Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 954/13

G r ü n d e

Der Antrag auf Zulassung der Berufung, über welchen im Einverständnis der Beteiligten entsprechend §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 87a Abs. 2 und 3 VwGO der Berichterstatter anstelle des Senats entscheidet, hat keinen Erfolg. Der geltend gemachte Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist bereits nicht entsprechend den Anforderungen an eine hinreichende Darlegung (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) dargelegt bzw. liegt auf der Grundlage der maßgeblichen Darlegungen nicht vor.

Die von dem Kläger geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen nicht. Zweifel solcher Art sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Der die Zulassung der Berufung beantragende Beteiligte hat gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung (seiner Ansicht nach) zuzulassen ist. Darlegen in diesem Sinne bedeutet, unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil fallbezogen zu erläutern, weshalb die Voraussetzungen des jeweils geltend gemachten Zulassungsgrundes im Streitfall vorliegen sollen. Das Oberverwaltungsgericht soll allein aufgrund der Zulassungsbegründung die Zulassungsfrage beurteilen können, also keine weiteren aufwändigen Ermittlungen anstellen müssen.

Vgl. etwa Beschluss des Senats vom 18. November 2010 – 1 A 185/09 –, juris, Rn. 16 f. = NRWE, Rn. 17 f.; ferner etwa Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 124a Rn. 186, 194.

In Anwendung dieser Grundsätze kann die begehrte Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht erfolgen.

1. Der Kläger wendet sich zunächst gegen die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, ihm stünden gemäß der nicht zu beanstandenden Regelung des § 4 Abs. 2 Buchst. b) BVO NRW hinsichtlich der streitgegenständlichen Aufwendungen für eine Implantatversorgung einer Freiendlücke lediglich die nach Satz 4 der genannten Vorschrift zu gewährenden und vor Klageerhebung gewährten Pauschalbeträge, aber keine weiteren Beihilfeleistungen zu. Hierzu macht er im Kern geltend: Die Regelung des § 4 Abs. 2 lit. b) Satz 1 BVO NRW verstoße (jedenfalls) insoweit gegen die in Art. 33 Abs. 5 GG verankerte Fürsorgepflicht, als sie nicht auch die Implantatversorgung einer einseitigen Freiendlücke erfasse. Hinsichtlich der Notwendigkeit einer zahnärztlichen Behandlung sei grundsätzlich die ärztliche Einschätzung maßgeblich. Die Schließung von Freiendlücken durch Implantate (statt durch herkömmlichen festsitzenden Zahnersatz, dessen Befestigung mit einem nicht zumutbaren Eingriff in vorhandene Zahnsubstanz einhergehe, oder durch mit täglichen Unannehmlichkeiten verbundene herausnehmbare Prothesen) sei seit vielen Jahren Standard und könne als angemessen und nicht etwa luxuriös angesehen werden. Die Notwendigkeit und Angemessenheit der hier in Rede stehenden Versorgung werden durch diverse Gerichtsentscheidungen bestätigt. Die Ausschlussregelung zwinge den Beihilfeberechtigten wegen der Kosten faktisch, auf eine notwendige und ärztlich angeratene Versorgung zu verzichten. Eine abweichende Bewertung ergebe sich entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts auch nicht wegen der gewährten Pauschalen. Dass diese nicht ausreichend seien, werde dadurch belegt, dass der Verordnungsgeber die Freiendlücke ab 2013 wieder in den Katalog der Indikationen aufgenommen habe. Die hier noch geltende Zuerkennung der Beihilfefähigkeit nur von Pauschalen sei jedenfalls dann unzureichend und fürsorgepflichtwidrig, wenn – wie vorliegend – zusätzlich eine medizinisch notwendige Knochenblockverpflanzung erfolgt. Das angegriffene Urteil habe ferner zu Unrecht zugrundegelegt, dass im Falle des Klägers keine Besonderheiten ersichtlich seien, die die Begrenzung der Beihilfefähigkeit finanziell unzumutbar erscheinen lassen könnten. Vielmehr sei es grob fürsorgepflichtwidrig, ihn als Versorgungsempfänger nach A 12 mit Versorgungsabschlag mit einem nicht durch Eigenvorsorge abzudeckenden Betrag i.H.v. 1.560,81 Euro zuzüglicher bereits selbst getragener weiterer Krankheitskosten i.H.v. 686,82 Euro im Streitjahr zu belasten, zumal noch Ausbildungskosten für die Kinder und Arzneimittelkosten für die Ehefrau hinzugekommen seien.

Dieses Zulassungsvorbringen ist nicht geeignet, die Richtigkeit des angefochtenen Urteils mit schlüssigen Argumenten ernstlich in Frage zu stellen.

Das Zulassungsvorbringen zieht zunächst nicht in Zweifel, dass es hier an einer Indikation fehlt, bei deren Vorliegen nach § 77 LBG NRW i.V.m. § 4 Abs. 2 lit. b) BVO NRW in der hier anzuwendenden, vom 1. April 2009 bis zum 1. Januar 2012 geltenden Erstfassung der Verordnung über Beihilfen in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen (Beihilfenverordnung NRW – BVO NRW) vom 9. November 2009, GV. NRW. S. 602, Aufwendungen für implantologische Leistungen eines Zahnarztes nicht nur in der Form einer Anerkennung von Pauschalbeträgen, sondern vollumfänglich beihilfefähig sind. Insbesondere stellt die hier gegebene einseitige Freiendlücke schon in Ermangelung von Nachbarzähnen zu beiden Seiten ersichtlich keine „Einzelzahnlücke“ i.S.v. § 4 Abs. 2 lit. b) Satz 1 Nr. 6 BVO NRW dar.

Das Zulassungsvorbringen zeigt aber auch keine ernstlichen Zweifel an der Einschätzung des Verwaltungsgerichts auf, die bei der hier in Rede stehenden implanto-logischen Behandlung einer Freiendlücke nur vorgesehene Anerkennung von Pauschalen als beihilfefähig sei nicht zu beanstanden und namentlich nicht fürsorgepflichtwidrig.

Das gegen diese Einschätzung gerichtete Vorbringen, der Zahnarzt habe die vorgenommene Behandlung als medizinisch notwendig eingestuft, greift nicht durch. Abgesehen davon, dass es insoweit an jeglicher Vertiefung fehlt, kommt es hierauf nicht maßgeblich an. Zwar erhalten Beihilfeberechtigte zu der Höhe nach angemessenen Aufwendungen für medizinisch notwendige Maßnahmen grundsätzlich Beihilfeleistungen (vgl. § 77 Abs. 3 LBG NRW). Dies gilt aber nicht uneingeschränkt. Vielmehr enthält § 77 Abs. 8 LBG NRW die gesetzliche Ermächtigung an das Finanzministerium, durch Rechtsverordnung unabhängig von der Notwendigkeit und Angemessenheit der Aufwendungen (Hervorhebung durch den Senat) unter Beachtung der Grundsätze beamtenrechtlicher Fürsorge Bestimmungen zu treffen hinsichtlich des Inhalts und Umfangs der Beihilfeleistungen unter anderem – § 77 Abs. 8 Satz 2 Nr. 2 d) LBG NRW – durch die Beschränkung oder den Ausschluss von Aufwendungen für zahnärztliche (einschließlich implantologische) Leistungen. Damit setzt sich das Zulassungsvorbringen nicht auseinander. Entsprechendes gilt, soweit der Kläger die erfolgte Eingrenzung der Indikationen nicht durch das Merkmal der Angemessenheit der Aufwendungen für gerechtfertigt erachtet. Der in diesem Zusammenhang erfolgte Verweis auf drei Gerichtsentscheidungen führt nicht weiter. Denn das VG Arnsberg hat in seinem von dem Kläger angeführten Urteil vom 27. August 2012– 13 K 983/10 –, juris, Rn. 35 ff., insb. 38 ff., die Angemessenheit der dort in Rede stehenden Aufwendungen für eine implantologische und ebenfalls Knochenaufbaumaßnahmen umfassende Behandlung gerade verneint, und die weiter zitierten Urteile des OVG NRW vom 28. Januar 2011 – 3 A 2238/09 –, OVGE MüLü 54, 32 = juris = NRWE, sowie des VG Düsseldorf vom 12. Februar – 26 K 3534/09 –, juris = NRWE, sind auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar, weil sie jeweils noch die vor dem 1. April 2009 geltende Rechtslage betreffen.

Auch die behauptete Verletzung der in Art. 33 Abs. 5 GG verankerten Fürsorgepflicht hat der Kläger nicht schlüssig aufgezeigt. Insoweit macht er allein geltend, die gewählte Behandlung stelle keine „Luxusversorgung“, sondern eine angemessene Versorgung dar, zumal die alternative Teilprothesenversorgung einen Eingriff in vorhandene, gesunde Zahnsubstanz erforderlich mache. Wie auch der Rechtsprechung des OVG NRW (Urteil vom 15. August 2008 – 6 A 2861/06 –, IÖD 2009, 236 = juris) zu entnehmen sei, gebiete es die Fürsorgepflicht, solche gering belastenden Behandlungsmöglichkeiten zu eröffnen und den Beihilfeempfänger nicht faktisch auf eine schlechtere, nicht dem medizinischen Fortschritt entsprechende Behandlung zu verweisen. Mit diesen wenigen und dabei sehr allgemein bleibenden Ausführungen lässt sich ein Verstoß der hier konkret zur rechtlichen Überprüfung stehenden beihilferechtlichen Vorschriften gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn wegen Nichterfassung der implantologischen Behandlung von Freiendlücken nicht hinreichend darlegen. Denn nicht jede dem Beamten vom Beihilfegeber ggf. unter Kostengesichtspunkten zugemutete Beeinträchtigung gesunder Zahnsubstanz, welche im Übrigen durch eine Eigenbeteiligung des Beamten an den anstehenden Kosten vollständig vermieden werden kann, verletzt die Fürsorgepflicht in ihrem verfassungsrechtlich gewährleisteten Kernbereich. Solches dürfte vielmehr nur in Ausnahmenfällen gelten, in denen beispielsweise – über das Anschleifen eines Zahnes zur Verankerung der Freiendprothese hinausgehend – ein endgültiger Verlust zurzeit intakter (weiterer) Zähne konkret zu befürchten wäre.

Vgl. in diesem Zusammenhang etwa das Senatsurteil vom 24. Mai 2006 – 1 A 3706/04 –, NVwZ-RR 2006, 800 = juris, Rn. 48 ff. = NRWE, sowie den Senatsbeschluss vom 26. März 2013 – 1 A 631/11 –, juris, Rn. 18 f., = NRWE.

Ob eine Implantatbehandlung geringer belastend ist als das konventionelle Anschleifen eines Zahnes, lässt sich im Übrigen nicht einmal eindeutig beantworten. Denn auch bei der Einbringung von Implantaten in den gesunden (wiederaufgebauten) Kieferknochen wird nicht unerheblich in die Körpersubstanz eingegriffen.

Vgl. schon den Senatsbeschluss vom 26. März 2013 – 1 A 631/11 –, juris, Rn. 20, = NRWE.

Zudem ist bei der Beurteilung der Frage, ob die Indikationenregelung mit ihrer hier in Rede stehenden ausschließenden Wirkung die Fürsorgepflicht in ihrem Kernbereich verletzt, zu berücksichtigen, dass für nicht von der Indikationenregelung erfasste „andere Implantatversorgungen“ im Rahmen des § 4 Abs. 2 lit. b) Satz 4 und 5 BVO NRW pauschal je Implantat 450 Euro und zudem die Aufwendungen für die Suprakonstruktion beihilfefähig sind. Dass die Indikationenregelung auch unter Berücksichtigung des § 4 Abs. 2 lit. b) Satz 4 und 5 BVO NRW fürsorgepflichtwidrig im vorgenannten Sinne bleibt, also auch dann noch kein zumindest vertretbarer Ausgleich zwischen der Fürsorgepflicht einerseits und fiskalischen Erwägungen andererseits vorliegt, hat der Kläger nur mit dem Argument behauptet, hierfür spreche der Umstand, dass der Verordnungsgeber die Freiendlücke freiwillig ab 2013 wieder in den Katalog der Indikationen aufgenommen habe; hierin liege das Eingeständnis, dass der vorherige Rechtszustand verfassungsrechtlich nicht haltbar gewesen sei. Das überzeugt nicht. Allerdings trifft es zu, dass der Verordnungsgeber mit der Zweiten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2012, GV. NRW. S. 641, in § 4 Abs. 2 lit. b) Satz 1 BVO NRW mit Wirkung vom 1. Januar 2013 eine Nr. 7 eingefügt und damit den Indikationen als weitere Indikation die „Freiendlücke, wenn zumindest die Zähne 6, 7 und 8 fehlen“, hinzugefügt hat. Dass dieser Leistungsverbesserung das behauptete Eingeständnis zu entnehmen sein könnte, ist indes fernliegend. Wäre nämlich der Verordnungsgeber dieser Auffassung gewesen, so wäre er gehalten gewesen, die Neuregelung (zumindest) auch auf noch nicht abgeschlossene Fälle zu erstrecken, welche Aufwendungen betreffen, die vor dem 1. Januar 2013 entstanden sind. Das ist aber nicht geschehen (vgl. Art. 2 Abs. 1 der bereits zitierten Zweiten Änderungsverordnung).

Der Kläger hat schließlich nicht hinreichend dargelegt, dass zumindest in denjenigen Fällen Abweichendes gelten könnte, in denen zu der Implantatbehandlung notwendig auch vorbereitende, ggf. kostenträchtige Maßnahmen des Knochenaufbaus zählen. Namentlich ergibt sich aus seinem Vorbringen nicht, dass gerade in seinem Einzelfall Besonderheiten gegeben sind, welche es ausnahmsweise gerechtfertigt erscheinen lassen würden, mit Blick auf ein ansonsten der Fürsorgepflicht grob widersprechendes Ergebnis den von ihm geltend gemachten Anspruch auf weitere Beihilfe unmittelbar aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn herzuleiten. Der insoweit allein in substantiierter Weise geltend gemachten Belastung in Form der Ausschöpfung der Belastungsgrenze für 2010 (686,82 Euro) und in Form des hier streitigen Eigenanteils (1.560,81 Euro) – insgesamt sind das monatliche Belastungen i.H.v. 187,30 Euro – steht insoweit gegenüber, dass hier kein vollständiger Leistungsausschluss gegeben ist, dass es sich um eine einmalige Aufwendung und nicht etwa um fortlaufende Aufwendungen handelt und dass der Kläger immerhin Versorgungsbezüge nach der Besoldungsgruppe A 12 BBesO bezieht. Im Übrigen verlangt die Fürsorgepflicht auch in Ergänzung einer generell zumutbaren Eigenvorsorge (durch Bildung von Rücklagen oder Abschluss einer Krankenversicherung) keine lückenlose Erstattung jeglicher Aufwendungen.

2. Sind nach dem Vorstehenden keine ernstlichen Zweifel i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO an der Einschätzung des Verwaltungsgerichts dargelegt, dem Kläger stehe der behauptete Anspruch aus Gründen des materiellen Rechts nicht zu, so bedarf es keiner Erörterung mehr, ob die weitere die Klageabweisung tragende Begründung des Verwaltungsgerichts ernstlichen Zweifeln im o.g. Sinne unterliegt, der behauptete Anspruch scheitere auch an der mangelnden Durchführung eines Voranerkennungsverfahrens. Es kann demnach offen bleiben, ob mit dem Zulassungsvorbringen angenommen werden kann, dass die Durchführung eines Voranerkennungsverfahrens i.S.v. § 4 Abs. 2 lit. b) Satz 7 BVO NRW immer dann und deshalb auch hier entbehrlich ist, wenn Beihilfe (erkennbar) für eine Implantatbehandlung außerhalb der Indikationen des § 4 Abs. 2 lit. b) Satz 1 BVO NRW begehrt wird,

in diesem Sinne: VG Düsseldorf, Urteil vom 1. März 2012 – 10 K 795/11 –, juris, Rn. 33 bis 35, VG Arnsberg, Urteil vom 27. August 2012– 13 K 983/10 –, juris, Rn. 20 bis 22 („unzweckmäßige Förmelei“) und wohl auch Mohr/Sabolewski, Beihilfenrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: Mai 2014, B I § 4 Anm. 14 (B 76/16): „Voraussetzung für eine Beihilfengewährung bei Vorliegen der in § 4 Abs. 2 Buchst. b Satz 1 BVO aufgeführten Indikationen ist im Grundsatz eine vorherige Anerkennung (…)“; offen gelassen im Senatsbeschluss vom 23. April 2013 – 1 A 2617/12 –, IÖD 2013, 141 = juris, Rn. 7 bis 9: „Die Frage, ob (ggf. in teleologischer Reduktion der die Voranerkennung regelnden Vorschrift) auch dann eine Voranerkennungsverfahren durchgeführt werden muss, wenn von vornherein klar ist, dass keine der Indikationen nach § 4 Abs. 2 Buchstabe b Satz 1 Nr. 1 bis 6 BVO NRW in Betracht kommt und deshalb nur die Zahlung einer fixen Pauschale pro Implantat nach § 4 Abs. 2 Buchstabe b Satz 4 erfolgen kann, (…) bedarf hier keiner Befassung (…).“

obwohl die „anderen Implantatversorgungen“ i.S.v. § 4 Abs. 2 lit. b) Satz 4 BVO NRW nach dem Wortlaut des § 4 Abs. 2 lit. b) Satz 7 BVO NRW von der Norm ausdrücklich erfasst werden („Satz 4“) mit der grundsätzlichen Folge, dass § 4 Abs. 2 lit. b) Satz 7 BVO NRW auch hinsichtlich der „anderen Implantatversorgungen“ nur von dem Erfordernis eines Gutachtens,

dazu, dass sich der Klammerzusatz in § 4 Abs. 2 lit. b) Satz 7 BVO NRW ausschließlich auf das Tatbestandsmerkmal bezieht, nach welchem die Festsetzungsstelle ihre Entscheidung über die Voranerkennung „auf Grund eines Gutachtens des zuständigen Amtszahnarztes“ treffen muss, vgl. schon den Senatsbeschluss vom 23. April 2013 – 1 A 2617/12 –, IÖD 2013, 141 = juris, Rn. 6,

nicht aber auch von dem Erfordernis der vorherigen Prüfung der Notwendigkeit der beabsichtigten Maßnahme und der Angemessenheit der Kosten dispensiert.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 und 3 GKG a.F., d.h. in der bis zum 31. Juli 2013 geltenden Fassung (vgl. § 71 Abs. 1 Satz 1 und 2 GKG).

Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.