Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 2802/12

G r ü n d e

Über den Antrag auf Zulassung der Berufung entscheidet im Einverständnis der Beteiligten entsprechend den §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 87 a Abs. 2 und 3 VwGO die Berichterstatterin anstelle des Senats.

Der auf die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1, 3, 4 und 5 VwGO gestützte Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Zum Teil erfüllt das Zulassungsvorbringen schon nicht die Darlegungsanforderungen des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Im Übrigen liegen die genannten Zulassungsgründe auf der Grundlage der maßgeblichen Darlegungen nicht vor.

1. Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Zweifel solcher Art sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Der die Zulassung der Berufung beantragende Beteiligte hat gemäß § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung (seiner Ansicht nach) zuzulassen ist.

Vgl. etwa Beschluss des Senats vom 18. November 2010 – 1 A 185/09 –, juris, Rn. 16 f. = NRWE, Rn. 17 f.; ferner etwa Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 124 a Rn. 186, 194.

Danach ist die Berufung nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.

Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass dem Gesetzgeber im Bereich des Besoldungsrechts eine verhältnismäßig weite Gestaltungsfreiheit zukommt, insbesondere bei den Regelungen von Zulagen. Bei der Frage, ob Art. 3 Abs. 1 GG durch eine gesetzliche Ausgestaltung von Zulagen verletzt ist, ist nicht allein entscheidend, ob vergleichbare Sachverhalte vorliegen, sondern auch zu prüfen, ob sachliche Gründe es rechtfertigen, sie unterschiedlich zu behandeln. Nicht jede Ungleichbehandlung von wesentlich gleichen Sachverhalten verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

Das Verwaltungsgericht hat der Sache nach entschieden, dass schon keine wesentlich gleichen Sachverhalte vorliegen und dass außerdem ein sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung besteht. Es ist zunächst davon ausgegangen, die Tätigkeit der Mitarbeiter des Sicherheitsdienstes im Dauerdienst des Bundesamtes für Verfassungsschutz und diejenige der Ministeriumsmitarbeiter in einem Lagezentrum oder einer Leitstelle bei den obersten Bundesbehörden seien keine wesentlich vergleichbaren Sachverhalte. Die Tätigkeit bei nachgeordneten Behörden sei nicht mit den Aufgaben in einem Ministerium vergleichbar, weil dieses besondere Aufgaben habe. Damit hat das Verwaltungsgericht die Aufgaben in einem Ministerium bei genereller Betrachtung typischerweise anders bewertet als die in nachgeordneten Behörden. In Bezug auf die Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung hat das Verwaltungsgericht auf den Seiten 10 bis 12 des Urteilsabdrucks angenommen, der Dienst bei einem Sicherheitsdienst könne regelmäßig und typischerweise auch mit Dienst zu ungünstigen Zeiten verbunden sein und die Sicherheitszulage gleiche auch die dadurch bedingten Erschwernisse aus. Die Ministerialzulage dagegen berücksichtige keine Erschwernisse durch Dienst zu ungünstigen Zeiten.

Jedenfalls die Annahme, es gebe einen sachlichen Grund für die Ungleichbehandlung, stellt der Kläger in seinem Zulassungsvorbringen nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage.

a) Der sachliche Grund für die Ungleichbehandlung (unterschiedliche Zielrichtung von Sicherheits- und Ministerialzulage) entfällt insbesondere nicht dadurch, dass in bestimmten Fällen in einem Ministerium und in einer nachgeordneten Behörde ähnliche Tätigkeiten anfallen. Daher kommt es nicht darauf an, dass ein Staatssekretär bestimmte Tätigkeiten von Beamten in verschiedenen Bereichen als vergleichbar bewertet und befürchtet, bei einer Änderung der Erschwerniszulagenverordnung könnten Ausnahmeregelungen zu Lasten von Beamten verschärft werden. Diese Einschätzung betrifft nämlich die politische Frage, welche Zulagen der Gesetzgeber künftig nebeneinander gewähren will. Dies ist jedoch von der Frage zu trennen, ob eine Ausschlussregelung für schon bestehende Zulagen unter Berücksichtigung der weiten Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt.

b) Ohne Erfolg wendet der Kläger ein, es „zieht sicherlich nicht“, wenn das Verwaltungsgericht argumentiere, nicht jeder Mitarbeiter sei von den aufgezählten Belastungen und Erschwernissen gleichermaßen betroffen. Denn dieses Argument des Verwaltungsgerichts berücksichtigt zu Recht die Befugnis des Gesetzgebers, bei der Gewährung von Zulagen zu pauschalieren und zu typisieren.

Zur Pauschalierung der Sicherheitszulage hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, diese gelte die Erschwernisse und Aufwendungen einheitlich mit ab, die mit dem Dienst bei einer Sicherheitsbehörde der Sache nach zwar allgemein verbunden seien, bei den einzelnen Mitarbeitern aber in unterschiedlicher tatsächlicher Ausprägung und Intensität entständen. Sie setze sich mithin nicht aus einzelnen, auf die jeweils abzugeltende Erschwernis oder Aufwendung bezogenen Anteilen zusammen, sondern sei eine Leistung eigener Art, die das Entstehen von Ansprüchen auf die verschiedensten sonstigen, sachlich unterschiedlich begründeten Zulagen und Pauschalentschädigungen verhindere, deren Leistungsvoraussetzungen durch die Tätigkeit in einem Sicherheitsdienst bei Beamten und Soldaten oder nur bei einer dieser Gruppen erfüllt sein könnten.

BVerwG, Urteil vom 19. April 1982 – 6 A 1.80 –, ZBR 1983, 206 = juris, Rn. 22.

In Anwendung dieser Grundsätze hat das Verwaltungsgericht begründet, dass die Sicherheitszulage im Allgemeinen typischerweise auch Erschwernisse wegen Dienstes zu ungünstigen Zeiten umfasse. Dies sei auch im Falle des Klägers so, obwohl dieser nach seinem Vortrag deutlich mehr Dienste zu ungünstigen Zeiten leiste als andere Mitarbeiter, denen eine Sicherheitszulage zustehe. Diese Erschwernisse im Falle des Klägers würden gewissermaßen dadurch kompensiert, dass die Sicherheitszulage in pauschalierender und typisierender Weise auch andere Erschwernisse ausgleichen solle, von denen der Kläger nicht betroffen sei und für die er daher keinen Ausgleich benötige. Insofern hat das Verwaltungsgericht – wie vom Kläger gefordert – zwischen allgemeinen und besonderen Belastungen bei Beamten in Sicherheitsdiensten unterschieden. Gegen diese Annahmen hat der Kläger nichts Substantiiertes vorgebracht. Er benennt insbesondere keine Umstände, aus denen zu schließen wäre, dass die generalisierende Einschätzung des Gesetzgebers, welche Erschwernisse durch die Sicherheitszulage typischerweise ausgeglichen werden, unvertretbar sein könnte. Auch hat der Kläger nichts für die Annahme vorgetragen, Tätigkeiten von Beamten im Ministerium einerseits und bei Sicherheitsdiensten andererseits seien bezogen auf Dienst zu ungünstigen Zeiten generell, also für mehr als nur einen Teil der Beamten vergleichbar.

c) Es führt auch nicht zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils, dass sich das Verwaltungsgericht bei der Frage, welchen Zwecken einzelne Zulagen dienen, an einem Kommentar zum Bundesbesoldungsgesetz orientiert hat. Die Zwecke von Zulagen ergeben sich nämlich wegen der Befugnis des Gesetzgebers zu generalisieren und zu pauschalieren aus den typischerweise mit einer Tätigkeit verbundenen Erschwernissen und Belastungen. Solche lassen sich durchaus in einem Kommentar beschreiben. Für diese Typisierung ist es grundsätzlich unerheblich, wie sich die Tätigkeit eines Beamten im konkreten Einzelfall darstellt.

Es kann offen bleiben, ob es zulässig ist, bei der Prüfung, ob wesentlich gleiche Sachverhalte vorliegen, der Tätigkeit im Ministerium einen anderen Stellenwert zuzuweisen als vergleichbaren Tätigkeiten bei anderen Behörden, wenn dieser Stellenwert mit Umständen begründet wird, für die es eine gesonderte Zulage, die Ministerialzulage, gibt. Denn jedenfalls rechtfertigen die unterschiedlichen Zielrichtungen der Zulagen eine Ungleichbehandlung.

d) Ohne Erfolg rügt der Kläger, das Urteil befasse sich nicht mit der Frage, warum im Lagezentrum des Bundesinnenministeriums neben der Ministerialzulage eine volle Zulage für Dienst zu ungünstigen Zeiten und eine volle Wechselschichtzulage gewährt wird, während der Kläger neben der Sicherheitszulage nur eine anteilige Wechselschichtzulage erhält. Die Frage beantwortet sich aus dem Umstand, dass die Sicherheits- und Ministerialzulage jeweils andere Erschwernisse und Belastungen ausgleichen sollen.

e) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils folgen ferner nicht daraus, dass die Absicht des Gesetzgebers, neben der Sicherheitszulage keine anderen Zuwendungen und Zulagen zu gewähren, nicht vollständig aufgegangen ist, weil daneben bestimmte andere Zulagen gewährt werden. Allein daraus folgt jedoch nicht, dass in jedem Fall auch ein Anspruch auf die Zulage für Dienst zu ungünstigen Zeiten besteht.

2. Die Berufung ist auch nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Das Vorbringen des Klägers genügt insoweit nicht den Darlegungsanforderungen. Er hat schon keine Frage ausformuliert, der er grundsätzliche Bedeutung zumisst. Sollte er meinen, es sei grundsätzlich zu klären, „ob die typischen Einsatzbedingungen unterschiedlicher Behörden vergleichbar und daher zur Diskussion stehende Zulagenregelungen evident sachwidrig sind“, wäre diese Frage in dieser Allgemeinheit weder für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts noch für die des Oberverwaltungsgerichts von Bedeutung.

3. Die vom Kläger sinngemäß geltend gemachte Divergenz gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO liegt nicht vor. Der Kläger meint, das Verwaltungsgericht sei vom Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juni 2011 – 2 B 13.11 – insofern abgewichen, als es nicht festgestellt habe, ob die typischen Einsatzbedingungen bei den unterschiedlichen Behörden vergleichbar seien. Damit macht der Kläger der Sache nach geltend, das Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt nicht ausreichend aufgeklärt. Ein solcher Fehler – wenn er denn vorläge – begründet jedoch keine Divergenz.

4. Die Berufung ist schließlich nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO zuzulassen. Der Kläger meint, das Verwaltungsgericht habe gegen seine Pflicht zur Amtsermittlung verstoßen, indem es die benannten Zeugen nicht gehört habe. Nach den Angaben des Klägers sollten die Zeugen bekunden, dass und mit welchem Inhalt Herr Staatssekretär G. ein Schreiben an den Personalratsvorsitzenden des Bundesamtes für Verfassungsschutz, Herrn K. , zu vergleichbaren Tätigkeiten im Lagezentrum des Bundesinnenministeriums und zum Dauerdienst des Bundesamtes für Verfassungsschutz verfasst hat. Außerdem sollten sie die gleichen Einsatzbedingungen in den vorgenannten Ämtern bestätigen.

Das Verwaltungsgericht musste darüber jedoch – ausgehend von seiner insoweit maßgeblichen Rechtsauffassung – keinen Beweis erheben. Denn aus den oben genannten Gründen rechtfertigt es die unterschiedliche Zielrichtung von Sicherheits- und Ministerialzulage, diese Sachverhalte im Hinblick auf die Zulage für Dienst zu ungünstigen Zeiten unterschiedlich zu behandeln, selbst wenn es vergleichbare Sachverhalte sein sollten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 2, 47 Abs. 1 und 3 GKG.

Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach den §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig, § 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO.