufforstung beinhaltete. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass nach den Ziffern III.6.7 bis III.6.8 des Bescheids vom 8. Juli 1983 die Einzelheiten der Rekultivierung durch einen von der Antragstellerin zu erstellenden, mit verschiedenen Behörden abzustimmenden Rekultivierungsplan festgelegt werden sollten.

Diese Genehmigungslage hat sich durch die Neufassung der zuvor behandelten Regelungen durch den bereits erwähnten Widerspruchsbescheid vom 30. Oktober 1990 nicht wesentlich geändert. Auch nach der durch den Widerspruchsbescheid neugefassten Ziffer III.6.6.3.5.3 muss die Rekultivierungsschicht eine Stärke von mindestens 1,5 m haben. Nach Ziffer III.6.6.3.5.4 sind für die Rekultivierung nur Pflanzen zugelassen, durch die eine Durchwurzelung der Oberflächenabdichtung nicht möglich ist, und sind Einzelheiten in einem abzustimmenden Rekultivierungsplan festzulegen.

Für den im vorliegenden Verfahren relevanten Deponieabschnitt VII(.1) gelten die vorstehend behandelten Regelungen allerdings nicht, weil die Plangenehmigung vom 7. August 2006 durch Änderung der Überschrift der (alten) Nebenbestimmung unter Ziffer III.6.6 in "Oberflächenabdichtung und Entgasung des Altbereichs der Deponie" klarstellt, dass die unter dieser Ziffer enthaltenen Regelungen eben nur für den Altbereich der Deponie gelten, während die Oberflächenabdichtung des Neuteils in der neugefassten Nebenbestimmung unter Ziffer III.6.7 geregelt wird. Anhaltspunkte dafür, dass diese Nebenbestimmung nichtig sein könnte, wie von der Antragstellerin im Verfahren 20 D 6/11.AK geltend gemacht, liegen jedenfalls derzeit nicht vor. In der Nebenbestimmung heißt es, dass die Planung für ein Oberflächenabdichtungssystem gemäß der Deponieverordnung vorzulegen, hierbei die "bis dato erforderliche Wiederaufforstung zu berücksichtigen und der Rekultivierungsplan vom 29.01.1985 entsprechend zu aktualisieren" sei. Dazu wird in der Begründung der Plangenehmigung ausgeführt:

"Bei den Genehmigungen für die Deponie F. -Berg ist von Anfang an davon ausgegangen worden, dass nach Beendigung der Deponietätigkeit eine Rekultivierung der Fläche mittels einer Wiederaufforstung vorgenommen wird. Die im Rekultivierungsplan von 1985 vorgesehene Wiederaufforstung ist Grundlage der bisher erfolgten Genehmigungen und steht bisher nicht zur Disposition."

Die Vorgabe einer bestimmten Stärke der Rekultivierungsschicht folgt daraus nicht. Aus der Bezugnahme auf die Deponieverordnung ergibt sich lediglich eine Mindeststärke von einem Meter (Anhang 1 Nr. 2 der Deponieverordnung 2002; nunmehr Anhang 1 Nr. 2.3.1 der Deponieverordnung 2009). Weitere normative Vorgaben bestehen insoweit nicht. Die vom Antragsgegner in der Begründung des angefochtenen Bescheids in Bezug genommenen Empfehlungen des LANUV NRW aus dem Jahr 2010 stellen keine solchen dar; auch nehmen weder die Plangenehmigung noch die Deponieverordnung auf sie Bezug.

Da die Rekultivierungsschicht Teil des Oberflächenabdichtungssystems ist, gilt im Übrigen auch für den Neuteil, dass die Einzelheiten in einem von der Antragstellerin zu erstellenden (abzustimmenden) Rekultivierungsplan festzulegen sind. Für diesen wird jedoch verbindlich die Wiederaufforstung, d. h. die Anlage von Wald, vorgegeben. Anders kann die Formulierung, dass bei der Planung die Wiederaufforderung zu berücksichtigen sei, nicht verstanden werden.

Daran anschließend kommt es für den in diesem Verfahren allein relevanten Deponieabschnitt VII(.1) auf die zuvor bereits angesprochene Waldumwandlungsgenehmigung vom 7. Dezember 1972 und die dort bestimmte Verpflichtung zur Wiederaufforstung nicht an, weil die Plangenehmigung selbst eine solche - für die Planung des Oberflächenabdichtungssystems - anordnet. Entsprechendes gilt im Hinblick auf den Landschaftsplan des Kreises X. , der für den "F. Berg" die Entstehung eines Waldgebiets für die Naherholung vorsieht. Unabhängig davon bewirkte dieser Plan ohnehin keine Änderung der Genehmigungslage.

Ausgehend von der zuvor dargestellten Genehmigungslage betreffend die Maßgeblichkeit des Höhenplans und die Mächtigkeit der Rekultivierungsschicht stellt sich der angefochtene Bescheid vom 13. September 2011 aller Voraussicht nach als rechtswidrig dar.

Vom Grundsatz her kommt - soweit entscheidungserheblich - § 32 Abs. 4 Satz 3 KrW-/AbfG (inhaltsgleich nunmehr § 36 Abs. 4 Satz 3 KrWG) als Ermächtigungsgrundlage des Bescheids in Betracht, weil es sich bei den verfügten Regelungen unter den Ziffern III.4.6.2.1 bis III.4.6.2.3 um (neue/nachträgliche) Auflagen (Nebenbestimmungen) zur abfallrechtlichen Regelung für den Deponieabschnitt VII handelt. Weiterhin dürfte nicht zu beanstanden sein, dass der Antragsgegner die Erforderlichkeit zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit aus § 32 Abs. 4 Satz 1 KrW-/AbfG, die auch für nachträgliche Auflagen gilt, im Ansatz daraus abgeleitet hat, dass der bisherige Deponiebetrieb, insbesondere die Höhe der Ablagerungen in bereits verfüllten Deponieabschnitten, nicht entsprechend der Genehmigungslage vorgenommen wurde, die nach den vorstehenden Ausführungen durch die Maßgeblichkeit der Endhöhen des Höhenplans geprägt ist. Gleichwohl dürften sich die verfügten Auflagen voraussichtlich als rechtswidrig erweisen, weil der Antragsgegner nicht erkannt haben dürfte, dass die hier in der Sache vorgenommene Änderung einer - als Abwägungsentscheidung angelegten - Plangenehmigung ihrerseits eine Abwägungsentscheidung erfordern dürfte, unabhängig von einer Abwägungsentscheidung betriebliche Belange der Antragstellerin außer Betracht geblieben sein dürften und die verfügten Auflagen in Ansehung der zu berücksichtigenden betrieblichen Belange der Antragstellerin als unverhältnismäßig zu qualifizieren sein dürften.

Regelungstechnisch stellt der angefochtene Bescheid, auch wenn er unter Ziffer I.A auf die "Plangenehmigung vom 08.07.1983 in der Fassung vom 16.07.2010" Bezug nimmt, jedenfalls im Hinblick auf den Deponieabschnitt VII eine Änderung/Ergänzung der Plangenehmigung vom 7. August 2006 und über diese des Bescheids vom 8. Juli 1983 dar. Das ergibt sich daraus, dass der gesamte Deponieabschnitt VII nach den vorstehenden Ausführungen durch die Plangenehmigung vom 7. August 2006 abfallrechtlich geregelt worden sein dürfte, diese Plangenehmigung unter Ziffer II.2.9 die Nebenbestimmungen unter Ziffer III.4 des Bescheids vom 8. Juli 1983 vollständig neugefasst hat und die mit dem angefochtenen Bescheid verfügten neuen Auflagen mit/unter der Ziffer III.4.6.2 eingefügt worden sind, welche unmittelbar an die durch die Plangenehmigung vom 7. August 2006 neugefasste Ziffer III.4.6.1 anschließt. In systematischer Hinsicht betreffen/regeln die neuen Nebenbestimmungen den Betrieb der Deponie, weil der Antragsgegner sie - in konsequenter Fortführung der bisherigen, auf Ziffer III des Bescheids vom 8. Juli 1983 aufbauenden Regelungssystematik - unter Ziffer III.4 (Betrieb der Deponie), dort unter Ziffer III.4.6 (Einbautechnik) eingeordnet hat. Dies mag nach der Überschrift der neuen Ziffer III.4.6.2 "Herstellung der Kubatur der Abfallschüttung, von Abfallaußenböschungen und maximalen Abfallschütthöhen im Bereich der noch nicht verfüllten Deponieabschnitte VII.1 und VII.2 sowie I.1 bis IV.1" nicht ganz eindeutig erscheinen, kann jedoch bereits angesichts der übergeordneten Ziffern III.4.6 und III.4 nicht anders verstanden werden. Im Übrigen nimmt die Überschrift gerade auf nicht verfüllte Deponieabschnitte Bezug, so dass es auch deshalb nahe liegt, die daran anschließenden Regelungen zu Abfallschüttungen unter den Ziffern III.4.6.2.1 und III.4.6.2.2 als auf den konkreten Abfalleinbau bezogen zu verstehen.

Hiervon ausgehend dürfte sich die Anordnung unter Ziffer III.4.6.2.2 des angefochtenen Bescheids, dass die Außenböschungen bzw. Außenflächen der Abfallschüttungen nach Maßgabe der Höhenlinien des Höhenplans und der sich daraus ergebenden Böschungsneigungen zu erstellen sind, als unverhältnismäßig und damit als rechtswidrig erweisen.

Nach den vorstehenden Ausführungen zur Genehmigungslage wird über die Endhöhen des Höhenplans, zu denen auch die Höhenlinien ("Höhengleichen") gehören, zumindest mittelbar auch die Verfüllung der Deponie in der Höhe begrenzt. Die Höhenlinien sind maßgeblich und gelten für die Geländeoberfläche der Deponie nach dem Aufbringen der Rekultivierungsschicht. Daraus ergeben sich zugleich auch gewisse Vorgaben für die Abfallschüttungen, weil diese höhenmäßig so zu begrenzen sind, dass das Oberflächenabdichtungssystem einschließlich Rekultivierungsschicht aufgebracht werden kann, ohne die Endhöhen des Höhenplans zu überschreiten.

Als - hier verfügte - Regelung der Einbautechnik sind die Höhenlinien des Höhenplans jedoch nicht zwingend erforderlich. Dies ergibt sich bereits aus dem eigenem Vorbringen des Antragsgegners im vorliegenden Verfahren, mit dem er - im Hinblick auf die auf die Plangenehmigung vom 7. August 2006 zurückgehende Anordnung unter Ziffer III.4.6.1, wonach Böschungsbereiche nicht steiler als 1 : 2 angeschüttet werden dürfen - erläutert und zugestanden hat, dass es in der Phase des Einbaus mit Blick auf absehbare Setzungen durchaus sinnvoll ist, Neigungen anzulegen (und zuzulassen), die steiler sind als die für den Endzustand der Deponie vorgesehenen Neigungen der Geländeoberfläche. Es liegt auf der Hand, dass damit entsprechende betriebliche Interessen der Antragstellerin korrespondieren. Diese Interessen werden durch die durch den angefochtenen Bescheid eingefügte Ziffer III.4.6.2 Satz 1 beeinträchtigt, weil es danach nicht (mehr) zulässig ist, während des Einbaus der Abfälle ("Abfallschüttungen") von den Höhenlinien des Höhenplans und den sich daraus ergebenden Böschungsneigungen abzuweichen. Etwas anderes dürfte sich auch nicht daraus ergeben, dass nach der Ziffer III.4.6.2.1 die Abfallböschungen bzw. Außenflächen der Abfallschüttungen "nach Maßgabe" der Höhenlinien des Höhenplans zu erstellen sind. Angesichts der systematische Einordnung dieser Nebenbestimmung in den den Betrieb der Deponie betreffenden Regelungsbereich "Einbautechnik" spricht Vieles dafür, dass diese Formulierung in der Nebenbestimmung aus der maßgeblichen Sicht des objektiven Empfängerhorizonts allein dahingehend verstanden werden kann, dass die Höhenlinien des Höhenplans gerade für die Ausgestaltung der Abfallböschungen bzw. Außenflächen der Abfallschüttungen verbindlich vorgeschrieben werden sollen. Eine Abweichung zwecks Berücksichtigung zu erwartender Setzungen dürfte auch nach Ziffer III.4.6.2 Satz 2 nicht möglich sein, weil mit den Setzungen kein deponietechnisch begründeter Einzelfall in Rede stehen dürfte.

Allein der Umstand, dass der Antragsgegner - wie bereits erwähnt - von Überfüllungen in anderen Deponieabschnitten ausgeht und er für den noch nicht endgültig verfüllten Abschnitt VII.1 verhindern möchte, dass es dort ebenfalls zu einer Überfüllung kommt, macht aus der Bestimmung der Maßgeblichkeit der Höhenlinien des Höhenplans für die Abfallschüttungen und deren Außenflächen/-böschungen kein verhältnismäßiges Mittel zur Regelung der Einbautechnik. Zwar ist davon auszugehen, dass mit der Vorgabe der Höhenlinien des Höhenplans bereits für den Einbau eine Überfüllung verhindert wird und es sich somit um ein geeignetes Mittel handelt. Bereits die Erforderlichkeit des Mittels dürfte jedoch zu verneinen sein. Wenn es denn überhaupt erforderlich ist, bereits für die Betriebs-/Einbauphase höhenmäßige Vorgaben zu machen, um letztendlich die Einhaltung des Höhenplans sicherzustellen, dürfte es möglich und ausreichend sein, der Antragstellerin bestimmte Endhöhen für den Einbau vorzugeben, in denen zu erwartende Setzungen berücksichtigt sind.

Auch die Vorgabe unter Ziffer III.4.6.2.1 des Bescheids vom 13. September 2011, dass eine Rekultivierungsschicht von mindestens 2,5 m zu berücksichtigen ist, dürfte rechtswidrig sein.

Nach der Begründung des angefochtenen Bescheids dient auch die Nebenbestimmung unter Ziffer III.4.6.2.1 dazu, "den weiteren Bau des Deponiekörpers nach den in den Plangenehmigungen für die Deponie gemachten Vorgaben zu gewährleisten". Der Antragsgegner geht davon aus, dass die bestehende Genehmigungslage eine Rekultivierungsschicht von mindestens 2,5 m verbindlich vorgibt oder sich dies jedenfalls aus ihr ableiten lässt. Dafür spricht auch, dass der angefochtene Bescheid keine Änderung oder Präzisierung der sich gerade zum Oberflächenabdichtungssystem und der zugehörigen Rekultivierungsschicht verhaltenden Ziffer III.6.7 in der Fassung der Plangenehmigung vom 7. August 2006 dahingehend vornimmt, dass die Rekultivierungsschicht eine Dicke von mindestens 2,5 m haben muss. Indes trifft diese Auffassung nach den vorstehenden Ausführungen nicht zu. Dementsprechend ist die Nebenbestimmung unter Ziffer III.4.6.2.1 von vornherein ungeeignet, den weiteren Bau des Deponiekörpers nach den in den Plangenehmigungen für die Deponie gemachten Vorgaben zu gewährleisten, eben weil es eine verbindliche Vorgabe für eine Dicke der Rekultivierungsschicht von mindestens 2,5 m nicht gibt.

Versteht man den angefochtenen Bescheid dahingehend, dass er nicht nur, wie es der Wortlaut des verfügenden Teils nahelegt, die Berücksichtigung einer Rekultivierungsmächtigkeit von mindestens 2,5 m für die Herstellung der Abfallschüttungen anordnet, sondern, worauf die Begründung des Bescheids hindeutet, generell eine solche Rekultivierungsmächtigkeit festlegt, dürfte er insoweit ebenfalls unverhältnismäßig sein. Denn dadurch würden die betrieblichen Interessen der Antragstellerin eingeschränkt, ohne dass dies (zwingend) geboten wäre.

Nach der bisherigen Genehmigungslage insbesondere in Gestalt der Ziffer III.6.7 in der Fassung der Plangenehmigung vom 7. August 2006 hatte die Antragstellerin gewisse Spielräume bei der Rekultivierung. Zum einen hatte der von ihr zu erstellende Rekultivierungsplan zwar eine Wiederaufforstung zu berücksichtigen, doch war die Dicke der Rekultivierungsschicht nicht verbindlich vorgegeben. Da allein mit der Vorgabe der Wiederaufforstung auch keine Festlegung auf bestimmte Pflanzen erfolgt war, stand es der Antragstellerin offen, durch Auswahl entsprechender Forstpflanzen eine Wiederaufforstung auf einer weniger als 2,5 m dicken Rekultivierungsschicht zu planen. Dafür, dass Entsprechendes machbar ist, dürften zumindest die alten Genehmigungsentscheidungen sprechen, die in Ansehung der Pflicht zur Wiederaufforstung eine Rekultivierungsschicht von mindestens 1,5 m forderten. Zum anderen eröffnete Satz 2 der Ziffer III.6.7 in der Fassung der Plangenehmigung vom 7. August 2006 der Antragstellerin die - allerdings unter dem Vorbehalt einer Abstimmung mit den zuständigen Behörden und der Bedingung einer den gesamten F. Berg umfassenden Regelung stehende - Möglichkeit, ein abweichendes Rekultivierungsziel zu verfolgen, was es im Ansatz einschließt, keine Wiederaufforstung vorzunehmen.

Mit dieser Genehmigungslage korrespondieren betriebliche Interessen der Antragstellerin vor allem insoweit, als das ihr zur Verfüllung mit Abfällen zur Verfügung stehende Volumen maßgeblich auch von der Dicke der einzurichtenden Rekultivierungsschicht abhängt. Der Antragstellerin steht - in Einklang mit der bisherigen Genehmigungslage - umso mehr Verfüllvolumen zur Verfügung, je dünner die von ihr zu planende Rekultivierungsschicht ist. Anhaltspunkte dafür, dass die Antragstellerin gegenwärtig ein Oberflächenabdichtungssystem in zulässiger Weise nur planen kann, wenn sie für die Rekultivierungsschicht eine Mindestdicke von 2,5 m vorsieht, liegen nicht vor. Dies gilt schon deshalb, weil ihr - wie ausgeführt - Satz 2 der Ziffer III.6.7 vom Grundsatz her die Möglichkeit einräumt, auf ein anderes Rekultivierungsziel als die Wiederaufforderung hinzuwirken. Aber auch bei Berücksichtigung einer Wiederaufforstung ist angesichts der Wurzeltiefen, die im bereits vom Antragsgegner in Bezug genommenen Arbeitsblatt 13 des LANUV NRW genannt werden (Anhang 5, Tabelle 20), nicht offensichtlich, dass es durchgängig einer mindestens 2,5 m dicken Rekultivierungsschicht bedarf, zumal - wie bereits erwähnt - der Antragstellerin keine bestimmten Pflanzen (Bäume) für die Rekultivierung vorgegeben sind.

Angesichts dessen kann eine dem Wohl der Allgemeinheit geschuldete Notwendigkeit, die Dicke der Rekultivierungsschicht flächendeckend auf mindestens 2,5 m festzuschreiben, nicht erkannt werden. Jedenfalls erscheint eine solche Anordnung nur unter Berücksichtigung (Abwägung) der betrieblichen Interessen der Antragstellerin, die durch die bestehende Genehmigungslage gleichsam bestätigt/geschützt werden, zulässig. Betriebliche Interessen der Antragstellerin hat der Antragsgegner jedenfalls nach der Begründung des angefochtenen Bescheids jedoch nicht in seine Überlegungen einbezogen, was darauf zurückzuführen sein dürfte, dass er - wie ausge-führt - die Genehmigungslage hinsichtlich der Dicke der Rekultivierungsschicht falsch eingeschätzt hat.

Da die Nebenbestimmungen unter den Ziffern III.4.6.2.1 und III.4.6.2.2 nach den vorstehenden Ausführungen aller Voraussicht nach rechtswidrig sind, gilt dies auch für die Nebenbestimmung unter Ziffer III.4.6.2.3, da sie gerade die Dokumentation der Einhaltung der zuvor bezeichneten Nebenbestimmungen zum Inhalt hat.

Eine von den Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin losgelöste Interessenabwägung führt ebenfalls nicht zu einem überwiegenden öffentlichen Vollzugsinteresse.

Auf der einen Seite erscheint bei abstrakter Betrachtung die Beeinträchtigung der Antragstellerin für den Fall, dass sie die angefochtenen Nebenbestimmungen vorläufig befolgen muss, sie im Hauptsacheverfahren jedoch aufgehoben werden, zwar eher als gering, weil sie lediglich vorübergehend gehindert gewesen wäre, das volle Verfüllvolumen des Deponieabschnitts VII.1 auszuschöpfen, zumal dieses Verfüllvolumen nach den vorstehenden Ausführungen unabhängig von den angefochtenen Nebenbestimmungen bereits aufgrund der bestehenden Genehmigungslage durch die Endhöhen des Höhenplans jedenfalls mittelbar begrenzt wird. Bei Berücksichtigung der konkreten betrieblichen Gegebenheiten vergrößert sich das Gewicht der Interessen der Antragstellerin jedoch deutlich, weil jedenfalls nach ihrer Darstellung das Verfüllvolumen des Deponieabschnitts VII.1 bei Beachtung der durch die Nebenbestimmungen vorgegebenen Grenzen nahezu ausgeschöpft ist und anderweitige Ablagerungsmöglichkeiten auf dem Deponiegelände mangels abgeschlossener Einrichtung des Deponieabschnitts VII.2 noch nicht zur Verfügung stehen, was auf eine zumindest vorübergehende Einstellung des Deponiebetriebs mit voraussichtlich schwerwiegenden Folgen für den Geschäftsbetrieb der Antragstellerin hinauslaufen würde.

Auf der anderen Seite kann eine gewichtige Beeinträchtigung öffentlicher Interessen für den Fall, dass dem vorläufigen Rechtsschutzantrag der Antragstellerin stattgegeben wird, sich im Hauptsacheverfahren jedoch die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Nebenbestimmungen herausstellt, nicht festgestellt werden. Zwar liegt es im öffentlichen Interesse, dass eine Deponie im Einklang mit der Genehmigungslage betrieben wird und es nicht zu (ungenehmigten) Abfallablagerungen kommt, die später wieder umgelagert werden müssen. Hier erscheint es indes fraglich, ob es ohne Vollzug der angefochtenen Nebenbestimmungen zu einer ungenehmigten Abfallablagerung im Deponieabschnitt VII.1 kommt.

Insoweit ist zum einen zu berücksichtigen, dass der eigentliche Bedeutungsgehalt des angefochtenen Bescheids weniger in den mit ihm angeordneten Nebenbestimmungen liegt, sondern in der diesen zugrunde liegenden Feststellung, dass nach der bestehenden Genehmigungslage der Höhenplan maßgeblich ist - was nach den vorstehenden Ausführungen zutreffend ist -. Diese bestandskräftige und damit vollziehbare Genehmigungslage hat die Antragstellerin auch ohne weitere Nebenbestimmungen zu beachten, d. h. sie hat die Verfüllung des Deponieabschnitts VII.1 so vorzunehmen, dass unter Berücksichtigung des noch aufzubringenden Oberflächenabdichtungssystems die Endhöhen des Höhenplans eingehalten werden. Soweit das in der Vergangenheit im Hinblick auf andere Deponieabschnitte nicht der Fall gewesen sein sollte, worauf Einiges hindeutet, ist auf der Grundlage der im vorliegenden Verfahren allein möglichen begrenzten Prüfung nicht erkennbar, dass dies darauf zurückzuführen ist, dass die Antragstellerin die Genehmigungslage bewusst missachtet hat. Vielmehr sprechen deutlich gewichtigere Gesichtspunkte dafür, dass die Antragstellerin die Genehmigungslage anders interpretiert hat, was ihr der - wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ohne Weiteres erschließt - sehr unübersichtlichen Genehmigungs- und Regelungspraxis des Antragsgegners im vorliegenden Zusammenhang nicht vorgeworfen werden kann. Dies gilt umso mehr, als der Antragsgegner die Ablagerungspraxis der Antragstellerin ausweislich der vorgelegten Verwaltungsvorgänge jahrelang nicht beanstandet hat. Da jedoch nunmehr durch diesen Beschluss die Genehmigungslage jedenfalls vorläufig geklärt ist, kann nicht ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass die Antragstellerin ohne die hier angefochtenen Nebenbestimmungen ihre bisherige Ablagerungspraxis fortsetzt und damit im Deponieabschnitt VII.1 Abfall unter Überschreitung der Genehmigungslage ablagert.

Sofern sie es gleichwohl tun würde, was mit Blick auf die zuvor angesprochenen betrieblichen Gegebenheiten nicht gänzlich ausgeschlossen erscheint, resultierte die Beeinträchtigung öffentlicher Interessen allein aus der Überschreitung der Genehmigung, ohne dass die Beeinträchtigung weiterer Interessen ersichtlich wäre. Insoweit handelte es sich nicht um eine endgültige oder dauerhafte Beeinträchtigung, weil gegebenenfalls gegenüber und zulasten der Antragstellerin die Umlagerung angeordnet werden könnte. Überwiegende Anhaltspunkte dafür, dass sich eine solche Umlagerung nicht durchsetzen ließe, liegen derzeit angesichts der noch zur Verfügung stehenden freien Deponiekapazitäten insbesondere im Abschnitt VII.2 nicht vor. Die Umlagerung von Abfallmengen aus anderen Deponieabschnitten hat der Antragsgegner bisher nicht angeordnet; selbst eine brauchbare Konkretisierung, welche Abfallmengen insoweit in Rede stehen, liegt bisher nicht vor.

Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass es fraglich erscheint, ob der angefochtene Bescheid trotz (nur) partieller Anordnung der sofortigen Vollziehung überhaupt geeignet ist, die Beeinträchtigung öffentlicher Interessen zu verhindern. Eine Durchsetzung der sich aus den Nebenbestimmungen unter den Ziffern III.4.6.2.1 und III.4.6.2.2 ergebenden Verpflichtungen für die Antragstellerin dürfte das Vorliegen der der Antragstellerin mit der Nebenbestimmung unter Ziffer III.4.6.2.3 aufgegebenen Dokumentation voraussetzen. Auch der Antragstellerin dürfte eine Befolgung der Nebenbestimmungen unter den Ziffern III.4.6.2.1 und III.4.6.2.2 nur auf der Grundlage der ihr aufgegebenen Dokumentation möglich sein. Zur Erstellung einer solchen Dokumentation wäre die Antragstellerin derzeit aber auch dann nicht verpflichtet, wenn ihrer Klage gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 13. September 2011, soweit dieser den Deponieabschnitt VII.1 betrifft, keine aufschiebende Wirkung zukäme. Denn nach der Nebenbestimmung unter Ziffer III.4.6.2.3 muss die Antragstellerin die Dokumentation erst vier Wochen nach Bestandskraft der Anordnung vorlegen. Die Bestandskraft tritt aber solange nicht ein, wie das die Anfechtung des Bescheids des Antragsgegners vom 13. September 2011 betreffende Hauptsacheverfahren (Verfahren 20 D 77/11.AK) nicht abgeschlossen ist. Daran ändert die Anordnung der sofortigen Vollziehung nichts.

Einer Entscheidung über die von der Antragstellerin gestellten Hilfsanträge bedarf es nicht, weil bereits ihr Hauptantrag nach den vorstehenden Ausführungen Erfolg hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Oberverwaltungsgericht NRW, 20 B 126/14.AK