Oberverwaltungsgericht NRW, 17 A 1265/13

Tatbestand:

Die Klägerin, die bis Ende 2010 unter dem Namen „C. GmbH“ firmierte, betreibt den einzigen öffentlichen Schlacht- und Zerlegebetrieb im Zuständigkeitsbereich des Beklagten. Es werden dort Schweine mit einem Schlachtgewicht von mindestens 25 kg geschlachtet. Die nach fleischhygienerechtlichen Vorschriften vorzunehmenden amtlichen Kontrollen erfolgen durch Bedienstete des Beklagten.

Mit Bescheid vom 26. Oktober 2010 zog der Beklagte die Klägerin für im Monat April 2010 durchgeführte Amtshandlungen zu Gebühren in folgender Höhe heran:

Fleischuntersuchung

Zerlegungskontrolle

Gesamtsumme

in EUR

Anzahl der untersuchten Schweine

Gebühr je Tier

in EUR

Summe

in EUR

Zerlegtes Fleisch in Tonnen

Gebühr je Tonne

in EUR

Summe

in EUR

133.572

1,24

165.629,28

1.926,71

2,00

3.853,42

169.482,70

Die Darstellung der Gebührenberechnung gliedert sich in „I.“ und „III.“; ein Gliederungspunkt „II.“ fehlt. Gliederungspunkt „I.“ ist überschrieben mit „Gebühr nach § 1, Punkt 1.1 der Satzung des Kreises S. über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen auf dem Gebiet der Fleischhygiene“ und listet sowohl die Fleischuntersuchungs- als auch die Zerlegungskontrollgebühr auf. Gliederungspunkt „III.“ beinhaltet die Summe beider Gebühren.

Der Gebührenbescheid war gestützt auf die Satzung des Kreises S. vom 27. September 2010 über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen auf dem Gebiet der Fleischhygiene (Amtsblatt des Kreises S. Nr. 124/2010 vom 28. September 2010 – GS 2010 –). Diese sieht für die Fleischuntersuchung im öffentlichen Schlachthof der Klägerin eine Gebühr von 1,24 EUR pro Schwein mit einem Schlachtgewicht von mindestens 25 kg und für die Zerlegungskontrolle eine Gebühr von 2,00 EUR je Kontrolltag je Tonne zerlegten Fleisches vor.

Der Ermittlung des Gebührensatzes für die Fleischuntersuchung liegt eine auf den Schlachthof der Klägerin bezogene Kalkulation für das Jahr 2010 zugrunde. Diese beruht auf einer Hochrechnung von Kostendaten vornehmlich des Jahres 2009 und berücksichtigt zusätzlich „für das Jahr 2010 zu prognostizierende Kostenanteile“ sowie in 2011 anfallende Leistungsentgelte und eine dann zu erwartende Tariferhöhung. In die Gesamtkosten einbezogen sind die Personal-, Sach- und Gemeinkosten für die Personalabteilung sowie für das Rechts-, Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamt. Wegen der weiteren Einzelheiten der Kalkulation wird auf die entsprechenden Unterlagen Bezug genommen.

Mit am 25. November 2010 erhobener Klage wandte sich die Klägerin gegen den vorgenannten Gebührenbescheid insoweit, „als dass im Rahmen der erhobenen Gebühren nach Ziffer I. eine Gebühr nach § 1 Punkt 1.1 der Satzung des Kreises S. über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen auf dem Gebiet der Fleischhygiene vom 27.09.2010 erhoben wird, die über die Mindestgebühr von 1,- Euro hinausgeht“.

Zur Begründung der Klage hat sie im Wesentlichen vorgetragen:

Die Kalkulation des Gebührensatzes genüge nicht den Vorgaben des Art. 27 Abs. 4 lit. b VO (EG) 882/2004. Hiernach sei eine kostendeckende Gebührenerhebung nur möglich im Wege einer vorläufigen Pauschalgebühr, der nach Ablauf eines bestimmten Zeitraums eine Spitzabrechnung zu folgen habe. Der Beklagte erhebe jedoch eine endgültige Pauschalgebühr auf unbestimmte Zeit, die auf hochgerechneten, pauschalierten und fiktiven Kostenansätzen beruhe. Diese seien im Übrigen in verschiedener Hinsicht zu beanstanden. Das gelte namentlich für die Kosten des eingesetzten Untersuchungspersonals, deren Kalkulation eine dem risikobezogenen Ansatz des Unionsrechts genügende Bedarfsanalyse vermissen lasse. Die durch die „ungewöhnlich hohen“ Krankenstände bedingten Mehrkosten seien der Klägerin nicht zurechenbar. Die Erhebung einer selbständigen Gebühr für die Zerlegungskontrolle verstoße gegen Art. 27 Abs. 7 VO (EG) 882/2004. Wegen der Begründung der Klage im Einzelnen wird auf die Wiedergabe im Tatbestand des angefochtenen Urteils verwiesen.

Die Klägerin hat beantragt,

den Gebührenbescheid des Beklagten vom 26. Oktober 2010 insoweit aufzuheben, als die darin nach § 1 Ziffer 1.1 der Satzung des Kreises S. über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen auf dem Gebiet der Fleischhygiene vom 27.September 2010 erhobenen Gebühren über die Mindestgebühr von 1,00 Euro hinausgehen und eine Gebühr für die Kontrolle von Zerlegungsbetrieben in Höhe von 3.853,42 EUR erhoben wird.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat im Wesentlichen vorgetragen:

Die dem angefochtenen Bescheid zugrunde liegende Gebührensatzung finde ihre Ermächtigungsgrundlage in § 2 Abs. 3 Satz 1 GebG NRW. Das Landesrecht sei mit Unionsrecht vereinbar. Die Gebührenkalkulation habe von den wahrscheinlich entstehenden Kosten auszugehen; nicht entscheidend sei, ob sie unter optimalen Umständen tatsächlich anfielen. Das gelte beispielweise für den zu berücksichtigenden Krankenstand. Ähnlich verhalte es sich mit der Personalplanung. Insoweit sei im Übrigen zu berücksichtigen, dass dem Beklagten ein Organisationsermessen zustehe, dessen Ausübung nur beschränkt einer gerichtlichen Nachprüfung zugänglich sei. Die Personalplanung des Beklagten orientiere sich an § 9 AVV LmH. Sie berücksichtige eine Untersuchungszeit von 50 Sekunden bei Tieren ohne Veränderung sowie einen zusätzlichen Zeitaufwand von 17 Sekunden für Reinigung, Desinfektion und Messerwechsel. Hieraus ergebe sich bei einer Schlachtfrequenz von bis zu 580 Schweinen pro Stunde, dass ständig 11 Kontrolleure am Band stehen müssten; hinzu kämen 8 weitere Mitarbeiter für sonstige Tätigkeiten wie etwa erforderliche Nachuntersuchungen bei geschlachteten Schweinen mit Veränderungen. Die Erhebung gesonderter Gebühren für die Fleischuntersuchung und für die Zerlegungskontrolle entspreche der landesrechtlich vorgegebenen Gebührensystematik und verstoße nicht gegen Unionsrecht.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 9. April 2013, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, abgewiesen.

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Klägerin vor:

Die vom Beklagten praktizierte Methode der Vorauskalkulation des Gebührensatzes sei mit Art. 27 Abs. 4 lit. b VO (EG) 882/2004 nicht vereinbar. Die Vorschrift stelle – in der deutschen wie in der französischen Sprachfassung – ab auf die „während eines bestimmten Zeitraums getragenen Kosten“ und verdeutliche damit, dass die Gebührenkalkulation nicht auf prognostisch hochgerechnete künftige Kostenbelastungen gestützt werden könne.

Darüber hinaus verstoße die Kalkulation gegen Art. 27 Abs. 5 lit. a VO (EG) 882/2004 sowie gegen Art. 4 Abs. 9 und Art. 5 Abs. 5 lit. b VO (EG) 854/2004. Bei der Festsetzung der Gebühr für die Fleischuntersuchung seien die Art des klägerischen Unternehmens und die entsprechenden Risikofaktoren nicht berücksichtigt worden. Die für die Bestimmung von Art und Umfang der vorzunehmenden Überprüfung maßgebliche Risikobewertung habe nicht stattgefunden. Dementsprechend fehle es an einer risikobezogenen Veranschlagung des Bedarfs an amtlichem Personal für die Schlachtlinie.

Die in der Kalkulation angesetzten Kosten für die Personalabrechnung seien überhöht. Für die „Abrechnung“ von 37 Mitarbeitern seien 1.375,4 Stunden eingestellt worden. Demgegenüber gehe „man“ grundsätzlich davon aus, dass eine mit 169 Monatsstunden beschäftigte Kraft in der Lage sei, 450 leistungsbezogen tätige Mitarbeiter „abzurechnen“. Das entspreche einem durchschnittlichen jährlichen Zeitaufwand von 4,5 Stunden pro Mitarbeiter. Die Kalkulation lege das Achtfache dieses Wertes zugrunde.

Der Doppelbeschäftigung von Mitarbeitern des Beklagten sowohl am Schlachthof der Klägerin als auch am Schlachthof in S. werde in Hinblick auf Urlaubs-, Feiertags- und Krankheitsvergütung nicht erkennbar Rechnung getragen.

Der überdurchschnittlich hohe Krankenstand der Mitarbeiter des Beklagten sei der Klägerin nicht zurechenbar, da allein der Beklagte die Möglichkeit habe, mit entsprechenden personallenkenden arbeitsrechtlichen Instrumentarien Abhilfe zu schaffen.

Die Erhebung einer selbständigen Gebühr für die Zerlegungskontrolle sei nicht vereinbar mit Art. 27 Abs. 7 VO (EG) 882/2004. Im Übrigen verstoße ihre Bemessung gegen das Äquivalenzprinzip, da die Kosten der Zerlegungskontrolle im gesamten Kalkulationszeitraum mit lediglich 759,45 EUR angesetzt seien.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und den Gebührenbescheid des Beklagten vom 26. Oktober 2010 insoweit aufzuheben, als die Gebühren für die Fleischuntersuchung die unionsrechtliche Mindestgebühr übersteigen und Gebühren für die Kontrolle des Zerlegungsbetriebs erhoben werden.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er macht geltend:

Die unionsrechtliche Zulässigkeit der Gebührenvorauskalkulation sei durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. April 2013 – 3 C 5.12 – geklärt. Aus dem risikobezogenen Ansatz des Fleischhygienerechts ließen sich keine mathematisierbaren Maßstäbe ableiten, die gerichtlich in vollem Umfang überprüfbar wären. Es verbleibe vielmehr ein behördlicher Beurteilungsspielraum, dessen Einhaltung nur in Bezug auf Grenzüberschreitungen prüfbar sei. Die Klägerin habe nicht dargetan, dass der Beklagte unter Beachtung des ihm zustehenden Organisationsermessens mehr Personal eingesetzt habe, als dies eine verantwortungsvolle Risikobewertung verlange. Der Einwand gegen die Höhe der für die Personalabrechnung kalkulierten Kosten sei nicht substantiiert; der behauptete Abrechnungsschlüssel sei nicht nachgewiesen. Die weiteren Monita der Klägerin bezüglich der Kalkulation der Fleischuntersuchungsgebühr griffen aus den Gründen des angefochtenen Urteils nicht durch.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen von Art. 27 Abs. 7 VO (EG) 882/2004 lägen nicht vor, da der Schlacht- und der Zerlegebetrieb der Klägerin keine Einheit bildeten und die Zerlegungskontrolle zeitlich und organisatorisch losgelöst von der Fleischuntersuchung erfolge. Im Übrigen ermögliche es das Landesrecht nicht, zwei eigenständige Gebührentatbestände zu einer Gebühr zusammenzufassen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

I. Soweit die Klage die Erhebung einer über die unionsrechtliche Mindestgebühr hinausgehenden Gebühr für die Fleischuntersuchung betrifft, hat das Verwaltungsgericht sie zu Unrecht abgewiesen. Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 26. Oktober 2010 ist in Höhe des betreffenden Teilbetrags aufzuheben. Denn insoweit ist er rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Erhebung einer über die in Anhang IV Abschnitt B Kapitel I lit. c 2. Spiegelstrich der VO (EG) 882/2004 festgelegte Mindestgebühr von 1,00 EUR pro Schwein mit einem Schlachtgewicht von mindestens 25 kg hinausgehenden Gebühr für die Fleischuntersuchung ist rechtswidrig, da es an der erforderlichen Rechtsgrundlage fehlt. Die in dem Gebührenbescheid insoweit zugrunde gelegte Regelung in § 1 Punkt 1.1 GS 2010, die für Amtshandlungen nach der Tarifstelle 23.8.4.1.3 des Allgemeinen Gebührentarifs zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung einen Gebührensatz von 1,24 EUR pro Schwein mit einem Schlachtgewicht von 25 kg und mehr vorsieht, ist unwirksam und nichtig. Denn der Gebührensatz ist fehlerhaft ermittelt.

1. Allerdings begegnet – entgegen der Ansicht der Klägerin – die vom Beklagten praktizierte Methodik der Gebührenermittlung im Wege der Vorauskalkulation als solche keinen Bedenken. Namentlich verstößt sie nicht gegen Unionsrecht. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass Art. 27 VO (EG) 882/2004 – ebenso wie die Vorgängerregelung der Richtlinie 85/73/EWG – eine Festsetzung von Gebührensätzen, die auf einer Kalkulation „ex ante“ beruht, zulässt und es nicht etwa einer nachträglichen Kostenabrechnung jedes Einzelfalls bedarf. Das Unionsrecht macht den Mitgliedstaaten in dieser Hinsicht keine Vorgaben. Soweit Art. 27 Abs. 4 lit. b VO (EG) 882/2004 bestimmt, dass die Gebühren „auf der Grundlage der von den zuständigen Behörden während eines bestimmten Zeitraums getragenen Kosten“ festgesetzt werden können, lässt sich daraus kein Verbot der Vorauskalkulation der Gebühren ableiten. Die Formulierung knüpft an den Grundsatz der Kostendeckung (Art. 27 Abs. 1 und Erwägungsgrund 32 VO <EG> 882/2004) an und besagt nicht mehr, als dass sich die Gebühr an den Kosten auszurichten hat und es deshalb sachgerecht ist, die Gebühren für den zukünftigen Erhebungszeitraum anhand der feststehenden Kosten der abgeschlossenen Erhebungsperiode zu kalkulieren. Dem Kostendeckungsgrundsatz entspricht des Weiteren, absehbare Kostensteigerungen oder ‑senkungen bei der Kalkulation zu berücksichtigen.

BVerwG, Urteil vom 25. April 2013 – 3 C 1.12 –, NVwZ-RR 2013, 937 = juris, Rdn. 20; ebenso als Vorinstanz: Senat, Urteil vom 16. November 2011 – 17 A 576/09 –, juris, Rdn. 34 ff.

Die von der Klägerin an dieser Rechtsprechung geübte Kritik gibt keinen Anlass zu einer abweichenden Beurteilung. Sie meint, die Auslegung des in Art. 27 Abs. 4 lit. b VO (EG) 882/2004 verwendeten Begriffes der „getragenen Kosten“ durch das Bundesverwaltungsgericht überschreite die Grenze der zulässigen Wortlaut-Interpretation. Die „getragenen Kosten“ seien nicht der Ausgangspunkt einer Vorauskalkulation der Gebühren, sondern „schon nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut“ der Ausgangspunkt für ihre Festsetzung entweder als Pauschale oder gegebenenfalls entsprechend den unionsrechtlichen Mindestbeträgen. Dieses Vorbringen verfängt nicht. Es begründet nicht, warum der Wortlaut von Art. 27 Abs. 4 lit. b VO (EG) 882/2004 eine Gebührenvorauskalkulation ausschließen soll, sondern erschöpft sich in dem Postulat, dass dem so sei. Soweit die Klägerin die von ihr favorisierte Wortlaut-Interpretation durch Ausführungen in dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 7. Juli 2011 – Rs. C-523/09 – bestätigt sieht, kann dem ebenfalls nicht gefolgt werden. Die in Bezug genommenen Ausführungen begründen die Unanwendbarkeit der in Art. 27 Abs. 4 lit. a VO (EG) 882/2004 normierten Obergrenze auf nach lit. b der Regelung festgelegte Gebühren (Randnummern 25 f.). Anhaltspunkte für eine Unzulässigkeit der Gebührenvorauskalkulation lassen sich ihnen nicht entnehmen.

2. Die der Ermittlung des Gebührensatzes für die Fleischuntersuchung zugrunde liegende Gebührenkalkulation für das Jahr 2010 ist fehlerhaft. Die angesetzten Personalkosten der nicht vollbeschäftigten amtlichen Fachassistenten und Tierärzte beruhen auf einem unzutreffend prognostizierten Personalbedarf.

Die Personalbedarfsprognose ist Teil der Personalplanung. Diese fällt in den Organisationsbereich einer Körperschaft. Ihr steht insoweit ein Organisationsermessen zu, dessen Ausübung einer gerichtlichen Prüfung nur beschränkt zugänglich ist. Eine Grenze des Ermessens ergibt sich aus dem Gebot der Widerspruchsfreiheit und Folgerichtigkeit der Planung. Dieses ist dann verletzt, wenn der angesetzte Personalbedarf mit der von der Körperschaft angewandten Methodik und den von ihr zugrunde gelegten Parametern der Bedarfsermittlung nicht in Einklang steht.

So liegt es hier.

Ausweislich der Angaben in seinem Schriftsatz vom 19. März 2012 orientiert sich der Beklagte bei seiner Personalplanung an den Vorgaben der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über die Durchführung der amtlichen Überwachung der Einhaltung von Hygienevorschriften für Lebensmittel tierischen Ursprungs und zum Verfahren zur Prüfung von Leitlinien für eine gute Verfahrenspraxis (AVV Lebensmittelhygiene – AVV LmH). Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AVV LmH ist für die Durchführung des in Anhang I Abschnitt IV Kapitel IV Teil B der VO (EG) 854/2004 beschriebenen Untersuchungsgangs bei Hausschweinen pro Schlachtkörper und den dazugehörigen Nebenprodukten der Schlachtung von einer Mindestuntersuchungszeit von 50 Sekunden auszugehen. Diese bezieht sich gemäß Satz 2 der Vorschrift auf die Untersuchung geschlachteter Tiere, bei denen keine Veränderungen festgestellt werden. Nach § 9 Abs. 4 AVV LmH ist ein zusätzlicher Zeitaufwand (zum Beispiel für Wegstrecken, Reinigung und Desinfektion, Messerwechsel, Wahrnehmung von Aufsichtspflichten) bei der Ablauforganisation unter Einbeziehung der Umstände des Einzelfalls in den Schlachthöfen zu berücksichtigen.

Hiervon ausgehend legt der Beklagte seiner Personalplanung eine Gesamtuntersuchungszeit von 67 Sekunden pro Schwein ohne Veränderungen zugrunde. Dieser Wert entspricht dem Ergebnis einer von ihm im Jahr 2002 in Auftrag gegebenen Organisationsuntersuchung (X. X1. AG, Gutachten vom 19. Dezember 2002, Seite 11). Auf Basis dieser Gesamtuntersuchungszeit errechnet der Beklagte zutreffend, dass ein Untersucher pro Stunde 54 Schweine untersuchen kann (3.600 : 67 = 53,73) und dass dementsprechend bei einer Schlachtmenge von 580 Schweinen pro Stunde ständig 11 Kontrolleure am Band stehen müssen (580 : 54 = 10,74).

Gemessen an diesen, vom Beklagten selbst zugrunde gelegten Parametern der Personalbedarfsermittlung sind die in der Gebührenkalkulation für das Jahr 2010 angesetzten Personalkosten der nicht vollbeschäftigten amtlichen Fachassistenten und Tierärzte überhöht. Sie basieren auf den Personalkosten des Jahres 2009 und berücksichtigen zusätzlich für das Jahr 2010 zu prognostizierende Kostenanteile. Ausweislich der Angaben des Beklagten in der Anlage 1 zu seinem Schriftsatz vom 23. Mai 2014 waren im Jahr 2009 insgesamt 11 Personen mit der Fleischuntersuchung am Band befasst (2 nicht vollbeschäftigte Tierärzte und 9 nicht vollbeschäftigte Fachassistenten). Eine kalkulatorische Fortschreibung dieses Personalaufwands in das Jahr 2010 hinein war indes nach dem vorstehend dargestellten Berechnungsansatz des Beklagten nicht gerechtfertigt. Denn die Bandgeschwindigkeit war bereits seit Anfang Juni 2008 von vormals 585 auf seither 530 Schweine pro Stunde verringert worden. Bei dieser Frequenz sind – ausgehend vom Berechnungsansatz des Beklagten – 10 Kontrolleure am Band ausreichend (530 : 54 = 9,81). Dies wird im Übrigen bestätigt durch die Tatsache, dass im Februar 2010 bei unveränderter Bandgeschwindigkeit einer der beiden bis dahin am Band tätig gewesenen nicht vollbeschäftigten Tierärzte von dort abgezogen worden ist.

Nachvollziehbare Gründe für ein Festhalten an dem infolge der Reduktion der Bandgeschwindigkeit obsolet gewordenen Personalbedarfsansatz sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Namentlich besteht kein Anhalt dafür, dass im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Gebührensatzung mit einer neuerlichen Erhöhung der Bandgeschwindigkeit zu rechnen gewesen wäre. Tatsächlich hat eine solche in der Folgezeit bis heute auch nicht stattgefunden, wie sich aus der vorerwähnten Anlage 1 zum Schriftsatz des Beklagten vom 23. Mai 2014 ergibt. Die in der mündlichen Verhandlung seitens des Senats aufgeworfene Frage, warum die bereits Anfang Juni 2008 erfolgte Verringerung der Bandgeschwindigkeit von 585 auf 530 Schweine pro Stunde erst im Februar 2010 zum Anlass genommen worden ist, die Zahl der am Band tätigen Mitarbeiter von 11 auf 10 zu reduzieren, konnte nicht plausibel beantwortet werden. Nach Angaben des in der Verhandlung anwesenden Tierarztes ist dies „seinerzeit vor Ort entschieden worden“; auf seine diesbezügliche Nachfrage habe er „keine vernünftige Antwort von den Leuten vor Ort bekommen“.

Die mangelnde Vereinbarkeit des kalkulierten Personalbedarfs mit den vom Beklagten selbst zugrunde gelegten Parametern der Bedarfsermittlung ist im Rahmen der gerichtlichen Satzungskontrolle zu berücksichtigen. Der vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung eingewandte Gesichtspunkt, dass Personalplanung „stets ein Bündel von Entscheidungen“ sei und im Zuge der rechtlichen Überprüfung nicht gleichsam „atomisiert“ werden dürfe, greift nicht durch. Denn zum einen betrifft die in Rede stehende Inkompatibilität von postuliertem Berechnungsansatz und kalkulatorischer Umsetzung keine Marginalie, sondern eine personelle Kapazität im Umfang von einem nicht vollbeschäftigten Tierarzt. Zum anderen hat der Beklagte nicht dargetan, dass die Fortschreibung des bisherigen Personalbedarfs trotz Verringerung der Bandgeschwindigkeit durch anderweitige Aspekte im Rahmen eines übergreifenden Entscheidungskontexts veranlasst gewesen wäre.

Der dargelegte Kalkulationsfehler wirkt sich auf das Ergebnis der Kalkulation aus. Der errechnete Gebührensatz fällt unabhängig davon niedriger aus, ob dem durch die Reduzierung der Bandgeschwindigkeit verminderten Personalbedarf am Band durch Abzug eines Fachassistenten oder – wie später geschehen –eines Tierarztes Rechnung getragen wird. Insoweit wird auf die in der Gebührenkalkulation 2010 nebst Anlagen enthaltenen Angaben zur Höhe der betreffenden Personalkosten und der veranschlagten Schlachtmenge Bezug genommen.

3. Bei dieser Sachlage braucht über den von der Klägerin erhobenen Einwand, die Gebührenkalkulation verstoße gegen Art. 27 Abs. 5 lit. a VO (EG) 882/2004, Art. 4 Abs. 9 und Art. 5 Abs. 5 lit. b VO (EG) 854/2004, weil sie die gebührenrechtlichen Implikationen des sich aus diesen Vorschriften ergebenden risikoorientierten Ansatzes außer Acht lasse, nicht entschieden zu werden. Lediglich informatorisch merkt der Senat insoweit an:

a) Das Vorbringen der Klägerin dürfte nicht geeignet sein, bezüglich des im vorliegenden Verfahren zu beurteilenden Satzungszeitraums die Angemessenheit einer Gesamtuntersuchungszeit von 67 Sekunden pro Schwein ohne Veränderungen in Frage zu stellen.

Die hierin enthaltene Mindestuntersuchungszeit von 50 Sekunden ist zwar nicht verbindlich, da § 9 AVV LmH – anders als Kapitel III Nr. 1.3 Satz 2 der vormals gültigen Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über die Durchführung der amtlichen Überwachung nach dem Fleischhygienegesetz und dem Geflügelfleischhygienegesetz – eine dahingehende Aussage nicht enthält. Eine Unterschreitung der Mindestuntersuchungszeit setzt jedoch voraus, dass im Einzelfall aufgrund einer Optimierung der Organisation und der örtlichen Verhältnisse die vollständige Durchführung des vorgesehenen Untersuchungsganges innerhalb eines kürzeren Zeitraums möglich ist (vgl. Erlass des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 2. Oktober 2008). Der Vortrag der Klägerin lässt nicht erkennen, dass diese Voraussetzung im vorliegend betroffenen Satzungszeitraum erfüllt gewesen wäre. Namentlich ist nicht dargetan, inwieweit die in ihrem Schriftsatz vom 28. Mai 2014 aufgelisteten betrieblichen Veränderungen geeignet gewesen sein sollen, die Dauer der konventionellen Untersuchung von Schweinen ohne Veränderungen zu beeinflussen. Die Behauptung, die Installierung einer IT-gestützten Befunddatenerfassung sowie die Einführung eines Monitorings auf der VB-Strecke hätten zu einer erheblichen Zeitersparnis – auch – am Band geführt, da die Erstellung handschriftlicher Protokolle entfallen sei, lässt unberücksichtigt, dass statt der früheren Führung von Strichlisten nunmehr eine Eingabe am Touchscreen erforderlich ist. Das Vorbringen, der Einbau einer automatischen Säge habe eine „wesentlich leichtere Beschau“ ermöglicht, ist nicht näher substantiiert.

Der vom Beklagten in Ansatz gebrachte zusätzliche Zeitaufwand von 17 Sekunden wird von der Klägerin nicht konkret angegriffen. Ihre Behauptung, der Ausbau der Sozialräume und des Hygienebereichs habe „zu kürzeren Wegen für das mit der Fleischbeschau beauftragte Personal“ geführt, bezieht sich offensichtlich nicht auf Wegstrecken innerhalb des obligatorischen Untersuchungsganges.

b) Im Übrigen hat der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gehörte Tierarzt des Beklagten bekundet, dass die von der Klägerin ergriffenen Maßnahmen zur Reduzierung des betrieblichen Risikos und zur Optimierung seiner Beherrschung ganz überwiegend keinen Einfluss auf den zu leistenden Untersuchungsaufwand gehabt hätten. Lediglich im Back-Office-Bereich und bei der Dokumentationstätigkeit des mit der Nachuntersuchung befassten Tierarztes hätten sich infolge der implementierten IT-Unterstützung Erleichterungen ergeben. Die Klägerin ist diesen Darlegungen nicht substantiiert entgegengetreten, sondern hat sich beschränkt auf die Beantragung eines Schriftsatznachlasses für den – nicht eingetretenen – Fall der Entscheidungserheblichkeit der Ausführungen des Tierarztes.

4. Keiner Entscheidung bedürfen auch die übrigen von der Klägerin erhobenen Einwendungen. Insoweit wird informatorisch angemerkt:

a) Das Monitum, der Doppelbeschäftigung von Mitarbeitern des Beklagten sowohl am Schlachthof der Klägerin als auch am Schlachthof in S. werde in Hinblick auf Urlaubs-, Feiertags- und Krankheitsvergütung nicht erkennbar Rechnung getragen, dürfte nicht verfangen. Bereits in der erstinstanzlichen mündlichen Verhandlung des Parallelverfahrens gleichen Rubrums 19 K 4623/12 VG Gelsenkirchen (17 A 2158/13 OVG NRW) hat der Beklagte ausgeführt, dass die Zuordnung auf der Basis getrennter Lohnkonten und entsprechender Tagessätze erfolge. Dieses Procedere, das in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ergänzend erläutert wurde, gewährleistet die erforderliche Abgrenzung und ist von der Klägerin nicht in Frage gestellt worden.

b) Der Einwand, die in der Gebührenkalkulation angesetzten Kosten für die Personalabrechnung seien überhöht, dürfte schon nicht hinreichend substantiiert sein. Ihm liegt die Behauptung zugrunde, ein vollbeschäftigter Personalsachbearbeiter sei in der Lage, 450 Mitarbeiter „abzurechnen“. Insoweit beruft sich die Klägerin auf angebliche Erfahrungswerte ihres eigenen Unternehmens. Abgesehen davon, dass diese Erfahrungswerte in keiner Weise belegt sind, fehlt es an jedweder Darlegung zur Frage ihrer Übertragbarkeit auf die spezifischen Gegebenheiten der Personalverwaltung des Beklagten.

c) Das Vorbringen der Klägerin, der überdurchschnittlich hohe Krankenstand der Mitarbeiter des Beklagten sei ihr nicht zurechenbar, dürfte nicht geeignet sein, die kalkulatorische Berücksichtigungsfähigkeit der entsprechenden Kosten in Frage zu stellen. Auf die Ausfallzeiten seiner Mitarbeiter hat der Beklagte nur begrenzten Einfluss. Die Behauptung der Klägerin, der Beklagte beschäftige seine Mitarbeiter unter Verstoß gegen das Arbeitszeitgesetz „regelmäßig mit einer monatlichen Arbeitszeit von über 200 Stunden“ und setze sie so „einem erheblichen Krankheitsrisiko“ aus, ist nicht näher substantiiert. Anhaltspunkte dafür, dass er ihm objektiv zu Gebote stehende Instrumentarien zur Senkung der Krankenstände ohne sachlichen Grund ungenutzt lässt, sind nicht ersichtlich.

II. Soweit die Klage die Erhebung einer Gebühr für die Kontrolle des Zerlegungsbetriebs betrifft, hat das Verwaltungsgericht sie zu Recht abgewiesen.

1. Der Senat legt zugunsten der Klägerin zugrunde, dass die Klage auch insoweit fristgerecht erhoben worden ist. Zwar betrifft der in der Klageschrift vom 25. November 2010 angekündigte Klageantrag seinem Wortlaut nach nur die „Gebühr nach § 1 Punkt 1.1“ GS 2010 und damit nicht die in § 1 Punkt 2.1 GS 2010 geregelte Gebühr für die Kontrolle des Zerlegungsbetriebs, deren Rechtmäßigkeit erstmals in der nach Ablauf der Klagefrist eingegangenen Klagebegründung vom 25. Januar 2011 thematisiert wird. Indes ist zu berücksichtigen, dass die von der Klägerin verwendete Antragsformulierung die – fehlerhafte – Darstellung des angefochtenen Gebührenbescheids aufgreift, der unter der Überschrift „Gebühr nach § 1 Punkt 1.1“ auch die Gebühr für die Kontrolle des Zerlegungsbetriebs aufführt. Dies lässt Raum für das Verständnis, dass mit der rechtzeitig erhobenen Klage auch diese Gebühr zur Prüfung gestellt werden sollte.

2. Die Klage ist insoweit jedoch nicht begründet. Die Gebühr für die Kontrolle des Zerlegungsbetriebs ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Rechtsgrundlage für die Erhebung der Gebühr ist § 1 Punkt 2.1 GS 2010. Hiernach werden für Amtshandlungen nach der Tarifstelle 23.8.4.2 des Allgemeinen Gebührentarifs zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung je Kontrolltag je Tonne zerlegten Schweinefleisches 2,00 EUR erhoben.

Die rechnerische Richtigkeit der auf dieser Grundlage vom Beklagten ermittelten Gebührenhöhe steht nicht im Streit.

a) Entgegen der Ansicht der Klägerin verstößt die Erhebung einer selbständigen Gebühr für die Kontrolle des Zerlegungsbetriebs nicht gegen Art. 27 Abs. 7 VO (EG) 882/2004. Hiernach betrachtet die zuständige Behörde, wenn sie in ein und demselben Betrieb verschiedene amtliche Futtermittel- und Lebensmittelkontrollen gleichzeitig durchführt, diese Kontrollen als eine einzige Maßnahme und stellt eine einzige Gebühr in Rechnung.

aa) Es spricht einiges dafür, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift erfüllt sind.

Namentlich dürfte davon auszugehen sein, dass der Schlachtbetrieb und der Zerlegebetrieb der Klägerin im Sinne der Norm Teile ein und desselben Betriebs sind. Zwar findet sich eine Legaldefinition des Betriebsbegriffs weder in Art. 2 Satz 2 VO (EG) 882/2004 noch in den durch Satz 1 der Vorschrift in Bezug genommenen Art. 2 und 3 VO (EG) 178/2002. Es besteht jedoch kein Anlass zu der Annahme, dass der Unionsgesetzgeber durch den Verzicht auf eine Legaldefinition von dem überkommenen Verständnis des Betriebsbegriffs abrücken wollte. Dieses findet seinen Ausdruck in Art. 2 lit. k der vormals gültigen Richtlinie 64/433/EWG. Hiernach fielen unter den Begriff „Betrieb“ ein zugelassener Schlachtbetrieb, ein zugelassener Zerlegungsbetrieb, ein zugelassenes Kühl- und Gefrierhaus sowie „ein aus diesen Betrieben bestehender Gebäudekomplex“. Von der Möglichkeit einer betrieblichen Einheit von Schlacht- und Zerlegebetrieb ging auch das frühere Finanzierungsrecht aus, indem es eine Verringerung der Zerlegungsgebühr für den Fall vorsah, dass die Zerlegung in dem Betrieb stattfand, in dem das Fleisch gewonnen wurde, vgl. Anhang A Kapitel I Nr. 2 Satz 2 RL 96/43/EG. Dies galt auch dann, wenn Schlacht- und Zerlegungsbetrieb sich am selben Ort befanden, aber unterschiedlichen Personen gehörten,

vgl. EuGH, Urteil vom 16. Oktober 2003 – Rs. C-423/01 – (Färber), Slg 2003, I-11985, Rdn. 25.

Der Annahme einer betrieblichen Einheit stand nicht entgegen, dass Schlacht- und Zerlegebetrieb jeweils über eine eigene Zulassung verfügen,

vgl. Schlussanträge des Generalanwalts Léger vom 27. Februar 2003 in der oben genannten Rechtssache, a.a.O., Rdn. 51.

Ausgehend von diesem überkommenen Verständnis des Betriebsbegriffs, von dessen Fortgeltung mangels gegenteiliger Anhaltspunkte auszugehen ist, dürfte vorliegend eine Betriebseinheit gegeben sein. Hierfür spricht insbesondere, dass die Bereiche Schlachtung und Zerlegung durch ein Rohrbahnsystem verbunden und dadurch funktional aufeinander bezogen sind. Dem entspricht es, dass ausweislich des von der Klägerin vorgelegten Zahlenmaterials die Anteile von zugekauftem fremdgeschlachteten Fleisch und von abverkauftem unzerlegten Fleisch sehr gering sind.

Sowohl die Fleischuntersuchung als auch die Kontrolle des Zerlegungsbetriebes stellen amtliche Kontrollen im Sinne von Art. 2 Satz 2 Nr. 1 VO (EG) 882/2004 dar und unterfallen somit Art. 27 Abs. 7 VO (EG) 882/2004. Das Merkmal der Gleichzeitigkeit dürfte an den Tagen der Zerlegungskontrolle erfüllt sein, da anzunehmen ist, dass auch an diesen Tagen Fleischuntersuchungen stattfinden.

bb) Die tatbestandliche Einschlägigkeit von Art. 27 Abs. 7 VO (EG) 882/2004 zugrunde gelegt, trägt der angefochtene Gebührenbescheid den sich aus dieser Vorschrift ergebenden Anforderungen Rechnung.

Art. 27 Abs. 7 VO (EG) 882/2004 sieht vor, dass die zuständige Behörde die gleichzeitig durchgeführten Kontrollen als eine einzige Maßnahme betrachtet und eine einzige Gebühr in Rechnung stellt. Die auf das „In-Rechnung-Stellen“ abhebende Formulierung legt die Annahme nahe, dass die Vorschrift im Sinne einer verwaltungstechnischen Regelung zu verstehen ist, die eine die Einzelgebühren additiv zusammenfassende einheitliche Gebührenheranziehung vorgibt. Die der Behörde aufgegebene fiktive Betrachtung der verschiedenen Kontrollen als eine einzige Maßnahme stellt sich danach als ein diese Form der Heranziehung flankierendes konstruktives Vehikel dar.

Für ein Verständnis von Art. 27 Abs. 7 VO (EG) 882/2004 im vorstehend dargelegten Sinne spricht auch ein vergleichender Blick auf die frühere Rechtslage. Nach Anhang A Kapitel I Nr. 6 lit. b RL 96/43/EG konnten die Mitgliedstaaten im Fall von Betrieben, die in einer oder mehreren Betriebsstätte(n) mehrere Vorgänge abwickeln, an einem Ort eine einmalige, die verschiedenen Beträge umfassende Gesamtgebühr erheben. Dies betraf – wie sich aus dem Zusammenhang mit lit. a der Vorschrift ergab – insbesondere auch den Fall kombinierter Schlacht- und Zerlegebetriebe. Von dieser Regelung unterscheidet sich Art. 27 Abs. 7 VO (EG) 882/2004 – lediglich – insoweit, als er statt auf die betrieblichen „Vorgänge“ auf deren amtliche Kontrollen abstellt, der Behörde kein Ermessen einräumt und statt von einer „die verschiedenen Beträge umfassende(n) Gesamtgebühr“ von „eine(r) einzige(n) Gebühr“ spricht. Dass Letztere etwas anderes sein soll als die vormalige „Gesamtgebühr“, die sich aus einer Addition der (Teil-) Gebühren ergab, ist in Anbetracht der ansonsten bestehenden weitgehenden Regelungsparallelität wenig naheliegend.

Das vorstehend dargelegte Verständnis der in Art. 27 Abs. 7 VO (EG) 882/2004 getroffenen Rechtsfolgenanordnung wird vor allem durch rechtssystematische Erwägungen gestützt. Die Vorschrift trifft keine Aussage zu der Frage, wie die dort vorgesehene „eine einzige Gebühr“ zu bilden ist. Dies wäre jedoch zu erwarten, wenn es sich hierbei nicht um die Summe der angefallenen (Teil-) Gebühren, sondern – wie die Klägerin meint – um eine eigenständige Gebühr sui generis handeln würde. Denn ein nicht näher ausgestalteter Gebührentatbestand wäre ein Fremdkörper im Regelungsgefüge des Art. 27 VO (EG) 882/2004, der in seinen Absätzen 3 und 4 differenzierte Regelungen über die Bildung der gemäß Absatz 1 bzw. 2 zu erhebenden Gebühren enthält. Namentlich bliebe unklar, ob und gegebenenfalls in welcher Weise eine originäre Gebühr auf der Grundlage von Art. 27 Abs. 7 VO (EG) 882/2004 die in Art. 27 Abs. 3 VO (EG) 882/2004 normierten Mindestbeträge zu berücksichtigen hätte. Dies gilt zumal in Ansehung des Umstands, dass die diesbezüglichen Gebührenmaßstäbe bei Fleischuntersuchung (pro Tier) und Zerlegungskontrolle (pro Tonne Fleisch) nicht kongruent sind.

Soweit Art. 27 Abs. 7 VO (EG) 882/2004 der Regelungszweck beigemessen wird, eine Doppelfinanzierung von Kontrollmaßnahmen zu verhindern,

vgl. Lühmann, Die Lebensmittelüberwachung und ihre Finanzierung, 2007, S. 65,

wird dieser durch eine additive Bildung der „eine(n) einzige(n) Gebühr“ auf der Grundlage der angefallenen (Teil-) Gebühren nicht gefährdet, da Fleischuntersuchung und Zerlegungskontrolle keine Überschneidungen aufweisen.

Da nach alledem die Auslegung von Art. 27 Abs. 7 VO (EG) 882/2004 nicht zweifelhaft ist, besteht kein Anlass zur Einholung einer diesbezüglichen Vorabentscheidung durch den Europäischen Gerichtshof.

Den sich danach ergebenden Anforderungen an die Gebührenerhebung genügt der angefochtene Gebührenbescheid, indem er für die im Gebührenzeitraum durchgeführten Amtshandlungen der Fleischuntersuchung und der Zerlegungskontrolle „eine“ Gebühr festsetzt, die sich durch Addition der angefallenen (Teil-) Gebühren errechnet.

b) Der Einwand der Klägerin, die für die Kontrolle des Zerlegungsbetriebs erhobene Gebühr verstoße gegen das Äquivalenzprinzip, da die diesbezüglich kalkulierten Kosten weitaus niedriger seien, geht fehl. Er verkennt, dass die zugrunde liegende Satzungsregelung sich an der unionsrechtlich in Anhang IV Abschnitt B Kapitel II Spiegelstrich 1 VO (EG) 882/2004 vorgegebenen Mindestgebühr orientiert. Die in dem genannten Anhang festgesetzten Mindestbeträge sind als Untergrenze anzusehen, von der die Mitgliedstaaten grundsätzlich nicht abweichen dürfen. Dies gilt auch dann, wenn die der zuständigen Behörde im Zusammenhang mit der betreffenden Amtshandlung erwachsenden Kosten niedriger als die Mindestbeträge sind.

Vgl. EuGH, Urteil vom 07. Juli 2011 – Rs. C-523/09 – (Rakvere Piim AS und Maag Piimatööstus AS), Slg 2011, I-5935, Rdn. 22 ff.

Eine Unterschreitung der Mindestbeträge ist nur ausnahmsweise unter den Voraussetzungen von Art. 27 Abs. 6 VO (EG) 882/2004 zulässig. Das Vorliegen eines der dort genannten Tatbestände unterstellt, hat der Satzungsgeber von dieser Möglichkeit in nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht, indem er als Gebührenmaßstab die an den Kontrolltagen angefallene Zerlegungsmenge gewählt hat und nicht die – für die Mindestgebühr maßgebliche – Zerlegungsmenge des gesamten Gebührenzeitraums.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nrn. 1 oder 2 VwGO nicht vorliegen.