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Gründe

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Der Zulassungsantrag ist zulässig.

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Für den Antrag, dem im Ausgangspunkt die Anfechtungsklage der Klägerin gegen die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 18. Oktober 2011 zugrunde liegt, besteht nach wie vor ein Rechtsschutzbedürfnis. Die Ordnungsverfügung, mit welcher der Klägerin im Wesentlichen aufgegeben worden ist nachzuweisen, dass sie sich an einem Rücknahmesystem nach § 6 der Verpackungsverordnung in der bei Erlass der Ordnungsverfügung anzuwendenden Fassung der Änderungen durch die Fünfte Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung vom 2. April 2008 (BGBl. I S. 531) - im Folgenden: VerpackV 2008 - beteiligt hat, hat sich nicht dadurch erledigt, dass die Klägerin dem Beklagten einen entsprechenden Nachweis für das Jahr 2013 vorgelegt hat. Abgesehen davon, dass die Klägerin nach wie vor in Abrede stellt, zu einem Nachweis der Beteiligung und zu einer Beteiligung an sich verpflichtet zu sein, erschöpft sich die Ordnungsverfügung nicht in der Forderung eines einmaligen Nachweises, sondern erlegt der Klägerin eine sich jährlich wiederholende Nachweisverpflichtung auf.

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In der Sache hat der Antrag keinen Erfolg.

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Eine Zulassung der Berufung kommt nach § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO in Betracht, wenn ein Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der in § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genannten Frist dargelegt worden ist und vorliegt. Dies ist hier nicht der Fall. Das mit Schriftsatz vom 5. November 2012 fristgemäß angebrachte Zulassungsvorbringen rechtfertigt eine Zulassung der Berufung nicht. Die mit diesem Schriftsatz ausdrücklich geltend gemachten Zulassungsgründe gemäß § 124 Abs. 2 Nrn. 1, 2 und 3 VwGO sind nicht dargelegt oder liegen nicht vor.

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Eine Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Richtigkeitszweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) scheidet aus.

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Das Verwaltungsgericht hat in dem bis zum 1. Juni 2012 geltenden § 21 KrW-/AbfG (inhaltsgleich nunmehr § 62 KrWG) die tragende Ermächtigungsgrundlage für die angefochtene Ordnungsverfügung gesehen und eine Beteiligungspflicht der Klägerin gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV 2008 mit der Begründung angenommen, die Klägerin bringe Verkaufsverpackungen erstmalig in den Verkehr, weil sie diese eigenverantwortlich in den Geltungsbereich der Verpackungsverordnung einführe. Dem setzt die Klägerin mit ihrem Zulassungsantrag nichts entgegen, was ernstliche Richtigkeitszweifel begründet.

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Dies gilt zunächst, soweit die Klägerin die Anwendbarkeit von § 21 KrW-/AbfG in Abrede stellt. Entgegen ihrem Vorbringen folgt die "Durchsetzung der Beteiligungspflicht" nicht allein aus § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV 2008. Diese Vorschrift ordnet zwar die Pflicht zur Beteiligung an einem Rücknahmesystem an, besagt aber nichts darüber, wie diese Pflicht behördlicherseits durchzusetzen ist, wenn ein sog. Erstinverkehrbringer von Verkaufsverpackungen im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV 2008 ihr nicht nachkommt. Dies eröffnet vom Grundsatz her den Weg für Anordnungen gemäß § 21 KrW-/AbfG, eben um die Beteiligungspflicht durchzusetzen. Als eine solche Anordnung kommt die Auferlegung einer Nachweispflicht hinsichtlich der Beteiligung in Betracht, auch wenn die Verpackungsverordnung selbst dem Erstinverkehrbringer originär keine Nachweisverpflichtung auferlegt. Die Klägerin verkennt in diesem Zusammenhang, dass die mit der Ordnungsverfügung getroffene Anordnung nicht auf die Erfüllung einer in der Verpackungsverordnung nicht normierten Nachweispflicht hinsichtlich der Beteiligung zielt, sondern die angeordnete Nachweisverpflichtung ein vom Beklagten ausgewähltes Mittel darstellt, eben um die in § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV 2008 normierte Beteiligungspflicht durchzusetzen. Angesichts dessen kommt es nicht darauf an, ob die in diesem Zusammenhang erfolgte Bezugnahme des Verwaltungsgerichts auf die Bundesrats-Drucksache 800/07 vom 20. Dezember 2007 rechtsirrig ist, wie die Klägerin meint, oder nicht.

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Die getroffene Anordnung erweist sich entgegen dem sinngemäßen Vorbringen der Kläger auch nicht deshalb als rechtswidrig, weil sie nicht erforderlich ist. Die diesbezügliche Berufung der Klägerin auf die §§ 10, 15 VerpackV 2008 greift nicht durch. Zum einen schließt die Möglichkeit, eine unterlassene Beteiligung nach § 15 Abs. 1 Nr. 6 VerpackV 2008 als Ordnungswidrigkeit durch Verhängung eines Bußgelds zu ahnden, ein Vorgehen auf der Grundlage von § 21 KrW-/AbfG nicht aus. Die beiden Maßnahmen haben einen anderen Rechtscharakter und eine andere Zielrichtung, was der Annahme entgegensteht, die repressive Maßnahme (Bußgeld) habe eine Vorrangstellung und stehe einem Vorgehen auf der Grundlage von § 21 KrW-/AbfG entgegen. Zum anderen erschließt sich auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens nicht, warum die (unterstellt) fehlende Verpflichtung der Klägerin zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung nach § 10 VerpackV 2008 Einfluss auf die Beteiligungspflicht nach § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV 2008 und deren Durchsetzung haben sollte. Eine Beteiligungspflicht besteht auch dann, wenn mangels Überschreitung der Mengenschwellen des § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV 2008 keine Verpflichtung zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung gemäß § 10 Abs. 1 VerpackV 2008 besteht. Die durch § 10 Abs. 4 Satz 2 VerpackV 2008 für die Behörde eröffnete Möglichkeit, auch bei Mengen unterhalb der Schwellen des § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV 2008 die Abgabe einer Vollständigkeitserklärung zu verlangen, mag zwar mit Blick auf den Inhalt einer solchen Erklärung ein Mittel sein, auf die Befolgung der Beteiligungspflicht hinzuwirken. Das lässt aber nicht den Schluss zu, dieses Mittel verdränge die an sich durch § 21 KrW-/AbfG eröffnete behördliche Befugnis, Anordnungen zu treffen, die die Beteiligungspflicht direkt zum Gegenstand haben. Gegen einen derartigen abschließenden Vorrang der allenfalls mittelbar auf die Erfüllung der Beteiligungspflicht zielenden Erklärungspflicht nach § 10 Abs. 4 Satz 2 VerpackV 2008 spricht ohne weiteres, dass ein Verlangen im Sinne von § 10 Abs. 4 Satz 2 VerpackV 2008 dann gestellt werden kann, wenn eine Beteiligung an einem Rücknahmesystem besteht. Schließlich kann die Klägerin die Erforderlichkeit der ihr auferlegten Pflicht zum Nachweis ihrer Beteiligung nicht mit Erfolg mit dem sinngemäßen Argument in Abrede stellen, die Waren seien ohne Beteiligung an einem Rücknahmesystem nicht verkehrsfähig. Geht man an dieser Stelle mit dem Beklagten und dem Verwaltungsgericht davon aus, dass die Klägerin beteiligungspflichtig ist, zeigt der vorliegende Fall exemplarisch, dass die jedenfalls bis zum Jahr 2013 fehlende Beteiligung der Klägerin die Verkehrsfähigkeit ihrer Waren in der Praxis offensichtlich nicht gehindert hat.

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Die Klägerin greift ferner ohne Erfolg die Ausführungen des Verwaltungsgerichts an, mit denen dieses eine Beteiligungspflicht der Klägerin gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV 2008 begründet hat. Das Verwaltungsgericht hat vor dem Hintergrund, dass es hier (auch) um mit Ware befüllte Verkaufsverpackungen geht, die aus dem Ausland eingeführt werden, angenommen, als Erstinverkehrbringer sei derjenige beteiligungspflichtig, der im Zeitpunkt des Grenzübertritts die rechtliche Verantwortung für die Ware trage. Hiervon ausgehend hat es die Beteiligungspflicht der Klägerin angenommen, weil diese nach ihrem Internetauftritt und der entsprechenden Bestätigung ihrer Prozessbevollmächtigten Lebensmittel aus dem osteuropäischen Raum importiere (eigenverantwortlich einführe) und an Großhandels- und Einzelhandelsunternehmen im Bundesgebiet abgebe. Eine Stellung der Klägerin als (gemeint: bloßer nicht verantwortlicher) Spediteur hat das Verwaltungsgericht sinngemäß mit der Begründung verneint, dass die Klägerin die Waren (aus dem Ausland) eingekauft habe, um sie im Bundesgebiet weiterzuverkaufen. Ernstliche Richtigkeitszweifel legt die Klägerin diesbezüglich nicht dar.

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Vorab ist darauf hinzuweisen, dass der vom Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Beteiligungspflicht gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV 2008 ebenfalls erwähnte § 3 Abs. 8 Alt. 2 VerpackV 2008, der die Herstellereigenschaft desjenigen festschreibt, der Verpackungen in den Geltungsbereich der Verpackungsverordnung einführt, letztlich auf einen Antrag der Länder Bayern und Niedersachsen vom 28. Mai 1998 im Bundesrat im Verfahren zur Novellierung der Verpackungsordnung zurückgeht. Der Entschließungsantrag beinhaltete, den damaligen, den Herstellerbegriff regelnden, allein die 1. Alternative des heutigen § 3 Abs. 8 VerpackV 2008 enthaltenden § 3 Abs. 7 VerpackV um diejenigen Worte zu ergänzen, welche nunmehr die 2. Alternative des § 3 Abs. 8 VerpackV 2008 bilden. Die Begründung hierfür lautete:

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"Durch die Ergänzung soll klargestellt werden, dass derjenige, der als Importeur einer Verpackung für das Inverkehrbringen dieser Verpackung im Geltungsbereich verantwortlich ist, die entsprechende Verantwortlichkeit wie ein inländischer Hersteller trägt." (vgl. BR-Drucks. 445/1/98).

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Vor diesem Hintergrund kann es nicht als ernstlich zweifelhaft angesehen werden, die Frage der Beteiligungspflicht und der Eigenschaft als Erstinverkehrbringer, wie es das Verwaltungsgericht getan hat, daran festzumachen, wer im Zeitpunkt des Grenzübertritts die rechtliche Verantwortung für die Ware trägt, und die danach entscheidende rechtliche Verantwortung dem Importeur zuzuweisen, d. h. diesen als rechtlich Verantwortlichen anzusehen. Der gleichen Ansicht sind im Übrigen sowohl die Bund/ Länder-Arbeitsgemeinschaft Abfall - LAGA - (vgl. deren bereits vom Verwaltungsgericht zitierte Mitteilung 37, S. 8) als auch das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (vgl. dessen erstinstanzlich von der Klägerin vorgelegte "FAQ zur Vollständigkeitserklärung nach § 10 VerpackV -neu-" vom 26. Januar 2009, S. 5 unter C.9). Zwar erschließt sich jedenfalls auf den ersten Blick nicht ohne weiteres, warum es für das über die Beteiligungspflicht entscheidende erstmalige Inverkehrbringen gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV 2008

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- vgl. zu dieser Begrifflichkeit OVG NRW, Urteil vom 20. März 2014 - 20 A 931/12 -, DVBl. 2014, 942 -

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gerade auf die rechtliche Verantwortung für die Ware zum Zeitpunkt des Grenzübertritts ankommen soll. Unmittelbar darauf bezogene Richtigkeitszweifel hat die Klägerin jedoch nicht dargelegt. Sie macht lediglich sinngemäß geltend, dass die vom Verwaltungsgericht für maßgeblich erachtete rechtliche Verantwortung allein über das Eigentum an der Ware zum Zeitpunkt des Grenzübertritts zu bestimmen und insoweit auf die §§ 929 ff. BGB abzustellen sei. Dies begründet schon deshalb keine ernstlichen Richtigkeitszweifel, weil die Klägerin keinerlei Anhalt dafür darlegt, dass der Ansatz des Verwaltungsgerichts, welches die rechtliche Verantwortung nicht allein an das (zivilrechtliche) Eigentum geknüpft, sondern in einem weiteren Sinn verstanden hat, unzutreffend ist. Erst recht hat die Klägerin nicht dargetan, dass und warum ihr allein auf das (zivilrechtliche) Eigentum abstellender Ansatz gegenüber demjenigen des Verwaltungsgerichts vorzugswürdig ist.

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Daran anknüpfend begründet es ebenfalls keine ernstlichen Richtigkeitszweifel, soweit die Klägerin der Auffassung des Verwaltungsgerichts, sie (die Klägerin) sei der (rechtlich verantwortliche) Importeur, mit Vorbringen entgegen tritt, das vor allem für die Beantwortung der Frage nach dem Eigentum an der Ware zum Zeitpunkt des Grenzübertritts von Bedeutung ist (u. a. Verschaffung der tatsächlichen Sachherrschaft/Besitzübergang als notwendige Voraussetzung der Eigentumsverschaffung, Eigentumsvorbehalt). Auch ansonsten begegnet die sinngemäße Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Klägerin sei aufgrund ihrer Selbstdarstellung und der von ihr im Ausland getätigten (Ein-)Käufe als Importeur und rechtlicher Verantwortlicher anzusehen, auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens keinen ernstlichen Richtigkeitszweifeln. Zwar ist der Klägerin zuzugestehen, dass die Aussage oder Angabe, man importiere Waren, über den Besitzübergang an der Ware nichts besagt. Indes kommt es auf die zivilrechtliche Eigentumsfrage, für deren Beantwortung der Besitzübergang relevant ist, nach den vorstehenden Ausführungen jedenfalls nicht maßgeblich an. Es ist ferner nicht von entscheidender Relevanz, dass die Klägerin sinngemäß in Abrede stellt, mit dem Transportvorgang der Ware etwas zu tun zu haben. Ihr diesbezügliches Vorbringen ist bereits weitgehend unsubstantiiert, weil sich aus ihm nicht ergibt, wie die Ware jeweils tatsächlich und aufgrund welcher jeweils getroffenen Vereinbarungen zu ihr nach Deutschland gelangt, zumal nicht nur aufgrund des Vorbringens der Klägerin, die Waren würden in der Regel unter Eigentumsvorbehalt geliefert, davon auszugehen ist, dass insoweit je nach Verkäufer/Lieferant verschiedenste Konstellationen denkbar sind. Selbst wenn die Klägerin - wie von ihr vorgetragen - über keine eigenen Transportfahrzeuge verfügt und auch keine Frachtführer/Spediteure beauftragt, schließt dies für sich allein die Annahme einer rechtlichen Verantwortung für die Ware zum Zeitpunkt des Grenzübertritts nicht aus. Von daher hat die Klägerin vor dem Hintergrund der zu beantwortenden Frage nach der Beteiligungspflicht gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV 2008 mit ihrem Zulassungsvorbringen nicht aufgezeigt, warum ernstliche Richtigkeitszweifel hinsichtlich der Auffassung des Verwaltungsgerichts bestehen, ein Unternehmen, dessen Geschäftsmodell wie das der Klägerin tragend darauf beruht, im Ausland gekaufte und - wie im Einzelnen auch immer - nach Deutschland gelieferte/eingeführte Ware hier weiterzuverkaufen, sei als für den Import-/Einfuhrvorgang rechtlich verantwortlich und damit als Erstinverkehrbringer anzusehen, zumal wenn sich das Unternehmen selbst als Importeur bezeichnet und damit, weil dem Begriff in gewisser Weise immanent, seine Verantwortung für den Einfuhrvorgang zum Ausdruck bringt.

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Eine Zulassung der Berufung wegen besonderer rechtlicher und tatsächlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) kommt ebenfalls nicht in Betracht.

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Soweit die Klägerin sinngemäß besondere Schwierigkeiten bei der Beantwortung der Frage nach dem Erstinverkehrbringer in Einfuhrfällen geltend macht, wenn sowohl auf der Verkäufer- als auch auf der Käuferseite Transportpersonen eingeschaltet sind, dringt sie damit schon deshalb nicht durch, weil sie nicht darlegt, dass hier ein solcher Fall zugrunde liegt. Vielmehr hat sie im Rahmen ihrer Ausführungen zu § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO - wie zuvor ausgeführt - sinngemäß geltend gemacht, dass auf ihrer Seite keine Transportpersonen tätig werden. Im Übrigen ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen, dass die Beantwortung der Frage des während des Einfuhrvorgangs für die Ware rechtlich Verantwortlichen nicht zwingend davon abhängt, wer nun eine Transportperson "eingeschaltet" hat.

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Die von der Klägerin ferner für erforderlich gehaltene umfassende Auseinandersetzung mit den tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten bei der Einfuhr führt ebenfalls nicht auf besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten. Zum einen bemängelt die Klägerin damit in der Sache, dass diese Auseinandersetzung nicht stattgefunden hat. Daraus ergäbe sich angesichts dessen, dass diese Gegebenheiten bisher nicht abschließend aufgeklärt worden sind, zunächst einmal lediglich ein Aufklärungsbedarf, wenn es denn auf diese Gegebenheiten ankäme. Das bloße Bestehen eines Aufklärungsbedarfs führt jedoch nicht auf besondere Schwierigkeiten, zumal die Klägerin nicht darlegt, dass die Aufklärung selbst mit übermäßigen Schwierigkeiten verbunden wäre. Zum anderen kann nach den vorstehenden Ausführungen nicht davon ausgegangen werden, dass es auf die von der Klägerin für entscheidungserheblich gehaltenen Gegebenheiten maßgeblich ankommt. Unabhängig davon legt die Klägerin im Weiteren nicht dar, dass es nach (unterstellt) erfolgter weiterer Aufklärung mit besonderen Schwierigkeiten verbunden wäre, die von ihr vor allem für entscheidungserheblich gehaltenen Eigentumsverhältnisse an der importierten Ware zum Zeitpunkt des Grenzübergangs zu klären. Der Umfang der in diesem Zusammenhang vom Verwaltungsgericht gegebenen Begründung ist im Rahmen der Feststellung besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten nicht maßgeblich. Zum einen kann eine umfangreiche Begründung auch andere Ursachen haben als besondere Schwierigkeiten, zum anderen hat das Verwaltungsgericht - wie zuvor ausgeführt - die Klägerin nicht gerade aufgrund der Eigentumsverhältnisse an der Ware zum Zeitpunkt des Grenzübergangs als (rechtlich verantwortlichen) Importeur angesehen.

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Schließlich scheidet eine Berufungszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) aus.

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Die von der Klägerin sinngemäß aufgeworfene Frage, ob § 21 KrW-/AbfG als Ermächtigungsgrundlage die Anforderung von Nachweisen für eine Systembeteiligung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV 2008 abdeckt, lässt sich, wie die vorstehenden Ausführungen zu § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zeigen, durch einfache Gesetzesauslegung beantworten. Der Durchführung eines Berufungsverfahrens zur Klärung der Frage bedarf es dementsprechend nicht.

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Hinsichtlich der weiteren sinngemäß aufgeworfenen Frage, ob vor Erlass einer die Beteiligungspflicht gemäß § 6 Abs. 1 VerpackV 2008 durchsetzenden Ordnungsverfügung, die auf der Annahme der Eigenschaft als Importeur nach § 3 Abs. 8 Alt. 2 VerpackV 2008 und damit des beteiligungspflichtigen Erstinverkehrbringers nach § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV 2008 beim Warenimport beruht, zwingend festzustellen ist, dass der Adressat der Ordnungsverfügung beim Grenzübergang der Ware tatsächlich als Eigentümer für die Ware verantwortlich ist und die Verkaufsverpackungen somit in den Geltungsbereich der Verpackungsverordnung selbst einführt und erstmals in den Verkehr bringt, hat die Klägerin nicht dargelegt, dass es auf diese Frage in einem Berufungsverfahren entscheidungserheblich ankommt. Ihr diesbezüglicher Verweis auf ihre in der Begründung des Zulassungsantrags vorstehenden Ausführungen zum Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO reicht insoweit nicht aus. Dort hat sie im Ergebnis lediglich ihre bereits im Rahmen des Zulassungsgrundes nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO geäußerte Auffassung, die Frage des Beteiligungspflichtigen und des Erstinverkehrbringers sei entscheidend anhand der Eigentumsverhältnisse an der Ware zum Zeitpunkt des Grenzübertritts zu beantworten, wiederholt. Indes ergibt sie aus den hier vorstehenden Ausführungen zu § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, dass es ausgehend von dem durch die Klägerin nicht durchgreifend in Frage gestellten rechtlichen Ansatz des Verwaltungsgerichts, entscheidend sei die in einem weiteren Sinne zu verstehende rechtliche Verantwortung für die Ware zum Zeitpunkt des Grenzübergangs, auf die Eigentumsverhältnisse an der Ware gerade nicht entscheidend ankommt.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertentscheidung auf § 52 Abs. 1 GKG.